ความนำ
ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เป็นนักกฎหมายมหาชนที่มีชื่อเสียงที่สุดของวงการกฎหมายไทยตลอดระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมา ท่านเป็นผู้บุกเบิกแนวคิดและหลักการในทางกฎหมายมหาชนในสังคมไทยโดยเริ่มตั้งแต่การทำให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 เป็นองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางปกครองที่แยกออกจากระบบศาลยุติธรรมอันนับได้ว่าเป็นการเริ่มต้นของการมีศาลปกครองในประเทศไทยในปัจจุบัน ไปจนถึงการเขียนเอกสารวิชาการด้านกฎหมายมหาชนเผยแพร่ตลอดช่วงระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมา
ภายหลังจากที่ท่านได้เกษียณอายุราชการในตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรม การกฤษฎีกาแล้ว ท่านได้หันมาทุ่มเทเวลากับการเขียนและงานค้นคว้าทางวิชาการ โดย ท่านได้นำเสนอผลงานทางวิชาการที่สำคัญชิ้นหนึ่งคือ "Constitutionalism : ทางออกของประเทศไทย" ผลงานชิ้นนี้อาจกล่าวได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปการเมืองเพราะในเวลาต่อมานั้น ท่านอาจารย์อมรฯ ก็ได้เสนอแนวทางปฏิรูปการเมืองภายใต้แนวคิดเรื่องรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) โดยท่านได้นำเสนอต่อสาธารณชนในหลายๆครั้งให้มีการแก้ไขบทบัญญัติในมาตรา 211 อันเป็นบทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 ข้อเสนอที่สำคัญประการหนึ่งของท่านอาจารย์อมรฯ นั้น อยู่ที่ว่าควรจัดตั้งองค์กรพิเศษขึ้นมายกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยไม่สมควรให้สมาชิกรัฐสภาซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียทางการเมืองเข้ามาเป็นผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ แนวทางของท่านอาจารย์อมรฯ นั้น ได้รับการขานรับและนำมาสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 211 จัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งนับได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ "สมบูรณ์ที่สุด" เท่าที่ประเทศไทยเคยมีมา
โดยปกติแล้ว ท่านอาจารย์อมรฯ มักจะ "ไม่ค่อยพูด" แต่เมื่อใดที่ท่าน "พูด" สังคมก็จะเกิดการตื่นตัวและขานรับความคิดเห็นของท่านเพราะท่านเป็นนักวิชาการที่ไม่มุ่งหวังผลประโยชน์ใดๆ ไม่แสวงหาอำนาจเพื่อตน หรือเข้าไปเกี่ยวข้องกับการเมือง ข้อเสนอทั้งหลายของท่านอาจารย์อมรฯ จึงเป็นข้อเสนอที่ "บริสุทธิ์" และปราศจาก "สิ่งเจือปน" อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของนักวิชาการที่ดี
pub-law.net ได้รับเกียรติจากท่านอาจารย์อมรฯ ให้ทำการสัมภาษณ์ ซึ่งโดยปกติแล้วท่านไม่ค่อยจะได้ให้สัมภาษณ์ที่ใดเลย หากผมจำไม่ผิดการสัมภาษณ์ครั้งนี้น่าจะเป็นการสัมภาษณ์ที่ยาวที่สุดครั้งหนึ่งที่ท่านอาจารย์อมรฯ เคยให้สัมภาษณ์ครับ
ก่อนจะเข้าสู่บทสัมภาษณ์ ผมขอกราบขอบพระคุณศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ที่ได้ให้ความกรุณาผมและ pub-law.net ในการให้สัมภาษณ์ที่มีคุณค่าทางวิชาการสูงในครั้งนี้ครับ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ในฐานะที่ท่านเป็นผู้มีส่วนสำคัญในการเผยแพร่หลักและแนวความคิดด้านกฎหมายมหาชนในประเทศไทย ท่านมองว่า กฎหมายมหาชนในประเทศไทยพัฒนาไปในทิศทางที่ถูกต้องตามแนวทางที่ควรจะเป็นหรือไม่ หรือมีปัญหาอุปสรรคอย่างไรบ้างครับ
ศ.ดร.อมรฯ : แนวความคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนในประเทศไทยนั้นเพิ่งเริ่มมีขึ้นมาเมื่อไม่นานมานี้เอง คนไทยเริ่มรู้จักกฎหมายมหาชนจริง ๆ ในตอนที่มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2517 คือ ในราวๆ ปี พ.ศ.2516 ตอนนั้นเรามีสภานิติบัญญัติแห่งชาติตามธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2515 และในขณะนี้ เราก็มีรัฐธรรมนูญในปี 2540 อาจารย์จะเห็นได้ว่าระยะเวลากว่าที่จะเริ่มสร้างความคิดให้ประชาชนได้รู้จักและสนใจกฎหมายมหาชนกระทั่งกลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้นั้น เราใช้เวลานาน 20-30 ปี
ปัญหาว่า ขณะนี้เรามีแนวทางที่จะพัฒนาแล้วหรือไม่ ผมคิดว่ามันเพิ่งเริ่มต้นเท่านั้นเพราะว่าการที่จะเขียนรัฐธรรมนูญหรือเขียนกฎหมายจัดองค์กรต่างๆ ขึ้นมาได้คงไม่ใช่ดูเฉพาะ "ชื่อ" ขององค์กรที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันหรือในกฎหมายเท่านั้นครับ แต่ต้องดูระบบและโครงสร้างขององค์กรด้วย ขณะนี้เราอาจจะมีองค์กรที่เป็นองค์กรในระบบกฎหมายมหาชนอยู่หลายองค์กร ไม่ว่าจะเป็น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน หรืออื่น ๆ ก็ดี และเราเห็นว่าขณะนี้คนทั่วๆ ไปเรารู้จัก "ชื่อ" ขององค์กร รู้จักบทบาทและอำนาจขององค์กร แต่เราคงพูดไม่ได้ว่า เรารู้จักสร้างหรือเขียนกฎหมายเพื่อที่จะทำให้องค์กรเหล่านี้ทำงานไปได้โดยมีระบบ มีเป้าหมายและมีความรับผิดชอบ
พูดง่ายๆ ก็คือหลัก "กฎหมายมหาชน" จะอยู่ในการเขียนกฎหมายเพื่อการจัดองค์กรในทุกๆ องค์กร ไม่ใช่อยู่เฉพาะการมี "ชื่อ" ที่ถูกระบุไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายเท่านั้น เพราะฉะนั้นในขณะนี้ ก็เรียกว่าอยู่ในขั้นเริ่มต้น แต่ทีนี้จะอยู่ในแนวทางที่ถูกต้องหรือไม่ ผมคิดว่าคงจะต้องอีกไกล เราอาจจะพอมองเห็นจุดหมายข้างหน้า เปรียบเสมือนแสงสว่างที่อยู่ปลายถ้ำ แต่เรายังไม่รู้ว่าการที่จะไปถึงจุดหมายปลายถ้ำนั้น เราจะไปได้อย่างไร และเรายังไม่ทราบว่าเราจะวางแนวทางที่ไปสู่จุดหมายนั้นได้อย่างไร ด้วยเหตุนี้ ในปัจจุบัน เราจึงพบว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญของเรา มีปัญหาความล้มเหลวอยู่ทุกองค์กร จนไม่แน่ใจว่า เราจะปฏิรูปการเมืองได้สำเร็จหรือไม่
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ที่ท่านพูดไปเมื่อสักครู่เป็นกฎหมายมหาชนเฉพาะกฎหมายมหาชนในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายปกครองนั้น ในฐานะที่ท่านเป็นผู้เริ่มต้นนำแนวความคิดเรื่องกฎหมายปกครองมาใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ. 2522 คือ เมื่อมีการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ท่านเห็นว่า ในปัจจุบันพัฒนาการด้านกฎหมายปกครองในประเทศไทยเป็นอย่างไรบ้างครับ
ศ.ดร.อมรฯ : อย่างที่อาจารย์นันทวัฒน์ฯ ทราบแล้วว่า กฎหมายสำคัญของกฎหมายมหาชนมีอยู่สองระดับ ระดับหนึ่งอยู่ในรัฐธรรมนูญ อีกระดับหนึ่งอยู่ในกฎหมายปกครอง ทั้งนี้โดยยังไม่พูดถึงกฎหมายมหาชนสาขาอื่น เช่น กฎหมายการคลังและสถาบันการเงินการคลัง และสาขาอื่นที่เป็นปลีกย่อย หรือสำคัญน้อยกว่า
ในส่วนของกฎหมายปกครอง ขณะนี้ ได้มีการจัดตั้งองค์กรที่สำคัญของกฎหมายปกครองขึ้นแล้ว คือ ศาลปกครองซึ่งเพิ่งจัดตั้งขึ้นยังไม่ครบสองปีดี คือ เปิดทำการไปเมื่อเดือนมีนาคม ปี พ.ศ.2544 ส่วนแนวทางการพัฒนาด้านนี้จะเป็นอย่างไรนั้น ผมคิดว่าในชั้นนี้เรายังจะไม่พูดไปไกลถึงบทบาทสำคัญของศาลปกครอง คือ บทบาทที่จะทำให้การวินิจฉัยของศาลปกครองได้รับการยอมรับจนเป็นการสร้าง "หลักกฎหมายปกครอง" ที่จะเป็นกรอบของการบริหารหรือการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เท่าที่ผมประเมินดูทั่วๆไป เราคงอยู่แค่การพิจารณาว่าองค์กรที่เป็นแกนในการพัฒนาหลักกฎหมายคือ ศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุด จะทำหน้าที่ในขณะนี้ให้ดีที่สุดได้เพียงใดเท่านั้น และผมคิดว่าคงต้องใช้เวลาอีกนาน กว่าที่องค์กรนี้จะสร้างบทบาทได้เต็มที่
เหตุผลก็คือ อุปสรรคที่เกิดขึ้นในระบบศาลปกครองมีอยู่หลายประการ ซึ่งในการวิเคราะห์เราสามารถแบ่งได้เป็น 3 หัวข้อใหญ่ๆ หัวข้อแรกคือ ตุลาการ หัวข้อที่สองคือ หน่วยธุรการ ซึ่งเป็นหน่วยที่ต้องให้บริการด้านธุรการแก่ศาลและในขณะเดียวกันก็เป็นหน่วยที่ต้องคอยประเมินผลความสำเร็จของศาลปกครองด้วย เพราะหน่วยธุรการนั้นไม่ใช่เรื่องของการรับใช้หรือการให้บริการแก่ศาลและตุลาการอย่างเดียว หน้าที่ประการสำคัญของหน่วยธุรการของศาล คือ สำนักงานศาลปกครองนั้น คงต้องคอยติดตามประเมินผลการทำงานของ "ตุลาการ" ซึ่งได้แก่ การวิเคราะห์คำพิพากษาของศาลที่ตุลาการแต่ละคนได้ให้ความเห็นและวินิจฉัยในคดีต่างๆ ว่ามี"คุณภาพ"อย่างไรด้วย และอีกประการหนึ่งในหัวข้อที่สามคือ วิธีพิจารณาคดีของคดีปกครอง
ใน 3 หัวข้อนี้ ส่วนที่ดีที่สุดของศาลปกครองในขณะนี้ หมายความว่า ส่วนที่ก้าวหน้ากว่าระบบศาลอื่นก็คือ ระบบวิธีพิจารณาคดี ของศาลปกครอง ซึ่งถ้าหากเปิดดูกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครองแล้ว เราจะพบว่า กระบวนการวิธีพิจารณาที่เขียนไว้ในกฎหมายวิธีพิจารณา ไม่ว่าจะเป็นเรื่องบทบาทของ"ตุลาการที่เป็นองค์คณะ"ก็ดี บทบาทของ"ตุลาการผู้แถลงคดี"ซึ่งศาลอื่นไม่มีกำหนดไว้ก็ดี หรือบทบาทของ"ตุลาการเจ้าของสำนวน"ก็ดี ในทั้ง 3 บทบาทนี้ใน ตัวกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครองเขียนไว้ค่อนข้างดี นี่เป็นส่วนที่ดีที่สุดของศาลปกครอง
แต่อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจากบทบาทและขั้นตอนเหล่านี้จะเขียนไว้ชัด แต่ถ้าเรามาดูความเป็นจริงในทางปฏิบัติแล้ว เราจะเห็นว่าการวิเคราะห์การทำงานของระบบวิธีพิจารณายังไม่ไปสู่เป้า คือเรามีผู้ดำรงตำแหน่งที่ทำหน้าที่ต่างๆ ตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดแล้ว แต่ว่าการติดตามประเมินผลและการวางแนวทางสำหรับการพัฒนาต่อไปข้างหน้าผมถือว่ายังไม่มี ดังนั้น วิธีพิจารณาของศาลปกครองในด้านตัวบทกฎหมายผมถือว่าดีพอสมควร แต่ในด้านการบริหารจัดการสำหรับการพัฒนา ยังไม่ดี
ส่วนสำหรับหน่วยธุรการนั้น จะเห็นว่า หน่วยธุรการในขณะนี้ก็ทำหน้าที่ในด้านให้บริการแก่ศาลและตุลาการ เช่นการเปิดศาลปกครองในภูมิภาคซึ่งเป็นการดำเนินการสำนักงานศาลปกครอง แต่ข้อที่ผมกังวลก็คือ บทบาทที่จะวิเคราะห์และติดตามประเมินผลการทำงานของศาลซึ่งได้แก่การประเมินผลงานของ"ตุลาการ" ผมคิดว่าส่วนนี้ยังไม่มี และขณะนี้ผมยังเห็นว่ายังไม่ได้เริ่มแนวทางที่จะพัฒนาขึ้นมา ผมถือว่าบทบาทของหน่วยธุรการของศาลปกครองซึ่งได้แก่สำนักงานศาลปกครองในงานด้านวิเคราะห์และติดตามประเมินผลของตุลาการนั้น มีส่วนสำคัญมาก เพราะระบบศาลปกครองทั้งระบบจะพัฒนาไปได้หรือไม่ อยู่ที่จุดนี้ ทั้งนี้เพราะว่า ในขณะนี้ บทบาทในการที่จะติดตามวิเคราะห์คำพิพากษาของศาลปกครองโดยศาลเองก็ดี หรือโดยองค์กรภายนอกซึ่งผมหมายถึงวงการวิชาการในมหาวิทยาลัยก็ดี ยังอ่อนมาก ถ้าเราติดตามดูจากบทความในสื่อต่างๆ เช่นจากวารสารของมหาวิทยาลัยต่างๆ เราจะพบว่าการวิเคราะห์วิจารณ์คำพิพากษาของศาลปกครองยังมีน้อยมาก หรือถ้าจะพูดตรง ๆ คือเกือบไม่มีเลย ฉะนั้น เมื่อสภาพความเป็นจริงในสังคมปรากฏว่าการวิเคราะห์วิจารณ์จากวงการวิชาการภายนอกยังอ่อนมาก และศาลปกครอง คือตุลาการเองก็คงไม่อยากวิเคราะห์ผลงานของตนเอง วิธีที่จะเสริมระบบให้แข็งและพัฒนาต่อไปได้ก็คือ ต้องกำหนดให้การวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองหรือจะพูดตรงๆ ก็คือ การประเมินคุณภาพของตุลาการที่ทำหน้าที่วินิจฉัยคดีนั้น ต้องเป็นหน้าที่สำคัญของหน่วยธุรการ คือสำนักงานศาลปกครอง ที่จะต้องทำ
การที่เสริมบทบาทของสำนักงานศาลปกครองในด้านการวิจัยและการวิเคราะห์ให้อยู่ในระบบงานของหน่วยงานนั้น เมื่อสองวันก่อนก็มีคนมาขอสัมภาษณ์ผมว่าจะพัฒนา "ศาลปกครอง"ได้อย่างไร ผมก็บอกไปว่าสิ่งสำคัญในการพัฒนา"ศาลปกครอง" ต้องดูทั้งระบบ มิใช่ดูแต่เฉพาะตัว"ศาล" โดยผู้ที่วางแผนพัฒนานั้นจะต้องแยกข้อวิเคราะห์ออกเป็น 3 ส่วนตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น คือ ต้องดูงานของสำนักงานศาลปกครองส่วนหนึ่ง ดูศาลปกครองและตุลาการส่วนหนึ่ง และดูวิธีพิจารณาคดีอีกส่วนหนึ่ง และผมก็ได้อธิบายหน้าที่สำคัญ ของ"สำนักงานศาลปกครอง"ในส่วนที่เกี่ยวกับการติดตามประเมินผลการทำงานของ"ตุลาการ"ด้วยการทำการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครอง ที่ต้องทำอย่างสม่ำเสมอและเป็นงานประจำที่ต้องทำอย่างต่อเนื่อง
ผมบอกผู้ที่มาสัมภาษณ์ผมไปว่า บุคคลที่จะทำหน้าที่วิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองคงจะเป็น "ข้าราชการประจำ" ในสำนักงานศาลปกครองเองคงไม่ได้ เพราะว่ากันจริงๆ แล้ว ผู้วิเคราะห์จะต้องมีความรู้เท่าเทียมกับตุลาการหรือมากกว่าตุลาการ ข้าราชการประจำเงินเดือนน้อยกว่าตุลาการ ดังนั้น คงจะคัดบุคคลผู้มีความรู้สูงๆ มาทำงานนี้คงจะหาไม่ได้ วิธีที่สำนักงานศาลปกครองจะพัฒนาหน้าที่ในด้านนี้ขึ้นมา จะต้องจ้างข้าราชการวิสามัญ โดยอาจทำเป็นการจ้าง part time หรือเป็นงานประจำตามสัญญาจ้างมีระยะเวลา 1 ถึง 3 ปี หรือ 5 ปีก็ได้ แล้วก็ให้ค่าตอบแทนสูงเพื่อให้ได้บุคคลที่มีคุณภาพ วิธีการนี้จะทำให้เลือกจากอาจารย์ที่มีความเชี่ยวชาญ หรือจากผู้ที่เกษียณอายุราชการแม้แต่จากอดีตตุลาการ ศาลปกครองสูงสุดเองถ้ามี มาทำหน้าที่ด้านวิเคราะห์คำพิพากษาศาลปกครองและเป็นแกนของการพัฒนา"ระบบศาลปกครอง"ในอนาคตได้ ซึ่งขณะนี้สำนักงานศาลปกครองยังไม่ได้ริเริ่ม
ส่วนในด้านตุลาการนั้น ผมคิดว่าอาจารย์นันทวัฒน์ฯ คงจะทราบดีอยู่แล้วว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองจะดีหรือไม่ดี ย่อมอยู่ที่คุณสมบัติหรือคุณภาพของตุลาการ ตุลาการดีคำวินิจฉัยก็ดี มีคุณภาพมีเหตุมีผล สร้าง"หลักกฎหมาย"ได้ ตุลาการไม่ดีคำวินิจฉัยก็ไม่มีคุณภาพ ขณะนี้คุณภาพของคำวินิจฉัยของศาลปกครองเป็นอย่างไร ผมก็ขอตอบเพียงว่าคำวินิจฉัยก็เหมือนกับที่เราเห็นๆ กันอยู่ ผมจะไม่บอกว่าดีหรือไม่ดี ปัญหามีว่า เราจะได้บุคคลที่ดีมีความสามารถเข้ามาเป็นตุลาการได้อย่างไร ปัญหานี้เราก็จะต้องมาวิเคราะห์ "วิธีคัดสรรตุลาการ" ว่าดีพอที่จะให้ได้คนดีเข้าได้มาหรือไม่ ตรงนี้ผมคิดว่าสำคัญมาก ขณะนี้ การคัดเลือกตุลาการศาลปกครองตามคุณสมบัติที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ผมเห็นว่าวิธีการยังไขว้เขวอยู่พอสมควร คุณสมบัติตามกฎหมายยังกว้างเกินไปจนกระทั่งไม่อาจเสาะหาตุลาการผู้เชี่ยวชาญได้ และก็คงยากที่จะแก้กฎหมายในขณะนี้
ทีนี้สมมติว่าในเมื่อกฎหมายกำหนดคุณสมบัติไว้ค่อนข้างกว้างเช่นนี้ เราจะแก้ไขปัญหานี้อย่างไร ผมเห็นว่าในทางปฏิบัติ เราคงพอแก้ไขไปได้บ้าง กล่าวคือ วิธีการคัดเลือกบุคคลที่จะมาเป็นตุลาการศาลปกครองในทางปฏิบัติ จะต้องเข้มงวดมากขึ้นเพื่อทดแทนจุดอ่อนของตัวคุณสมบัติที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่ค่อนข้างกว้าง ผมคิดว่าแกนสำคัญในการคัดเลือกตุลาการนอกเหนือจากการสอบด้วยการเขียน paper การสอบสัมภาษณ์หรือตรวจสอบด้านคุณภาพทางด้านร่างกายและจิตใจแล้ว จริงๆ แล้วสิ่งสำคัญที่สุดก็คือ การตรวจสอบวิสัยทัศน์หรือนิติปรัชญาของบุคคลที่จะมาเป็นตุลาการจากผลงานในอดีตของเขาเอง เป็นต้นว่า ถ้าเคยเป็นผู้พิพากษาตุลาการมาก่อน ก็ต้องดูจากคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาที่บุคคลเหล่านี้เคยทำมาว่าเป็นอย่างไร มีคุณภาพหรือไม่ อยู่ในแนวทางของนิติปรัชญาหรือไม่ หรือถ้าเป็นอัยการก็ดูจากการให้ความเห็นในการสั่งคดี หรือถ้าเป็นนักวิชาการก็ต้องดูจากบทความทางวิชาการ พูดสั้นๆ ก็คือ ดูจากความเห็นที่บุคคลเหล่านั้นเคยแสดงออกมาว่า นิติปรัชญาของบุคคลเหล่านั้นเป็นนิติปรัชญาของกฎหมายมหาชนหรือไม่ เท่าที่ผมพูดมา หมายความว่าการตรวจสอบวิสัยทัศน์ของผู้ที่จะเป็นตุลาการ คงมิใช่เรื่องการให้ผู้ที่จะเป็นตุลาการมาแสดงวิสัยทัศน์ว่าข้างหน้าในอนาคต ตนมีความเห็นอย่างไร มีความตั้งใจจะทำอะไร เหมือนอย่างที่เราเห็นทำๆ กันอยู่ในการคัดเลือกตุลาการของศาลบางศาลในปัจจุบัน
ดังนั้น แม้ว่าขณะนี้ การคัดสรรตุลาการศาลปกครองจะทำในลักษณะที่ค่อนข้างรัดกุมมีระบบ แต่ผมคิดว่าน้ำหนักในการที่จะตรวจสอบนิติปรัชญาจากผลงานในอดีตเป็นสิ่งสำคัญที่สุด เพราะว่าการที่เราจะรู้ว่าคำวินิจฉัยที่บุคคลเหล่านี้จะเขียนขึ้นมาในอนาคตจะดีหรือไม่ดี เราคงบอกไม่ได้ แต่ถ้าเราสามารถตรวจสอบผลงานในอดีตว่าเขามีนิติปรัชญาอย่างไร เคยมีแนวคิดอย่างไร เราก็"คาดหมาย"ได้ว่าผลงานในอนาคตของเขาจะเป็นอย่างไร การวินิจฉัยคดีปกครอง ไม่ใช่เรื่องของความจำหรือการท่องหนังสือว่าใครรู้หลักกฎหมายมากกว่ากัน สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงฐานความรู้แต่ไม่ได้เป็นเครื่องประกันว่าบุคคลดังกล่าวจะใช้หลักกฎหมายหรือใช้ความรู้นั้นไปสู่จุดหมายที่ถูกต้องเพื่อประโยชน์ส่วนรวม เพราะฉะนั้นการตรวจสอบนิติปรัชญาจึงไม่ใช่เรื่องท่องจำหรือให้มาแสดงวิสัยทัศน์ว่าข้างหน้าจะทำอะไร แต่เป็นการตรวจสอบแนวความคิดของบุคคลในการนำกฎหมายมาใช้บังคับ การตรวจสอบผลงานในอดีตจึงเป็นเครื่องตรวจสอบเบื้องต้นว่าการใช้อำนาจหน้าที่ในอนาคตของเขาจะเป็นไปตามเจตนารมย์ของกฎหมายหรือไม่ ดังนั้น ผมจึงเน้นว่าในการคัดสรรตุลาการศาลปกครอง ควรจะต้องตรวจสอบในเรื่องนี้ให้เข้มงวด และเป็นเงื่อนไขสำคัญในการรับเข้ามาเป็นตุลาการ
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ : ท่านมองว่าศาลปกครองในวันนี้แตกต่างจากศาลปกครองที่ท่านเคยคาดฝันเอาไว้เมื่อ 20 ปีที่ผ่านมาหรือไม่ครับ ในสมัยก่อนนี้ ท่านมีความตั้งใจที่จะพัฒนาให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 เป็นศาลปกครองครับ
ศ.ดร.อมรฯ : อยากจะเรียนว่า สิ่งที่เกิดขึ้นในวันนี้เป็นสิ่งที่"คาดหมาย"ได้ จะเรียกว่าผิดหวังก็ไม่เชิง เราสามารถคาดหมายได้ว่ามันจะต้องเป็นอย่างนี้ เพราะแม้แต่ในขณะที่เราแก้ไขพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาในปี 2522 แล้วตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ขึ้นมา เราก็คาดหมายเรื่องเหล่านี้ไว้แล้วว่า นิติปรัชญาของนักกฎหมายไทยคงจะเป็นอุปสรรคสำคัญแต่เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ พูดง่ายๆ ก็คือ เราไม่ผิดหวัง เพราะเราคาดหมายไว้แล้ว และต้องยอมรับความเป็นจริง
ในสมัยที่ผมเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ประมาณ 10 กว่าปี เราได้พยายามสร้างนิติกรและนักกฎหมายที่อยู่ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ได้รับรู้ถึงความแตกต่างของนิติปรัชญาของกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชน และให้ทราบถึงความแตกต่างของแนวความคิดในการใช้กฎหมายเพื่อให้เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม และก็ได้พยายามสร้าง "ตัวอย่าง" หรือบรรทัดฐานของการวิเคราะห์ความเห็นทางกฎหมาย รวมทั้งการทำงานอย่างเป็นระบบที่จะสร้างบุคลากรด้านกฎหมายมหาชนขึ้นมา ดังนั้น ในปัจจุบันเราก็จะเห็นว่านิติกรของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในสมัยนั้นก็ได้มาเป็นตุลาการศาลปกครองกันมาก แต่ว่าขณะนี้ เราพัฒนาได้ค่อนข้างช้า เพราะว่าหลังจากในยุคที่ได้สร้างคนขึ้นมาจำนวนหนึ่งแล้ว ระบบการทำงานหรือระบบการสร้างคนของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเองก็ดี หรือการสร้างคนของหน่วยงานต่างๆ ก็ดี ไม่ได้อยู่ในแนวทางที่จะให้เร่งให้เกิดผลโดยเร็วที่สุด ขณะนี้เราจึงค่อยเป็นค่อยไป
เมื่อไม่ได้วางวิธีการสร้างคนหรือวิธีการตรวจสอบการทำงานของนิติกรหรือนักกฎหมาย โดยมีเป้าหมายที่จะให้มีการพัฒนาโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ ดังนั้น สิ่งต่างๆ เหล่านี้ที่เกิดขึ้นในระยะหลังนี้ก็เป็นสิ่งที่คาดหมายได้ คือว่า คงจะต้องไปเรื่อย ๆ คือค่อยเป็นค่อยไป แต่สิ่งที่เราหวังไว้ว่าเราอยากจะพัฒนา"ระบบศาลปกครอง"ให้ได้เร็วกว่านี้นั้นคงจะต้องรอ ปัญหาจึงอยู่ที่ว่าเราจะปรับปรุงระบบการสร้างนักกฎหมายและระบบการตรวจสอบนักกฎหมาย เพื่อสร้างคนให้เร็วกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบันได้อย่างไร
รศ.ดร.นันวัฒน์ฯ : ผมขอวกกลับมาเป็นเรื่องรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่งครับ อยากทราบความเห็นส่วนตัวของท่านถึงภาพรวมของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันว่าท่านเห็นว่าอย่างไรบ้าง เหตุผลสำคัญที่ผมขอเรียนถามคำถามนี้ก็เพราะเนื่องมาจากการที่ท่านเป็นต้นคิดของการปฏิรูปการเมืองหนแรก อยากทราบว่าท่านตั้งเป้าไว้ว่า การปฏิรูปการเมืองต้องเป็นอย่างไร และพอมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันออกมาแล้ว ท่านมีความเห็นอย่างไรกับการดำเนินงาน หรือกลไกต่างๆ ของรัฐธรรมนูญในรอบ 5 ปีที่ผ่านมาครับ
ศ.ดร.อมรฯ : อย่างที่ทราบกันมาแล้ว แต่เดิมผมสนใจในเรื่องกฎหมายปกครองและได้ศึกษาระบบศาลปกครอง และองค์กรของกฎหมายมหาชนที่สำคัญอย่างอื่น เช่นศาลบัญชีหรือที่เราเรียกว่าสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน แต่เมื่อได้ศึกษาไป ผมก็รู้ว่าระบบศาลปกครองจะเริ่มต้นไม่ได้เลยถ้าไม่มีการปฏิรูปการเมืองคือ ถ้าไม่มีการนำความคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญและนำองค์กรเหล่านี้มาเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว องค์กรสำคัญเหล่านี้จะเกิดขึ้นไม่ได้เพราะพฤติกรรมของนักการเมืองที่กุมอำนาจรัฐอยู่คงไม่ต้องการองค์กรเหล่านี้ ดังนั้น ในระยะ 20 ปีหลังนี้ ผมจึงคิดว่า ถ้าเราจะปฏิรูประบบบริหารของประเทศ เราคงจะต้องดูทั้ง"ระบบสถาบันการเมือง"ในรัฐธรรมนูญ และดูทั้ง "ระบบองค์กรที่เกี่ยวกับการบริหาร" ผมจึงหันมาสนใจเรื่องรัฐธรรมนูญ
ผมเห็นว่า หากเราจะปฏิรูปหรือแก้ไขความเสื่อมในการบริหารประเทศไทย สิ่งแรกที่จะต้องทำก็คือ การปฏิรูปการเมืองได้แก่ การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับนั้นเอง
การแก้ไขรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ.2540 ซึ่งผมอาจเป็นคนแรกที่ริเริ่มเสนอให้มีการแก้โดยอาศัยหลัก constitutionalism เพื่อแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ สิ่งสำคัญที่สุดที่เกิดขึ้น คือ ได้ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีบทบัญญัติที่กำหนดให้มีองค์กรสำคัญที่เป็นองค์กรหลักในด้านการบริหารประเทศบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ของเรา 15 ฉบับนั้น ต่างมุ่งแต่การบัญญัติถึงระบบสถาบันการเมืองกับศาลยุติธรรม โดยมิได้คิดไปถึงองค์กรสำคัญอื่นๆ
พูดได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ได้ประสบความสำเร็จมาส่วนหนึ่ง คือทำให้สังคมไทยเห็นว่า การเขียนรัฐธรรมนูญตามแนวทางของ Constitutionalism ของโลกในสมัยปัจจุบัน คือในช่วงร้อยปีที่ผ่านมา นอกจากรัฐธรรมนูญจะมีระบบสถาบันการเมืองแล้ว ก็ยังมีองค์กรที่สำคัญของระบบบริหารบัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญรวมอยู่ด้วย นี่คือสิ่งที่ผมถือว่าประสบความสำเร็จ
แต่อย่างไรก็ดี ผมเห็นว่าเราไปไม่ได้ไกลเท่าไรนัก เพราะระดับวิชาการของเรายังแตกต่างกับ"ประเทศที่พัฒนาแล้ว"อยู่มาก คือ เราคิดว่าองค์กรบริหารต่างๆ หรือองค์กรสถาบันการเมืองที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นจะเขียนยังไงก็ได้ ตามแต่เสียงข้างมากจะว่ากันไป ดังนั้น เราจึงมี "ชื่อ" องค์กรต่างๆ ขึ้นมาหลายองค์กรอยู่ในรัฐธรรมนูญ แต่ก็ปรากฏในขณะนี้แล้วว่า เราไม่สามารถสร้าง system ในองค์กรเพื่อทำให้องค์กรเหล่านั้นเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพและทำงานไปสู่เป้าหมายได้ ผมคิดว่า นี่เป็นจุดอ่อนของนักวิชาการของประเทศไทย คือ เรารู้จักแต่ "ชื่อ" แต่เราไม่สามารถสร้างระบบในแต่ละองค์กรได้ และเรายังคิดกันว่าถ้าให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากๆ แล้ว เราจะได้ระบบที่ดี ซึ่งความจริงไม่เป็นอย่างนั้น
ดังนั้น รัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ประสบความสำเร็จในด้านหนึ่ง คือ สามารถทำให้คนสนใจว่าการปฎิรูปการเมืองทำได้ด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญ และใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือในการแก้ไขความเสื่อมการบริหารประเทศได้ รัฐธรรมนูญปัจจุบันจึงมีส่วนที่สำคัญในด้านนี้ คือ มีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองค์กรการบริหารที่สำคัญที่ช่วยกันเขียนขึ้นมา แต่เนื่องจากเรายังไม่มีความเชี่ยวชาญในทางวิชาการพอที่จะวิเคราะห์และกำหนดรูปแบบการออกแบบในการสร้างกลไกและจัดองค์กรของรัฐในการเขียนรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ ความล้มเหลวและความเสื่อมของการบริหารทั้งในด้านระบบสถาบันการเมืองและระบบองค์กรบริหารที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ก็เริ่มปรากฏให้เห็นแล้ว ซึ่งถ้าหากวิชาการของเราสูงถึงระดับของ "ประเทศที่พัฒนาแล้ว สิ่งเหล่านี้ เราสามารถบอกได้ล่วงหน้า แต่เราคงต้องเรียนรู้และใช้ "ประสบการณ์" นี้ให้เป็นประโยชน์ และยกระดับวิชาการของเราให้สูงขึ้น มิฉะนั้น เราก็เสียเวลาเปล่า และกลับสู่วงจรเดิม
สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับระบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 นี้ ผมขอพูดสั้นๆ ว่าระบบรัฐสภา parliamentary system ที่เราเลือกเข้ามาและเราช่วยกันเขียนรัฐธรรมนูญกันไปในขณะที่สภาพความรู้ของเรายังไม่ถึงระดับที่จะวิเคราะห์ ได้ก่อให้เกิดเผด็จการทางการรัฐสภาขึ้น อันที่จริง สิ่งเหล่านี้สามารถป้องกันได้ถ้ามีการศึกษาวิเคราะห์ที่พอเพียง และมีการเขียนหรือ design ระบบสถาบันการเมืองที่ดีพอ
สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรบริหารที่สำคัญๆ ที่อยู่ในรัฐธรรมนูญมากมาย ทั้งๆ ที่หลายองค์กรอาจไม่มีความจำเป็นจะต้องเขียนในรัฐธรรมนูญเพราะจะเขียนไว้ในพระราชบัญญัติก็ได้ แต่เราก็ช่วยกันเอามาใส่ในรัฐธรรมนูญ และเมื่อเราเอามาใส่ไว้แล้ว เราก็สร้างระบบขององค์กรนั้นโดยไม่ได้วิเคราะห์ตามหลักของวิชาการ ดังนั้น องค์กรหลายๆ องค์กรนั้น ผมก็เป็นห่วงว่าคงจะไม่สามารถทำให้เกิดผลตามที่เราเจตนาได้
เมื่อเป็นอย่างนี้แล้ว คงต้องใช้เวลาอีกสักระยะหนึ่ง ความเสื่อมขององค์กรเหล่านี้ก็จะปรากฏชัดเจนขึ้น แต่สิ่งที่น่ากังวลก็คือว่า ในขณะเดียวกันนั้น ระบบสถาบันการเมืองในระบบรัฐสภาแบบเดิมๆ ตามรัฐธรรมนูญของเรากำลังนำไปสู่ระบบเผด็จการทางรัฐสภา ดังนั้น ในอนาคตอันไม่ไกลนัก องค์กรสำคัญๆ ในทางบริหารเหล่านี้ก็จะถูกแทรกแซงโดยสถาบันการเมืองและนักการเมือง และความเสื่อมในการบริหารประเทศก็จะเลวร้ายยิ่งขึ้น เพราะในระบบเผด็จการทางรัฐสภานี้ จะทำให้ไม่มีหลักประกันหรือมีกลไกใดที่ตรวจสอบได้ว่า สถาบันการเมืองจะทำงานไปสู่ประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ส่วนรวม
การบริหารประเทศภายใต้ระบบรัฐสภาโดยมีการเผด็จการทางรัฐสภา - parliamentary system จึงเสี่ยงต่อการที่นักการเมืองจะซ่อนเร้นผลประโยชน์ส่วนตัวของกลุ่มธุรกิจการเมืองที่อยู่เบื้องหลังของการดำเนินการตาม "นโยบาย" ที่อ้างกันว่าทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวม
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ในปี พ.ศ.2534 ถ้าผมจำไม่ผิดท่านเคยพูดว่า รัฐธรรมนูญของเราล้าหลังกว่ารัฐธรรมนูญของต่างประเทศ 50 ปี โดยท่านให้เหตุผลว่าเพราะรัฐธรรมนูญของไทยที่ผ่านมาไม่มีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจเหมือนกับประเทศอื่นๆ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้สร้างองค์กรในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐขึ้นมาหลายองค์กร เช่น ปปช. ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรทั้ง 3 นี้ ถือว่าเป็นองค์กรหลักที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ผมอยากเรียนถามความเห็นของท่านว่า องค์กรเหล่านี้ปฏิบัติหน้าที่บรรลุเป้าหมายที่ควรจะเป็นตามแนวความคิดเดิมหรือไม่ครับ
ศ.ดร.อมรฯ : ผมคิดว่าคงจะไม่บรรลุหรอกครับ โดยที่อาจารย์นันทวัฒน์ฯ กล่าวรวมมาว่า มี 3 องค์กรที่เป็นองค์กรตรวจสอบด้านการเมืองคือ "ศาลรัฐธรรมนูญ" "ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง" และ "ปปช." นั้น ดังนั้นผมก็จะขอพูดเฉพาะ 3 องค์กรนี้ เพราะถ้าพูดถึงองค์กรอื่นๆ ด้วย การสัมภาษณ์ก็คงจะยาวจนไม่รู้จะจบอย่างไร
ตัวอย่างที่เห็นชัดๆ คือการทำงานขององค์กรชี้ขาดซึ่งเป็นองค์กรที่ชี้ขาดขั้นสูงสุด คือศาลรัฐธรรมนูญ เราต่างก็ทราบกันอยู่แล้วว่า ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องสำคัญๆ อะไรมาบ้าง ผมจะไม่พูดถึงเรื่องกระแสว่าประชาชนชอบหรือไม่ชอบคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา แต่ผมจะพูดถึง "ผล" ที่เกิดจากคำวินิจฉัยชี้ขาดของศาลรัฐธรรมนูญว่า ได้ทำให้การเมืองดีขึ้นหรือไม่ คือ มีหลักเกณฑ์ที่จะยึดถือสำหรับการเมืองในอนาคตได้หรือไม่ ซึ่งผมคิดว่าตามความเห็นของผม ศาลรัฐธรรมนูญประสบความล้มเหลวอย่างแน่นอน เพราะนอกจากจะไม่ทำให้การเมืองดีขึ้นแล้วยังไม่สามารถสร้างหลักกฎหมายหรือหลักการบริหารที่ทำให้การเมืองปรับไปสู่แนวที่ถูกต้อง
แต่ผมอยากจะเรียนว่าความล้มเหลวของศาลรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นนี้ เกิดเพราะตัวรัฐธรรมนูญเอง มิใช่เกิดจากตัวบุคคลที่เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เนื่องจากตัวบทรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติที่ออกแบบให้มีการกำหนดวิธีปฏิบัติของศาลรัฐธรรมนูญที่แน่ชัด ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญพัฒนาไม่ได้
เมื่อสักครู่ ผมได้เรียนแล้วว่าระบบสถาบันที่เป็นสถาบันประเภทศาล มีข้อที่จะต้องพิจารณา 3 ด้านด้วยกัน คือหนึ่ง ด้านคุณสมบัติและการคัดสรรตุลาการ สอง ด้านหน่วยธุรการ และสาม ด้านวิธีพิจารณา สำหรับกรณีของศาลรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่เห็นได้ชัดนะครับ ทั้งนี้โดยผมจะไม่พูดถึงด้านตุลาการและด้านหน่วยธุรการ ซึ่งผมคิดว่ามีข้อบกพร่องเยอะและได้พูดไว้แล้วในตอนต้น คือในตอนที่ว่าด้วยศาลปกครอง แต่ที่เห็นชัดมาก คือ ด้านวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้กำหนดวิธีพิจารณาของตนเองอีกทั้งยังกำหนดให้ต้องมีมติเป็นเอกฉันท์อีกด้วย ผมเห็นว่าตรงนี้เป็นจุดอ่อนของการเขียนรัฐธรรมนูญเพราะเราต้องระลึกว่า ในการเขียนกฎหมายก็ดีหรือเขียนตัวบทรัฐธรรมนูญก็ดี ความจริงก็คือ การกำหนดรูปแบบจัดองค์กรของ"องค์กรของรัฐ"นั่นเอง ถ้าเขียนดี องค์กรก็ทำงานดี ถ้าเขียนไม่ดี องค์กรก็ทำงานไม่ดี
ผมขอเรียนว่าในการสร้างหรือกำหนดกลไกต่างๆ ให้เป็นระบบและเป็นองค์กรที่ดีนั้น พื้นฐานจริงๆ อยู่ที่การคำนึง"ความเป็นอยู่จริง"ของพฤติกรรมทางสังคมของชุมชนหรือสังคมวิทยา เพราะกลไกในตัวบทกฎหมายเป็นเครื่องควบคุมและตรวจสอบพฤติกรรมของคน
ในส่วนที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของคนที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมทางการเมือง เราเรียกว่า สังคมวิทยาการเมือง ถ้าเราเอาหลักเกณฑ์ของสังคมวิทยาการเมืองมาวิเคราะห์ เราก็จะต้องรู้ว่า คงไม่มีตุลาการคนไหนที่อยากให้มีการตรวจสอบการกระทำของตน หรือมีก็น้อยมากและในใจคงไม่อยากมี และก็คงไม่มีตุลาการคนไหนที่อยากจะให้มีใครมาบอกว่าตนเองวินิจฉัยผิด ดังนั้น การเขียนรัฐธรรมนูญปัจจุบันที่บัญญัติให้วิธีพิจารณาขึ้นอยู่กับความตกลงของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญด้วยกันและต้องเป็นเอกฉันท์ด้วย นั้น จึงไม่ถูกต้อง และเราจะหวังว่าวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญจะอยู่ในระบบที่ควรจะเป็น มีการถ่วงดุลและมีการตรวจสอบนั้น คงเป็นไปไม่ได้
ตัวอย่างที่ชัดเจนและผมขอยกขึ้นมากล่าวไว้ ก็คือ ในการวินิจฉัยคดี การที่ศาลรัฐธรรมนูญของเราเปิดเผยมติซึ่งเป็นการวินิจฉัยของตุลาการก่อน แล้วไปเขียนคำวินิจฉัยที่เป็นลายลักษณ์อักษรทีหลัง วิธีพิจารณาอย่างนี้ ผมคิดว่าไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากล ไม่ว่าจะเป็นมาตรฐานของประเทศที่พัฒนาแล้วหรือประเทศด้อยพัฒนาก็ตาม เพราะการเขียนคำวินิจฉัยภายหลังนั้น เปิด "โอกาส" ให้ตุลาการผู้เขียนคำวินิจฉัยสามารถแต่งเติมปรับแต่ง "เหตุผล" ในคำวินิจฉัยของตนเองได้เมื่อได้รับฟังข้อวิจารณ์จากบุคคลภายนอกแล้ว ไม่ว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะใช้โอกาสนี้หรือไม่ก็ตาม ผมไม่เคยเห็นตุลาการของประเทศใดทำเช่นนี้ ด้วยเหตุนี้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญของเราที่เขียนขึ้นจึงไม่มีคุณค่าตามความเป็นจริง ยิ่งกว่านั้น ยังปรากฏด้วยว่าคำวินิจฉัยที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่เขียนขึ้นภายหลังนั้น ยังลงวันที่ย้อนหน้าไปยังวันที่ที่มีการเปิดเผยมติอีกด้วย วิธีการเช่นนี้ของตุลาการเป็นการบันทึกข้อเท็จจริงที่ผิดจากความจริงอย่างชัดแจ้งและโดยเจตนา และทำให้การศึกษาวิเคราะห์คุณภาพคำวินิจฉัยโดยนักวิชาการในอนาคตผิดพลาด ซึ่งผมเห็นว่า วิธีการนี้ไม่น่าจะใช้อยู่ในศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นองค์กรชี้ขาดในระดับสูงสุดในรัฐธรรมนูญ เพราะถ้าศาลทำได้ ฝ่ายบริหารก็ทำได้ แล้วตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะไปตัดสินการกระทำเช่นเดียวกันนี้ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารได้อย่างไร
ดังนั้น นี่คือจุดอ่อน จุดอ่อนนี้เกิดจากตัวบทรัฐธรรมนูญ ซึ่งทำให้ผมมีความเห็นว่าผู้ที่เขียนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นไม่ได้มีพื้นฐานของกฎหมายมหาชน และขาดวิธีคิดหรือนิติปรัชญาของกฎหมายมหาชน วิธีคิดซึ่งเป็นเทคโนโลยีของกฎหมายมหาชน ได้แก่ การนำวิธีการเขียนกฎหมาย มาใช้เป็นเครื่องมือในการจัดรูปแบบขององค์กรตามกฎหมาย ซึ่งเป็นการสร้างระบบการบริหารขึ้นมาบนพื้นฐานของพฤติกรรมของคนที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมาย คือ เพื่อที่จะควบคุมและกำกับพฤติกรรมของคนให้ต้องทำหน้าที่ไปสู่จุดมุ่งหมายที่ถูกต้อง ผู้ที่เขียนกฎหมายหรือออกแบบกฎหมาย จะต้องคาดหมายได้ล่วงหน้า คือ คาดหมายได้ว่า การดำเนินการตามระบบที่กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญกำหนดนั้นจะไปสู่จุดหมายได้อย่างไร อะไรคือประโยชน์ของส่วนรวม อะไรคือประโยชน์ของเอกชน และทำอย่างไรจึงจะประสานประโยชน์ทั้งสองนี้โดยมุ่งที่จะรักษาประโยชน์ส่วนรวมของสังคมไว้ ฉะนั้นการเขียนรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับตัวตุลาการเอง จึงเป็นวิธีเขียนที่มิได้ใช้วิธีคิดของนิติปรัชญายุคใหม่
การเขียนอย่างนี้แสดงว่า ผู้ที่เขียนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคงคิดไปถึงสมัยเก่าๆ ในขณะที่ยังมิได้มีการใช้การเขียนกฎหมายเพื่อประโยชน์ของการจัดระบบบริหารงานของรัฐ ในสมัยก่อนใครเป็นตุลาการก็กำหนดวิธีพิจารณาของศาลเอาเอง ซึ่งหากจะย้อนหลังถึงวิธีการเก่าๆ นี้ ก็คงสามารถย้อนไปได้ตั้งแต่วิธีปฏิบัติสมัย 200-300 ปีก่อนของประเทศในยุโรป
การเขียนกฎหมายหรือเขียนรัฐธรรมนูญอย่างนี้ ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญพัฒนาไปไม่ได้ และอาจารย์ก็คงจำได้ว่าเมื่อตอนครบกำหนด 5 ปีของการใช้บังคับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน และต้องมีการประเมินว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างไร เมื่อเดือนตุลาคมปีก่อนคือ พ.ศ.2545 ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเองก็ประชุมกันเพื่อพิจารณาว่าควรจะมีการแก้รัฐธรรมนูญอย่างไร เราก็จะเห็นว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมดก็ตกลงปลงใจกันบอกว่าไม่สมควรแก้รัฐธรรม นูญ ซึ่งทำให้เราเห็นพฤติกรรมตามธรรมชาติ เพราะแม้แต่ตุลาการเองซึ่งมิใช่นักการเมืองก็คงไม่อยากให้อำนาจของตนเองต้องลดน้อยถอยลง ข้อเท็จจริงนี้ แสดงว่าบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในอนาคตนั้นก็ยังหวังไม่ได้
แต่ผมได้กล่าวแล้วว่า คงไม่ใช่ความผิดของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เพราะสิ่งเหล่านี้เป็นธรรมชาติของคน เราโทษท่านตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ พฤติกรรมของชนชั้นนำของสังคมเป็น"สิ่งกำหนดให้"ที่เกิดจากสังคมตามปกติ ความผิดจึงอยู่ที่ผู้ที่เขียนตัวบทรัฐธรรมนูญนี้ขึ้นมาต่างหาก
ส่วน ปปช.นั้น เราจะเห็นว่าในส่วนที่เกี่ยวกับคดีอาญาของนักการเมือง ปปช.ทำหน้าที่สำคัญในด้านการสอบสวน ซึ่งผมก็คิดว่า คงพอไปได้ แต่ผมมองว่าที่ ปปช. ยังทำหน้าที่อย่างนี้อยู่ได้ในทุกวันนี้ก็เนื่องจากว่า ปปช. ชุดนี้ได้รับการเลือกตั้งขึ้นก่อนที่ระบบการเมืองจะเข้าสู่ระบบใหม่ซึ่งมีระบบ ส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้ง ส.ว.ชุดที่เลือกตัวบุคคลที่เป็น ปปช. อยู่ในขณะนี้นั้น เป็น ส.ว.ที่มาจากระบบแต่งตั้ง ที่ดูจะมีบุคคลที่เป็นกลางทางการเมืองอยู่เป็นจำนวนมาก และการที่ ปปช.ชุดนี้ยังทำหน้าที่ถึงขณะนี้ได้ก็เพราะ ปปช.มีวาระดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรกของรัฐธรรมนูญ 4 ปีครึ่งซึ่งจะหมดวาระลงในวันที่ 24 ตุลาคมนี้ และมีเพียงบางคนที่ลาออกไปเท่านั้น
ฉะนั้น หากเราจะพิจารณาถึงบทบาทของ ปปช.ในช่วงนี้ เราก็คงต้องระลึกไว้ด้วยว่าเป็น ปปช.ชุดที่มาจากการคัดเลือกโดย ส.ว.ชุดเดิม แต่สำหรับในช่วงต่อไปที่วุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง โดย ปปช.ชุดนี้จะต้องสิ้นสุดลงและมีการเลือก ปปช. ชุดใหม่เข้ามาแทน เราก็คงจะได้เห็นว่าจะมีเงื่อนไขทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยในการเลือกตั้งตัวบุคคลที่เป็น ปปช. ดังนั้น ในวันข้างหน้าถ้าหากมีการเปลี่ยน ปปช.ทั้งชุดเมื่อไหร่ เมื่อนั้นบทบาทของ ปปช.ก็จะเปลี่ยน เราอาจจะหวังอะไรไม่ได้ก็ได้
ส่วนการดำเนินงานของศาลฎีกาแผนกคดีอาญา ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น ผมคิดว่าจุดอ่อนตรงนี้ค่อนข้างน้อย เพราะว่าผู้พิพากษาที่เป็นองค์คณะของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ที่จะเข้ามาทำหน้าที่ชี้ขาดในคดีของนักการเมืองนั้นได้ถูกเลือกตั้งโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามีจำนวนกว่า 80 คน ดังนั้น การเมืองจึงแทรกแซงเข้าไปในการเลือกตุลาการศาลฎีกาที่เป็นองค์คณะของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ชี้ขาดได้ยาก
แต่ข้อที่น่าสังเกตของศาลฎีกาแผนกคดีอาญานี้ ก็คือ ในตัวของรัฐธรรมนูญเองนั้นมีจุดอ่อนในการเขียนอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจำนวนองค์คณะของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ชี้ขาดนี้ ไม่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแต่กำหนดโดยพระราชบัญญัติ แต่บังเอิญว่าพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ได้เขียนรายละเอียดไว้ค่อนข้างดี แต่อย่างไรก็ตาม สิ่งเหล่านี้ไม่ได้เป็นหลักประกันว่าในวันข้างหน้า หากมีการแก้ไขพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการคัดเลือกหรือการกำหนดจำนวนองค์คณะของผู้พิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองแล้ว บทบัญญัติเหล่านี้จะไม่ถูกเปลี่ยน
ดังนั้น ผมคิดว่า ในขณะนี้สำหรับองค์กรชี้ขาดในด้านผู้พิพากษาของศาลฎีกาในด้านแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองก็ยังคงอยู่ในระดับที่เชื่อถือได้ แต่อย่าลืมว่า ถ้าบทบาทการสอบสวนคดีประเภทนี้ของ ปปช.เปลี่ยนแปลงไปในอนาคต เพราะมีการเปลี่ยนแปลงตัวบุคคล และการทำสำนวนสอบสวนของ ปปช.ไม่มีประสิทธิภาพและขาดคุณภาพ สิ่งนี้ก็จะมีผลถึงการวินิจฉัยของศาลฎีกาในคดีประเภทนี้ด้วย
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ท่านมองว่า ระบบการเมืองในปัจจุบันเป็นอย่างไรบ้างครับภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญใช้มา 5 ปี
ศ.ดร.อมรฯ : จริงๆ ตรงนี้ผมไม่ค่อยอยากพูด เพราะผมสนใจวิชาการมากกว่าการเมือง ถ้าอาจารย์จำได้ ผมได้ไปพูดเมื่อเดือนพฤศจิกายนปีที่แล้ว พ.ศ.2545 ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่า "ระบบสถาบันการเมือง" ตามรัฐธรรมนูญ 2540 ของเรายังไม่อยู่ในแนวทางที่จะพัฒนาต่อไปได้ และกำลังจะย้อนกลับ เพราะสิ่งที่ผมกลัวก็คือ การเกิดขึ้นของระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองพรรคใหญ่ในระบบรัฐสภา-parliamentary system เก่าๆ ตามรัฐธรรมนูญของเรา ซึ่งขณะนี้ ผมก็คิดว่า ทุกคนก็พอจะเห็นอยู่แล้ว และขณะนี้ผมก็เชื่อว่า ไม่มีใครที่จะอยู่ในฐานะที่จะแก้ไขได้ ทั้งนี้ เพราะในระบบสถาบันการเมืองที่พรรคการเมืองพรรคใหญ่เป็นผู้ผูกขาดอำนาจของรัฐในปัจจุบันเกิดมาจากจุดอ่อนของตัวรัฐธรรมนูญเอง เราช่วยกันเขียนขึ้นมาเอง และการที่จะแก้ไขจุดอ่อนของรัฐธรรมนูญนี้ ก็คือขึ้นอยู่กับอำนาจของสภาในระบบรัฐสภา ซึ่งตามความเป็นจริง ก็ขึ้นอยู่กับพรรคการเมืองพรรคใหญ่ นั่นเอง เพราะฉะนั้นเมื่อมองเห็นจุดอ่อนนี้แล้ว ก็อดเป็นห่วงอนาคตของประเทศไม่ได้
จุดอ่อนของ"ระบบสถาบันการเมือง"ของเราเกิดมาได้อย่างไร ผมได้เรียนไว้แล้วตอนที่ไปพูดที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อเดือนพฤศจิกายนว่า อยู่ที่รัฐธรรมนูญไปเขียนบังคับให้ ส.ส.สังกัดพรรค กับการเขียนบังคับว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง ซึ่งสิ่งเหล่านี้ผมเห็นว่า ไม่จำเป็นต้องเขียนไว้ในตัวบทรัฐธรรมนูญก็ได้เพราะมันเป็นสิ่งที่จะเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติเมื่อสังคมมีการวิวัฒนาการ ถ้าหากว่าบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้งมีคุณสมบัติพร้อมที่จะได้รับความเชื่อถือจากสังคมแล้ว ผมก็เชื่อแน่ว่า ส.ส. ก็คงไม่ไปเลือกคนอื่นที่ไม่ใช่ ส.ส.มาเป็นนายกรัฐมนตรีแน่นอน แต่ในกรณีที่สังคมยังไม่พร้อมคือ คนที่ได้รับเลือกจากประชาชนเป็น ส.ส.ยังไม่ได้รับความไว้วางใจจากคนส่วนใหญ่ของสังคมมากพอ คนส่วนใหญ่ก็จะเรียกร้องนายกรัฐมนตรีจากบุคคลภายนอก ซึ่งพวกเราคงจำได้ว่า ประเทศไทยก็เคยเกิดกรณีเช่นนี้มาแล้วครั้งหนึ่ง คือหลังพฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535
การไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่า ส.ส.ต้องสังกัดพรรค และนายกต้องมาจาก ส.ส. จึงเป็นช่องทางที่จะให้เกิดเผด็จการรัฐสภา เป็นการเปิดโอกาสและเป็นการยั่วยุให้มีการรวมกลุ่มของบุคคลที่อยู่ในฐานะที่มีเงินมีทองและสามารถที่จะจัดการเลือกตั้งโดยมีระบบการจัดตั้ง หรือมีการใช้ระบบอิทธิพลหรือการใช้อำนาจรัฐต่างๆ ในทางตรงทางอ้อมเข้ามาผูกขาดการใช้อำนาจรัฐได้ ซึ่งในสภาพที่สังคมของเรายังเป็นสังคมที่ยากจน อยู่ภายใต้อิทธิพลท้องถิ่น และซ้ำยังมีกลไกการบริหารที่พิกลพิการ โอกาสเช่นนี้ทำได้โดยไม่ยาก
เมื่อสภาพสังคมคือคนส่วนใหญ่ของเราเป็นอย่างนี้และกลไกการบริหารพิกลพิการอย่างนี้และรัฐธรรมนูญของเราไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญว่า ส.ส.ต้องสังกัดพรรคการเมืองประกอบกับกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.ด้วยแล้ว มาตรการทั้ง 2 มาตรการนี้เองที่ทำให้ผู้ที่มีอิทธิพลหรืออย่างที่เขาเรียกกันในขณะนี้ว่า"นักธุรกิจการเมือง" สามารถฉวยโอกาสจากสภาพทางสังคมวิทยาการเมืองของชุมชนส่วนใหญ่ในชนบท ซึ่งเป็นเสียงส่วนใหญ่ในการเลือกตั้งและยังเป็นสังคมที่ยากจน พูดง่ายๆ ก็คือ ฉวยเอาประโยชน์จากความเป็นจริงของสภาพสังคมและความพิการของกฎหมาย และใช้การเลือกตั้งเป็นเครื่องมือเข้ามาผูกขาดอำนาจรัฐได้ เพราะในขณะหย่อนบัตรเลือกตั้ง ชุมชนส่วนใหญ่ของเรายังมองผลประโยชน์ส่วนตัวในระยะสั้น คือ ไม่สามารถคิดไปถึงประโยชน์ส่วนรวมระยะยาวได้เหมือนกับชุมชนของประเทศที่พัฒนาแล้วได้ ผมเห็นว่ามาตรการ 2 มาตรการนี้เป็นเครื่องมือของนักธุรกิจการเมือง และควรต้องยกเลิก
วิธีการกำหนดมาตรการเช่นนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ ไม่มีประเทศเสรีประชาธิปไตยที่ไหนเขาทำกัน และผมก็แปลกใจว่าทำไมนักวิชาการของเราจึงไม่วิเคราะห์และมองไม่เห็นปัญหานี้
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ผมได้ทราบว่า ท่านมีแนวความคิดว่าประเทศไทยจำเป็นต้องมีการปฏิรูปการเมืองรอบสอง ขอความกรุณาท่านช่วยขยายความด้วยครับ
ศ.ดร.อมรฯ : แนวความคิดของการปฏิรูปการเมืองรอบสองนั้น ผมได้เคยกล่าวไว้แล้วนะครับว่า ถ้าจะปฏิรูปการเมืองก็หนีการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ไปไม่พ้น เพราะการเขียนรัฐธรรมนูญเป็นการวางกฎเกณฑ์ของการสร้าง "ระบบสถาบันการเมือง" ผมคิดว่าเราอย่ามาพูดถึงการรอการปฏิรูปการเมืองด้วยการพัฒนาการศึกษาตามที่นักการเมืองชอบพูดกัน เพราะแม้ว่าการปฏิรูปการศึกษาจะเป็นสิ่งจำเป็นต้องทำ แต่การศึกษาอบรมนั้นไม่สามารถเปลี่ยนพฤติกรรมของคนซึ่งได้แก่ความเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัวอันเป็นธรรมชาติของคนได้ในระยะเวลาสั้นๆ การเปลี่ยนพฤติกรรมของชุมชน จะต้องใช้เวลาเป็นร้อยๆ ปีและต้องผ่านประวัติศาสตร์เหมือนชุมชนในยุโรป ซึ่งการใช้เวลาสั้นๆ แม้แต่ 20-30 ปีก็ไม่สามารถเปลี่ยนพฤติกรรมของชุมชนในสภาพสังคมเศรษฐกิจการเมืองในปัจจุบันได้ และผมก็คิดว่านักการเมืองของเราก็รู้ถึงความเป็นจริงข้อนี้ดี
แต่ทำไมนักการเมืองของเรามักจะพูดถึงการปฏิรูปการศึกษาโดยไม่พูดถึงปฏิรูปการเมืองด้วยการแก้รัฐธรรมนูญ ดูเหมือนว่า นักการเมืองของเราคงไม่อยากเสียอำนาจและเสียโอกาสที่มีอยู่ ในขณะนี้ และเมื่อไม่อยากจะปฏิรูปการเมืองก็ต้องพูดถึงการปฏิรูปการศึกษาไปพลางก่อน เพื่อให้สังคมเชื่อว่าการศึกษาจะนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองได้ แต่สิ่งนักการเมืองไม่พูดให้ชัดเจนก็คือ เมื่อไรสังคมไทยคือคนส่วนใหญ่ของคน 60 ล้านคน คือคนจำนวนมากกว่า 30 ล้านคนจะมีระดับพัฒนาเหมือนสังคมของประเทศที่พัฒนาแล้ว ผมคิดว่า ซึ่งอาจจะอีกนาน อาจจะถึง 100 ปี
เมื่อสักครู่ผมได้พูดแล้วว่า ระบบสถาบันการเมืองในปัจจุบันนี้ อำนาจรัฐขึ้นอยู่กับพรรคการเมืองพรรคใหญ่ ไม่ว่าจะเป็นพรรคใหญ่พรรคเดียวหรือหลายพรรครวมกลุ่มเข้าด้วยกัน ดังนั้นเมื่อสภาพการเมืองของเราเกิดขึ้นอย่างนี้แล้ว ผมคิดว่า เราคงมีโอกาสที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญได้น้อยมาก
อย่างไรก็ตาม ในฐานะนักวิชาการไม่ว่าจะเป็นผมหรือเป็นอาจารย์ก็ตาม มีหน้าที่ต้องคิดล่วงหน้าและชี้ปัญหาประเทศเพื่อให้คนส่วนใหญ่ในสังคม"คิด" คือ ประการแรก เราต้องเขียนรัฐธรรมนูญใหม่แน่ๆ ถ้าอยากปฏิรูปการเมือง ประการที่สอง รัฐธรรมนูญที่ดี คือรัฐธรรมนูญที่มี"ระบบสถาบันการเมือง"ที่เหมาะสมกับสภาพทางสังคมวิทยาการเมืองของคนส่วนใหญ่ในสังคมไทยและเหมาะสมกับพฤติกรรมของนักการเมืองของเราที่เป็นอยู่จริง ทั้งนี้โดยยังไม่ต้องพูดว่าใครจะมาเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ให้คนไทยเพราะขณะนี้ผมก็ยังมองไม่เห็นว่าใครจะมาเขียนให้
เรามาพูดถึง"รูปแบบ"อย่างคร่าวๆ ว่า รัฐธรรมนูญที่ดีของสังคมไทยน่าจะมีโครงสร้างอย่างไร ในการพูดเมื่อเดือนพฤศจิกายนปีก่อน ผมได้บอกไว้แล้วว่า ตามสภาพสังคมวิทยาทางการเมืองของชุมชนส่วนใหญ่ของเราที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ผมมีความเห็นว่าระบบสถาบันการเมืองของเราจะต้องมีสถาบันการเมืองทางบริหารเป็นฝ่ายนำ พูดง่ายๆ ก็คือ การบริหารจะต้องมี leadership ของผู้นำ
แต่การมี leadership ในระบบสถาบันการเมืองของประเทศไทยนี้ ผมเรียกไว้ว่า strong prime minister ซึ่งเป็นคำที่มีเจตนาให้มีความหมายแตกต่างกับคำทางวิชาการทั่วๆ ไป ที่มักจะเรียกรูปแบบสถาบันการเมืองที่มีฝ่ายบริหารเป็นฝ่ายนำว่า strong executive กล่าวคือ ในระบบประธานาธิบดีโดยตรงก็ดี ระบบกึ่งประธานาธิบดีก็ดี ทางวิชาการเขาจะเรียกกันว่า strong executive แต่ในทางวิชาการคำว่า executive ที่ใช้กับระบบรัฐสภา - parliamentary system จะมีความหมายแตกต่างกับระบบประธานาธิบดีและระบบกึ่งประธานาธิบดี เพราะคำ executive ในระบบรัฐสภา มีความหมายตั้งแต่คณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีรวมจนไปถึง king หรือรวมถึงประธานาธิบดีในระบบรัฐสภา ซึ่งเป็น "ประมุขของรัฐ" ด้วย ซึ่งก็เป็นเหตุผลในทางประวัติศาสตร์ซึ่งไม่จำเป็นต้องอธิบายในที่นี้ ดังนั้น หากเราใช้คำว่า strong executive ในระบบรัฐสภาแล้ว วงการวิชาการทั่วไปก็จะเข้าใจไปว่าเรามุ่งรวมไปถึงประมุขของรัฐ คือพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขฝ่ายบริหารด้วย ด้วยเหตุนี้ เมื่อเราต้องการสร้าง leadership ของฝ่ายบริหารในระบบรัฐสภาโดยไม่ต้องการให้"ฝ่ายบริหาร"มีความหมายรวมไปถึง king ด้วย ผมจึงตั้งใจใช้คำว่า strong prime minister แทน strong executive เพื่อที่จะตัดความหมายและบทบาทของ strong prime minister นี้ไม่ให้รวมถึง king ซึ่งเป็นประมุขของรัฐและเป็นประมุขฝ่ายบริหารด้วย
ตรงนี้เอง คงจะต้องถือเป็น unique ของระบอบการปกครองของเราเอง ซึ่งเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข และเนื่องจากระบบของไทยเรามีพระมหากษัตริย์ที่ดีที่สุดในโลก ไม่มีใครเหมือนและไม่เหมือนของใคร คำว่า strong prime minister ก็จะหมายความว่า ระบบบริหารของเราจะมี leadership หรือผู้นำทางบริหารในระดับที่ต่ำกว่าประมุขของรัฐ คือระดับนายก โดยผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจะมีอำนาจค่อนข้างมาก โดยไม่รวมถึงอำนาจประมุขของรัฐ
แนวทางนี้จะแตกต่างกับแนวทางการแก้ปัญหา"จุดอ่อน"ของระบบรัฐสภาของต่างประเทศที่นิยมใช้ระบบกึ่งประธานาธิบดี semi-presidential system เข้ามาเสริมจุดอ่อนในระบบรัฐสภา โดยเพิ่มอำนาจให้แก่ประมุขของรัฐ คือ ให้ประธานาธิบดีเข้ามากำกับฝ่ายบริหาร ในระดับคณะรัฐมนตรี ผมเห็นว่า แนวทางการเพิ่มอำนาจให้ประธานาธิบดีในระบบ semi-presidential ในปัจจุบัน น่าจะเอาความคิดมาจากอำนาจของ king ในอดีตในยุคเริ่มต้นของประชาธิปไตย
สิ่งที่รัฐธรรมนูญปี 2540 ผิดพลาดก็เพราะว่านักวิชาการของเราคิดจะสร้าง strong prime minister ด้วยการสร้างระบบพรรคการเมืองด้วยการบังคับให้ ส.ส.สังกัดพรรค เพราะกลัว ส.ส.จะเปลี่ยนพรรคหรือขายสิทธิออกเสียงในสภา และทำให้รัฐบาลไม่มีเสถียรภาพ และในปัจจุบันนี้ก็มีนักการเมืองหลายคนอ้างว่าที่รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดเช่นนี้ ก็เพราะมีเจตนาที่จะให้พรรคการเมืองเหลือน้อยพรรคคือทำให้มีพรรคการเมืองพรรคใหญ่เพียง 2 พรรค และนายกรัฐมนตรีจะได้มาจากหัวหน้าพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมาก เพื่อ prime minister จะได้มีเสียงสนับสนุนในสภามากและรัฐบาลจะได้มีเสถียรภาพ
ผมคิดว่าแนวทางนี้ผิด ผมไม่เห็นด้วยเพราะทำให้เกิดเผด็จการทางรัฐสภา ผมต้องการสร้าง strong prime minister โดยไม่มีเผด็จการทางรัฐสภา ซึ่งโครงสร้างนี้สามารถสร้างขึ้นได้และควรจะต้องสร้างขึ้น
การสร้างเสถียรภาพให้รัฐบาลโดยการออกกฎหมายหรือเขียนรัฐธรรมนูญบังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรคโดยไม่คำนึงถึงวิวัฒนาการและความพร้อมทางสังคมวิทยาการเมืองของสังคม เป็นสิ่งที่เป็นอันตราย เสี่ยงต่อการเผด็จการที่ขาดกลไกถ่วงดุล และในประเทศเสรีประชาธิปไตยก็ไม่เคยมีการบังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรค แน่นอนผมเห็นว่า strong prime minister หรือ strong executive เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับการบริหารประเทศตามสภาพสังคมและสภาพการเมืองในยุคปัจจุบัน ดังจะเห็นได้ว่าแม้แต่ในประเทศที่พัฒนาแล้วและมีสภาพสังคมที่พร้อมกว่าเรา ก็ยังใช้การปกครองในระบบประธานาธิบดีหรือกึ่งประธานาธิบดี ซึ่งเป็นระบบที่เป็น strong executive
ขณะนี้เราพบว่าเรามี strong prime minister ที่หลายคนอาจจะชอบว่านายกรัฐมนตรีของเรานี่เข้มแข็งดี มี leadership แต่ผมไม่ชอบการสร้าง strong prime minister พร้อมกับมีการคุมเสียงข้างมากในสภา เพราะการคุมเสียงข้างมากในสภาจะก่อให้เกิดเผด็จการทางรัฐสภาและทำให้ระบบการควบคุมฝ่ายบริหารในทางการเมืองอ่อนหรือไม่มีเลย ซึ่งจะทำให้ผู้บริหารประเทศสามารถซ่อนผลประโยชน์ส่วนตัวหรือที่เรียกกันว่าคอรัปชั่นทางนโยบายได้โดยง่าย
ในการพูดของผมเมื่อเดือนพฤศจิกายน ผมบอกว่า ถ้าเราจะสร้าง strong prime minister ในระบบรัฐสภาของไทยโดยไม่ให้มีเผด็จการทางรัฐสภานั้น เราคงต้องคิดเองเพราะไม่มีต้นแบบที่ไหน เราไม่สามารถใช้ระบบกึ่งประธานาธิบดีมาเสริมจุดอ่อนของระบบรัฐสภาได้เหมือนประเทศอื่น เพราะขัดกับสภาพของสังคมของเราที่มี king
สิ่งที่เราสามารถนำมาพิจารณาเป็น"ตัวอย่าง"พอให้แนวคิดได้ ก็คือ ประเทศเกาหลีใต้ เพราะรัฐธรรมนูญของเกาหลีใต้ได้มีการนำระบบกึ่งประธานาธิบดีตามแบบของประธานาธิบดี Charles de Gaulle ของฝรั่งเศสมาใช้ คือ semi-presidential system โดยรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้กำหนดให้ประธานาธิบดีซึ่งเป็น"ประมุขของรัฐ" ให้มีอำนาจมากขึ้น และสามารถตรวจสอบการทำงานของคณะรัฐมนตรีรวมทั้งนายกรัฐมนตรีได้ ซึ่งในที่นี้ผมจะไม่ขอพูดถึงกลไกของระบบกึ่งประธานาธิบดีในรายละเอียดเพราะจะยาวเกินไป แต่เกาหลีใต้ได้ดัดแปลงระบบกึ่งประธานาธิบดีของฝรั่งเศสโดยเกาหลีใต้ได้ขยายวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีออกไปเป็น 5 ปี ซึ่งเดิมเคยกำหนดไว้ 4 ปี ตามรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสสมัย de Gaulle เคยขยายกำหนดไว้ถึง 7 ปี แต่เพิ่งมาลดเป็น 5 ปี เมื่อเร็วๆ นี้
ดังนั้น ถ้าเราใช้วิธีคิดทางวิชาการ เราก็จะเห็นว่า ระยะเวลา 4 ปีสำหรับบุคคลที่มีความสามารถและเข้ามาบริหารเพื่อแก้ความเสื่อมในการบริหาร คงจะเป็นระยะเวลาที่น้อยเกินไป ด้วยเหตุนี้เอง ประธานาธิบดี de Gaulle จึงได้ขยายระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีออกไปเป็น 7 ปีในปี ค.ศ.1958 นี่ก็คือความคิดเบื้องหลังของ statesman ของแต่ละประเทศที่เข้ามาปฏิรูปการเมืองด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งผมก็เห็นด้วยว่า 4 ปีนั้นสั้นไปสำหรับการปฏิรูประบบบริหารให้มีกลไกที่ดีและมีระบบที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประเทศที่มีกลไกการบริหารพิกลพิการเช่นประเทศไทย ดังนั้น ในการพูดของผมเมื่อเดือนพฤศจิกายน ผมจึงได้เสนอให้นายกรัฐมนตรีมีวาระยาว 6 ปี แต่สำหรับประเทศไทย ซึ่งจะเป็นระบบ strong prime minister ในระบบรัฐสภาที่มิใช่ระบบ strong executive ในระบบกึ่งประธานาธิบดี เพราะในระบบของเขา เขาสามารถบัญญัติแยกระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีออกจากระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีได้ ดังนั้น เมื่อเราแยกไม่ได้เพราะเราเป็นระบบรัฐสภา เมื่อเราขยายระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีออกไปเป็น 6 ปี เราคงมีความจำเป็นจะต้องขยายวาระของสมาชิกสภาผู้แทนออกไปเป็น 6 ปีด้วย
แต่อย่างไรก็ตาม เราก็อาจจะไม่จำเป็นต้องขยายระยะเวลาเทอมของสภาออกไปอย่างถาวรก็ได้ โดยเราอาจจะเขียนกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญว่า วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภา 1 ครั้งหรือ 2 ครั้งในช่วงต้นของการใช้รัฐธรรมนูญเท่านั้นที่สภามี term 6 ปี ความคิดก็คือว่าเมื่อมี strong prime minister ก็ต้องให้เวลาแก่นายกในการแก้ไขปัญหาและปฏิรูประบบราชการให้พอเพียง แต่เมื่อพ้น 2 ครั้งไปแล้ว มีการปฏิรูประบบการบริหารไปแล้ว เราจะกลับมาให้วาระของนายกรัฐมนตรีมีเพียง 4 ปีก็ได้
แต่สิ่งที่ผมต้องชม statesman ของเกาหลีใต้ ก็คือ statesman ของเกาหลีใต้เขากลัวการเผด็จการที่จะเกิดมาจากการแสวงหาอำนาจของตัวประธานาธิบดีเอง คือ เกาหลีใต้ได้เขียนสิ่งที่ฝรั่งเศสไม่กล้าเขียน ก็คือเขากำหนดให้ประธานาธิบดีอยู่ในตำแหน่ง 1 ครั้ง คือ 5 ปีเท่านั้น และห้าม re-election ซึ่งผมคิดว่าดีและถูกต้องเหมาะสมสำหรับพฤติกรรมของนักการเมืองในประเทศทางตะวันออกและประเทศไทย ดังนั้น ผมก็เอามาเสนอว่า ถ้าจะปฏิรูปการเมืองครั้งใหม่ ก็ให้นายกรัฐมนตรีของเราขยายวาระ 6 ปี และอยู่ term เดียว ตามรูปแบบนี้นายกรัฐมนตรีก็จะไม่จำเป็นต้องใช้ populist policy เพื่อสร้างคะแนนนิยมเพื่อให้ตนเองได้เป็นนายกรัฐมนตรีต่อไปอีกครั้งหนึ่ง และระยะเวลา 6 ปีนี้ก็เพียงพอสำหรับคนเก่ง ๆ แล้ว เพราะหากคนเก่งมีอะไรดีๆ ก็นำมาใช้ให้หมดภายใน 6 ปี และก็ไม่ต้องสร้างนโยบายที่เอาใจประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือหลายๆ กลุ่ม at the expense of ประโยชน์ส่วนรวมในระยะยาว มีอะไรดีที่เป็นประโยชน์ส่วนรวมก็ทำได้เลยและไม่ต้องกังวลว่าตนเองจะได้รับเลือกตั้งอีกหรือไม่
โดยรวมๆ ก็คือ ตามความเห็นของผม ระบบ strong prime minister จะต้อง 1.ต้องให้มีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งเพียงพอที่นายกรัฐมนตรีจะแก้ปัญหาความเสื่อมของการบริหารได้และขยายเวลาให้พอ และ 2. ห้าม re-election คือ ห้ามเป็นนายกรัฐมนตรีสองสมัย
ปัญหาต่อมา ก็คือ ถ้ามี strong prime minister โดยไม่มีพรรคการเมืองพรรคใหญ่เพราะเราไม่บังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรค โดยผู้สมัคร ส.ส.จะสังกัดพรรคก็ได้ ไม่สังกัดพรรคก็ได้ และไม่มีบทบัญญัติบังคับว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส. ก็คงมีคำถามว่า แล้วเราจะสร้าง prime minister ให้ strong ได้อย่างไร
เราจะเห็นว่า ในประเทศเสรีประชาธิปไตยทุกประเทศนั้น เขาไม่มีการบังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรคการเมืองเลยยกเว้นประเทศคอมมิวนิสต์เท่านั้น ปัญหาอยู่ที่ว่าเราจะใช้มาตรการอะไรที่ทำให้การดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีไม่ต้องขึ้นอยู่กับมติความไว้วางใจของสภาที่มี ส.ส.หลายพรรค
วิธีที่ผมได้เสนอไว้เมื่อเดือนพฤศจิกายน ก็คือ เมื่อใดที่สภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี นอกจากจะมีผลให้นายกรัฐมนตรีต้องออกจากตำแหน่งแล้ว ก็ให้สภาผู้แทนราษฎรยุบไปโดยอัตโนมัติตามนายกรัฐมนตรีไปด้วย ส.ส.ทุกคนต้องไปเลือกตั้งพร้อมกันหมด วิธีนี้ผมจำไม่ได้ว่าผมเอามาจากไหน รัฐธรรมนูญต่างประเทศอาจมีหรือไม่มีมาตรการนี้ก็ได้ เหตุผลที่ผมวางมาตรการนี้ก็เป็นไปตามหลักพฤติกรรมของมนุษย์นั่นเอง เพราะในบรรดา ส.ส.ซึ่งขณะนี้มีจำนวนอยู่ 500 คนนั้น ผมเชื่อว่าเสียงส่วนมากคงไม่อยากให้ตนเองต้องไปเลือกตั้งใหม่แน่ๆ ฉะนั้นการที่สภาจะได้เสียงข้างมากจาก ส.ส.เพื่อมีมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีโดยที่ตนเองจะต้องไปเสียเงินเสียทองและใช้สารพัดวิธีการให้เพื่อตนเองได้รับการเลือกตั้งกลับมาใหม่ สภาคงจะไม่ได้เสียงข้างมากเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีได้ง่ายๆ และดังนั้น ผมเชื่อว่า มติเช่นนี้ไม่น่าเกิดขึ้น
จะเห็นได้ว่าการเขียนรัฐธรรมนูญในรูปแบบนี้ก็จะเป็นไปตามหลักการของสังคมวิทยาการเมืองตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้นนั่นเอง คือ คำนึงถึงพฤติกรรมของคน และกลไกทางกฎหมายก็จะสร้างอยู่บนพื้นฐานของพฤติกรรมของคน ส่วนกรณีที่ว่า ถ้านายกรัฐมนตรีเป็นคนไม่ดี ทุจริตคอรัปชั่น ส.ส.ก็จะไปใช้มาตรการอื่นตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น ตามมาตรฐานทาง impeachment หรือตามระบบ ปปช.หรือศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งตามมาตรการเหล่านี้ นายกอาจต้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ ส.ส.ไม่ต้องออกตามนายกรัฐมนตรี
สรุปก็คือว่า แนวทางทางวิชาการที่ใช้กันอยู่ในต่างประเทศ ก็จะถูกนำมาประยุกต์ใช้ คือ ในด้านของฝ่ายบริหาร ก็จะมีการขยายเวลาการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีหรือนายกรัฐมนตรีให้ยาวขึ้น โดยห้าม re-election หรือเป็นซ้ำ ส่วนในด้านสภาก็ไม่มีการบังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรค และก็แน่นอนว่าคงไม่มีการเขียนบังคับว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.ด้วย
สำหรับผู้ที่จะเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีในระบบสถาบันการเมืองในรูปแบบที่ ส.ส.ในสภามีมาจากหลายพรรคการเมืองและบางคนก็ไม่สังกัดพรรค ผมก็เชื่อว่าโดยสังคมวิทยาหรือพฤติกรรมของคน ถ้านายกรัฐมนตรีไม่สุจริต ส.ส.ก็คงไม่ใช้วิธีการที่จะลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีเพราะตนเองจะต้องพ้นจากตำแหน่ง ส.ส.ไปด้วย แต่ ส.ส.คงจะใช้กลไกทางสถาบันอิสระที่รัฐธรรมนูญวางไว้ให้ ซึ่ง ส.ส.สามารถยกประเด็นและดำเนินการตามกระบวนการที่วางไว้ได้ และเราคงคาดหมายได้ว่า ระบบสถาบันการเมืองในรูปแบบนี้ นายกรัฐมนตรีคงต้องทำดีเท่านั้น
ส่วนปัญหาในการเลือกสรรตัวนายกรัฐมนตรีครั้งแรกจะเป็นอย่างไร แน่นอนว่านายกรัฐมนตรีถ้าได้เป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ก็จะอิสระจาก ส.ส.โดยไม่ต้องเกรงมติไม่ไว้วางใจจาก ส.ส. แต่ก่อนที่จะได้เป็นนายกคือในการเลือกนายกรัฐมนตรีครั้งแรกนั้น ถ้าถามว่าจะมีการซื้อเสียง ส.ส.เพื่อเป็นนายกรัฐมนตรี จะทำได้หรือไม่ ผมก็บอกว่ามีได้ แต่จะต้องระลึกไว้ว่าคนที่จะซื้อเสียง ส.ส.ที่ไม่มีระบบสังกัดพรรคการเมือง เพื่อให้ตนเองเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น คงจะต้องใช้เงินจำนวนมาก และเมื่อซื้อเสียงได้และเป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว ตนเองจะไม่มีโอกาสได้เงินคืนมาโดยง่ายเพราะว่าการใช้อำนาจนั้นจะถูกกลไกควบคุมโดยสถาบันต่างๆ ดังนั้น พูดง่ายๆ ก็คือ ซื้อตำแหน่งได้แต่เขาจะซื้อไปทำไม เพราะหากำไรยากและคอรัปชั่นยาก
อันที่จริง แนวความคิดนี้ก็เอาแนวความคิดมาจากหลักการ strong executive ในระบบ semi presidential นั้นเอง เป็นแต่เพียงมาปรับใช้กับระบบรัฐสภาของเรา เรามีกษัตริย์ที่ดีที่สุดในโลกและเราไม่อยากให้พระองค์ท่านต้องลงมาใช้อำนาจในทางการเมืองโดยตรงเหมือนกับระบบ semi presidential เราก็ปรับวิธีการของเราเอง ผมคิดว่าในฐานะนักวิชาการ ผมก็ทดลองวางรูปแบบระบบรัฐสภาแบบใหม่ rationalized parliamentary system ไว้ให้พิจารณาดู แต่ผมยังไม่อาจบอกได้ว่าใครจะสามารถนำเอารูปแบบนี้มาเขียนเป็นรัฐธรรมนูญให้เรา เพราะว่าคนที่จะเขียนรัฐธรรมนูญในรูปแบบนี้ เท่าที่เห็นมาก็มีประธานาธิบดี de Gaulle หรือ statesman ของเกาหลีใต้ซึ่งผมไม่จำเป็นต้องระบุชื่อ
บุคคลที่จะเลือกเขียนรัฐธรรมนูญในรูปแบบต่างๆ ที่นักวิชาการคิดไว้ให้เลือกนั้น จะต้องเป็น statesman คือ มีอัจฉริยะ มีความเสียสละ มีบารมี และที่สำคัญก็คือ ต้องมีอำนาจในการแก้รัฐธรรมนูญด้วย สำหรับประเทศฝรั่งเศส ประธานาธิบดี de Gaulle เป็นนักการเมืองที่มีความรอบรู้ มีประสพการณ์ และมีอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยการเรียกร้องจากประชาชนทั้งประเทศ แต่ในประเทศไทย คงต้องรอไปก่อน รอให้คนไทยหา"ทางออก"เอาเอง
ในการอภิปรายเมื่อเร็วๆ นี้ของสถาบันนโยบายศึกษาของอาจารย์ชัยอนันต์ ดูเหมือนจะต้นเดือนมกราคม มีนักวิชาการบางคนคิดว่า ผมมีความเห็นว่าการเขียนรัฐธรรมนูญที่ดีนั้น ควรเขียนโดยนักวิชาการ ซึ่งผมก็บอกว่า ไม่ใช่ นักวิชาการเป็นเพียงนักคิดและเสนอความเห็นให้สังคมเลือก แต่ผู้ที่จะปฏิรูปการเมืองได้ จะต้องเป็น statesman ที่มีอัจฉริยะ มีความรอบรู้ และมีบารมี มิใช่นักวิชาการ ดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ของสังคม คือคนส่วนใหญ่ของประเทศที่จะต้องคิด และแสวงหา statesman เอาเอง ไม่ใช่เป็นหน้าที่ของนักวิชาการ เพราะนักวิชาการเป็นเพียงคนคิดแต่ไม่มีอำนาจที่จะมาเขียนรัฐธรรมนูญ และนักวิชาการเองก็ทะเลาะกันเอง เถียงกัน สร้างความเชื่อถือไม่ได้ และนักกาารเมืองของเราก็จะแสวงหาประโยชน์จากความแตกต่างในความคิดความเห็นของนักวิชาการ ซึ่งเป็นพฤติกรรมปกติ
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ในฐานะที่ท่านเป็นข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่อยู่ในระบบราชการมานาน ท่านมีความเห็นอย่างไรกับการปฏิรูประบบราชการที่เกิดขึ้นเมื่อเดือนตุลาคม ที่ผ่านมาครับ
ศ.ดร.อมรฯ : การปฏิรูประบบราชการที่รัฐบาลแก้ไขกฎหมาย 2-3 ฉบับในเดือนตุลาคม 2545 ที่ผ่านมานั้น รัฐบาลเรียกว่า "การปฏิรูประบบราชการ" และก็พยายามให้คนอื่นๆ เรียกตามไปด้วย แต่ผมคิดว่า การที่จะรู้ว่าการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวเป็นการปฏิรูประบบราชการหรือไม่นั้น เราคงต้องวิเคราะห์ดูจากสิ่งที่รัฐบาลแก้ นักวิชาการคงต้องดูจากสาระความเป็นจริง นักวิชาการคงไม่เรียกตามที่คนอื่นบอกให้เรียก อันที่จริงผมไม่อยากจะพูดอะไรที่เกี่ยวกับการเมืองหรือให้ความเห็นที่กระทบรัฐบาล รัฐบาลปัจจุบันให้ข่าวและออกเป็นประกาศทางราชการว่าการปฏิรูประบบราชการครั้งแรกนั้นทำมานาน 110 ปีมาแล้ว คือ ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 และจากนั้นมาก็เพิ่งจะมีการปฏิรูปราชการอีกครั้งหนึ่งคือครั้งนี้ ผมเห็นว่าเกินความจริง
การปฏิรูปสมัยรัชกาลที่ 5 เป็นการปฏิรูประบบราชการจริง และผมก็ได้เขียนบทความเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้แล้วเมื่อ 3-4 ปีก่อน สมัยรัชกาลที่ 5 พระองค์ท่านปฏิรูประบบราชการ แต่พระองค์ท่านยังไม่ได้ปฏิรูประบบการเมือง และจนกระทั่งเสด็จสวรรคตในปี พ.ศ.2453 พระองค์ท่านก็ไม่มีโอกาสปฏิรูปการเมือง ทั้งๆ ที่พระองค์ท่านมีพระราชประสงค์จะให้รัชกาลที่ 6 พระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ประชาชนชาวไทยในอีกระยะ 2-3 ปี แต่สำหรับการแก้ไขกฎหมาย 2-3 ฉบับเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินและการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ครั้งนี้ ผมคิดว่า เราอย่าเอาไปเปรียบเทียบกับการปฏิรูประบบราชการสมัยรัชกาลที่ 5 เลย ท่านดูเอาเองก็แล้วกันว่า หลังจากที่เราแก้กฎหมาย 2-3 ฉบับนี้แล้ว ระบบราชการของเราชะงักงันไปหรือไม่ และมีปัญหาอะไรตามมาบ้างท่านดูเอาเอง ผมคงบอกไม่ได้และไม่บอก
ในทางวิชาการ ผมถามปัญหาอยู่ในใจว่า ในการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดินและกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมนั้น มีความจำเป็นจะต้องทำพร้อมกันทั้งหมดทุกกระทรวงหรือไม่ และการทำทั้งหมดทุกกระทรวงในคราวเดียวกันนี้ เกิดผลดีหรือผลเสีย ซึ่งผมยังตอบไม่ได้ และนอกจากนั้น ปรากฏว่า หลังการปฏิรูประบบราชการ ก็มีกระทรวง ICT และได้มีการตราพระราชกำหนดเกี่ยวกับภาษีสรรพสามิตออกมา ซึ่งบางคนเรียกว่า เป็นการแปรสัญญาสัมปทานการโทรคมนาคม ซึ่งผมก็มีคำถามในใจว่า สิ่งที่เกิดขึ้นนี้ได้ มีบุคคลในรัฐบาลคิดไว้ก่อนที่รัฐบาลจะแก้ไขกฎหมายปฏิรูประบบราชการหรือไม่ ซึ่งคำถามนี้ผมก็ยังตอบไม่ได้ ท่านอาจารย์ช่วยวิเคราะห์หาคำตอบให้ผมด้วยก็แล้วกัน ในต่างประเทศ เรื่องเหล่านี้จะต้องมี study report ทางวิชาการพิมพ์เผยแพร่ให้ประชาชนทราบผลการวิเคราะห์ก่อนว่า ผลดีผลเสียของส่วนรวมอยู่ที่ไหน เพราะการเสนอร่างกฎหมายเป็นเพียง"วิธีการ"เท่านั้น มิใช่ว่าเสนอกฎหมายไปแล้ว มาเถียงกันว่า ข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร ใครรู้หรือใครไม่รู้ ผมอยากจะเห็นว่า รัฐบาลมี "หน้าที่" ต้อง publish เอกสารวิเคราะห์ที่เป็นกลาง และเผยแพร่ตามที่ต่างประเทศเขาทำกัน ทั้งนี้ เพื่อความโปร่งใส transparency ในการบริหารประเทศ โดยจะได้ไม่มีการกล่าวอ้างในภายหลังว่า มีข้อเท็จจริงที่คนภายนอกไม่รู้
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ท่านมองว่าการเรียนการสอนด้านกฎหมายมหาชนในประเทศไทยในปัจจุบันมีความเหมาะสมหรือไม่ และมีปัญหาอย่างไรบ้าง
ศ.ดร.อมรฯ : ผมได้พูดและได้เขียนไว้หลายครั้งแล้วว่า การเรียนการสอนในมหาวิทยาลัยของเราพัฒนาไปไม่ได้ตราบเท่าที่ตำราของเราไม่พอ ตำราของเราที่สอนๆ กันอยู่ส่วนมากเป็นตำราที่ดัดแปลงมาจากตำราของต่างประเทศ ผู้เขียนตำราก็มักจะไปลอกตำราต่างประเทศเอามาเป็นตอนๆ แล้วเอามาสอนนักศึกษา ตำราประเภทนี้ไม่สามารถสร้างความเข้าใจและสร้างความคิดในเชิงวัฒนาการให้แก่นักศึกษาได้ และนอกจากนั้น ตำราของเราก็มีจำนวนจำกัด อาจารย์ผู้สอนก็มักจะเอาตำราที่ตนเองเขียนมาสอนและนักศึกษาก็ไม่มีตำราที่มีคุณภาพที่จะเอามาอ่านเปรียบเทียบกัน
การเรียนกฎหมายของเราก็จะเหมือนๆ กัน คือ นักศึกษาท่องจำและดูว่าอาจารย์ผู้สอนใช้ตำราอะไร ส่วนใหญ่ก็จะเป็นตำราเฉพาะที่ผู้สอนเขียนขึ้นเอง นักศึกษาก็อ่านเท่านั้นแล้วก็สอบได้ ซึ่งผมคิดว่า ถ้าหากการเรียนการสอนของเรายังอยู่ในสภาพอย่างนี้ ผมมองว่านักศึกษาของเราคง "คิด" ไม่เป็นและไม่มีวิธีคิด ความจริง วิธีคิดนั้นขึ้นอยู่กับระบบการศึกษา ถ้าเราสอนให้เขาคิดเขาก็คิด การสอนที่จะทำให้เขาคิด อย่างแรกเลยตำราต้องเยอะ เพราะมิฉะนั้นแล้ว อาจารย์ผู้สอนจะไปบอกให้นักศึกษาไปอ่านตำราหลายๆ เล่มก็คงไม่ได้ และนอกจากนั้นตำราที่มีอยู่ทั่วๆ ไปก็ไม่ถึงมาตรฐานของตำราในประเทศที่พัฒนาแล้ว ดังนั้น สรุปอุปสรรคขั้นแรก ก็คือ การเรียนของนักศึกษาขึ้นอยู่กับตำรา ในเมื่อตำรามีไม่พอ ก็มอบให้นักศึกษาไปศึกษาเพิ่มเติมเอาเองไม่ได้ และตำราเกือบทั้งหมดของเราผมก็เห็นว่า ดีไม่พอเพราะว่าเป็นการแปลตัดต่อตำราของต่างประเทศมา ไม่ครบถ้วน
การแก้ปัญหาการเรียนการสอนนั้นแน่นอนว่ามีหลายประการ แต่ที่สำคัญที่สุด คือ ต้องเพิ่มตำราและยกระดับตำราให้เป็นตำราที่ดีมีมาตรฐาน ดังนั้น ผมจึงได้เน้นในเรื่องการแปลตำราของต่างประเทศ ซึ่งไม่ว่าจะเป็นประเทศจีน ญี่ปุ่น เกาหลี เขามีหน่วยงานที่รับผิดชอบและมีงบประมาณอย่างพอเพียง เขาแปลตำราของต่างประเทศมากมายเพราะตำราของต่างประเทศเป็นตำราที่ดีอยู่แล้ว ได้มาตรฐานอยู่แล้ว ดังนั้น ประการแรกคือ ตำราต้องมากเพราะเมื่อตำรามากแล้ว การสอนก็จะง่ายขึ้น
นอกจากนั้น การมีตำรามากและการมีการแปลตำราจากต่างประเทศมาก ยังจะเป็นการยกระดับการสอนของผู้สอนหรืออาจารย์ไปด้วยในตัว เพราะว่าถ้าผู้สอนสอนผิดหรือสอนไม่ตรงหรือเขียนตำราผิด นักศึกษาที่ไปอ่านตำราต่างประเทศที่แปลไว้ให้ก็จะรู้เลยว่าอาจารย์ผู้สอนนั้นมีคุณภาพหรือไม่ การปฏิรูปการศึกษานิติศาสตร์ คือ การเพิ่มตำรา โดยแปลตำราให้มากขึ้น ซึ่งจะเป็นการบังคับให้ผู้สอนต้องยกระดับตัวเองไปด้วย ไม่ใช่ไปเขียนตำราเอาเองตัดตอนแปลมาจากตำราต่างประเทศ ตรงนั้นนิดตรงนี้หน่อย แล้วก็มาสอนเพื่อให้นักศึกษาท่องมาสอบ เมื่อตำรามากขึ้นระบบการสอนก็จะเปลี่ยนไปเอง นักศึกษาที่เรียนประเภทท่องจำก็จะสอบไม่ผ่านเพราะว่าตนเองไม่ได้ไปอ่านตำราเพิ่มเติมที่อาจารย์มอบหมายให้ไปอ่าน
แน่นอนครับ ผมเห็นว่าถ้าตำราเป็นอยู่เช่นในปัจจุบันแล้ว การเรียนการสอนนิติศาสตร์คงพัฒนาไม่ได้ เราไม่ควรไปเน้นที่การเพิ่มเครดิตในการเรียนภาษาต่างประเทศ เพื่อให้นักศึกษาไปอ่านตำราจากภาษาต่างประเทศโดยตรง เพราะเป็นการยากที่จะให้นักศึกษาจำนวนมากมีความสามารถถึงขั้นอ่านตำราต่างประเทศได้โดยมีความเข้าใจลึกซึ้งเหมือนภาษาของตนเอง การใช้วิธีแปลตำราต่างประเทศที่ดีๆ จะยกระดับความรู้และความคิดของนักศึกษานิติศาสตร์ของเราได้อย่างทั่วถึง รวดเร็วกว่าและประหยัดกว่า และแน่นอนนะครับว่า การแปลตำราต่างประเทศ คงต้องมีระบบการคัดเลือกตำราที่จะนำมาแปลด้วย คงไม่ใช่สักแต่ว่าแปลหนังสือเล่มใดก็ได้ สำคัญที่ว่า ผู้แปลตำราของเรามีความสามารถแปลตำราได้ดีเพียงใด
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : คำถามสุดท้ายครับ เพื่อเป็นข้อคิดเห็นสำหรับนักกฎหมายมหาชนหรือ ผู้สนใจกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่เป็นแนวทางปฏิบัติ ท่านมีข้อแนะนำอย่างไรบ้างสำหรับนักกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ครับ
ศ.ดร.อมรฯ : ขณะนี้เราไปไหนมาไหน ก็มักจะมีคนอ้างว่าเป็นนักกฎหมายมหาชนเต็มไปหมด และสังคมก็ไม่รู้ว่าจะใช้เงื่อนไขอะไรมาชี้แจงว่า คนนี้เป็นนักกฎหมายมหาชนหรือไม่ใช่ ผมคิดว่า ก่อนอื่นเราคงจะต้องมา define ความหมายของคำว่า นักกฎหมายมหาชนกันก่อน คือ ก่อนที่จะบอกว่าใครเป็นนักกฎหมายมหาชนรุ่นเก่าหรือรุ่นใหม่
ผมคิดว่า ถ้าระบบการเรียนการสอนในมหาวิทยาลัยไม่ได้ปรับปรุง การที่จะทำให้คนส่วนใหญ่ซึ่งไม่ใช่นักกฎหมายเข้าใจว่านักกฎหมายมหาชนคืออะไรนั้นคงยาก การปรับปรุงการเรียนการสอนซึ่งผมหมายถึงปรับทั้งการเรียนการสอน "การเรียน" ผมหมายถึงนักศึกษาต้องเปลี่ยนวิธีเรียน และ"การสอน" ผมหมายถึงอาจารย์ต้องปรับเปลี่ยนวิธีสอนเสียใหม่ เพราะความเป็นนักกฎหมายมหาชนอยู่ที่ "วิธีคิด" มิใช่พอพบว่านักกฎหมายคนใดเคยเรียนกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง ซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน เช่นกฎหมายว่าด้วยสิ่งแวดล้อม ก็จะทำให้บุคคลนั้นกลายเป็นนักกฎหมายมหาชนได้
แต่อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน ใครก็ตามที่อยากเป็นนักกฎหมายมหาชนไม่ว่ารุ่นใหม่หรือรุ่นเก่าคงต้องพัฒนาต้วเอง อย่าพยายามคิดว่าเมื่อตนเองเรียนจบกฎหมายมหาชนมาแล้วจะเป็นนักกฎหมายมหาชน เพราะการเรียนเป็นเพียงการวางพื้นฐานความรู้เท่านั้นเอง แต่การที่เราจะ"คิด"แบบนักกฎหมายมหาชนนั้น ผมคิดว่า เราจะต้องศึกษานิติปรัชญา แล้วพัฒนาตนเองที่จะเขียนกฎหมาย หรือนำตัวบทกฎหมายที่คนอื่นเขาเขียนไว้แล้ว มาใช้ในภาคปฏิบัติหรือในการปฏิบัติงาน ให้ตรงกับเจตนารมย์ของนิติปรัชญากฎหมาย จึงจะเรียกตนเองว่าเป็นนักกฎหมายมหาชนได้
อันที่จริง นิติปรัชญาในยุคศตวรรษที่ 20 นี้ก็เป็นกฎหมายมหาชนทั้งหมด คือมุ่งที่จะใช้กฎหมายให้เป็นประโยชน์แก่สังคม และตามความเห็นผม ความเป็นนักกฎหมายมหาชนจะต้องพิสูจน์ได้ด้วยผลงานที่แสดง"วิธีคิด"ของแต่ละบุคคลในการนำ"กฎหมาย"มาใช้เพื่อสังคม ความเป็นนักกฎหมายมหาชนจึงไม่ใช่การเล่นสำนวนถ้อยคำหรือการตีความแบบศรีธนนชัยที่เราพบเห็นกันอยู่ในปัจจุบัน
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : ขอขอบพระคุณท่านอาจารย์ฯ ที่กรุณาสละเวลาและให้สัมภาษณ์ครับ
|
