| สภาพวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทย : สาเหตุแห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ ๒ (หน้า๑๖) |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
(๓) รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๕ เป็น รัฐธรรมนูญฉบับที่สาม ของประเทศฝรั่งเศส ยกร่างโดยฝ่ายที่ทำการปฏิวัติและยึดอำนาจ มาจากฝ่ายที่นิยมการรุนแรง (radical) และฝรั่งเศสก็ได้ทดลองรูปแบบการปกครอง (form of government) ใหม่อีกครั้งหนึ่ง และในคราวนี้ มีการเปลี่ยนทั้งรูปแบบของสภานิติบัญญัติ และรูปแบบขององค์กรฝ่ายบริหาร และมีวิธีการกำหนด รูปแบบของระบบรัฐสภา - parliamentary system ที่แปลกออกไป
องค์กรนิติบัญญัติ Corps legislatif รัฐธรรมนูญนี้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดให้องค์กรนิติบัญญัติ Corps legislatif มี ๒ สภา คือ สภาสูง กับสภาล่าง แต่สภาสูงของฝรั่งเศสมิใช่สภาขุนนางแบบอังกฤษ เพราะประเทศฝรั่งเศส ถือหลักความเสมอภาคตาม the Declaration of the rights of man and of the citizen ที่ได้ประกาศไว้ ตั้งแต่ ปี ค.ศ. ๑๗๘๙ ; สภาสูงของฝรั่งเศส เรียกว่า สภาอาวุโส ( Conseil des Anciens) ซึ่งสมาชิกต้องมีอายุตั้งแต่ ๔๐ ปีขึ้นไป มีจำนวน ๒๕๐ คน กับ สภาล่าง เรียกว่า สภาห้าร้อย ( Conseil des Cinq-Cents) ซึ่งสมาชิกมีอายุตั้งแต่ ๓๐ ปีขึ้นไป จำนวน ๕๐๐ คน
การเลือกตั้งสมาชิกของทั้งสองสภา เป็นการเลือกตั้ง ๒ ชั้น(เปลี่ยนจากการเลือกตั้งชั้นเดียว ตาม รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๓ กลับไปสู่การเลือกตั้ง ๒ ชั้น ตาม รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๑) ; สมาชิกของสภาทั้งสอง มาจากผู้แทนจังหวัดต่าง ๆ ที่เลือกโดย สภาผู้เลือกตั้ง Assemblees electorales ซึ่งสมาชิกประกอบด้วยตัวแทน electeurs ที่เลือกมาโดย สภาระดับตำบล Assemblee primaire ในแต่ละจังหวัด ทั่วประเทศ ; สมาชิกของสภา(องค์กรนิติบัญญัติ) ทั้งสอง มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๓ ปี และแบ่งออก ๑ ใน ๓ ทุกปี ;
อำนาจบริหาร คณะกรรมการฝ่ายบริหารมีจำนวน ๕ คน เรียกชื่อว่า le Directoire executif เลือกโดยองค์กรนิติบัญญัติ(สองสภา) โดยให้สภาห้าร้อย(สภาล่าง)เสนอรายชื่อบุคคลมาจำนวนสิบเท่า (๕๐ คน) และให้สภาอาวุโส(สภาสุง)เลือกให้เหลือ ๕ คน ; กรรมการฝ่ายบริหารต้องออกหนึ่งคนทุกปี และให้ทั้ง ๕ คนสลับกันเป็นประธานคนละ ๓ เดือน (เนื่องจากกลัวการผูกขาดอำนาจ)
การเสนอกฎหมาย รัฐบาล ( คณะกรรมการฝ่ายบริหาร)ไม่มีสิทธิเสนอกฎหมาย อำนาจการเสนอกฎหมายเป็นขององค์กรนิติบัญญัติเพียงฝ่ายเดียว คือ การเสนอ กฎหมาย ให้สภาห้าร้อย(สภาล่าง)เป็นผู้สิทธิเสนอร่างกฎหมายแต่ (เพียงสภาเดียว) และให้สภาอาวุโส(สภาสูง)เป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นขอบในร่างกฎหมายทั้งฉบับ(โดยไม่มีสิทธิแก้ไข) ; ในทางตรงกันข้าม สำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ให้สภาอาวุโส(สภาสูง)เป็นผู้สิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่เพียงสภาเดียว และให้สภาห้าร้อย(สภาล่าง)เป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบโดยไม่มีสิทธิแก้ไข
ความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจบริหารกับอำนาจนิติบัญญัติ องค์กรนิติบัญญัติไม่มีอำนาจปลดกรรมการฝ่ายบริหาร นอกจากจะต้องฟ้องต่อศาลสูงทางการเมือง (la Haute Cour de Justice) และองค์กรนิติบัญญัติใช้อำนาจบริหารและอำนาจตุลาการไม่ได้ ; ฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจยุบสภา คณะ Directoire ตั้งรัฐมนตรีได้ตามจำนวน และมีอำนาจหน้าที่ตามที่องค์กรนิติบัญญัติกำหนด โดยมีรัฐมนตรีไม่น้อยกว่า ๖ คนแต่ไม่เกิน ๘ คน : สมาชิกองค์กรนิติบัญญัติ จะเป็นกรรมการฝ่ายบริหารและเป็นรัฐมนตรีไม่ได้
[อำนาจตุลาการ (pouvoir judiciaire) โดยหลักการ อำนาจหน้าที่ในทางตุลาการ มีความเป็นอิสระและในขณะเดียวกัน ก็ห้ามผู้พิพากษาแทรกแซงอำนาจนิติบัญญัติและรับฟ้องเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารที่ปฎิบัติการตามอำนาจหน้าที่ ; รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติรายละเอียดเกี่ยวกับศาลค่อนข้างมาก โดย แยก กระบวนยุติธรรมสาขาต่างๆ ; ในคดีแพ่ง de la Justice civile (ระบบการการเลือกผู้ไกล่เกลี่ย / ระบบผู้พิพากษาท้องถิ่น juge de paix เลือกตั้งโดยมีวาระ ๒ ปี / ศาลพาณิชย์ทางบกทางทะเล / ศาลแพ่ง ) ; ในคดีอาญา de la Justice correctionnelle et criminelle (แยกประเภทคดี / ระบบลูกขุน ลูกขุนรับฟ้อง ลูกขุนชี้ขาดข้อเท็จจริง / ศาลอาญาความผิดระดับเบา ศาลอาญาระดับมหันตโทษ / ศาลฎีกาศาลเดียวมีเขตอำนาจทั่วประเทศ / และคดีอาญานักการเมือง ศาลฎีกานักการเมือง Haute Cour de Justice ฯลฯ ]
รัฐธรรมนูญ ฉบับที่ ๓ ของฝรั่งเศส ปี ค.ศ. ๑๗๙๕ ดูจะเป็นการทดลองวิชา(ความรู้) ของ elite ชาวฝรั่งเศสอย่างเป็นอิสระ ซึ่งดูคล้าย ๆ กับการทดลองวิชาของ elite ของคนไทยใน(การร่าง)รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๙ และ (การร่าง)รัฐธรรมนูญปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๕๐ (ค.ศ. ๒๐๐๗)
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้บังคับอยู่ประมาณ ๔ ปีครึ่ง แต่ปรากฎว่า มีการแก่งแย่งอำนาจและขัดแย้งกันในระหว่างกลุ่มนักการเมือง(ที่มีแนวความคิดแตกต่างกันในการปฏิวัติ) โดยการขัดแย้งมีทั้งภายในของคณะกรรมการฝ่ายบริหาร (le Directoire executive )ด้วยกันเอง และขัดแย้งกันในระหว่างองค์กรนิติบัญญัติ (le Corps legisletif) กบนคณะกรรมการฝ่ายบริหาร ; การที่บทบัญญัติรัฐธรรมนูญกำหนดให้มี การเลือกตั้งสมาชิกขององค์กรนิติบัญญัติที่ต้องเปลี่ยนทุกปี (ปีละ ๑ ใน ๓) กับการเปลี่ยนตัวกรรมการในคณะกรรมการฝ่ายบริหาร ๕ คนซึ่งต้องเปลี่ยนทุกปี ( ๑ ใน ๕) ทำให้การเมืองมีความไม่แน่นอนและไม่สามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในระหว่างกลุ่มการเมืองได้ ประกอบกับในช่วง ๕ ปีที่ผ่านมา กองทัพฝรั่งเศส(ภายการนำของนโปเลียน)ประสบความสำเร็จในการทำสงครามและทำสัญญาสงบศึกกับประเทศต่าง ๆ ที่รุมล้อมประเทศฝรั่งเศส รวมทั้งได้รับชัยชนะในการขยายอาณาเขตทั้งในยุโรปและอียิปต์ ดังนั้น กรรมการบางคน( Sieyes)ในคณะกรรมการบริหาร ( Directoire executive) จึงได้ร่วมมือกับ นโปเลียน ทำการปฏิวัติ และตรารัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้งหนึ่ง และเป็นการเริ่มต้นของการเขียน(ออกแบบ) รัฐธรรมนูญ ใน แนวทางใหม่
(๔) รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ เป็นรัฐธรรมนูญที่น่าสนใจเป็นพิเศษ เพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่ มิได้ยกร่างโดย องค์กรหรือผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ที่เป็นชนชั้นนำ elite (ธรรมดา) ที่พยายามที่จะแสวงหา รูปแบบ(ถาวร)ของการปกครองระบอบประชาธิปไตย (แต่ยังหาไม่พบ) แต่รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ เป็นรัฐธรรมนูญที่ออกแบบโดย statesman ระดับโลก คือ นโปเลียน
รัฐูธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ (ประกอบกับ รัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม ค.ศ. ๑๘๐๒) เป็น รูปแบบที่สี่ และเป็นการเริ่มต้นยุคของ นโปเลียน ก่อนที่นโปเลียนจะสวมมงกุฎให้แก่ตนเองเป็น จักรพรรดิ โดยการ แก้ใขรัฐธรรมนูญด้วยกฤษฎีกา Senatus-consulte ในปี ค.ศ. ๑๘๐๔ ( ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบจากประชาชนด้วยการออกเสียง plebiscite)
รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ มีลักษณะเป็นธรรมนูญชั่วคราวที่เกิดจากการปฎิวัติ(มีกำหนดใช้บังคับ ๑๐ ปี) มากกว่าที่จะเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความมุ่งหมายจะใช้บังคับในระยะยาว ; โครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แตกต่างกับโครงสร้างรัฐธรรมนูญฉบับที่แล้ว ๆ มาแล้ว ๓ ฉบับ คือ รัฐธรรมนูญฉบับแรก (ค.ศ. ๑๗๙๑) ยึดถือหลักการแบ่งแยกอำนาจ (the separation of powers)ของ Montesquieu โดยมีสถาบันกษัตริย์ รัฐธรรมนูญฉบับที่สอง กลับมายึดถือความคิด the Social Contract ของ Rousseau โดยไม่มีการแบ่งแยกอำนาจ และรัฐธรรมนูญฉบับที่สาม เป็นรัฐธรรมนูญที่มีลักษณะที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญคิดขึ้นเองผสมผเส ( คล้าย ๆ รัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๕๐ ค.ศ. ๒๐๐๗) ; แม้ว่า ความคิดในการร่างรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙นี้ ส่วนหนึ่งจะมาจาก Sieyes แต่ ผู้ที่ออกแบบ(เขียน)รัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่แท้จริง ก็คือ นโปเลียนเอง [หมายเหตุ :- Sieyes (๑๗๔๘ ๑๘๓๖) เป็นทั้งนักวิชาการและเป็นนักการเมืองในระดับอาวุโส โดยเคยเป็นทั้งสมาชิกใน Estates-general ,สมาชิกของ National Convention, สมาชิกในสภาห้าร้อย (สภาล่าง), และเป็นกรรมการในคณะผู้บริหาร directoire]
ขอให้ท่านผู้อ่านลองอ่านและพิจารณาดู โครงสร้าง การจัดระบบสถาบันการเมือง ของ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ แล้ว และท่านผู้อ่านลองคิดว่า นโปเลียนอัจฉริยบุคคลผู้นี้ คิดอะไรและมีอะไรอยู่ในใจ
แต่ในเบื้องต้นนี้ ผู้เขียนขอเรียนว่า จากการพิจารณาการออกแบบ(เขียน)รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เห็นได้ชัดว่า นโปเลียนรู้ว่า ประเทศต้องการอะไร และจะต้องทำอย่างไร จึงจะพัฒนาประเทศได้ และนโปเลียนรู้ด้วยว่า รัฐธรรมนูญ(ชั่วคราว)ที่เขียนขึ้นนี้ จะเป็นเครื่องมือ(ที่จำเป็น)ของการกำหนดกลไกของรัฐ เพื่อนำประเทศไปสู่จุดหมายดังกล่าว (ดังนั้น แนวความคิดของนโปเลียน จึงแตกต่างไปจากแนวความคิดของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว พ.ศ.๒๕๔๙ ของเรา) และนโปเลียนได้เพิ่มบทบัญญัติ (มาตรา ๙๕)ให้นำรัฐธรรมนูญนี้ไปให้ ประชาชนมีส่วนร่วม โดยให้ประชาชนให้ความเห็นชอบ(ในตัวบุคคล) ด้วยออกเสียงเป็นประชามติ - plebiscite ในลักษณะเดียวกันกับการเลือกจักรพรรดิในสมัยโรมัน
รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ มี องค์กรสูงสุด ๒ องค์กร และมีองค์กรสำหรับตรากฎหมาย ๒ องค์กร คือ
สภาสูงสุด (Senat conservateur) มีสมาชิกจำนวน ๘๐ คน ดำรงตำแหน่งโดยไม่มีวาระ (ในวาระเริ่มแรก จะมี สมาชิกแรกเริ่ม จำนวน๖๐ คน ได้แก่ บุคคลที่คัดเลือกแต่งตั้งโดยบุคคลที่ระบุชื่อไว้ในรัฐธรรมนูญ (๔ คน) หลังจากนั้นจะแต่งตั้งเพิ่มขึ้นปีละสองคนเป็นเวลา ๑๐ ปีอีก ๒๐ คน จาก บัญชีรายชื่อแห่งชาติ ; สภาสูงสุด (Senat) มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ไม่ให้ มีการฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ (inconstitutionnalite) และมีอำนาจเลือกสรรตัวบุคคลเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรที่สำคัญ ๆตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ [ หมายเหตุ : บัญชีรายชื่อแห่งชาติ เป็นบัญชีรายชื่อที่ประชาชนคัดเลือกกันเองและลดจำนวนลงเป็นทอด ๆให้เหลือ เพียง ๑ ใน ๑๐ ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดในแต่ละทอด โดยจัดเป็น บัญชีรายชื่อตำบล / บัญชีรายชื่อจังหวัด / และบัญชีรายชื่อแห่งชาติ ]
องค์กรบริหารสูงสุด ( du gouvernement) ได้แก่คณะผู้บริหาร เรียกว่า le consulat จำนวน ๓ คน( ตามที่ระบุ ชื่อไว้ในรัฐธรรมนูญ) โดยมีนโปเลียนเป็น premier Consul หัวหน้าฝ่ายบริหารคนที่หนึ่ง) ดำรงตำแหน่ง ๑๐ ปี ; Premier consul มีอำนาจในการบริหาร คือ การประกาศใช้บังคับกฎหมาย / การแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ทางการทูต / ทหาร / พลเรือน / อัยการ / และแต่งตั้งผู้พิพากษา(โดยไม่มีอำนาจถอดถอน) รวมทั้งการแต่งตั้งรัฐมนตรี / และ ฯลฯ ; ส่วนกงศุลคนที่สองและคนที่สามมีหน้าที่เป็นเพียง ที่ปรึกษา (และถ้าหัวหน้าฝ่ายบริหารไม่เห็นด้วย ก็มีสิทธิบันทึกความเห็นของตนไว้เป็นหลักฐาน) ; ในกรณีที่ Premier consul ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้รักษาการเรียงกันตามลำดับ
องค์กรสูงสุด มีอำนาจร่วมกันในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยการตราเป็นกฤษฎีกา ที่เรียกว่า Senatus consulte
การตรากฎหมาย (อำนาจนิติบัญญัติ du pouvoir legislatif) รัฐบาล (le consulat)เป็นผู้เสนอร่างกฎหมายแต่ผู้เดียว และรัฐบาลมีอำนาจออก กฎในการดำเนินการตามกฎหมาย (ซึ่งจะเห็นได้ว่า เป็นแนวความคิดที่ตรงกันข้ามกับ รัฐธรรมนูญ ๓ ฉบับแรก ใน ปี ค.ศ. ๑๗๙๑ / ค.ศ. ๑๗๙๓ / และ ค.ศ. ๑๗๙๕) ; ในการร่างกฎหมาย จะมีกระบวนการดำเนินการ โดย ๒ องค์กร คือ สภาที่เรียกว่า le Tribunat (ซึ่งผู้เขียนไม่รู้ว่า จะแปลว่าอะไร) ขอแปลว่า สภาตรวจร่างกฎหมาย และองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ ( le Corps legislatif)
Tribunat มีสมาชิกจำนวน ๑๐๐ คน(ลดจำนวนลงเหลือ ๕๐ คน ใน ปี ค.ศ. ๑๘๐๒) แต่งตั้งจากบุคคลใน บัญชีรายชื่อแห่งชาติ (โดย สภาสูงสุด Senat) มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๕ ปี สมาชิกแบ่งกันออก ทุกปี(๑ ใน ๕) และได้รับแต่งตั้งซ้ำได้ ; สภา Tribunat เป็นผู้พิจารณาแก้ไขร่างกฎหมาย และให้ความเห็นในปัญหากฎหมายต่าง ๆ (ยกเว้นเรื่องอรรถคดีที่เป็นอำนาจของศาล ) แต่สภานี้ไม่มีอำนาจให้ความเห็นชอบในร่างกฎหมายที่ตนเองแก้
ส่วนองค์กรนิติบัญญัติ Corps legislative มีสมาชิกจำนวน ๓๐๐ คน แต่งตั้งจาก บัญชีรายชื่อแห่งชาติ แต่อย่างน้อยต้องมีจังหวัดละหนึ่งคน ; สมาชิกองค์กรนิติบัญญัติ มีวาระ ๕ ปีเช่นเดียวกัน แบ่งออก ๑ ใน ๕ ทุกปี และจะได้รับแต่งตั้งซ้ำอีกไม่ได้ โดยต้องเว้นอย่างน้อยหนึ่งปี ; องค์กรนิติบัญญัติ มีหน้าที่ลงมติให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบ ในร่างกฎหมาย(ที่ผ่านการพิจารณา ของสภา Tribunat) หลังจากที่ได้ฟังคำชี้แจงจากเจ้าหน้าที่ (orateurs) ของสององค์กร คือ ของ Tribunat และของ gouvernement แล้ว ทั้งนี้ โดยองค์กรนิติบัญญัติจะไม่มีการอภิปรายและไม่มีอำนาจแก้ไขร่างกฎหมาย
[ ศาล ( des tribunaux) ในทุก ๆ อำเภอ ให้มีผู้พิพากษาท้องถิ่น juges de paix ที่มาจากการเลือกตั้ง หนึ่งคนหรือหลายคน มีวาระ ๓ ปี; ในคดีแพ่ง ให้มีศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ ตามที่กฎหมายกำหนด ; ในคดีอาญา ให้แยกตามประเภทความผิด สำหรับความผิด(อาญา)ทั่วไป ให้มีคณะลูกขุน ๒ คณะ คณะแรกเพื่อพิจารณารับฟ้อง คณะที่สองเพื่อชี้ขาดข้อเท็จจริง และให้คาลอาญาโดยผู้พิพากษาเป็นผู้ กำหนดโทษ ฯลฯ ; ให้มีศาลฎีกาเพียงศาลเดียวมีเขตอำนาจทั่วประเทศ ฯลฯ ]
ช่วง ๑๐ ปีแรกของ การเริ่มต้นลัทธิ Constitutionalism ในยุโรป(และในฝรั่งเศส) ในปลายศตวรรษที่ ๑๘ ได้ให้ประสบการณ์อะไร แก่ เรา(คนไทย)ในปัจจุบัน บ้าง :
ขณะนี้ ท่านผู้อ่านได้รับทราบรูปแบบของการปกครอง forms of government (อย่างเคร่า ๆ )เกี่ยวกับความเป็นมาของ ระบบรัฐสภา parliamentary system ของรัฐธรรมนูญ(ลายลักษณ์อักษร)ฉบับแรก ๆ ของยุโรป (ของฝรั่งเศส) นับตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๗๘๙ (ปลายศตวรรษ ที่ ๑๘) เป็นเวลา ๑๐ ปี โดยมี สี่รัฐธรรมนูญ สี่รูปแบบ ; ระยะนี้จึงเป็นช่วงเวลา ที่ถือว่าเป็นช่วงเวลาของ การลองผิดลองถูกของชนชั้นนำ - elite ของยุโรป (ของฝรั่งเศส) ในขณะที่กฎหมายมหาชน(ยุคใหม่) ยังไม่เกิด
เราลองมาพิจารณาดูว่า เราได้ ความรู้ และประสบการณ์อะไรเพิ่มขึ้นจากการได้รับรู้เหตุการณ์เหล่านี้ บ้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงเวลา ที่ผู้เขียนเห็นว่า เป็นเวลาของการ ลองผิดลองถูกของชนชั้นนำ elite ของไทย ในปัจจุบัน (ต้น คตวรรษ ที่ ๒๑)
โดยในที่นี้ เราจะพิจารณาดู เฉพาะ ระบบสถาบันการเมือง คือ องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ กับ องค์กรฝ่ายบริหาร และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรทั้งสอง เท่านั้น(โดยไม่รวม อำนาจตุลาการด้วย) เพราะในยุคของ กฎหมายมหาชนปัจจุบันนี้ เป็นที่เข้าใจกันดีอยู่แล้วว่า ระบบศาล(หรืออำนาจตุลาการ)นั้น มิใช่อำนาจในทางการเมือง หากแต่เป็น สถาบันอิสระ ที่เป็นส่วนสำคัญของ ระบบการบริหารพื้นฐานของประเทศ (รัฐสมัยใหม่)ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย และ ระบบศาล ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ / ศาลปกครอง / ศาลยุติธรรม(สาขาต่าง ๆ ) มี แนวทางในการพัฒนา(ตามหลักการทางวิชาการ)ของตนเอง ที่จะต้องพิจารณาโดยเฉพาะ (ที่แยกออกจากระบบสถาบันการเมือง) และถ้าจะปฎิรูปกระบวนการยุติธรรม (ตำรวจ /อัยการ /ผู้พิพากษา ศาล) ก็ต้องการเอกสารประกอบร่างกฎหมาย อย่างน้อยอีกหนึ่งฉบับ(ยาว ๆ) ซึ่งไม่ใช่บทความบทนี้
และก่อนที่ผู้เขียนจะให้ข้อสังเกต(ของผู้เขียน)ในเรื่องนี้ ผู้เขียนต้องขอย้ำไว้ อีกครั้งหนึ่งว่า (๑) ในประการแรก เหตุการณ์เหล่านี้เกิดขึ้น ในปลาย ศตวรรษที่ ๑๘ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่ นิติปรัชญาของ กฎหมายมหาชน(ยุคใหม่)ยังไม่เกิดขึ้น และ(กฎหมาย)ระบบบริหารพื้นฐานของรัฐสมัยใหม่ - modern state ยังไม่มีการพัฒนา และถ้าจะพูดกันจริง ๆ แล้ว แนวความคิดในการใช้ กฎหมาย(มหาชน)ในการจัดองค์กรของรัฐ น่าจะเริ่มต้นจากความคิดของ นโปเลียน นี่เอง ; และ (๒) ประการที่สอง ใน ๑๐ ปีแรกของลัทธิ Constitutionalism ของยุโรป (หรือของฝรั่งเศส)นี้ จะเห็นได้ว่า รูปแบบของ ระบบสถาบันการเมือง form of governmentในระบบรัฐสภา parliamentary system ได้วนอยู่กับ ที่ คือ ไม่ได้ไปไหน กล่าวคือ เริ่มต้นจากการปฏิวัติ / ล้มล้างระบบกษัตริย์ / เลิกระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช / จัดตั้งระบบสาธารณรัฐ / และลงท้ายด้วยการกลับคืนสู่ระบบกษัตริย์ โดยมีนโปเลียนเป็นจักรพรรดิ (ภายไต้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร โดยให้ประชาชนออกเสียงเป็นประชามติเห็นชอบ plebiscite)
ในช่วง ๑๐ ปี แรกของระยะเริ่มต้น(ระบบรัฐสภา)ของลัทธิการเขียนรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร Constitutionalism ในยุโรปในปลาย ศตวรรษที่ ๑๘ ผู้เขียน มีข้อสังเกต ๓ ประการ ดังต่อไปนี้
(๑) ข้อสังเกต ประการแรก กฎหมายมหาชน (ยุคใหม่) กับ นโปเลียน : ผู้เขียนอยากเรียนถามท่านผู้อ่านว่า เมื่อท่านได้ทราบว่า รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ เป็นรัฐธรรมนูญที่นโปเลียนเป็นผู้ที่ ออกแบบ - designเขียนด้วยตัวเอง ท่านผู้อ่านรู้สึกอย่างไร และเมื่อท่านผู้อ่านได้อ่าน(หรือย้อนกลับไปอ่าน)โครงสร้างของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ ที่ออกแบบโดย นโปเลียน ข้างต้นนี้แล้ว ท่านผู้อ่านคิดว่า ท่านรู้จักนโปเลียนแล้วหรือยัง
อันที่จริง รัฐธรรมนูญ ค.ส. ๑๗๙๙ เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก ของนโปเลียน เพราะหลังจากนั้น เมื่อ นโปเลียนประสบความสำเร็จในทางทหารและทำให้ประเทศฝรั่งเศสเป็นมหาอำนาจลำดับหนึ่งของยุโรป นโปเลียนก็แก้ไขรัฐธรรมนูญ (โดยอาศัยการออกกฤษฎีกา Senatus-Consultes) อีก ๒ ครั้ง คือ รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมใน ปี ค.ศ. ๑๘๐๒ (ให้นโปเลียนเป็น Premier consul ตลอดชีวิต) และ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๘๐๔ (ให้ นโปเลียน เป็น จักรพรรดิ) ; และในการแก้รัฐธรรมนูญดังกล่าว นโปเลียนก็ได้ให้ประชาชน ออกเสียงประชามติ plebiscite ทั้งสองครั้ง
ตามความเป็นจริงในขณะนั้น การที่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง(ที่มีความเป็นอัจฉริยะและประสบความสำเร็จในทางทหาร) จะได้รับการยอมรับจากประชาชน(ของเขา)จนได้กลายมาเป็น จักรพรรดิในปลายศตวรรษที่ ๑๘ ดูไม่น่าเป็นสิ่งที่ผิดปกติแต่อย่างใด เพราะในขณะนั้น ประเทศในยุโรปทุกประเทศปกครองด้วย กษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช ฉะนั้น การที่นโปเลียนจะถูกยกย่องให้เป็นจักรพรรดิ(ราชวงศ์ใหม่)จึงเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้
แต่สิ่งที่น่าสนใจสำหรับตัวนโปเลียน ก็คือ ความเป็นอัจฉริยะของนโปเลียนในด้านที่ไม่ใช่การทหาร แต่เป็นด้านวิชาการและกฎหมาย ซึ่งต่อมา ได้กลายเป็นต้นแบบที่เป็นรากฐานของ ระบบการบริหารพื้นฐานของรํฐสมัยใหม่ในการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศต่าง ๆ ในปัจจุบัน รวมทั้งการจัดองค์กรบริหารงานบุคคลขององค์การระหว่างประเทศหลายองค์กรอีกด้วย ; และตัวนโปเลียนเองก็รู้ถึงความสำคัญข้อนี้ดี ในการแก้ไขประมวลกฎหมาย (Civil Code)ของฝรั่งเศส นโปเลียนได้เข้าประชุมด้วยตัวเอง และกล่าวไว้ว่า ประมวลกฎหมายนี้จะคงอยู่ตลอดไป แม้ว่าตนเองจะตายไป [หมายเหตุ ประมวลกฎหมายของนโปเลียน มีทั้งหมด ๕ ประมวล ประกาศใช้บังคับระหว่าง ค.ศ. ๑๘๐๔ ถึง ค.ศ. ๑๘๐๘]
รัฐธรรมนูญ ค.ส. ๑๗๙๙ ยกร่างขึ้นจากข้อเสนอของ Sieyes (นักการเมืองที่มีอิทธิพลและนักวิชาการที่มีชื่อเสียงในระยะนั้น) ; Sieyes มีความคิดว่า การบริหารประเทศ ควรจะแบ่งแยกอำนาจออกเป็น ๕ อำนาจ( ๕องค์กร) และแสวงหาบุคคลคนหนึ่งที่มีความดีพร้อม เรียกว่า Grand Electeur ให้มีอำนาจเลือกสรร คนดี เพื่อให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรต่างของรัฐ ฯลฯ ; ซึ่งนโปเลียนบอกว่า ถ้าเป็นเช่นนั้น คนคนนั้น ก็คงจะเป็นเหมือน หมูสกปรกตัวหนึ่ง ที่เต็มไปด้วยขี้หมูของหมูนับล้าน ๆ ตัว ; ดังนั้น การออกแบบระบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ จึงมาจาก ความคิดของนโปเลียน (เกือบ)ทั้งหมด
]
กล่าวโดยทั่วไป รูปแบบของระบบสถาบันการเมือง ในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ (ตามที่นโปเลียนออกแบบไว้) คงจะเป็นรูปแบบที่ไม่สามารถใช้ได้ในยุคปัจจุบัน เพราะรูปแบบของ ระบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญ(ลายลักษณ์อักษร) จะเป็นการออกแบบ(การจัดองค์กรสูงสุดของรัฐ) สำหรับแก้ปัญหาที่เหมาะสมกับสภาพปัญหาของประเทศในแต่ละช่วงระยะเวลา ฉะนั้น เมื่อเวลาผ่านมาแล้ว ๒๐๐ ปี สภาพของระบบกฎหมาย(ระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ) / สภาพสังคมของประชาชน / ตลอดจนสภาพของโลกในยุคโลกาภิวัฒน์ ได้มีวิวัฒนาการและผิดแผกแตกต่างไปจากปลาย คตวรรษ ที่ ๑๘ อย่างสิ้นเชิง การออกแบบการจัดองค์กรสูงสุดของรัฐในรัฐธรรมนูญในยุคปัจจุบัน จึงคงจะเหมือนเดิมในสมัยนโปเลียนไม่ได้
แต่ การที่รูปแบบของระบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญ ค.ศ.๑๗๙๙ ไม่สามารถนำมาใช้ได้ในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน มิได้หมายความ การศึกษาวิเคราะห์ระบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ จะไม่มีประโยชน์ ; ผู้เขียนคิดว่า การศึกษาการออกแบบรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ ของนโปเลียนซึ่งเป็นอัจฉริยะบุคคล(ของโลก) น่าจะมีประโยชน์อย่างมาก เพราะทำให้เราได้เรียนรู้ วิธีคิดของนโปเลียน และรู้ว่านโปเลียน คิดว่า ในการบริหารประเทศ จะมี ปัญหาได้อะไรบ้าง ทั้งนี้ เพราะแม้ว่า วิธีการแก้ปัญหา ในปี ค.ศ๑๗๙๙ (ปลายศตวรรษ ที่ ๑๘). จะไม่เหมือนกับ วิธีการแก้ ปัญหา ในปีค.ศ. ๒๐๐๗ (ต้นศษวรรษที่ ๒๑ ) แต่ตัวปัญหา อาจจะเหมือนกัน
สำหรับผู้เขียน เมื่อได้พิจารณารูปแบบ โครงสร้างการจัดองค์กรของรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ (โดยยังไม่นำเอาความสำเร็จของนโปเลียนในด้านอื่นที่ปรากฏขึ้นภายหลังมาพิจารณา ) ผู้เขียนมีความเห็นว่า นโปเลียนเป็นผู้ที่เข้าใจ สภาพและพฤติกรรม (ตามธรรมชาติ)ของชุมชนและของคน(มนุษย์)ในทางสังคมวิทยา ก่อนที่ วิชาสังคมวิทยา sociology จะเกิดขึ้น
วิชาสังคมวิทยาเป็นพื้นฐานของ กฎหมายมหาชน(ยุคใหม่) และเป็นวิชาที่ เกิดขึ้นในกลาง ศตวรรษที่ ๑๙ (หลังการปฏิวัติฝรั่งเศส ประมาณ ๕๐ ปี) โดย Auguste comte ; Auguste Comte เป็นนักปราชญ์รุ่นหลัง บรรดา นักปราชญ์ที่เรียกร้องอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน ( Montesquieu , Rousseau และ ฯลฯ) ; Auguste Comte (๑๗๙๘ ๑๘๕๗) เป็นบิดาของวิชาสังคมวิทยา และเป็นผู้ใช้คำว่า sociologyเป็นคนแรก(ของโลก) และได้เขียนหนังสือสำคัญเกี่ยวกับสภาพทางสังคมวิทยากับรูปแบบทางการเมือง political organization หลายเล่ม ในระหว่างปี ค.ศ. ๑๘๓๐ ๑๘๔๒
จากการจัด โครงสร้างของระบบสถาบันทางการเมืองในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ แสดงให้เห็นว่า นโปเลียนรู้ว่า ในการปฏิรูปการเมือง(ระบบสถาบันการเมือง) นโปเลียนจะใช้ภาวะผู้นำ(ของตน)ในองค์กรบริหาร - คณะ consulat ได้อย่างไร / และคณะ consulat จะประสานงานและทำงานโดยไม่ขัดแย้งกับกลุ่มชนชั้นนำ(ระดับสูง) ที่เป็นสมาชิกของ สภาสูงสุด Senat ได้อย่างไร
และนโปเลียนรู้ด้วยว่า ในการปฎิรูประบบบริหาร (กลไกของรัฐนอกรัฐธรรมนูญ) ซึ่งรัฐบาลหรือคณะ consulat จำเป็นจะต้องกระทำด้วยการออกกฎหมาย (พระราชบัญญัติ loi) ดังนั้น นโปเลียนจึงกำหนด กระบวนการร่างกฎหมาย (ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการตรากฎหมาย)ไว้อย่างรอบคอบ ; นโปเลียนได้แยกขั้นตอนการตรากฎหมายออกเป็น ๓ ขั้น คือ ขั้นแรก การริเริ่มเสนอกฎหมาย กำหนดให้ เสนอได้โดยรัฐบาลเท่านั้น) / ขั้นที่สอง ได้แก่ การพิจารณาแก้ไขร่างกฎหมาย กำหนดให้ กระทำโดย สภา Tribunat ซึ่งจะมีหน้าที่ในการแก้ไขร่างกฎหมาย(เพียงอย่างเดียว) แต่ไม่มีอำนาจให้ความเห็นชอบในร่างกฎหมายที่ตนเองแก้ / และขั้นที่สาม การให้ความเห็นชอบในร่างกฎหมาย กำหนดให้กระทำโดย Corps legislatif ซึ่งจะมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบในร่างกฎหมาย(ทั้งฉบับ) แต่ไม่มีอำนาจในการแก้ไขร่าง กฎหมาย พร้อมทั้งกำหนดไว้ในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญด้วยว่า ก่อนที่ Corps legislatif จะลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ(ร่างกฎหมาย) สมาชิก จะต้อง ฟังคำชี้แจงของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง (orateur)ถึงสองฝ่าย คือ จากรัฐบาลและจากสภา Tribunat ก่อน
นอกเหนือไปจากนั้น ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ นโปเลียนยังตั้งหน่วยงานผู้เชี่ยวชาญกฎหมาย (จำนวน ๓๐ ๕๐ คน) คือ le Conseil dEtat ที่ขณะนี้ เราเรียกกันว่า ศาลปกครอง โดยนโปเลียนลอกแบบมาจาก Conseil du roi - คณะที่ปรึกษาของกษัตริย์ เพื่อให้มีหน้าที่ดูแลงานกฎหมายของรัฐบาลและส่งเจ้าหน้าที่ orateur ไปชี้แจงกฎหมายในสภา Corps legislatif แทนรัฐบาล
โครงสร้างของระบบสถาบันการเมือง ฯลฯ ตามที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ ได้แสดงให้เห็นว่า นโปเลียนได้คำนึงถึงและรู้ถึงความสำคัญของพฤติกรรมของคน(มนุษย์) และได้วาง ระบบถ่วงดุล ระหว่างองค์กรต่าง ๆ ในขั้นตอนต่าง ๆ อย่างรอบคอบ
นอกจากนั้น ในทางปฏิบัติ คือ ในปี ค.ศ. ๑๘๐๐ หลังจากที่รัฐธรรมนูญ ปี ค.ศ. ๑๗๙๙ ใช้บังคับมาได้เพียงหนึ่งปี นโปเลียนเองได้ออก กฎหมายที่เป็นการปฏิรูประบบบริหารประเทศฝรั่งเศสจำนวนมาก คือ กฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นและภูมิภาค / การจัดระบบศาลและวิธีการคัดเลือกผู้พิพากษา / การบริหารงานคลัง / ธนาคารกลาง / ระบบราชการประจำ ฯลฯ ซึ่งบทกฎหมายเหล่านี้ เรียกกันว่า les grandes lois organiques
ดังนั้น จะเห็นได้ว่า นโปเลียน ไม่ใช่นักการเมืองประเภท นักการเมืองจำเป็น ที่บังเอิญทำการปฏิวัติ และเมื่อปฏิวัติมาแล้ว ไม่รู้จะทำอะไร ; แต่นโปเลียนรู้ดีว่า เมื่อทำการปฏิวัติมาแล้วจะต้องทำอย่างไร และ รูปแบบของรัฐธรรมนูญเพื่อการแก้ปัญหาประเทศ ควรเป็นอย่างไร ; และเมื่อได้รัฐธรรมนูญมาแล้ว ในปีแรก จะทำการปฏิรูปกฎหมาย ในเรื่องใด
ผู้เขียนมีความเห็นว่า อันที่จริง ปัญหาหรือประเด็น ของการจัดองค์กรการบริหารประเทศ ตามที่นโปเลียนได้พิจารณาและแก้ปัญหามาแล้วในรัฐธรรมนูญ ค.ศ. ๑๗๙๙ เมื่อ ๒๐๐ ปีก่อน ก็คือ ปัญหาพื้นฐานของการบริหารประเทศในระบอบประชาธิปไตยในยุคปัจจุบัน (ศตวรรต ที่ ๒๐)นั่นเอง ; เพราะไม่ว่าจะเป็นปัญหาเรื่อง ภาวะผู้นำ / สภาพและพฤติกรรมของชนชั้นนำ elite / และ สภาพของสังคม ประชาชนทั่วไป/ (ในขณะนั้น ยังไม่มีสภาพสังคมโลกในยุคโลกาภิวัฒน์ ) / ฯลฯ ก็คือ ปัญหาในทางสังคมวิทยาของมนุษย์ ที่มีอยู่และเป็นอยู่ตลอดเวลา แม้ในปัจจุบันนี้; เพียงแต่ว่า รูปแบบของ ระบบสถาบันการเมืองในการออกแบบรัฐธรรมนูญ ที่จะนำมาใช้เพื่อแก้ปัญหาความเสื่อมในการบริหารประเทศในปัจจุบัน คงจะใช้รูปแบบเก่า ๆ ของ นโปเลียน(ในสมัยปลาย ศตวรรษที่ ๑๘)ไม่ได้ แต่คงต้องปรับเปลี่ยน - rationalization ให้สอดคล้องกับกลไกการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน
ในระหว่าง ๒๐๐ ปีที่ผ่านมา ผู้เขียนเข้าใจว่า ประเทศที่พัฒนาแล้ว (เขา)ได้แก้ปัญหาเหล่านี้ในกลไกการบริหาร (mecha nism)ของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ไปไกลแล้ว ทั้งในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ และทั้งในบทกฎหมายต่าง ๆ ที่เป็นระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ ดูจะยังเหลืออยู่ก็แต่ประเทศไทย ที่นักวิชาการ(ไทย)ยังจำอยู่ในใจว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของ ประชาชน อำนาจอธิปไตย แบ่งออกเป็น ๓ อำนาจ (ตามความเห็นของ Montesquieu และนักปรัชญา ในสมัยเมื่อ ๒๐๐ ๓๐๐ ปีก่อน) และเรียกร้อง การมีส่วนร่วมของประชาชน โดยไม่รู้จักความหมายของคำว่า ประชาชน
ผู้เขียนเห็นว่า คำว่าประชาชน มิใช่เป็นเพียง ถ้อยคำที่เป็นนามธรรม (abstract) ที่นักวิชาการใช้อ้างเพื่อแสดง ความเป็นประชาธิปไตย(ของตน) แต่ไม่มีความสามารถพอที่จะเขียนหรือออกแบบกฎหมาย(ที่ดี)เพื่อแก้ปัญหาประเทศ และ คำว่าประชาชน ก็มิใช่เป็นเพียง ถ้อยคำที่เป็นนามธรรม ที่นักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ใช้อ้าง เพื่อหาเสียงให้ตนเองได้รับเลือกตั้งเข้ามาใช้อำนาจแทนประชาชน ไม่ว่านโยบายของพรรคการเมืองใด จะอ้างว่า ประชาชนต้องมาก่อนหรือมาหลัง
วิชาสังคมวิทยา สอนให้เรารุ้ว่า ประชาชน people เป็นสิ่งที่มีตัวตน ที่สามารถสัมผัสได้ - tangible และมีสภาพตามความเป็นจริง reality ; ประชาชนเป็นกลุ่มคนที่มีผลประโยชน์(ส่วนตัว)หลากหลาย และมีพฤติกรรมหลากหลาย
ดังนั้น ในการเขียน (ออกแบบ)รัฐธรรมนูญ เพื่อทำให้การปกครองประเทศ (ในระบอบประชาธิปไตย)ไปสู่จุดหมายของการบริหารเพื่อประโยชน์ของ ประชาชนส่วนรวม public จึงต้องออกแบบโดยคำนึงถึง พื้นฐานของ ประชาชนตามสภาพของความเป็นจริง ที่มีตัวตน
ในการปฏิรูปการเมือง (political reform) รัฐธรรมนูญจะต้องมี รูปแบบของการปกครอง form of government ที่ทำให้คนดีได้เข้ามาปกครองประเทศ และทำให้คนดีนั้นสามารถบริหารประเทศได้โดยมีประสิทธิภาพ ; ซึ่งผู้เขียนไม่คิดว่า รัฐธรรมนูญเช่นนี้ จะสามารถยกร่างและออกแบบได้ ด้วยวิธีการนับเสียงข้างมาก(ทีละประเด็น)ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ - นานาอาชีพ (ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๙ ที่เพิ่งสิ้นสุดไป) เพื่อความเป็นประชาธิปไตย ตามที่เราทำมาแล้วในการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
(วันที่ ๑๘ ตุลาคม )
อ่านต่อ
หน้า 17
หน้า 18
หน้า 19
หน้า 20
หน้า 21
หน้า 22
หน้า 23
หน้า24
หน้า 25
หน้า26
หน้า 27
หน้า28
หน้า 29
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
