| การทับซ้อนของเขตอำนาจศาลปกครองและศาลยุติธรรมฝรั่งเศส : ศึกษากรณีบริการสาธารณะ โดย คุณปาลีรัฐ ศรีวรรณพฤกษ์ |
 |
|
|
| คุณปาลีรัฐ ศรีวรรณพฤกษ์
พนักงานคดีปกครองระดับสี่ สำนักงานศาลปกครอง, นบ. (เกียรตินิยมอันดับสอง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), นม. (กฎหมายเอกชนและธุรกิจ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย), Master 2 (Droits Fondamentaux en Europe, Université dAuvergne Clermont-Ferrand1) |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
การทับซ้อนของอำนาจศาลปกครองและศาลยุติธรรมของฝรั่งเศสเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นนอกเหนือไปจากหลักกว้างๆที่ยึดถือกันโดยทั่วไปที่ว่า คดีปกครองอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ส่วนคดีแพ่งอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม ในกรณีที่เกิดปัญหาให้ยื่นไปยังศาลขัดกัน (le tribunal de conflit) เป็นผู้พิจารณา ทั้งนี้ เนื่องจากระบบกฎหมายของฝรั่งเศสเองมีจุดคลุมเครืออยู่ในหลายกรณีด้วยกันในการเปิดโอกาสให้ศาลยุติธรรมเข้ามาข้องเกี่ยวกับคดีปกครองบางประเภทรวมถึงกรณีที่นิยามของคดีปกครองบางประเภทยังไม่มีความชัดเจนนัก ทำให้ต้องมีการตีความนิยามของคดีปกครองและคดีแพ่ง รวมทั้งการทับซ้อนของเขตอำนาจของศาลทั้งสองศาลอยู่เสมอๆ บทความนี้จึงขอแบ่งการพิจารณาในกรณีดังกล่าว ดังต่อไปนี้
ส่วนที่หนึ่ง ตัวอย่างประเภทคดีที่มีการทับซ้อนกันในเรื่องเขตอำนาจ : คดีเกี่ยวกับการบริการสาธารณะ ในส่วนนี้จะกล่าวถึงนิยามของบริการสาธารณะโดยการแบ่งพิจารณาออกเป็น 2 ส่วนด้วยกัน คือ 1.1 ยุควิกฤตของบริการสาธารณะ และ 1.2 การเกิดใหม่ของบริการสาธารณะ
ส่วนที่สอง แนวทางการแก้ไขปัญหาการทับซ้อนของเขตอำนาจศาลปกครองและศาลยุติธรรม ซึ่งแยกพิจารณาออกไปได้อีก 4 กรณี คือ 2.1 การแก้ไขโดยการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ 2.2 ลักษณะเฉพาะของบริการสาธารณะทางด้านการยุติธรรม 2.3 บริการสาธารณะบางประการถือเป็นบริการสาธารณะที่จำกัดภายใต้กฎหมายเอกชนเท่านั้น บริการสาธารณะบางประการถือเป็นบริการสาธารณะที่จำกัดภายใต้กฎหมายเอกชนเท่านั้น 2.4 แนวทางการแก้ไขโดยมาตรการทางการศาลและวิธีพิจารณาคดี
__________________________________________________
ส่วนที่หนึ่ง ตัวอย่างประเภทคดีที่มีการทับซ้อนกันในเรื่องเขตอำนาจ : คดีเกี่ยวกับการบริการสาธารณะ
หลักพื้นฐานในการพิจารณาคดีปกครอง ก็คือ คดีใดก็ตามที่มีฝ่ายปกครองเป็นผู้เกี่ยวข้องรวมทั้งถึงการที่ฝ่ายปกครองกระทำการออกกฎ ออกคำสั่ง หรือจะเป็นการยกเลิกเพิกถอนการกระทำทางปกครอง รวมทั้งการชดใช้ค่าเสียหายในกรณีต่างๆ
แต่หลักพื้นฐานในการพิจารณาคดีปกครองดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้นก็ไม่สามารถนำมาใช้ได้เสมอไปในกรณีการจัดการบริการสาธารณะ ( le service public)ของฝ่ายปกครอง จากข้อเท็จจริงและยุคสมัยที่กิจกรรมทางปกครองมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น รวมทั้งยุคสมัยที่เปลี่ยนไปได้บังคับให้ฝ่ายปกครองมีกิจกรรมต่างๆที่ละเอียดและตอบสนองความต้องการของประชาชนมากขึ้น จากเดิมที่ฝ่ายปกครองมีหน้าที่เพียงการทำบริการสาธารณะพื้นฐานทางสาธารณูปโภค เช่น การจัดการดูและถนนหนทาง น้ำประปา อันถือเป็นกิจกรรมหลักของฝ่ายปกครองในอดีต ปัจจุบันเมื่อสภาพสังคมแปรเปลี่ยนไป ฝ่ายปกครองก็ต้องเข้ามาจัดสรรกิจกรรมต่างๆนอกเหนือไปจากกิจกรรมพื้นฐานดังกล่าว เช่น การจัดสร้างกิจกรรมนันทนาการ หรือการจัดสร้างสวนสุขภาพ จึงอาจกล่าวได้ว่ากิจกรรมของฝ่ายปกครองในส่วนของบริการสาธารณะเป็นกิจกรรมที่ทำให้กฎหมายปกครองเป็นกฎหมายที่ทันสมัยและใช้งานได้จริงในสภาพสังคมปัจจุบันมากที่สุด และในทางกลับกัน บริการสาธารณะก็เป็นหลักกฎหมายปกครองที่ค่อนข้างจะมีปัญหาในการตีความและการแบ่งแยกเขตอำนาจกับศาลยุติธรรมมากที่สุดเช่นเดียวกัน
Gaston Jèze ให้คำนิยามของบริการสาธารณะว่าเป็น เสาหลัก (pierre angulaire) ของกฏหมายปกครอง(1) ซึ่งการให้คำนิยามของบริการสาธาณะดังกล่าวมีขึ้นในสมัยที่กฎหมายปกครองของฝรั่งเศสในยุคนั้นมีภาพรวมในลักษณะที่เป็นกฎหมายที่กล่าวถึงสิ่งสามสิ่งด้วยกัน กล่าวคือ นิติบุคคลมหาชน บริการสาธารณะ และ กฎหมายมหาชน (personne publique, service public, droit public) โดยสามสิ่งเหล่านี้มีความสัมพันธ์กันในแง่ที่ว่า นิติบุคคลมหาชน (อันมีความหมายถึง รัฐ ส่วนการปกครองท้องถิ่นและองค์การมหาชน) จะจัดการทำบริการสาธารณะภายได้เงื่อนไขของกฎหมายมหาชน
คำพิพากษาของศาลปกครองเองก็ได้ยืนยันหลักนี้ โดยคำพิพากษาของศาลขัดกันในคดี Blanco (2) ซึ่งได้วางในกรณีนี้ไว้ว่า เขตอำนาจศาลปกครองนั้น รวมไปถึงกรณีการกระทำของรัฐที่ก่อให้เกิดความเสียหายจากการกระทำของบุคคลของรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะด้วย ต่อมา คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐในคดี Terrier(3) ตุลาการผู้แถลงคดีก็ได้วางหลักเกี่ยวกับคดีนี้เอาไว้ว่า คดีปกครองหมายความรวมถึงคดีทุกคดีที่เกิดขึ้นจากการกระทำการขององค์กรฝ่ายปกครองและการกระทำการของฝ่ายปกครอง
แนวคำพิพากษาดังกล่าวเป็นแนวคำพิพากษาที่ย้ำถึงหลักเรื่องบริการสาธารณะดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น ต่อมาคำนิยามของบริการสาธารณะก็ได้เปลี่ยนไป จากแนวคิดของ Léon Duguit ซึ่งได้เสนอแนวคิดเกี่ยวกับบริการสาธารณะในช่วงปี 1921-1925 ไว้โดยผ่านการเสนอแนวคิดเกี่ยวกับรัฐว่า รัฐคือความร่วมมือในการจัดทำบริการสาธารณะที่จัดการและควบคุมโดยผู้ปกครอง (Une coopération de services publics organisés et contrôlés par des gouvernants)
ดังนั้น จึงอาจจะแบ่งบริการสาธารณะได้เป็นสองยุคคือ (1) ยุควิกฤตของบริการสาธารณะ ซึ่งหมายถึงยุคที่ฝ่ายปกครองถูกริดรอนสิทธิในการจัดให้มีบริการสาธารณะ และ (2) ยุคเกิดใหม่ของบริการสาธารณะ ซึ่งหมายความรวมถึงยุคที่บริการสาธารณะมีความสำคัญและเป็นหลักใหญ่ดังเช่นกฎหมายปกครองในปัจจุบัน
1.1 ยุควิกฤติของบริการสาธารณะ บริการสาธารณะในประเทศฝรั่งเศสเริ่มเข้าสู่วิกฤต อันหมายความถึง ยุคที่ฝ่ายปกครองถูกริดรอนสิทธิในการจัดให้มีบริการสาธารณะ ซึ่งวิกฤตดังกล่าวมีสาเหตุมาจากการขยายตัวของอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครอง ซึ่งส่งผลให้แนวคิดด้านบริการสาธารณะมีการพัฒนาการรวม 2 ประการคือ
(1) พัฒนาการประการแรก คือ การพัฒนาการในส่วนของบริการสาธารณะทางการค้าและการอุตสาหกรรม ในส่วนนี้ได้มีคำวินิจฉัยของศาลขัดกันลงวันที่ 22 janvier 1921 ในคดี Société commerciale de lOuest africaine (หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า Bac dEloka) วางหลักในการยอมรับบริการสาธารณะในรูปแบบทางการค้าและการอุตสาหกรรม ซึ่งถือเป็นคำวินิจฉัยแรกที่ทำให้มุมมองของนิยามบริการสาธารณะเปลี่ยนไปจากเดิม
ด้วยเหตุผลทางจุดมุ่งหมาย ทางการจัดการภายในองค์กร รวมทั้งการจัดการเรื่องการเงินรวมไปถึงเงินสนับสนุน เป็นผลทำให้บริการสาธารณะในบางกรณีมีฐานะดังเช่นบริษัทตามกฎหมายเอกชน ซึ่งมีการจัดการและการเกี่ยวข้องระหว่างเอกชนที่มีฐานะเท่าเทียมกัน บริการสาธารณะทางการค้าและการอุตสาหกรรมนี้ได้มีการขยายตัวขึ้นอย่างมาก และโดยส่วนใหญ่ก็อยู่ภายใต้การจัดการของนิติบุคคลมหาชน อย่าง นิติบุคคลการไฟฟ้า (EDF), นิติบุคคลจัดการก๊าซ (GDF), นิติบุคคลการคมนาคมขนส่งปารีส (RATP) หรือ นิติบุคคลการรถไฟ (SNCF) การบริการดังกล่าวจะใช้กฎหมายเอกชน และถือเป็นข้อยกเว้นของหลักทั่วไปของการจัดการทางองค์กร (Règles générale dorganisation) ซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญหน่วยงานทางปกครอง และ เป็นข้อยกเว้นของสถานะภาพของบุคลาการของรัฐ (Situation de certains de leur agents) ดังนั้นเราจึงอาจสรุปได้ว่า บริการสาธารณะในรูปแบบดังกล่าวถือเป็นการจัดการบริการสาธารณะทั่วไป มีผู้จัดการเป็นนิติบุคคลมหาชน แต่มิได้ใช้กฎหมายมหาชนในการจัดการ
(2) พัฒนาการประการที่สอง คือ การจัดให้มีบริการสาธารณะที่จัดการโดยนิติบุคคลเอกชน บริการสาธารณะในประเภทนี้มีลักษณะคล้ายคลึงกับประเภทแรกที่กล่าวไปแล้วข้างต้น แต่เป็นกรณีที่นิติบุคคลเอกชนมาจัดการบริการสาธารณะทางมหาชน ตัวอย่างในกรณีนี้ คือองค์กรประกันสิทธิทางสังคมหรือ les organismes dassurances sociales ซึ่งถือเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายแพ่ง แต่ทำการจัดการบริการสาธารณะของฝ่ายปกครอง (4)
นิยามของบริการสาธารณะประเภทนี้ยังเปิดกว้างไปถึงองค์กรจัดการทางเศรษฐกิจ (les organismes déconomie dirigée) ซึ่งก่อตั้งขึ้นในสมัยรัฐบาลวิชชี่(vichy) กรรมการองค์กร (comités dorganisation) (5) รวมทั้งสภาวิชาชีพ (ordres professionnels)(6) แต่คำพิพากษาในกรณีดังกล่าวก็ไม่คลอบคลุมไปถึงการจัดตั้งสำนักงานประกันสังคม (Caisse de sécurité sociale) ที่ตั้งขึ้นเป็นองค์กรตามกฎหมายแพ่ง และยังไม่รวมถึง comités dorganisation ที่ถูกยกเลิกไปพร้อมกับระบอบการปกครองวิชชี่ แต่สำหรับสภาวิชาชีพนั้น ปัจจุบันก็ยังคงแนวคิดเดิม และยังมีอำนาจหน้าที่เพิ่มขึ่นในการควบคุมอาชีพหลากหลายมากขึ้นตามกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เพิ่มขึ้น ตัวอย่างเช่น ศูนย์ต่อต้านโรคมะเร็ง (Les centres de lutte contre le cancer) สมาคมการล่าสัตว์ (Les fédérations départementales de chasseurs ) สหภาพการกีฬา (Les syndicats dinitiative ou les fédération sportives ) ซึ่งจะเห็นได้ว่าเป็นบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับมหาชน แต่อย่างไรก็ดี ก็ยังมีบริการสาธารณะในประเภทนี้ที่เกี่ยวข้องกับเอกชนโดยเฉพาะ ดังกรณีการก่อตั้งบริษัทอากาศยาน Air France ซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายแพ่งแต่มีการถือหุ้นส่วนใหญ่โดยรัฐ ซึ่งถือเป็นบริการสาธารณะทางการค้าและอุตสาหกรรมเช่นเดียวกัน และแม้ผู้จัดการบริการสาธารณะประเภทนี้จะอยู่ในรูปของนิติบุคคลตามกฎหมายแพ่งก็ตาม แต่เมือเป็นการจัดการบริการสาธารณะจึงได้จะต้องพิจารณาการกระทำต่างๆในรูปแบบของกฎหมายมหาชนอันอยู่ภายใต้การพิจารณาของศาลปกครอง รวมไปถึงความรับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะ หน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งในกรณีที่เกิดปัญหาอุปสรรคใดๆขึ้นมาต้องขึ้นศาลปกครอง
ในปัจจุบัน บริการสาธารณะในรูปแบบนี้ถือเป็นบริการสาธารณะที่หลากหลายและมีปัญหามากที่สุด เพราะเป็นบริการสาธารณะที่ทำให้นิติบุคคลในกฎหมายมหาชนสละสิทธิพิเศษบางประการในฐานะเป็นฝ่ายปกครอง และอยู่ภายใต้การบังคับใช้กฎหมายแพ่ง ซึ่งสิ่งนี้เองเราถือว่าเป็นวิกฤตของบริการสาธารณะดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น
1.2 การเกิดใหม่ของบริการสาธารณะในช่วงปี 1954-1956 ในระหว่างช่วงเวลาดังกล่าวสภาแห่งรัฐและศาลขัดกันได้ออกคำวินิจฉัยออกมาเป็นจำนวนมากเพื่อสร้างกรอบให้การจัดทำบริการสาธารณะของรัฐมีการได้เปรียบมากขึ้น ในช่วงปีดังกล่าวจึงทำให้เกิดนิยามการบริการสาธารณะในสี่ประการด้วยกัน กล่าวคือ เจ้าหน้าที่ของฝ่ายปกครอง (lagent public), งานโยธาสาธารณะ(les travaux publics), สัญญาทางปกครอง (le contrat administratif), ทรัพย์สินของนิติบุคคลที่นำมาใช้จัดทำบริการสาธารณะ (le domaine public)
- เจ้าหน้าที่ของฝ่ายปกครอง (Lagent public) คือ บุคคลใดก็ตามที่เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งนี้ตามคำวินิจฉัยสภาแห่งรัฐ Affrotit et Vingtain(7)
- งานโยธาสาธารณะ (Les travaux publics) สำหรับในกรณีนี้ได้เคยมีคำวินิจฉัยสภาแห่งรัฐกล่าวไว้ว่าเป็นกรณีที่หมายความถึงการจัดการบริการสาธารณะโดยนิติบุคคลของรัฐ โดยมีจุดประสงค์เพือส่วนรวม(8) ต่อมาศาลขัดกันได้ขยายหลักดังกล่าวออกไป โดยเพิ่มเติมถึงการจัดทำงานโยธาสาธารณะที่จัดขึ้นโดยนิติบุคคลมหาชนในจุดประสงค์เพือการบริการสาธารณะ (9)
- สัญญาทางปกครอง (Le contrat administratif) นิยามของสัญญาทางปกครองในกฎหมายฝรั่งเศสคือ สัญญาที่มีเงื่อนไขพิเศษแตกต่างไปจากสัญญาตามกฎหมายทั่วไป(10)
- ทรัพย์สินของนิติบุคคลที่นำมาใช้จัดทำบริการสาธารณะ (le domaine public) ในคำวินิจฉัยของสภาแห่งรัฐลงวันที่ 19 octobre 1956, Société le Béton ได้ให้คำนิยามทรัพย์สินของนิติบุคคลที่นำมาใช้จัดทำบริการสาธารณะเอาไว้ว่าหมายถึงอสังหาริมทรัพย์ขององค์กรส่วนปกครองท้องถิ่นตามกฎหมายมหาชนซึ่งมีไว้ในการจัดทำบริการสาธารณะ ในคำวินิจฉัยดังกล่าว Marcel Long ตุลาการผู้แถลงคดีได้เสนอความเห็นไว้ด้วยว่า บริการสาธารณะของฝ่ายปกครองเป็นเครื่องมือในการจัดการและก่อให้เกิดผลทางการฟ้องร้องคดีในขอบอำนาจกฎหมายมหาชน
ในทางเดียวกันนิยามของบริการสาธารณะในกฎหมายปกครองฝรั่งเศสเองก็ยังหมายความรวมถึง การจัดการบริการของรัฐที่เสมอภาค ( légalité) มีความต่อเนื่อง ( la continuité) มีความเป็นกลาง ( la neutralité) และเป็นการบริการของรัฐที่ใช้กฎหมายปกครองในการนำมาปรับใช้ไว้ก่อนเป็นหลัก
ส่วนที่สอง แนวทางการแก้ไขปัญหาการทับซ้อนของเขตอำนาจศาลปกครองและศาลยุติธรรมซึ่ง
แยกพิจารณาออกไปได้อีก 4 กรณี คือ 2.1 การแก้ไขโดยการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ 2.2 ลักษณะเฉพาะของบริการสาธารณะทางด้านการยุติธรรม 2.3 บริการสาธารณะบางประการถือเป็นบริการสาธารณะที่จำกัดภายใต้กฎหมายเอกชนเท่านั้น บริการสาธารณะบางประการถือเป็นบริการสาธารณะที่จำกัดภายใต้กฎหมายเอกชนเท่านั้น 2.4 แนวทางการแก้ไขโดยมาตรการทางการศาลและวิธีพิจารณาคดี
2.1 การแก้ไขโดยการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติในกรณีนี้มีความหมายถึงการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติที่มีเนื้อหาที่เกี่ยวข้องกับการบริการสาธารณะโดยเฉพาะ ตัวอย่างในกรณีนี้ได้แก่ la loi du 28 pluviôse an VII ซึ่งเป็นกฎหมายทีมีเนื้อหาโดยหลักเกี่ยวกับการโยธาสาธารณะ หรือ la loi du 9 janvier 1986 ที่ให้อำนาจศาลปกครองในกรณีการให้ค่าเสียหายในการจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครอง
นอกจากนั้น การเข้ามาของฝ่ายนิติบัญญัติในกรณีนี้ยังมีความหมายรวมไปถึงการเข้ามาเพือเป็นการขยายอำนาจของศาลยุติธรรม ตัวอย่างในกรณีนี้ก็เช่น คดีเกี่ยวกับภาษีทางอ้อม (les impôts indirects) คดีเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากนักเรียนและครูผู้สอนในระดับประถมและมัธยม ตาม la loi du 5 avril 1937 หรือ คดีเกี่ยวกับการประกันสังคม (la sécurité sociale) นับตั้งแต่ปี 1945 เป็นต้นมา หรือ กรณีที่ la loi du 31 décembre 1957 ให้อำนาจศาลยุติธรรมในการพิจารณากรณีค่าเสียหายที่เกิดจากยานพาหนะ หรือ กรณีค่าเสียหายจากโรงงานนิวเคลียร์ ตาม la loi du 20 octobre 1968 และรวมทั้งถึงการปฎิบัติงานของคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ (la Commission des opérations de Bourse) ตาม la loi du 2 août 1989 และยังหมายความรวมถึงการปฎิรูป PTT ในอดีตให้มาเป็นสององค์กรตามกฎหมายเอกชน คือ ไปรษณีย์ (la Post) และ โทรศัพท์ (France télécom) ตาม la loi du 2 juillet 1990
แต่อย่างไรก็ดี แม้จะมีกฎหมายออกมาชี้ชัดในบางกรณีเกี่ยวกับอำนาจที่ทับซ้อนกันของศาลปกครองและศาลยุติธรรมแล้ว แต่ก็ยังไม่เพียงพอในการแก้ไขปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้น ทั้งนี้เนื่องมาจากสาเหตุสองประการด้วยกัน คือ กฎหมายไม่สามารถคาดการณ์ล่วงหน้าถึงการจัดตั้งบริการสาธารณะรวมทั้งถึงข้อพิพาทที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต และในขณะเดียวกัน การชี้ชัดในเขตอำนาจที่ทับซ้อนกันของศาลปกครองและศาลยุติธรรมโดยฝ่ายนิติบัญญัตินี้ก็ยังจะต้องเคารพคำวินิจฉัยสภารัฐธรรมนูญฉบับ 23 janvier 1978 และ 28 juillet 1980 อีกด้วย ทั้งนี้มีข้อยกเว้นในกรณีที่การกระทำการดังกล่าวมีการกำหนดแต่แรกแล้วว่าจะให้อยู่ในอำนาจของศาลใด เป็นการกระทำโดยชอบของฝ่ายปกครองและทางการศาล รวมทั้งเป็นกรณีคดีที่เคารพหลักที่มีคุณค่าหรือมีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญ (principe de valeur constitutionnelle)(11)
2.2 ลักษณะเฉพาะของบริการสาธารณะทางด้านการยุติธรรม ด้วยเหตุผลของการแบ่งแยกอำนาจ ทำให้ตุลาการศาลปกครองไม่สามารถเข้าไปข้องเกี่ยวกับคดีในศาลยุติธรรมได้ แต่ในทางกลับกันงานทางด้านการยุติธรรมก็ถือเป็นการบริการสาธารณะในรูปแบบหนึ่ง ดังนั้น เมือการบริการด้งกล่าวเป็นการบริการสาธารณะ จึงมีคำถามถึงการบังคับใช้ของกฎหมายปกครอง ในกรณีนี้ ศาลขัดกันของฝรั่งเศสได้มีคำวินิจฉัยลงวันที่ 27 novembre 1952 ในคดี Préfet de la Guyane วางหลักไว้ว่าเขตอำนาจศาลปกครองไม่ตีความรวมไปถึงกระบวนการ (fonctionnement) ทางการศาลยุติธรรม แต่มีอำนาจควบคุมในการจัดการทางองค์กร (lorganisation) ของบริการสาธารณะทางด้านการยุติธรรม
สำหรับกระบวนการทางศาลยุติธรรมที่ศาลปกครองไม่มีสิทธิเข้าไปก้าวก่ายนั้น ก็ดังเช่น การพิจารณาวินิจฉัย การจัดการภายในองค์กร รวมถึงกรณีตำรวจทางยุติธรรม ( la police judiciaire) ซึ่งมีหน้าที่ในการหาตัวผู้กระทำผิดมาลฃโทษและมีความแตกต่างไปจากอำนาจหน้าที่ของตำรวจทางปกครอง ( la police administrative) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันก่อนที่เหตุต่างๆจะเกิดขึ้น(12)
แต่สำหรับการจัดการทางองค์กร (lorganisation) ของบริการสาธารณะทางด้านการยุติธรรม นั้นถือเป็นเขตอำนาจของศาลปกครอง โดยการเข้ามาเกี่ยวข้องกับการจัดการทางองค์กรในกรณีนี้ได้มีคำวินิจฉัยสภาแห่งรัฐชี้ไว้ในหลายกรณีด้วยกัน ตัวอย่างเช่น การฟ้องร้องต่อศาลปกครองในการปฎิบัติงานของผู้พิพากษา (CE, 13 mars 1987, Bauhain) หรือในกรณีการควบคุมทางวินัยที่คำตัดสินของคณะกรรมการตุลาการ หรือ Conseil supérieur de la magistratures ซึ่งถือเป็นเขตอำนาจหนึ่งของศาลปกครอง ดังนั้นการร้องอุทธรณ์ต่อคำวินิจฉัยดังกล่าวจึงต้องยื่นต่อศาลปกครอง(13) เป็นต้น
3.3 บริการสาธารณะบางประการเป็นบริการสาธารณะที่จำกัดภายใต้กฎหมายเอกชนเท่านั้น ในบางกรณีเราถือกันว่าศาลยุติธรรมมีอำนาจเอกสิทธิในการพิทักษ์สิทธิพื้นฐานของประชาชน (ปกติอำนาจนี้เป็นอำนาจในกฎหมายมหาชน) รวมทั้งถึงการที่ศาลยุติธรรมมีอำนาจในการชี้สถานะของบุคคล (létat de personne) ในการคุ้มครองเอกสิทธิของบุคคล (la propriété privée) รวมทั้งถึงเสรีภาพส่วนบุคคล (la liberté individuelle) ซึ่งในกรณีดังกล่าวนี้ถือว่าศาลยุติธรรมมีสิทธิในการเข้าไปเกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิทธิของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
ในกรณีการชี้สถานะของบุคคล (létat de personne) นั้น หมายความรวมถึงการให้สถานะของบุคคลในกรณี นาย นาง นางสาว รวมทั้งการให้เชื้อชาติสัญชาติ สำหรับการคุ้มครองเอกสิทธิของบุคคล (la propriété privée) มีความหมายถึงกรณีทรัพย์สินของเอกชนทั้งหมด รวมไปถึงการชดใช้ค่าเสียหายในกรณีเวณคืนตามที่มีผู้ร้องขอ และสำหรับกรณีสุดท้ายคือ กรณีการคุ้มครองเสรีภาพส่วนบุคคล นั้น กรณีนี้ได้มีรัฐธรรมนูญมาตรา 66 วางหลักในเรื่องนี้เอาไว้ (14)
และในกรณีดังกล่าว ศาลยุติธรรมก็มีเครื่องมีอยู่สองประการในการเข้าไปเกี่ยวข้องในคดีสามประเภทดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น คือ เครื่องมือที่เรียกว่า การยึดอสังหาริมทรัพย์ของเอกชน (Lemprise) และเครื่องมือที่เรียกว่า การกระทำนอกอำนาจ (voie de fait)
การยึดอสังหาริมทรัพย์ของเอกชน (Lemprise) อาจจะเป็นการยึดชั่วคราวหรือถาวรก็ได้ โดยในการนี้ ศาลมีสิทธิจะออกค่าเสียหายให้เป็นกรณีๆไป
สำหรับการกระทำนอกอำนาจ หรือ voie de fait นั้น เป็นกรณีที่ฝ่ายปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการขัดกับสิทธิเสรีภาพพื้นฐาน หรือการกระทำใดที่มีผลกระทบต่อทรัพย์สินของประชาชน(15) การกระทำของฝ่ายปกครองดังกล่าวมีผลทำให้ฝ่ายปกครองจะต้องถอนตัวออกจากการกระทำนั้น ศาลปกครองสามารถร้องคัดค้านการประกาศการกระทำนอกอำนาจดังกล่าวของศาลยุติธรรมได้ และศาลยุติธรรมเองก็มีสิทธิกำหนดให้ฝ่ายปกครองชำระค่าเสียหายในกรณีนี้ได้
2.4 แนวทางการแก้ไขทางมาตรการทางการศาลและวิธิพิจารณาคดี : ศาลขัดกันและการสอบถามรายละเอียดของคดีก่อนการพิจารณา อย่างไรก็ตาม แม้หลักกฎหมายปกครองฝรั่งเศสจะค่อนข้างมีความพยายามที่จะแบ่งเขตอำนาจอันทับซ้อนกันของศาลปกครองและศาลยุติธรรมให้ชัดเจนที่สุด แต่ก็ยังพบอยู่เสมอว่า กรณีดังกล่าวเป็นเรื่องที่ค่อนข้างละเอียดอ่อน รวมทั้งมีผลกระทบต่อการดำเนินงานทั้งทางฝ่ายปกครองและการบริการสาธารณะอยู่มาก ศาลขัดกันจึงเข้ามามีบทบาทเป็นอันมากในการชี้ขอบเขตอำนาจของทั้งสองศาลในกรณีมีปัญหาในเรื่องอำนาจของทั้งสองศาลเกิดขึ้น การพิจารณาของศาลขัดกันจะแบ่งเป็นสามกรณีด้วยกัน คือ การขัดกันของอำนาจในแง่บวก (conflit positive) หรือ กรณีที่เห็นว่าทั้งสองศาลมีอำนาจในคดีเดียวกัน การขัดกันในแง่ลบ (conflit négative) ซึ่งหมายถึงกรณีที่ทั้งสองศาลคิดว่าตนไม่มีอำนาจในกรณีดังกล่าว และในกรณีที่สาม คือ การปฎิเสธในการพิจารณา (le déni justice) ซึ่งหมายความถึงการที่ศาลใดพิจารณาคดีดังกล่าวไปแล้วแล้วบอกว่าตนเองไม่มีอำนาจในคดีนั้นๆ
สำหรับศาลขัดกันเองนั้น ก็มีบทบาทในการวางหลักเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลปกครอง
และศาลยุติธรรมอยู่ในหลายกรณีด้วยกัน เช่น กรณีคำวินิจฉัย Société commerciale de lOuest africaine (16) ในกรณีบริการสาธารณะดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น หรือกรณีที่วางหลักให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจในการตีความการกระทำทางปกครองที่มีลักษณะเป็นการออกกฎ (les actes de caractères réglementaire) ตามคำวินิจฉัย Septfonds(17) และรวมถึงการให้อำนาจศาลอาญาในการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายอีกด้วย(18)
ยิ่งไปกว่านั้น ศาลขัดกันยังมีบทบาทในการวางหลักกฎหมายปกครองบางประการ เช่น กรณีความรับผิดของฝ่ายปกครองในคดี Blanco(19) กรณีการแบ่งแยกความรับผิดส่วนตัวและความรับผิดของฝ่ายปกครองในคดี Pelletier (20) กรณีการบังคับคดีปกครองในคดี Société civile immobilière de Saint-Just (21) รวมทั้งถึงการให้นิยามของสัญญาทางปกครอง การให้นิยามของกฎหมายเกี่ยวกับการแข่งขันทางการค้า
นอกจากนั้น การพิจารณาการทับซ้อนของเขตอำนาจศาลปกครองและศาลยุติธรรมยังอาจสามารถพิจารณาได้โดยการสอบถามรายละเอียดของคดีก่อนการพิจารณา หรือ les questions préjudicielles อันมีความหมายรวมถึงการที่ศาลใดมีการส่งคำถามในกรณีเขตอำนาจศาลไปยังศาลอื่น และต้องรอจนกระทั่งมีคำตอบกลับมาแล้ว ศาลที่ส่งคำถามดังกล่าวจึงจะสามารถทำการพิจารณาต่อได้ ในคดีเดียวกันศาลทั้งสองอาจจะมีการแลกเปลี่ยนคำถามและความคิดเห็นก่อนดำเนินการพิจารณาได้ ตัวอย่างเช่น (ในคดีเดียวกัน) ศาลปกครองสามารถมีคำถามไปยังศาลยุติธรรมเพื่อให้ตอบข้อสงสัยในกรณีสิทธิในทรัพย์สิน และการตีความสัญญา ในขณะเดียวกันศาลยุติธรรมก็สามารถมีคำถามก่อนการพิจารณามายังศาลปกครองในกรณีความชอบด้วยกฎหมายของคำวินิจฉัยทางปกครองหรือขอบเขตของสัญญาทางปกครอง ในทางปฎิบัติการสอบถามรายละเอียดก่อนการพิจารณานี้เป็นการกระทำที่ได้ผลและเป็นเครื่องแสดงให้เห็นความปรองดองของศาลทั้งสองในการคุ้มครองสิทธิของประชาชนมากที่สุด
เชิงอรรถ
1. JEZE Gaston, อ้างใน STIRN Bernard, « Le Conseil dEtat, son rôle, sa jurisprudence » , Hachette, 1991, 2éme édition
2. CE, 8 février 1873
3. CE, 6 février 1903
4. CE, 20 décembre 1935, Etablissement Vézi ; CE, 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection
5. CE, 31 juillet 1942, Monpeurt
6. CE, 2 avril 1943, Bouguen
7. CE, 4 juin 1954
8. CE , Commun de Monségur, 10 juin 1921
9. TC, 28 mars 1955, Effimief
10. CE, 31 juillet 1912, Société des grantis prophyroïdes des Vosges ; CE, 20 avril 1956, Epoux Bertin et Ministre de lagriculture c/ consorts Grimouard.
11. เป็นหลักที่มีที่มาจากคำวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ โดยส่วนใหญ่จะเป็นการวางหลักเกี่ยวกับการคุ้มครองเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน ถือเป็นหลักกฎหมายที่อยู่ในระดับเดียวกับรัฐธรรมนูญ (โปรดดู นันทวัฒน์ บรมานันท์, คำอธิบายศัพท์กฎหมายมหาชนฝรั่งเศส-ไทย), สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2548
12. หน้าที่หลักของฝ่ายปกครองมีอยู่สองกรณีด้วยกัน กล่างคือ การจัดทำบริการสาธารณะ และ กรณีตำรวจทางปกครอง ในขณะที่บริการสาธารณะเป็นกิจการที่ฝ่ายปกครองจัดทำขึ้นเพือสนองความต้องการของประชาชน ตำรวจทางปกครองก็มีหน้าที่ในการมุ่งรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม โดยอาจจะมีการทำการโดยการออกกฎ การตั้งเงื่อนไขในการขอใบอนุญาต ฯลฯ โดยทั้งสองหน้าที่หลักของฝ่ายปกครองนี้อยู่ภายใต้เขตอำนาจศาลปกครองในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย
13. CE, 12 juillet 1969, LEtang
14. Art. 66 « lautorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle »
15. TC, 8 avril 1935, Action française
16. TC, 22 janvier 1921
17. TC, 16 juin 1923
18. TC, 5 juillet 1951, Avranches et Desmarets
19. TC, 8 février 1873
20. TC, 30 juillet 1873
21. TC, 2 décembre 1902
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
