| ข้อเสนอแนะในการปรับปรุงการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนในประเทศไทย โดย นส. วรลักษณ์ สงวนแก้ว |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ความนำ
บทความชิ้นนี้มิได้มีวัตถุประสงค์ที่มุ่งจะให้เกิดคุณค่าทางวิชาการเหมือนกับบทความชิ้นก่อนที่เคยเสนอท่านผู้อ่านไปแล้ว ในทางตรงกันข้ามผู้เขียน ในฐานะที่เป็นนักกฎหมายมหาชนน้องใหม่ อยากที่จะเสนอแนวความคิดใหม่ ๆ เพื่อที่ให้ผู้เกี่ยวข้องรับทราบ เพื่อที่จะได้นำไปเป็นแนวทางปฏิรูปการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนในบ้านเรากันต่อไป ซึ่งผู้เขียนต้องขอเรียนย้ำผู้ที่เกี่ยวข้องว่าผู้เขียนมิได้มีเจตนาที่จะวินิจฉัยว่าการเรียนการสอนที่เป็นอยู่ในปัจจุบันดีหรือไม่ดีอย่างไร เพียงแค่อยากจะเสนอแนวคิดใหม่ที่แตกต่าง ซึ่งมุ่งที่จะให้เป็นแสงเทียนเล่มเล็ก ๆ ที่ส่องสว่างท่ามกลางความมืดแห่งวงการกฎหมายมหาชนในบ้านเราขณะนี้ แรงบันดาลใจในการเขียนบทความชิ้นนี้เกิดจากการอ่านบทความทางวิชาการของท่าน ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ เรื่อง นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ และจากประสบการณ์ที่ผู้เขียนได้เคยทำงานในองค์การพัฒนาเอกชนระหว่างประเทศแห่งหนึ่งเมื่อครั้นก่อนที่จะมาศึกษากฎหมายมหาชนที่ประเทศฝรั่งเศส หากมีข้อผิดพลาดประการใดผู้เขียนต้องกราบขออภัยท่านผู้อ่าน และพร้อมที่จะรับคำติชม จากผู้ที่เป็นนักกฎหมายมหาชนรุ่นพี่ที่คร่ำหวอดในวงการนี้มานาน โดยบทความนี้จะขอแบ่งการนำเสนอออกเป็นสามประเด็นหลัก ๆ ดังนี้ ประเด็นแรก ปัญหาเกี่ยวกับหลักสูตรกฎหมายมหาชนที่ใช้ในการเรียนการสอนทั้งในระดับปริญญาตรี และปริญญาโทตามคณะนิติศาสตร์ต่าง ๆ ประเด็นที่สอง สภาพการขาดแคลนนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายมหาชนในคณะนิติศาสตร์ของแต่ละมหาลัย ประการสุดท้าย ทัศนคติของผู้สอนและผู้เรียนในมุมมองที่จะสามารถเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนากฎหมายมหาชนในประเทศไทย
ประเด็นแรกปัญหาเกี่ยวกับหลักสูตรกฎหมายมหาชนในคณะนิติศาสตร์ ประเด็นปัญหาประเด็นที่หนึ่งนี้มีความเชื่อมโยงไปถึงคำกล่าวของท่านศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ในหนังสือ กฎหมายมหาชนเล่มที่หนึ่ง วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของกฎหมายมหาชนยุคต่าง ๆ ซึ่งท่านได้กล่าวไว้อย่างน่าคิดว่า กฎหมายมหาชน กับรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์เป็นสิ่งที่เกี่ยวพันกันอย่างลึกซึ้งแยกจากกันไม่ได้ เพราะมีที่มาทางปรัชญาเป็นที่มาเดียวกัน และการศึกษาก็ศึกษาเรื่องเดียวกันแต่มองไปจากคนละมุมและใช้วิธีการที่อาจแตกต่างกันในการวิเคราะห์ปัญหา ถ้ารัฐศาสตร์ศึกษา เกมแห่งการเมือง หรือ เกมแห่งอำนาจ กฎหมายมหาชนก็ศึกษา กติกาของเกมแห่งการเมือง หรือ กติกาของเกมแห่งอำนาจ นั่นเอง เมื่อเป็นเช่นนี้ ผู้ศึกษาจะต้องระลึกอยู่เสมอว่าในการวิเคราะห์ปัญหาทุกปัญหาจะต้องใช้ศาสตร์ทั้งสามไปด้วยกันเสมอ ถ้าใช้แต่ศาสตร์ใดศาสตร์หนึ่งเราก็จะไม่เข้าใจปรากฏการณ์เชิงอำนาจได้ทั้งหมด ซึ่งจากการที่ข้าพเจ้าได้เคยสนทนากับเพื่อนนักกฎหมายจากหลาย ๆ สถาบัน ก็ได้พบปัญหาจากคำกล่าวที่ท่านอาจารย์เคยกล่าวไว้คือ โดยพื้นฐานแล้วคณะนิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยทั่วไป ก็มุ่งที่จะให้ความสำคัญในเรื่องการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนเหมือนกัน แต่โดยมากผู้วางหลักสูตรจะมุ่งเน้นแต่กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครองเท่านั้น ยิ่งไปกว่านั้นในวงการวิชาการบ้านเรา เมื่อนึกถึงกฎหมายมหาชนก็จะพลอยนึกถึงแต่กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครองไปก่อนด้วย แต่ก็เป็นที่น่ายินดีในระดับหนึ่งที่ทางคณะนิติศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยรามคำแหง ได้จัดหลักสูตรการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนโดยให้มีวิชาเลือกที่หลากหลาย สอดคล้องกับสภาวะโลกยุคปัจจุบัน เช่น กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ กฎหมายการคลัง กฎหมายเกี่ยวกับการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับประชาชนเป็นต้น แต่สิ่งที่ยังขาดตกบกพร่องที่ผู้เขียนอยากจะเสนอแนะก็คือ การเพิ่มวิชาการเรียนการสอนเกี่ยวกับรัฐศาสตร์เบื้องต้น หรือสังคมวิทยาของรัฐ อย่างที่ประเทศฝรั่งเศสได้นำมาบรรจุไว้ในหลักสูตรของการศึกษากฎหมายมหาชน เพราะจะทำให้ผู้ศึกษาเข้าใจถึงปรากฏการณ์ ความเป็นไปของรัฐ เจตจำนงของรัฐ นโยบายสาธารณะ เมื่อนักศึกษาผู้นั้นสำเร็จการศึกษาไปทำงานในหน่วยงานต่าง ๆ ทางภาครัฐ จะได้ไม่ต้องย้อนมาทำการอบรมความรู้เกี่ยวกับรัฐศาสตร์ และการเมืองการปกครองอีก อีกทั้งจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อผู้ปฏิบัติงานราชการเชิงพัฒนากฎหมาย เพื่อที่จะสามารถวิเคราะห์ ปรับปรุง แก้ไข กฎหมายที่เหมาะแก่สภาพสังคมได้ นอกจากการศึกษาเชิงรัฐศาสตร์ที่จะต้องเพิ่มเติมแล้ว ควรที่จะเพิ่มวิชาบังคับเชิงกฎหมายสิทธิขั้นพื้นฐานหรือในที่ประเทศฝรั่งเศสเรียกกันว่า droit fondamentaux กันด้วยเพื่อให้ผู้เรียนไม่สับสนระหว่างคำว่า อะไรคือสิทธิมนุษยชน les droits de lhomme และสิทธิพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ เพราะสมัยที่ผู้เขียนเคยทำงานเกี่ยวกับการฝึกอบรมสิทธิมนุษยชนนั้น ยังพบว่าหลักสูตรการเรียนการสอนของบางมหาวิทยาลัยสอนนักศึกษาว่า สิทธิมนุษยชน และสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ เป็นอย่างเดียวกัน ซึ่งการเรียนการสอนเช่นนี้ก่อให้เกิดอุปสรรคต่อการพัฒนาทางกฎหมายมหาชนในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพเป็นอย่างมาก เพราะตามความเป็นจริงแล้วสิทธิทั้งสองประเภทนี้ มีที่มาหรือบ่อเกิดที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง ซึ่งแทบจะไม่ต้องกล่าวเลยว่าความเข้าใจที่ผิดเหล่านี้จะพัฒนาไปสู่การเรียนการสอนในวิชาที่เรียกว่า เสรีภาพทางกฎหมายมหาชน หรือ liberté publiques ได้อย่างไร นอกจากนี้ปัญหาการเรียนการสอนกฎหมายรัฐธรรมนูญที่เห็นกันได้ชัดคือ การเรียนการสอนที่มุ่งเน้นเฉพาะทฤษฏี ขาดการศึกษาเชิงปรัชญาและที่มาของรัฐธรรมนูญอย่างเห็นได้ชัด ถึงแม้จะมีการหยิบยกทฤษฏีนักปราชญ์ยุโรปสมัยโบราณ ก็เป็นเพียงการศึกษาแบบท่องจำ ทำให้ผู้เรียนแทบจะไม่เข้าใจทฤษฏีเกี่ยวกับอำนาจในการก่อตั้งรัฐธรรมนูญหรือ pouvoir constituant ได้เลย โดยมากแล้วนักศึกษาจะคิดแต่เพียงว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญคือกฎหมายอันสูงสุดที่ใช้ในการปกครองประเทศ กฎหมายหรือ กฎเกณท์ใดใดจะมาขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ อันเป็นการศึกษารัฐธรรมนูญเชิงกลไก การจัดตั้งอำนาจ และองค์กรต่าง ๆ ทางการเมืองเท่านั้น ซึ่งในกลุ่มประเทศสหภาพยุโรปได้ไปไกลกว่านั้นกล่าวคือ ได้มีการสอนแนวคิดรัฐธรรมนูญใหม่ ๆ ว่า รัฐธรรมนูญเป็น เครื่องมือที่สามารถกำหนดกลไกทางสังคมอื่นอื่นได้นอกเหนือจากกลไกทางการเมือง เช่นแนวคิดเรื่องรัฐธรรมนูญเชิงสังคม หรือ la constitution social รัฐธรรมนูญเชิงเศรษฐกิจ หรือ la constitution économique
ประเด็นที่สอง สภาพการขาดแคลนนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายมหาชนในคณะนิติศาสตร์ของแต่ละมหาลัย ซึ่งประเด็นปัญหานี้สืบเนื่องมาจากการที่ประเทศไทยเพิ่งมีการตื่นตัวและให้ความสำคัญของการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนไม่นานมานี้ ซึ่งหากเราจะถามคำถามยอดฮิตในหมู่นิสิต นักศึกษาว่า ส่วนมากพวกเขาอยากเรียนกฎหมายประเภทไหน เราก็จะได้รับคำตอบว่า ต้องเป็นกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา หรือไม่ก็กฎหมายธุรกิจ ด้วยเหตุผลที่ว่าเป็นเรื่องใกล้ตัวและมีหนทางเข้าสู่ตลาดวิชาชีพได้ง่ายกว่าผู้ที่จะเรียนเอกทางกฎหมายสาขาอื่น แต่ก็เป็นเรื่องที่น่ายินดีว่าปัจจุบันได้มีทั้งหน่วยงาน ราชการ และองค์กรอิสระจำนวนมากต้องการบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญทางกฎหมายมหาชนไปพัฒนาองค์กรของตน ซึ่งเราจะพบปัญหาการไหลออกของนักวิชาการทางกฎหมายมหาชนที่คร่ำหวอดในวงการ ออกไปดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลปกครอง หรือตำแหน่งระดับสูงในองค์กรอิสระเป็นจำนวนมาก ซึ่งก็ก่อให้เกิดผลดีต่อประเทศไทยเรา ที่จะได้บุคลากรชั้นหัวกระทิ หรือ élites ไปรับใช้ประเทศชาติ และพัฒนาประเทศกันต่อไป แต่ผลกระทบที่ตามมาจากปัญหาดังกล่าวก็คือ ทางคณะนิติศาสตร์มหาลัยต่าง ๆ ต้องช่วยกันเร่งการผลิตนักวิชาการทางสายงานนี้กันยกใหญ่ ถึงขนาดส่งให้เด็กเรียนดีเกียรตินิยม มาศึกษากฎหมายมหาชนในประเทศฝรั่งเศส จนถึงระดับปริญญาเอก ซึ่งก็เป็นการที่ดีอีกไม่นานเราจะได้เห็นฝีไม้ลายมือของนักกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ที่คงจะเป็นที่น่าติดตามเป็นอย่างมาก แต่ปัญหาในตอนนี้ที่ผู้เขียนอยากจะเน้นย้ำก็คือช่วงที่นักวิชาการตัวน้อย ๆ เหล่านี้กำลังศึกษาในระดับปริญญาโท หรือปริญญาเอกอยู่ ในคณะนิติศาสตร์หลาย ๆ มหาลัยก็ได้มีการยืมตัวอาจารย์ผู้สอนกฎหมายเอกชน มาสอนกฎหมายมหาชนด้วย ซึ่งเพื่อนสนิทของข้าพเจ้า ท่านนึงที่เคยเป็นอาจารย์ในคณะนิติศาสตร์มหาลัยแห่งหนึ่ง ได้กล่าวไว้ว่า เธอเหนื่อยมาก เพราะทางคณะบดีได้มอบหมายให้เธอสอนกฎหมายทั้งแพ่ง อาญา มหาชน ทั้งๆ ที่ตัวเธอมีความเชี่ยวชาญเฉพาะแต่กฎหมายภายในเท่านั้น ซึ่งจะเห็นได้ว่าปัญหานี้ถึงแม้จะมิใช่ปัญหาที่เกิดจากความผิดฝ่ายใด แต่ก็จะส่งผลกระทบให้คุณภาพการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนออกมาไม่เป็นที่น่าพึงพอใจนัก
ประการสุดท้าย ทัศนคติของผู้สอนและผู้เรียนในมุมมองที่จะสามารถเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนากฎหมายมหาชนในประเทศไทย
ประเด็นปัญหาประการนี้ต้องเท้าความไปถึงข้อเท็จจริงที่ว่า การเรียนการสอนกฎหมายมหาชนในประเทศไทยแต่เดิมนั้นได้มีการเน้นแต่ การสอนที่มุ่งเน้นแต่กฎหมายมหาชนในแง่ที่มุ่งที่จะให้อำนาจรัฐ หรือ puissance publique แต่เพียงอย่างเดียว แนวความคิดเรื่องนิติรัฐ หรือ létat de droit นั้นเพิ่งเกิดขึ้นมาได้ไม่นานนัก ซึ่งปัญหานี้ไม่ได้เกิดขึ้นในเฉพาะประเทศไทยเท่านั้น หากประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปก็ได้ประสบปัญหา จากการที่กลไกทางกฎหมายมหาชนในสมัยก่อนที่มุ่งที่จะให้แต่อำนาจรัฐมากเกินไป ต่อมาแนวคิดในหลักนิติรัฐ จึงได้กำเนิดขึ้นมาเพื่อใช้ในการแก้ปัญหาที่รัฐได้กระทำการละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่ถึงอย่างไรก็ตาม แนวคิดเรื่องการให้อำนาจรัฐเป็นใหญ่ ก็ยังฝังรากลึกอยู่ในสังคมไทย อันมีรากฐานมาจากสังคมศักดินานิยมอยู่ดี ซึ่งจะเห็นได้จาก ในการเรียนการสอนกฎหมายรัฐธรรมนูญ มีผู้สอนน้อยรายที่จะหยิบยกกรณีศึกษา เกี่ยวกับเรื่อง ขบวนการปฏิวัตินักศึกษา ประชาชน หรือเหตุการณ์เดือนตุลามาสอนกันในชั้นเรียน เนื่องด้วยมีความกลัวที่ผู้สอนท่านนั้นจะมีความคิด เอียงซ้าย ซึ่งโดยหลักความจริงแล้ว ไม่สำคัญที่ใครจะมองผู้สอนว่าเอียงซ้าย เอียงขวา หรืออยู่ตรงกลาง สำคัญที่ผู้เรียนจะเข้าใจประศาสตร์ของรัฐธรรมนูญได้อย่างไร นั่นคือประเด็นต่างหาก ในส่วนประเด็นของการเรียนการสอนกฎหมายปกครองท้องถิ่นนั้น จะเห็นว่าในประเทศไทย การเรียนการสอนในวิชานี้มีความเป็นท้องถิ่นโดยสมบูรณ์แบบจนเกินไป กล่าวคือ ยกมาแต่บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญและข้อบัญญัติท้องถิ่นขององค์กรปกครองท้องถิ่นมาสอนกันในชั้นเรียนเท่านั้น หรืออย่างดีก็เน้นแต่เพียงหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ le principe de libre administration ซึ่งในประเทศไทยเอง ประเด็นปัญหาเรื่อง งบท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังเป็นประเด็นที่มีปัญหาอยู่มาก เนื่องด้วยหลักการเรื่อง หลักความเป็นอิสระทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ le principe de lautonomie financière des collectivités territoriales ยังเป็นที่สับสนกันอยู่ในวงการกฎหมายมหาชนบ้างเรา ประเด็นสุดท้ายเกี่ยวกับปัญหาทัศนะคติของตัวผู้สอนกฎหมายมหาชน ก็คือ ประเด็นที่ว่า ปัจจุบัน ถึงแม้ตามคณะนิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยบางแห่ง ตามที่ได้กล่าวไว้ในข้างต้น จะได้มีการจัดการเรียนการสอนเกี่ยวกับกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวกับกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนก็ตาม แต่ผู้สอนมักจะยึดติดกับทัศนคติแบบดั้งเดิมคือ การที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมนั้น จะต้องดูจากการที่กฎหมายบ้านเมืองกำหนดไว้อย่างไร ซึ่งการศึกษาแบบ top-down นี้ จะทำให้ผู้เรียนไม่ค่อยได้ตระหนักถึงหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน หรือ la participation des citoyens เท่าใดนัก ดังนั้นทางผู้สอนจึงควรที่จะตระหนักถึง การสอนแบบ bottom-up ที่เน้นการริเริ่มของผู้คนในท้องถิ่นเป็นหลัก อันจะทำให้หลักการเรียน การสอนเรื่อง การกระจายอำนาจเป็นมรรคเป็นผล และนอกจากนี้ในการเรียนการสอนกฎหมายประชาพิจารณ์ก็ควรจะหยิบยกกรณีศึกษาเกี่ยวกับโครงการพัฒนาของรัฐ เช่นปัญหากรณีโรงบำบัดน้ำเสียคลองด่าน หรือ ปัญหาเรื่องท่อกาซไทย มาเลย์ก็เป็นกรณีศึกษาที่ดีประการหนึ่ง
ในส่วนปัญหาของทัศนคติของผู้เรียนนั้น จะเห็นได้ชัดว่านิสิตนักศึกษากฎหมายในบ้านเรานั้นยังขาดวิสัยทัศน์เชิงการมองปัญหาในภาพรวม ซึ่งเราจะสังเกตได้ว่า เมื่อศึกษากฎหมายเฉพาะทางแล้วพวกเขาก็จะศึกษาแต่หลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องเท่านั้น ขาดมุมมองเชิงความเป็นพลวัตรของกฎหมาย ว่าโดยแท้จริงแล้วกฎหมายทุกแขนงก็มีความเกี่ยวข้องกัน เช่นในบางครั้งกฎหมายปกครองยังต้องยืมหลักกฎหมายแพ่ง หรือกฎหมายอาญามาปรับใช้ หรือการศึกษาปัญหาเกี่ยวกับการทำประชาพิจารณ์ โครงการสาธารณะของรัฐก็มิได้หยิบยกแนวคิดเชิงรัฐศาสตร์มาเป็นกลไกในการแก้ไขปัญหาด้วย ซึ่งปัญหาเหล่านี้เราจะโทษที่ตัวเด็ก หรือ ผู้สอนไม่ได้ แต่ต้องโทษที่ระบบการศึกษาของประเทศเรา ที่เน้นการศึกษาแบบแย่งส่วน ทำให้เด็กไม่เห็นองค์รวมหรือความเป็นพลวัตรของสังคม ยิ่งไปกว่านั้นการเน้นการท่องจำ แบบนกแก้วนกขุนทองที่เป็นกันมาแต่เด็ก ทำให้เด็กไทยของเราคิดวิเคราะห์ไม่เป็น และยิ่งไปกว่านั้นหากใครมีความคิดที่แตกต่างจากบรรทัดฐานของสังคมไทย แม้จะเป็นความคิดที่ถูกต้องไม่ขัดต่อศีลธรรมอันดีงามก็ตาม พวกเขาก็จะถูกมองว่าเป็นคนแปลกหรือผิดเพี้ยนไปจากสังคม
บทส่งท้าย
ท่ามกลางกระแสอันเชี่ยวกรากแห่งโลกาภิวัฒน์ และปัญหาทั้งความมั่นคงภายในและภายนอกที่รุมเร้ารัฐไทยในขณะนี้ ถึงเวลาแล้วหรือยังที่วงการกฎหมายมหาชนไทย จะหันมาให้ความสำคัญกับการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนที่มุ่งเน้น การศึกษาเพื่อที่จะช่วยแก้ไขปัญหาของรัฐ หรือ จัดการกับกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ หรือ group dintêret ที่กำลังท้าทายและสั่นคลอนอำนาจรัฐกันอยู่อย่างที่เห็นกันในปัจจุบัน
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
