ความนำ
ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เป็นนักกฎหมายมหาชนที่มีชื่อเสียงที่สุดของวงการกฎหมายไทยตลอดระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมา ท่านเป็นผู้บุกเบิกแนวคิดและหลักการในทางกฎหมายมหาชนในสังคมไทยโดยเริ่มตั้งแต่การทำให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 เป็นองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางปกครองที่แยกออกจากระบบศาลยุติธรรมอันนับได้ว่าเป็นการเริ่มต้นของการมีศาลปกครองในประเทศไทยในปัจจุบัน ไปจนถึงการเขียนเอกสารวิชาการด้านกฎหมายมหาชนเผยแพร่ตลอดช่วงระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมา
ภายหลังจากที่ท่านได้เกษียณอายุราชการในตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรม การกฤษฎีกาแล้ว ท่านได้หันมาทุ่มเทเวลากับการเขียนและงานค้นคว้าทางวิชาการ โดย ท่านได้นำเสนอผลงานทางวิชาการที่สำคัญชิ้นหนึ่งคือ "Constitutionalism : ทางออกของประเทศไทย" ผลงานชิ้นนี้อาจกล่าวได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปการเมืองเพราะในเวลาต่อมานั้น ท่านอาจารย์อมรฯ ก็ได้เสนอแนวทางปฏิรูปการเมืองภายใต้แนวคิดเรื่องรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) โดยท่านได้นำเสนอต่อสาธารณชนในหลายๆครั้งให้มีการแก้ไขบทบัญญัติในมาตรา 211 อันเป็นบทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 ข้อเสนอที่สำคัญประการหนึ่งของท่านอาจารย์อมรฯ นั้น อยู่ที่ว่าควรจัดตั้งองค์กรพิเศษขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยไม่สมควรให้สมาชิกรัฐสภาซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียทางการเมืองเข้ามาเป็นผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ แนวทางของท่านอาจารย์อมรฯ นั้น ได้รับการขานรับและนำมาสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 211 จัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งนับได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ "สมบูรณ์ที่สุด" เท่าที่ประเทศไทยเคยมีมา
โดยปกติแล้ว ท่านอาจารย์อมรฯ มักจะ "ไม่ค่อยพูด" แต่เมื่อใดที่ท่าน "พูด" สังคมก็จะเกิดการตื่นตัวและขานรับความคิดเห็นของท่านเพราะท่านเป็นนักวิชาการที่ไม่มุ่งหวังผลประโยชน์ใดๆ ไม่แสวงหาอำนาจเพื่อตน หรือเข้าไปเกี่ยวข้องกับการเมือง ข้อเสนอทั้งหลายของท่านอาจารย์อมรฯ จึงเป็นข้อเสนอที่ "บริสุทธิ์" และปราศจาก "สิ่งเจือปน" อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของนักวิชาการที่ดี
pub-law.net ได้รับเกียรติจากท่านอาจารย์อมรฯ ให้ทำการสัมภาษณ์ ซึ่งโดยปกติแล้วท่านไม่ค่อยจะได้ให้สัมภาษณ์ที่ใดเลย หากผมจำไม่ผิดการสัมภาษณ์ครั้งนี้น่าจะเป็นการสัมภาษณ์ที่ยาวที่สุดครั้งหนึ่งที่ท่านอาจารย์อมรฯ เคยให้สัมภาษณ์ครับ
ก่อนจะเข้าสู่บทสัมภาษณ์ ผมขอกราบขอบพระคุณศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ที่ได้ให้ความกรุณาผมและ pub-law.net ในการให้สัมภาษณ์ที่มีคุณค่าทางวิชาการสูงในครั้งนี้ครับ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ในฐานะที่ท่านเป็นผู้มีส่วนสำคัญในการเผยแพร่หลักและแนวความคิดด้านกฎหมายมหาชนในประเทศไทย ท่านมองว่า กฎหมายมหาชนในประเทศไทยพัฒนาไปในทิศทางที่ถูกต้องตามแนวทางที่ควรจะเป็นหรือไม่ หรือมีปัญหาอุปสรรคอย่างไรบ้างครับ
ศ.ดร.อมรฯ : แนวความคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนในประเทศไทยนั้นเพิ่งเริ่มมีขึ้นมาเมื่อไม่นานมานี้เอง คนไทยเริ่มรู้จักกฎหมายมหาชนจริง ๆ ในตอนที่มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2517 คือ ในราวๆ ปี พ.ศ.2516 ตอนนั้นเรามีสภานิติบัญญัติแห่งชาติตามธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2515 และในขณะนี้ เราก็มีรัฐธรรมนูญในปี 2540 อาจารย์จะเห็นได้ว่าระยะเวลากว่าที่จะเริ่มสร้างความคิดให้ประชาชนได้รู้จักและสนใจกฎหมายมหาชนกระทั่งกลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้นั้น เราใช้เวลานาน 20-30 ปี
ปัญหาว่า ขณะนี้เรามีแนวทางที่จะพัฒนาแล้วหรือไม่ ผมคิดว่ามันเพิ่งเริ่มต้นเท่านั้นเพราะว่าการที่จะเขียนรัฐธรรมนูญหรือเขียนกฎหมายจัดองค์กรต่างๆ ขึ้นมาได้คงไม่ใช่ดูเฉพาะ "ชื่อ" ขององค์กรที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันหรือในกฎหมายเท่านั้นครับ แต่ต้องดูระบบและโครงสร้างขององค์กรด้วย ขณะนี้เราอาจจะมีองค์กรที่เป็นองค์กรในระบบกฎหมายมหาชนอยู่หลายองค์กร ไม่ว่าจะเป็น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน หรืออื่น ๆ ก็ดี และเราเห็นว่าขณะนี้คนทั่วๆ ไปเรารู้จัก "ชื่อ" ขององค์กร รู้จักบทบาทและอำนาจขององค์กร แต่เราคงพูดไม่ได้ว่า เรารู้จักสร้างหรือเขียนกฎหมายเพื่อที่จะทำให้องค์กรเหล่านี้ทำงานไปได้โดยมีระบบ มีเป้าหมายและมีความรับผิดชอบ
พูดง่ายๆ ก็คือหลัก "กฎหมายมหาชน" จะอยู่ในการเขียนกฎหมายเพื่อการจัดองค์กรในทุกๆ องค์กร ไม่ใช่อยู่เฉพาะการมี "ชื่อ" ที่ถูกระบุไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายเท่านั้น เพราะฉะนั้นในขณะนี้ ก็เรียกว่าอยู่ในขั้นเริ่มต้น แต่ทีนี้จะอยู่ในแนวทางที่ถูกต้องหรือไม่ ผมคิดว่าคงจะต้องอีกไกล เราอาจจะพอมองเห็นจุดหมายข้างหน้า เปรียบเสมือนแสงสว่างที่อยู่ปลายถ้ำ แต่เรายังไม่รู้ว่าการที่จะไปถึงจุดหมายปลายถ้ำนั้น เราจะไปได้อย่างไร และเรายังไม่ทราบว่าเราจะวางแนวทางที่ไปสู่จุดหมายนั้นได้อย่างไร ด้วยเหตุนี้ ในปัจจุบัน เราจึงพบว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญของเรา มีปัญหาความล้มเหลวอยู่ทุกองค์กร จนไม่แน่ใจว่า เราจะปฏิรูปการเมืองได้สำเร็จหรือไม่
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ที่ท่านพูดไปเมื่อสักครู่เป็นกฎหมายมหาชนเฉพาะกฎหมายมหาชนในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายปกครองนั้น ในฐานะที่ท่านเป็นผู้เริ่มต้นนำแนวความคิดเรื่องกฎหมายปกครองมาใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ. 2522 คือ เมื่อมีการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ท่านเห็นว่า ในปัจจุบันพัฒนาการด้านกฎหมายปกครองในประเทศไทยเป็นอย่างไรบ้างครับ
ศ.ดร.อมรฯ : อย่างที่อาจารย์นันทวัฒน์ฯ ทราบแล้วว่า กฎหมายสำคัญของกฎหมายมหาชนมีอยู่สองระดับ ระดับหนึ่งอยู่ในรัฐธรรมนูญ อีกระดับหนึ่งอยู่ในกฎหมายปกครอง ทั้งนี้โดยยังไม่พูดถึงกฎหมายมหาชนสาขาอื่น เช่น กฎหมายการคลังและสถาบันการเงินการคลัง และสาขาอื่นที่เป็นปลีกย่อย หรือสำคัญน้อยกว่า
ในส่วนของกฎหมายปกครอง ขณะนี้ ได้มีการจัดตั้งองค์กรที่สำคัญของกฎหมายปกครองขึ้นแล้ว คือ ศาลปกครองซึ่งเพิ่งจัดตั้งขึ้นยังไม่ครบสองปีดี คือ เปิดทำการไปเมื่อเดือนมีนาคม ปี พ.ศ.2544 ส่วนแนวทางการพัฒนาด้านนี้จะเป็นอย่างไรนั้น ผมคิดว่าในชั้นนี้เรายังจะไม่พูดไปไกลถึงบทบาทสำคัญของศาลปกครอง คือ บทบาทที่จะทำให้การวินิจฉัยของศาลปกครองได้รับการยอมรับจนเป็นการสร้าง "หลักกฎหมายปกครอง" ที่จะเป็นกรอบของการบริหารหรือการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เท่าที่ผมประเมินดูทั่วๆไป เราคงอยู่แค่การพิจารณาว่าองค์กรที่เป็นแกนในการพัฒนาหลักกฎหมายคือ ศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุด จะทำหน้าที่ในขณะนี้ให้ดีที่สุดได้เพียงใดเท่านั้น และผมคิดว่าคงต้องใช้เวลาอีกนาน กว่าที่องค์กรนี้จะสร้างบทบาทได้เต็มที่
เหตุผลก็คือ อุปสรรคที่เกิดขึ้นในระบบศาลปกครองมีอยู่หลายประการ ซึ่งในการวิเคราะห์เราสามารถแบ่งได้เป็น 3 หัวข้อใหญ่ๆ หัวข้อแรกคือ ตุลาการ หัวข้อที่สองคือ หน่วยธุรการ ซึ่งเป็นหน่วยที่ต้องให้บริการด้านธุรการแก่ศาลและในขณะเดียวกันก็เป็นหน่วยที่ต้องคอยประเมินผลความสำเร็จของศาลปกครองด้วย เพราะหน่วยธุรการนั้นไม่ใช่เรื่องของการรับใช้หรือการให้บริการแก่ศาลและตุลาการอย่างเดียว หน้าที่ประการสำคัญของหน่วยธุรการของศาล คือ สำนักงานศาลปกครองนั้น คงต้องคอยติดตามประเมินผลการทำงานของ "ตุลาการ" ซึ่งได้แก่ การวิเคราะห์คำพิพากษาของศาลที่ตุลาการแต่ละคนได้ให้ความเห็นและวินิจฉัยในคดีต่างๆ ว่ามี"คุณภาพ"อย่างไรด้วย และอีกประการหนึ่งในหัวข้อที่สามคือ วิธีพิจารณาคดีของคดีปกครอง
ใน 3 หัวข้อนี้ ส่วนที่ดีที่สุดของศาลปกครองในขณะนี้ หมายความว่า ส่วนที่ก้าวหน้ากว่าระบบศาลอื่นก็คือ ระบบวิธีพิจารณาคดี ของศาลปกครอง ซึ่งถ้าหากเปิดดูกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครองแล้ว เราจะพบว่า กระบวนการวิธีพิจารณาที่เขียนไว้ในกฎหมายวิธีพิจารณา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องบทบาทของ"ตุลาการที่เป็นองค์คณะ"ก็ดี บทบาทของ"ตุลาการผู้แถลงคดี"ซึ่งศาลอื่นไม่มีกำหนดไว้ก็ดี หรือบทบาทของ"ตุลาการเจ้าของสำนวน"ก็ดี ในทั้ง 3 บทบาทนี้ใน ตัวกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครองเขียนไว้ค่อนข้างดี นี่เป็นส่วนที่ดีที่สุดของศาลปกครอง
แต่อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจากบทบาทและขั้นตอนเหล่านี้จะเขียนไว้ชัด แต่ถ้าเรามาดูความเป็นจริงในทางปฏิบัติแล้ว เราจะเห็นว่าการวิเคราะห์การทำงานของระบบวิธีพิจารณายังไม่ไปสู่เป้า คือเรามีผู้ดำรงตำแหน่งที่ทำหน้าที่ต่างๆ ตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดแล้ว แต่ว่าการติดตามประเมินผลและการวางแนวทางสำหรับการพัฒนาต่อไปข้างหน้าผมถือว่ายังไม่มี ดังนั้น วิธีพิจารณาของศาลปกครองในด้านตัวบทกฎหมายผมถือว่าดีพอสมควร แต่ในด้านการบริหารจัดการสำหรับการพัฒนา ยังไม่ดี
ส่วนสำหรับหน่วยธุรการนั้น จะเห็นว่า หน่วยธุรการในขณะนี้ก็ทำหน้าที่ในด้านให้บริการแก่ศาลและตุลาการ เช่นการเปิดศาลปกครองในภูมิภาคซึ่งเป็นการดำเนินการสำนักงานศาลปกครอง แต่ข้อที่ผมกังวลก็คือ บทบาทที่จะวิเคราะห์และติดตามประเมินผลการทำงานของศาลซึ่งได้แก่การประเมินผลงานของ"ตุลาการ" ผมคิดว่าส่วนนี้ยังไม่มี และขณะนี้ผมยังเห็นว่ายังไม่ได้เริ่มแนวทางที่จะพัฒนาขึ้นมา ผมถือว่าบทบาทของหน่วยธุรการของศาลปกครองซึ่งได้แก่สำนักงานศาลปกครองในงานด้านวิเคราะห์และติดตามประเมินผลของตุลาการนั้น มีส่วนสำคัญมาก เพราะระบบศาลปกครองทั้งระบบจะพัฒนาไปได้หรือไม่ อยู่ที่จุดนี้ ทั้งนี้เพราะว่า ในขณะนี้ บทบาทในการที่จะติดตามวิเคราะห์คำพิพากษาของศาลปกครองโดยศาลเองก็ดี หรือโดยองค์กรภายนอกซึ่งผมหมายถึงวงการวิชาการในมหาวิทยาลัยก็ดี ยังอ่อนมาก ถ้าเราติดตามดูจากบทความในสื่อต่างๆ เช่นจากวารสารของมหาวิทยาลัยต่างๆ เราจะพบว่าการวิเคราะห์วิจารณ์คำพิพากษาของศาลปกครองยังมีน้อยมาก หรือถ้าจะพูดตรง ๆ คือเกือบไม่มีเลย ฉะนั้น เมื่อสภาพความเป็นจริงในสังคมปรากฏว่าการวิเคราะห์วิจารณ์จากวงการวิชาการภายนอกยังอ่อนมาก และศาลปกครอง คือตุลาการเองก็คงไม่อยากวิเคราะห์ผลงานของตนเอง วิธีที่จะเสริมระบบให้แข็งและพัฒนาต่อไปได้ก็คือ ต้องกำหนดให้การวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองหรือจะพูดตรงๆ ก็คือ การประเมินคุณภาพของตุลาการที่ทำหน้าที่วินิจฉัยคดีนั้น ต้องเป็นหน้าที่สำคัญของหน่วยธุรการ คือสำนักงานศาลปกครอง ที่จะต้องทำ
การที่เสริมบทบาทของสำนักงานศาลปกครองในด้านการวิจัยและการวิเคราะห์ให้อยู่ในระบบงานของหน่วยงานนั้น เมื่อสองวันก่อนก็มีคนมาขอสัมภาษณ์ผมว่าจะพัฒนา "ศาลปกครอง"ได้อย่างไร ผมก็บอกไปว่าสิ่งสำคัญในการพัฒนา"ศาลปกครอง" ต้องดูทั้งระบบ มิใช่ดูแต่เฉพาะตัว"ศาล" โดยผู้ที่วางแผนพัฒนานั้นจะต้องแยกข้อวิเคราะห์ออกเป็น 3 ส่วนตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น คือ ต้องดูงานของสำนักงานศาลปกครองส่วนหนึ่ง ดูศาลปกครองและตุลาการส่วนหนึ่ง และดูวิธีพิจารณาคดีอีกส่วนหนึ่ง และผมก็ได้อธิบายหน้าที่สำคัญ ของ"สำนักงานศาลปกครอง"ในส่วนที่เกี่ยวกับการติดตามประเมินผลการทำงานของ"ตุลาการ"ด้วยการทำการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครอง ที่ต้องทำอย่างสม่ำเสมอและเป็นงานประจำที่ต้องทำอย่างต่อเนื่อง
ผมบอกผู้ที่มาสัมภาษณ์ผมไปว่า บุคคลที่จะทำหน้าที่วิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองคงจะเป็น "ข้าราชการประจำ" ในสำนักงานศาลปกครองเองคงไม่ได้ เพราะว่ากันจริงๆ แล้ว ผู้วิเคราะห์จะต้องมีความรู้เท่าเทียมกับตุลาการหรือมากกว่าตุลาการ ข้าราชการประจำเงินเดือนน้อยกว่าตุลาการ ดังนั้น คงจะคัดบุคคลผู้มีความรู้สูงๆ มาทำงานนี้คงจะหาไม่ได้ วิธีที่สำนักงานศาลปกครองจะพัฒนาหน้าที่ในด้านนี้ขึ้นมา จะต้องจ้างข้าราชการวิสามัญ โดยอาจทำเป็นการจ้าง part time หรือเป็นงานประจำตามสัญญาจ้างมีระยะเวลา 1 ถึง 3 ปี หรือ 5 ปีก็ได้ แล้วก็ให้ค่าตอบแทนสูงเพื่อให้ได้บุคคลที่มีคุณภาพ วิธีการนี้จะทำให้เลือกจากอาจารย์ที่มีความเชี่ยวชาญ หรือจากผู้ที่เกษียณอายุราชการแม้แต่จากอดีตตุลาการ ศาลปกครองสูงสุดเองถ้ามี มาทำหน้าที่ด้านวิเคราะห์คำพิพากษาศาลปกครองและเป็นแกนของการพัฒนา"ระบบศาลปกครอง"ในอนาคตได้ ซึ่งขณะนี้สำนักงานศาลปกครองยังไม่ได้ริเริ่ม
ส่วนในด้านตุลาการนั้น ผมคิดว่าอาจารย์นันทวัฒน์ฯ คงจะทราบดีอยู่แล้วว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองจะดีหรือไม่ดี ย่อมอยู่ที่คุณสมบัติหรือคุณภาพของตุลาการ ตุลาการดีคำวินิจฉัยก็ดี มีคุณภาพมีเหตุมีผล สร้าง"หลักกฎหมาย"ได้ ตุลาการไม่ดีคำวินิจฉัยก็ไม่มีคุณภาพ ขณะนี้คุณภาพของคำวินิจฉัยของศาลปกครองเป็นอย่างไร ผมก็ขอตอบเพียงว่าคำวินิจฉัยก็เหมือนกับที่เราเห็นๆ กันอยู่ ผมจะไม่บอกว่าดีหรือไม่ดี ปัญหามีว่า เราจะได้บุคคลที่ดีมีความสามารถเข้ามาเป็นตุลาการได้อย่างไร ปัญหานี้เราก็จะต้องมาวิเคราะห์ "วิธีคัดสรรตุลาการ" ว่าดีพอที่จะให้ได้คนดีเข้าได้มาหรือไม่ ตรงนี้ผมคิดว่าสำคัญมาก ขณะนี้ การคัดเลือกตุลาการศาลปกครองตามคุณสมบัติที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ผมเห็นว่าวิธีการยังไขว้เขวอยู่พอสมควร คุณสมบัติตามกฎหมายยังกว้างเกินไปจนกระทั่งไม่อาจเสาะหาตุลาการผู้เชี่ยวชาญได้ และก็คงยากที่จะแก้กฎหมายในขณะนี้
ทีนี้สมมติว่าในเมื่อกฎหมายกำหนดคุณสมบัติไว้ค่อนข้างกว้างเช่นนี้ เราจะแก้ไขปัญหานี้อย่างไร ผมเห็นว่าในทางปฏิบัติ เราคงพอแก้ไขไปได้บ้าง กล่าวคือ วิธีการคัดเลือกบุคคลที่จะมาเป็นตุลาการศาลปกครองในทางปฏิบัติ จะต้องเข้มงวดมากขึ้นเพื่อทดแทนจุดอ่อนของตัวคุณสมบัติที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่ค่อนข้างกว้าง ผมคิดว่าแกนสำคัญในการคัดเลือกตุลาการนอกเหนือจากการสอบด้วยการเขียน paper การสอบสัมภาษณ์หรือตรวจสอบด้านคุณภาพทางด้านร่างกายและจิตใจแล้ว จริงๆ แล้วสิ่งสำคัญที่สุดก็คือ การตรวจสอบวิสัยทัศน์หรือนิติปรัชญาของบุคคลที่จะมาเป็นตุลาการจากผลงานในอดีตของเขาเอง เป็นต้นว่า ถ้าเคยเป็นผู้พิพากษาตุลาการมาก่อน ก็ต้องดูจากคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาที่บุคคลเหล่านี้เคยทำมาว่าเป็นอย่างไร มีคุณภาพหรือไม่ อยู่ในแนวทางของนิติปรัชญาหรือไม่ หรือถ้าเป็นอัยการก็ดูจากการให้ความเห็นในการสั่งคดี หรือถ้าเป็นนักวิชาการก็ต้องดูจากบทความทางวิชาการ พูดสั้นๆ ก็คือ ดูจากความเห็นที่บุคคลเหล่านั้นเคยแสดงออกมาว่า นิติปรัชญาของบุคคลเหล่านั้นเป็นนิติปรัชญาของกฎหมายมหาชนหรือไม่ เท่าที่ผมพูดมา หมายความว่าการตรวจสอบวิสัยทัศน์ของผู้ที่จะเป็นตุลาการ คงมิใช่เรื่องการให้ผู้ที่จะเป็นตุลาการมาแสดงวิสัยทัศน์ว่าข้างหน้าในอนาคต ตนมีความเห็นอย่างไร มีความตั้งใจจะทำอะไร เหมือนอย่างที่เราเห็นทำๆ กันอยู่ในการคัดเลือกตุลาการของศาลบางศาลในปัจจุบัน
ดังนั้น แม้ว่าขณะนี้ การคัดสรรตุลาการศาลปกครองจะทำในลักษณะที่ค่อนข้างรัดกุมมีระบบ แต่ผมคิดว่าน้ำหนักในการที่จะตรวจสอบนิติปรัชญาจากผลงานในอดีตเป็นสิ่งสำคัญที่สุด เพราะว่าการที่เราจะรู้ว่าคำวินิจฉัยที่บุคคลเหล่านี้จะเขียนขึ้นมาในอนาคตจะดีหรือไม่ดี เราคงบอกไม่ได้ แต่ถ้าเราสามารถตรวจสอบผลงานในอดีตว่าเขามีนิติปรัชญาอย่างไร เคยมีแนวคิดอย่างไร เราก็"คาดหมาย"ได้ว่าผลงานในอนาคตของเขาจะเป็นอย่างไร การวินิจฉัยคดีปกครอง ไม่ใช่เรื่องของความจำหรือการท่องหนังสือว่าใครรู้หลักกฎหมายมากกว่ากัน สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงฐานความรู้แต่ไม่ได้เป็นเครื่องประกันว่าบุคคลดังกล่าวจะใช้หลักกฎหมายหรือใช้ความรู้นั้นไปสู่จุดหมายที่ถูกต้องเพื่อประโยชน์ส่วนรวม เพราะฉะนั้นการตรวจสอบนิติปรัชญาจึงไม่ใช่เรื่องท่องจำหรือให้มาแสดงวิสัยทัศน์ว่าข้างหน้าจะทำอะไร แต่เป็นการตรวจสอบแนวความคิดของบุคคลในการนำกฎหมายมาใช้บังคับ การตรวจสอบผลงานในอดีตจึงเป็นเครื่องตรวจสอบเบื้องต้นว่าการใช้อำนาจหน้าที่ในอนาคตของเขาจะเป็นไปตามเจตนารมย์ของกฎหมายหรือไม่ ดังนั้น ผมจึงเน้นว่าในการคัดสรรตุลาการศาลปกครอง ควรจะต้องตรวจสอบในเรื่องนี้ให้เข้มงวด และเป็นเงื่อนไขสำคัญในการรับเข้ามาเป็นตุลาการ
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ : ท่านมองว่าศาลปกครองในวันนี้แตกต่างจากศาลปกครองที่ท่านเคยคาดฝันเอาไว้เมื่อ 20 ปีที่ผ่านมาหรือไม่ครับ ในสมัยก่อนนี้ ท่านมีความตั้งใจที่จะพัฒนาให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 เป็นศาลปกครองครับ
ศ.ดร.อมรฯ : อยากจะเรียนว่า สิ่งที่เกิดขึ้นในวันนี้เป็นสิ่งที่"คาดหมาย"ได้ จะเรียกว่าผิดหวังก็ไม่เชิง เราสามารถคาดหมายได้ว่ามันจะต้องเป็นอย่างนี้ เพราะแม้แต่ในขณะที่เราแก้ไขพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาในปี 2522 แล้วตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ขึ้นมา เราก็คาดหมายเรื่องเหล่านี้ไว้แล้วว่า นิติปรัชญาของนักกฎหมายไทยคงจะเป็นอุปสรรคสำคัญแต่เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ พูดง่ายๆ ก็คือ เราไม่ผิดหวัง เพราะเราคาดหมายไว้แล้ว และต้องยอมรับความเป็นจริง
ในสมัยที่ผมเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ประมาณ 10 กว่าปี เราได้พยายามสร้างนิติกรและนักกฎหมายที่อยู่ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ได้รับรู้ถึงความแตกต่างของนิติปรัชญาของกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชน และให้ทราบถึงความแตกต่างของแนวความคิดในการใช้กฎหมายเพื่อให้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม และก็ได้พยายามสร้าง "ตัวอย่าง" หรือบรรทัดฐานของการวิเคราะห์ความเห็นทางกฎหมาย รวมทั้งการทำงานอย่างเป็นระบบที่จะสร้างบุคลากรด้านกฎหมายมหาชนขึ้นมา ดังนั้น ในปัจจุบันเราก็จะเห็นว่านิติกรของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในสมัยนั้นก็ได้มาเป็นตุลาการศาลปกครองกันมาก แต่ว่าขณะนี้ เราพัฒนาได้ค่อนข้างช้า เพราะว่าหลังจากในยุคที่ได้สร้างคนขึ้นมาจำนวนหนึ่งแล้ว ระบบการทำงานหรือระบบการสร้างคนของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเองก็ดี หรือการสร้างคนของหน่วยงานต่างๆ ก็ดี ไม่ได้อยู่ในแนวทางที่จะให้เร่งให้เกิดผลโดยเร็วที่สุด ขณะนี้เราจึงค่อยเป็นค่อยไป
เมื่อไม่ได้วางวิธีการสร้างคนหรือวิธีการตรวจสอบการทำงานของนิติกรหรือนักกฎหมาย โดยมีเป้าหมายที่จะให้มีการพัฒนาโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ ดังนั้น สิ่งต่างๆ เหล่านี้ที่เกิดขึ้นในระยะหลังนี้ก็เป็นสิ่งที่คาดหมายได้ คือว่า คงจะต้องไปเรื่อย ๆ คือค่อยเป็นค่อยไป แต่สิ่งที่เราหวังไว้ว่าเราอยากจะพัฒนา"ระบบศาลปกครอง"ให้ได้เร็วกว่านี้นั้นคงจะต้องรอ ปัญหาจึงอยู่ที่ว่าเราจะปรับปรุงระบบการสร้างนักกฎหมายและระบบการตรวจสอบนักกฎหมาย เพื่อสร้างคนให้เร็วกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบันได้อย่างไร
รศ.ดร.นันวัฒน์ฯ : ผมขอวกกลับมาเป็นเรื่องรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่งครับ อยากทราบความเห็นส่วนตัวของท่านถึงภาพรวมของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันว่าท่านเห็นว่าอย่างไรบ้าง เหตุผลสำคัญที่ผมขอเรียนถามคำถามนี้ก็เพราะเนื่องมาจากการที่ท่านเป็นต้นคิดของการปฏิรูปการเมืองหนแรก อยากทราบว่าท่านตั้งเป้าไว้ว่า การปฏิรูปการเมืองต้องเป็นอย่างไร และพอมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันออกมาแล้ว ท่านมีความเห็นอย่างไรกับการดำเนินงาน หรือกลไกต่างๆ ของรัฐธรรมนูญในรอบ 5 ปีที่ผ่านมาครับ
ศ.ดร.อมรฯ : อย่างที่ทราบกันมาแล้ว แต่เดิมผมสนใจในเรื่องกฎหมายปกครองและได้ศึกษาระบบศาลปกครอง และองค์กรของกฎหมายมหาชนที่สำคัญอย่างอื่น เช่นศาลบัญชีหรือที่เราเรียกว่าสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน แต่เมื่อได้ศึกษาไป ผมก็รู้ว่าระบบศาลปกครองจะเริ่มต้นไม่ได้เลยถ้าไม่มีการปฏิรูปการเมืองคือ ถ้าไม่มีการนำความคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญและนำองค์กรเหล่านี้มาเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว องค์กรสำคัญเหล่านี้จะเกิดขึ้นไม่ได้เพราะพฤติกรรมของนักการเมืองที่กุมอำนาจรัฐอยู่คงไม่ต้องการองค์กรเหล่านี้ ดังนั้น ในระยะ 20 ปีหลังนี้ ผมจึงคิดว่า ถ้าเราจะปฏิรูประบบบริหารของประเทศ เราคงจะต้องดูทั้ง"ระบบสถาบันการเมือง"ในรัฐธรรมนูญ และดูทั้ง "ระบบองค์กรที่เกี่ยวกับการบริหาร" ผมจึงหันมาสนใจเรื่องรัฐธรรมนูญ
ผมเห็นว่า หากเราจะปฏิรูปหรือแก้ไขความเสื่อมในการบริหารประเทศไทย สิ่งแรกที่จะต้องทำก็คือ การปฏิรูปการเมืองได้แก่ การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับนั้นเอง
การแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ.2540 ซึ่งผมอาจเป็นคนแรกที่ริเริ่มเสนอให้มีการแก้โดยอาศัยหลัก constitutionalism เพื่อแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ สิ่งสำคัญที่สุดที่เกิดขึ้น คือ ได้ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีบทบัญญัติที่กำหนดให้มีองค์กรสำคัญที่เป็นองค์กรหลักในด้านการบริหารประเทศบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ของเรา 15 ฉบับนั้น ต่างมุ่งแต่การบัญญัติถึงระบบสถาบันการเมืองกับศาลยุติธรรม โดยมิได้คิดไปถึงองค์กรสำคัญอื่นๆ
พูดได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ได้ประสบความสำเร็จมาส่วนหนึ่ง คือทำให้สังคมไทยเห็นว่า การเขียนรัฐธรรมนูญตามแนวทางของ Constitutionalism ของโลกในสมัยปัจจุบัน คือในช่วงร้อยปีที่ผ่านมา นอกจากรัฐธรรมนูญจะมีระบบสถาบันการเมืองแล้ว ก็ยังมีองค์กรที่สำคัญของระบบบริหารบัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญรวมอยู่ด้วย นี่คือสิ่งที่ผมถือว่าประสบความสำเร็จ
แต่อย่างไรก็ดี ผมเห็นว่าเราไปไม่ได้ไกลเท่าไรนัก เพราะระดับวิชาการของเรายังแตกต่างกับ"ประเทศที่พัฒนาแล้ว"อยู่มาก คือ เราคิดว่าองค์กรบริหารต่างๆ หรือองค์กรสถาบันการเมืองที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นจะเขียนยังไงก็ได้ ตามแต่เสียงข้างมากจะว่ากันไป ดังนั้น เราจึงมี "ชื่อ" องค์กรต่างๆ ขึ้นมาหลายองค์กรอยู่ในรัฐธรรมนูญ แต่ก็ปรากฏในขณะนี้แล้วว่า เราไม่สามารถสร้าง system ในองค์กรเพื่อทำให้องค์กรเหล่านั้นเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพและทำงานไปสู่เป้าหมายได้ ผมคิดว่า นี่เป็นจุดอ่อนของนักวิชาการของประเทศไทย คือ เรารู้จักแต่ "ชื่อ" แต่เราไม่สามารถสร้างระบบในแต่ละองค์กรได้ และเรายังคิดกันว่าถ้าให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากๆ แล้ว เราจะได้ระบบที่ดี ซึ่งความจริงไม่เป็นอย่างนั้น
ดังนั้น รัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ประสบความสำเร็จในด้านหนึ่ง คือ สามารถทำให้คนสนใจว่าการปฎิรูปการเมืองทำได้ด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญ และใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือในการแก้ไขความเสื่อมการบริหารประเทศได้ รัฐธรรมนูญปัจจุบันจึงมีส่วนที่สำคัญในด้านนี้ คือ มีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองค์กรการบริหารที่สำคัญที่ช่วยกันเขียนขึ้นมา แต่เนื่องจากเรายังไม่มีความเชี่ยวชาญในทางวิชาการพอที่จะวิเคราะห์และกำหนดรูปแบบการออกแบบในการสร้างกลไกและจัดองค์กรของรัฐในการเขียนรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ ความล้มเหลวและความเสื่อมของการบริหารทั้งในด้านระบบสถาบันการเมืองและระบบองค์กรบริหารที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ก็เริ่มปรากฏให้เห็นแล้ว ซึ่งถ้าหากวิชาการของเราสูงถึงระดับของ "ประเทศที่พัฒนาแล้ว สิ่งเหล่านี้ เราสามารถบอกได้ล่วงหน้า แต่เราคงต้องเรียนรู้และใช้ "ประสบการณ์" นี้ให้เป็นประโยชน์ และยกระดับวิชาการของเราให้สูงขึ้น มิฉะนั้น เราก็เสียเวลาเปล่า และกลับสู่วงจรเดิม
สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับระบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 นี้ ผมขอพูดสั้นๆ ว่าระบบรัฐสภา parliamentary system ที่เราเลือกเข้ามาและเราช่วยกันเขียนรัฐธรรมนูญกันไปในขณะที่สภาพความรู้ของเรายังไม่ถึงระดับที่จะวิเคราะห์ ได้ก่อให้เกิดเผด็จการทางการรัฐสภาขึ้น อันที่จริง สิ่งเหล่านี้สามารถป้องกันได้ถ้ามีการศึกษาวิเคราะห์ที่พอเพียง และมีการเขียนหรือ design ระบบสถาบันการเมืองที่ดีพอ
สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรบริหารที่สำคัญๆ ที่อยู่ในรัฐธรรมนูญมากมาย ทั้งๆ ที่หลายองค์กรอาจไม่มีความจำเป็นจะต้องเขียนในรัฐธรรมนูญเพราะจะเขียนไว้ในพระราชบัญญัติก็ได้ แต่เราก็ช่วยกันเอามาใส่ในรัฐธรรมนูญ และเมื่อเราเอามาใส่ไว้แล้ว เราก็สร้างระบบขององค์กรนั้นโดยไม่ได้วิเคราะห์ตามหลักของวิชาการ ดังนั้น องค์กรหลายๆ องค์กรนั้น ผมก็เป็นห่วงว่าคงจะไม่สามารถทำให้เกิดผลตามที่เราเจตนาได้
เมื่อเป็นอย่างนี้แล้ว คงต้องใช้เวลาอีกสักระยะหนึ่ง ความเสื่อมขององค์กรเหล่านี้ก็จะปรากฏชัดเจนขึ้น แต่สิ่งที่น่ากังวลก็คือว่า ในขณะเดียวกันนั้น ระบบสถาบันการเมืองในระบบรัฐสภาแบบเดิมๆ ตามรัฐธรรมนูญของเรากำลังนำไปสู่ระบบเผด็จการทางรัฐสภา ดังนั้น ในอนาคตอันไม่ไกลนัก องค์กรสำคัญๆ ในทางบริหารเหล่านี้ก็จะถูกแทรกแซงโดยสถาบันการเมืองและนักการเมือง และความเสื่อมในการบริหารประเทศก็จะเลวร้ายยิ่งขึ้น เพราะในระบบเผด็จการทางรัฐสภานี้ จะทำให้ไม่มีหลักประกันหรือมีกลไกใดที่ตรวจสอบได้ว่า สถาบันการเมืองจะทำงานไปสู่ประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ส่วนรวม
การบริหารประเทศภายใต้ระบบรัฐสภาโดยมีการเผด็จการทางรัฐสภา - parliamentary system จึงเสี่ยงต่อการที่นักการเมืองจะซ่อนเร้นผลประโยชน์ส่วนตัวของกลุ่มธุรกิจการเมืองที่อยู่เบื้องหลังของการดำเนินการตาม "นโยบาย" ที่อ้างกันว่าทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวม
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ในปี พ.ศ.2534 ถ้าผมจำไม่ผิดท่านเคยพูดว่า รัฐธรรมนูญของเราล้าหลังกว่ารัฐธรรมนูญของต่างประเทศ 50 ปี โดยท่านให้เหตุผลว่าเพราะรัฐธรรมนูญของไทยที่ผ่านมาไม่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจเหมือนกับประเทศอื่นๆ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้สร้างองค์กรในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐขึ้นมาหลายองค์กร เช่น ปปช. ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรทั้ง 3 นี้ ถือว่าเป็นองค์กรหลักที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ผมอยากเรียนถามความเห็นของท่านว่า องค์กรเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่บรรลุเป้าหมายที่ควรจะเป็นตามแนวความคิดเดิมหรือไม่ครับ
ศ.ดร.อมรฯ : ผมคิดว่าคงจะไม่บรรลุหรอกครับ โดยที่อาจารย์นันทวัฒน์ฯ กล่าวรวมมาว่า มี 3 องค์กรที่เป็นองค์กรตรวจสอบด้านการเมืองคือ "ศาลรัฐธรรมนูญ" "ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง" และ "ปปช." นั้น ดังนั้นผมก็จะขอพูดเฉพาะ 3 องค์กรนี้ เพราะถ้าพูดถึงองค์กรอื่นๆ ด้วย การสัมภาษณ์ก็คงจะยาวจนไม่รู้จะจบอย่างไร
ตัวอย่างที่เห็นชัดๆ คือการทำงานขององค์กรชี้ขาดซึ่งเป็นองค์กรที่ชี้ขาดขั้นสูงสุด คือศาลรัฐธรรมนูญ เราต่างก็ทราบกันอยู่แล้วว่า ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องสำคัญๆ อะไรมาบ้าง ผมจะไม่พูดถึงเรื่องกระแสว่าประชาชนชอบหรือไม่ชอบคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา แต่ผมจะพูดถึง "ผล" ที่เกิดจากคำวินิจฉัยชี้ขาดของศาลรัฐธรรมนูญว่า ได้ทำให้การเมืองดีขึ้นหรือไม่ คือ มีหลักเกณฑ์ที่จะยึดถือสำหรับการเมืองในอนาคตได้หรือไม่ ซึ่งผมคิดว่าตามความเห็นของผม ศาลรัฐธรรมนูญประสบความล้มเหลวอย่างแน่นอน เพราะนอกจากจะไม่ทำให้การเมืองดีขึ้นแล้วยังไม่สามารถสร้างหลักกฎหมายหรือหลักการบริหารที่ทำให้การเมืองปรับไปสู่แนวที่ถูกต้อง
แต่ผมอยากจะเรียนว่าความล้มเหลวของศาลรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นนี้ เกิดเพราะตัวรัฐธรรมนูญเอง มิใช่เกิดจากตัวบุคคลที่เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เนื่องจากตัวบทรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติที่ออกแบบให้มีการกำหนดวิธีปฏิบัติของศาลรัฐธรรมนูญที่แน่ชัด ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญพัฒนาไม่ได้
เมื่อสักครู่ ผมได้เรียนแล้วว่าระบบสถาบันที่เป็นสถาบันประเภทศาล มีข้อที่จะต้องพิจารณา 3 ด้านด้วยกัน คือหนึ่ง ด้านคุณสมบัติและการคัดสรรตุลาการ สอง ด้านหน่วยธุรการ และสาม ด้านวิธีพิจารณา สำหรับกรณีของศาลรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่เห็นได้ชัดนะครับ ทั้งนี้โดยผมจะไม่พูดถึงด้านตุลาการและด้านหน่วยธุรการ ซึ่งผมคิดว่ามีข้อบกพร่องเยอะและได้พูดไว้แล้วในตอนต้น คือในตอนที่ว่าด้วยศาลปกครอง แต่ที่เห็นชัดมาก คือ ด้านวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้กำหนดวิธีพิจารณาของตนเองอีกทั้งยังกำหนดให้ต้องมีมติเป็นเอกฉันท์อีกด้วย ผมเห็นว่าตรงนี้เป็นจุดอ่อนของการเขียนรัฐธรรมนูญเพราะเราต้องระลึกว่า ในการเขียนกฎหมายก็ดีหรือเขียนตัวบทรัฐธรรมนูญก็ดี ความจริงก็คือ การกำหนดรูปแบบจัดองค์กรของ"องค์กรของรัฐ"นั่นเอง ถ้าเขียนดี องค์กรก็ทำงานดี ถ้าเขียนไม่ดี องค์กรก็ทำงานไม่ดี
ผมขอเรียนว่าในการสร้างหรือกำหนดกลไกต่างๆ ให้เป็นระบบและเป็นองค์กรที่ดีนั้น พื้นฐานจริงๆ อยู่ที่การคำนึง"ความเป็นอยู่จริง"ของพฤติกรรมทางสังคมของชุมชนหรือสังคมวิทยา เพราะกลไกในตัวบทกฎหมายเป็นเครื่องควบคุมและตรวจสอบพฤติกรรมของคน
ในส่วนที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของคนที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมทางการเมือง เราเรียกว่า สังคมวิทยาการเมือง ถ้าเราเอาหลักเกณฑ์ของสังคมวิทยาการเมืองมาวิเคราะห์ เราก็จะต้องรู้ว่า คงไม่มีตุลาการคนไหนที่อยากให้มีการตรวจสอบการกระทำของตน หรือมีก็น้อยมากและในใจคงไม่อยากมี และก็คงไม่มีตุลาการคนไหนที่อยากจะให้มีใครมาบอกว่าตนเองวินิจฉัยผิด ดังนั้น การเขียนรัฐธรรมนูญปัจจุบันที่บัญญัติให้วิธีพิจารณาขึ้นอยู่กับความตกลงของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญด้วยกันและต้องเป็นเอกฉันท์ด้วย นั้น จึงไม่ถูกต้อง และเราจะหวังว่าวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญจะอยู่ในระบบที่ควรจะเป็น มีการถ่วงดุลและมีการตรวจสอบนั้น คงเป็นไปไม่ได้
ตัวอย่างที่ชัดเจนและผมขอยกขึ้นมากล่าวไว้ ก็คือ ในการวินิจฉัยคดี การที่ศาลรัฐธรรมนูญของเราเปิดเผยมติซึ่งเป็นการวินิจฉัยของตุลาการก่อน แล้วไปเขียนคำวินิจฉัยที่เป็นลายลักษณ์อักษรทีหลัง วิธีพิจารณาอย่างนี้ ผมคิดว่าไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล ไม่ว่าจะเป็นมาตรฐานของประเทศที่พัฒนาแล้วหรือประเทศด้อยพัฒนาก็ตาม เพราะการเขียนคำวินิจฉัยภายหลังนั้น เปิด "โอกาส" ให้ตุลาการผู้เขียนคำวินิจฉัยสามารถแต่งเติมปรับแต่ง "เหตุผล" ในคำวินิจฉัยของตนเองได้เมื่อได้รับฟังข้อวิจารณ์จากบุคคลภายนอกแล้ว ไม่ว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะใช้โอกาสนี้หรือไม่ก็ตาม ผมไม่เคยเห็นตุลาการของประเทศใดทำเช่นนี้ ด้วยเหตุนี้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญของเราที่เขียนขึ้นจึงไม่มีคุณค่าตามความเป็นจริง ยิ่งกว่านั้น ยังปรากฏด้วยว่าคำวินิจฉัยที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่เขียนขึ้นภายหลังนั้น ยังลงวันที่ย้อนหน้าไปยังวันที่ที่มีการเปิดเผยมติอีกด้วย วิธีการเช่นนี้ของตุลาการเป็นการบันทึกข้อเท็จจริงที่ผิดจากความจริงอย่างชัดแจ้งและโดยเจตนา และทำให้การศึกษาวิเคราะห์คุณภาพคำวินิจฉัยโดยนักวิชาการในอนาคตผิดพลาด ซึ่งผมเห็นว่า วิธีการนี้ไม่น่าจะใช้อยู่ในศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นองค์กรชี้ขาดในระดับสูงสุดในรัฐธรรมนูญ เพราะถ้าศาลทำได้ ฝ่ายบริหารก็ทำได้ แล้วตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะไปตัดสินการกระทำเช่นเดียวกันนี้ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารได้อย่างไร
ดังนั้น นี่คือจุดอ่อน จุดอ่อนนี้เกิดจากตัวบทรัฐธรรมนูญ ซึ่งทำให้ผมมีความเห็นว่าผู้ที่เขียนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นไม่ได้มีพื้นฐานของกฎหมายมหาชน และขาดวิธีคิดหรือนิติปรัชญาของกฎหมายมหาชน วิธีคิดซึ่งเป็นเทคโนโลยีของกฎหมายมหาชน ได้แก่ การนำวิธีการเขียนกฎหมาย มาใช้เป็นเครื่องมือในการจัดรูปแบบขององค์กรตามกฎหมาย ซึ่งเป็นการสร้างระบบการบริหารขึ้นมาบนพื้นฐานของพฤติกรรมของคนที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมาย คือ เพื่อที่จะควบคุมและกำกับพฤติกรรมของคนให้ต้องทำหน้าที่ไปสู่จุดมุ่งหมายที่ถูกต้อง ผู้ที่เขียนกฎหมายหรือออกแบบกฎหมาย จะต้องคาดหมายได้ล่วงหน้า คือ คาดหมายได้ว่า การดำเนินการตามระบบที่กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญกำหนดนั้นจะไปสู่จุดหมายได้อย่างไร อะไรคือประโยชน์ของส่วนรวม อะไรคือประโยชน์ของเอกชน และทำอย่างไรจึงจะประสานประโยชน์ทั้งสองนี้โดยมุ่งที่จะรักษาประโยชน์ส่วนรวมของสังคมไว้ ฉะนั้นการเขียนรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับตัวตุลาการเอง จึงเป็นวิธีเขียนที่มิได้ใช้วิธีคิดของนิติปรัชญายุคใหม่
การเขียนอย่างนี้แสดงว่า ผู้ที่เขียนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคงคิดไปถึงสมัยเก่าๆ ในขณะที่ยังมิได้มีการใช้การเขียนกฎหมายเพื่อประโยชน์ของการจัดระบบบริหารงานของรัฐ ในสมัยก่อนใครเป็นตุลาการก็กำหนดวิธีพิจารณาของศาลเอาเอง ซึ่งหากจะย้อนหลังถึงวิธีการเก่าๆ นี้ ก็คงสามารถย้อนไปได้ตั้งแต่วิธีปฏิบัติสมัย 200-300 ปีก่อนของประเทศในยุโรป
การเขียนกฎหมายหรือเขียนรัฐธรรมนูญอย่างนี้ ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญพัฒนาไปไม่ได้ และอาจารย์ก็คงจำได้ว่าเมื่อตอนครบกำหนด 5 ปีของการใช้บังคับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน และต้องมีการประเมินว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างไร เมื่อเดือนตุลาคมปีก่อนคือ พ.ศ.2545 ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเองก็ประชุมกันเพื่อพิจารณาว่าควรจะมีการแก้รัฐธรรมนูญอย่างไร เราก็จะเห็นว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมดก็ตกลงปลงใจกันบอกว่าไม่สมควรแก้รัฐธรรม นูญ ซึ่งทำให้เราเห็นพฤติกรรมตามธรรมชาติ เพราะแม้แต่ตุลาการเองซึ่งมิใช่นักการเมืองก็คงไม่อยากให้อำนาจของตนเองต้องลดน้อยถอยลง ข้อเท็จจริงนี้ แสดงว่าบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในอนาคตนั้นก็ยังหวังไม่ได้
แต่ผมได้กล่าวแล้วว่า คงไม่ใช่ความผิดของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เพราะสิ่งเหล่านี้เป็นธรรมชาติของคน เราโทษท่านตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ พฤติกรรมของชนชั้นนำของสังคมเป็น"สิ่งกำหนดให้"ที่เกิดจากสังคมตามปกติ ความผิดจึงอยู่ที่ผู้ที่เขียนตัวบทรัฐธรรมนูญนี้ขึ้นมาต่างหาก
ส่วน ปปช.นั้น เราจะเห็นว่าในส่วนที่เกี่ยวกับคดีอาญาของนักการเมือง ปปช.ทำหน้าที่สำคัญในด้านการสอบสวน ซึ่งผมก็คิดว่า คงพอไปได้ แต่ผมมองว่าที่ ปปช. ยังทำหน้าที่อย่างนี้อยู่ได้ในทุกวันนี้ก็เนื่องจากว่า ปปช. ชุดนี้ได้รับการเลือกตั้งขึ้นก่อนที่ระบบการเมืองจะเข้าสู่ระบบใหม่ซึ่งมีระบบ ส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้ง ส.ว.ชุดที่เลือกตัวบุคคลที่เป็น ปปช. อยู่ในขณะนี้นั้น เป็น ส.ว.ที่มาจากระบบแต่งตั้ง ที่ดูจะมีบุคคลที่เป็นกลางทางการเมืองอยู่เป็นจำนวนมาก และการที่ ปปช.ชุดนี้ยังทำหน้าที่ถึงขณะนี้ได้ก็เพราะ ปปช.มีวาระดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรกของรัฐธรรมนูญ 4 ปีครึ่งซึ่งจะหมดวาระลงในวันที่ 24 ตุลาคมนี้ และมีเพียงบางคนที่ลาออกไปเท่านั้น
ฉะนั้น หากเราจะพิจารณาถึงบทบาทของ ปปช.ในช่วงนี้ เราก็คงต้องระลึกไว้ด้วยว่าเป็น ปปช.ชุดที่มาจากการคัดเลือกโดย ส.ว.ชุดเดิม แต่สำหรับในช่วงต่อไปที่วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง โดย ปปช.ชุดนี้จะต้องสิ้นสุดลงและมีการเลือก ปปช. ชุดใหม่เข้ามาแทน เราก็คงจะได้เห็นว่าจะมีเงื่อนไขทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยในการเลือกตั้งตัวบุคคลที่เป็น ปปช. ดังนั้น ในวันข้างหน้าถ้าหากมีการเปลี่ยน ปปช.ทั้งชุดเมื่อไหร่ เมื่อนั้นบทบาทของ ปปช.ก็จะเปลี่ยน เราอาจจะหวังอะไรไม่ได้ก็ได้
ส่วนการดำเนินงานของศาลฎีกาแผนกคดีอาญา ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น ผมคิดว่าจุดอ่อนตรงนี้ค่อนข้างน้อย เพราะว่าผู้พิพากษาที่เป็นองค์คณะของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ที่จะเข้ามาทำหน้าที่ชี้ขาดในคดีของนักการเมืองนั้นได้ถูกเลือกตั้งโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามีจำนวนกว่า 80 คน ดังนั้น การเมืองจึงแทรกแซงเข้าไปในการเลือกตุลาการศาลฎีกาที่เป็นองค์คณะของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ชี้ขาดได้ยาก
แต่ข้อที่น่าสังเกตของศาลฎีกาแผนกคดีอาญานี้ ก็คือ ในตัวของรัฐธรรมนูญเองนั้นมีจุดอ่อนในการเขียนอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจำนวนองค์คณะของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ชี้ขาดนี้ ไม่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแต่กำหนดโดยพระราชบัญญัติ แต่บังเอิญว่าพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ได้เขียนรายละเอียดไว้ค่อนข้างดี แต่อย่างไรก็ตาม สิ่งเหล่านี้ไม่ได้เป็นหลักประกันว่าในวันข้างหน้า หากมีการแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการคัดเลือกหรือการกำหนดจำนวนองค์คณะของผู้พิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองแล้ว บทบัญญัติเหล่านี้จะไม่ถูกเปลี่ยน
ดังนั้น ผมคิดว่า ในขณะนี้สำหรับองค์กรชี้ขาดในด้านผู้พิพากษาของศาลฎีกาในด้านแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองก็ยังคงอยู่ในระดับที่เชื่อถือได้ แต่อย่าลืมว่า ถ้าบทบาทการสอบสวนคดีประเภทนี้ของ ปปช.เปลี่ยนแปลงไปในอนาคต เพราะมีการเปลี่ยนแปลงตัวบุคคล และการทำสำนวนสอบสวนของ ปปช.ไม่มีประสิทธิภาพและขาดคุณภาพ สิ่งนี้ก็จะมีผลถึงการวินิจฉัยของศาลฎีกาในคดีประเภทนี้ด้วย
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ท่านมองว่า ระบบการเมืองในปัจจุบันเป็นอย่างไรบ้างครับภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญใช้มา 5 ปี
ศ.ดร.อมรฯ : จริงๆ ตรงนี้ผมไม่ค่อยอยากพูด เพราะผมสนใจวิชาการมากกว่าการเมือง ถ้าอาจารย์จำได้ ผมได้ไปพูดเมื่อเดือนพฤศจิกายนปีที่แล้ว พ.ศ.2545 ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่า "ระบบสถาบันการเมือง" ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ของเรายังไม่อยู่ในแนวทางที่จะพัฒนาต่อไปได้ และกำลังจะย้อนกลับ เพราะสิ่งที่ผมกลัวก็คือ การเกิดขึ้นของระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองพรรคใหญ่ในระบบรัฐสภา-parliamentary system เก่าๆ ตามรัฐธรรมนูญของเรา ซึ่งขณะนี้ ผมก็คิดว่า ทุกคนก็พอจะเห็นอยู่แล้ว และขณะนี้ผมก็เชื่อว่า ไม่มีใครที่จะอยู่ในฐานะที่จะแก้ไขได้ ทั้งนี้ เพราะในระบบสถาบันการเมืองที่พรรคการเมืองพรรคใหญ่เป็นผู้ผูกขาดอำนาจของรัฐในปัจจุบันเกิดมาจากจุดอ่อนของตัวรัฐธรรมนูญเอง เราช่วยกันเขียนขึ้นมาเอง และการที่จะแก้ไขจุดอ่อนของรัฐธรรมนูญนี้ ก็คือขึ้นอยู่กับอำนาจของสภาในระบบรัฐสภา ซึ่งตามความเป็นจริง ก็ขึ้นอยู่กับพรรคการเมืองพรรคใหญ่ นั่นเอง เพราะฉะนั้นเมื่อมองเห็นจุดอ่อนนี้แล้ว ก็อดเป็นห่วงอนาคตของประเทศไม่ได้
จุดอ่อนของ"ระบบสถาบันการเมือง"ของเราเกิดมาได้อย่างไร ผมได้เรียนไว้แล้วตอนที่ไปพูดที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อเดือนพฤศจิกายนว่า อยู่ที่รัฐธรรมนูญไปเขียนบังคับให้ ส.ส.สังกัดพรรค กับการเขียนบังคับว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง ซึ่งสิ่งเหล่านี้ผมเห็นว่า ไม่จำเป็นต้องเขียนไว้ในตัวบทรัฐธรรมนูญก็ได้เพราะมันเป็นสิ่งที่จะเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติเมื่อสังคมมีการวิวัฒนาการ ถ้าหากว่าบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้งมีคุณสมบัติพร้อมที่จะได้รับความเชื่อถือจากสังคมแล้ว ผมก็เชื่อแน่ว่า ส.ส. ก็คงไม่ไปเลือกคนอื่นที่ไม่ใช่ ส.ส.มาเป็นนายกรัฐมนตรีแน่นอน แต่ในกรณีที่สังคมยังไม่พร้อมคือ คนที่ได้รับเลือกจากประชาชนเป็น ส.ส.ยังไม่ได้รับความไว้วางใจจากคนส่วนใหญ่ของสังคมมากพอ คนส่วนใหญ่ก็จะเรียกร้องนายกรัฐมนตรีจากบุคคลภายนอก ซึ่งพวกเราคงจำได้ว่า ประเทศไทยก็เคยเกิดกรณีเช่นนี้มาแล้วครั้งหนึ่ง คือหลังพฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535
การไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่า ส.ส.ต้องสังกัดพรรค และนายกต้องมาจาก ส.ส. จึงเป็นช่องทางที่จะให้เกิดเผด็จการรัฐสภา เป็นการเปิดโอกาสและเป็นการยั่วยุให้มีการรวมกลุ่มของบุคคลที่อยู่ในฐานะที่มีเงินมีทองและสามารถที่จะจัดการเลือกตั้งโดยมีระบบการจัดตั้ง หรือมีการใช้ระบบอิทธิพลหรือการใช้อำนาจรัฐต่างๆ ในทางตรงทางอ้อมเข้ามาผูกขาดการใช้อำนาจรัฐได้ ซึ่งในสภาพที่สังคมของเรายังเป็นสังคมที่ยากจน อยู่ภายใต้อิทธิพลท้องถิ่น และซ้ำยังมีกลไกการบริหารที่พิกลพิการ โอกาสเช่นนี้ทำได้โดยไม่ยาก
เมื่อสภาพสังคมคือคนส่วนใหญ่ของเราเป็นอย่างนี้และกลไกการบริหารพิกลพิการอย่างนี้และรัฐธรรมนูญของเราไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญว่า ส.ส.ต้องสังกัดพรรคการเมืองประกอบกับกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.ด้วยแล้ว มาตรการทั้ง 2 มาตรการนี้เองที่ทำให้ผู้ที่มีอิทธิพลหรืออย่างที่เขาเรียกกันในขณะนี้ว่า"นักธุรกิจการเมือง" สามารถฉวยโอกาสจากสภาพทางสังคมวิทยาการเมืองของชุมชนส่วนใหญ่ในชนบท ซึ่งเป็นเสียงส่วนใหญ่ในการเลือกตั้งและยังเป็นสังคมที่ยากจน พูดง่ายๆ ก็คือ ฉวยเอาประโยชน์จากความเป็นจริงของสภาพสังคมและความพิการของกฎหมาย และใช้การเลือกตั้งเป็นเครื่องมือเข้ามาผูกขาดอำนาจรัฐได้ เพราะในขณะหย่อนบัตรเลือกตั้ง ชุมชนส่วนใหญ่ของเรายังมองผลประโยชน์ส่วนตัวในระยะสั้น คือ ไม่สามารถคิดไปถึงประโยชน์ส่วนรวมระยะยาวได้เหมือนกับชุมชนของประเทศที่พัฒนาแล้วได้ ผมเห็นว่ามาตรการ 2 มาตรการนี้เป็นเครื่องมือของนักธุรกิจการเมือง และควรต้องยกเลิก
วิธีการกำหนดมาตรการเช่นนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ ไม่มีประเทศเสรีประชาธิปไตยที่ไหนเขาทำกัน และผมก็แปลกใจว่าทำไมนักวิชาการของเราจึงไม่วิเคราะห์และมองไม่เห็นปัญหานี้
|
ดูทั้งหมด
