| บทสัมภาษณ์ รศ.ดร.โภคิน พลกุล รองประธานศาลปกครองสูงสุด ณ สำนักงานศาลปกครอง วันที่ 27 กรกฎาคม 2544 |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : อาจารย์ครับตอนที่อาจารย์กลับมาสอนกฎหมายมหาชนในช่วงที่อาจารย์กลับมาปี 2523 อาจารย์ประสบความยากลำบากหรือไม่ครับที่จะทำให้นักศึกษาที่อาจารย์สอนเข้าใจถึงระบบกฎหมายมหาชนในตอนนั้นครับ
ดร.โภคินฯ : ยากลำบากพอสมควร แล้วก็มหาวิทยาลัยที่ผมสอนคือมหาวิทยาลัยรามคำแหงซึ่งชั้นเรียนไม่มีข้อจำกัด สอนออกวงจรปิดเฉพาะที่นั่งตามห้องต่างๆบางที่ก็เป็นพันแล้วหรืออาจจะหลายพันไม่นับที่จะฟังทางวิทยุหรือมาซื้อเอกสารที่สรุปคำบรรยายและพอผมมาสอน ไม่ว่าจะสอนกฎหมายปกครองก็ดีกฎหมายรัฐธรรมนูญก็ดี แต่รัฐธรรมนูญก็ดีตรงที่ผมสามารถเสริมเพิ่มเติมในส่วนใหม่ๆเข้าไปคือโดยโครงสร้างสามารถทำได้แต่กฎหมายปกครองพอเราเสริมในส่วนของที่เกี่ยวกับในด้านคดีปกครองก็ดี การตรวจสอบการใช้อำนาจเข้าไปทุกคนก็จะสงสัย เข้าใจยากแต่ก็พยายามสอดแทรกเท่าที่ทำได้ พอสอนในเรื่องเหล่านี้จะยกตัวอย่างของเราก็ไม่มีหรือมีก็เช่นการตรวจสอบด้วยคำพิพากษาศาลฎีกา เป็นต้นซึ่งก็มีข้อจำกัดค่อนข้างมาก คือ การตรวจสอบบางอย่างศาลฎีกาก็ไม่ตรวจสอบ เช่นการใช้ดุลพินิจในการลงโทษทางวินัยของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ศาลยุติธรรมไม่ตรวจสอบเพราะถือเป็นเรื่องภายในฝ่ายบริหาร ในขณะที่ของฝรั่งเศสหรือประเทศที่ใช้ระบบศาลปกครองเขาตรวจสอบและในประเทศCommon Law เองเขาก็ตรวจสอบ โดยปรัชญาหรือวิธีอาจจะแตกต่างกันออกไปแต่ผลอาจจะไม่แตกต่างกันมาก ส่วนของไทยตรงนี้ก็มีข้อจำกัดอยู่หลายอย่าง ผมก็พยายามที่จะแปลออกมาในรูปบทความบ้าง เขียนเป็นตำราหลักกฎหมายมหาชนบ้าง หรือแม้แต่พยายามค้นคว้าวิจัย เช่น เขียนบทความเรื่องนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนซึ่งมีปัญหาในแง่ที่พอเราเรียนเราก็พบว่าของเราไม่เข้าใจคำว่า นิติบุคคลในกฎหมายมหาชนเพราะนิติบุคคลของเราเกิดจากกฎหมายแพ่งไม่ว่าจะเอกชนหรือมหาชน concept ของนิติบุคคลมหาชนของต่างประเทศเขาเกิดจากการพยายามจำกัดอำนาจรัฐโดยพยายามทำให้อำนาจนั้นเป็นสถาบันและให้ความเป็นนิติบุคคลเข้าไป คืออำนาจไม่ใช่ของใครคนใดคนหนึ่งแต่ถ้าไม่ให้ความนิติบุคคลเข้าไปเหมือนบริษัทก็จะเป็นเรื่องของคนธรรมดามาทำธุรกิจกันอยู่อย่างนั้น ถ้าให้เป็นนิติบุคคลก็จะเกิดองคภาพหรือเป็นบุคคลสมมติขึ้นใหม่ ในกฎหมายเอกชนจะคุ้นเคยแต่พอกฎหมายมหาชนก็มีปัญหาคือในต่างประเทศเขาพัฒนาคู่กันไปเขาก็จะคุ้นเคยว่าของมหาชนก็เป็นเรื่องธรรมดา รัฐก็เป็นนิติบุคคลที่อาศัยอำนาจทั้งหมด เขาก็ยังอธิบายย่อยลงไปอีกว่าถ้ามีนิติบุคคลอื่นนอกจากรัฐเป็นเพราะอะไร เช่น มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นมาก็เพราะอยากให้ท้องถิ่นมีการบริหารจัดการเอง มีบุคลากรของเขาเอง ถ้าไม่ให้สภาพนิติบุคคลไปก็จะทำไม่ได้ แยกไม่ได้ รัฐเองถ้าจะไปทำธุรกิจก็ต้องสร้างระบบนิติบุคคลของตัวเองขึ้นมาให้มีคน มีเงิน มีงบประมาณแยกออกไปไม่ต้องมาใช้นิติบุคคลใหญ่คือรัฐ ครั้นมาดูของเรา นิติบุคคลใหญ่คือรัฐซึ่งเป็นนิติบุคคลหรือไม่ก็ต้องไปดูแนวคำพิพากษาศาลฎีกาของไทยก่อนหน้านี้ที่วินิจฉัยวางบรรทัดฐานเอาไว้ว่ารัฐบาลไม่ใช่นิติบุคคล รัฐบาลถูกฟ้องคดีไม่ได้ แต่ความเป็นจริงถ้ามองว่ารัฐบาลเป็นตัวแทนของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เราฟ้องตัวแทนของรัฐก็ไม่น่าจะเป็นปัญหา ตรงกันข้าม ภายใต้ระบบงบประมาณเดียวกัน เรากลับมีนิติบุคคลหลายนิติบุคคล เช่น มีตั้งแต่จังหวัด กรม กระทรวง เป็นต้นในองคาพยพเดียวกัน ดังนั้นพอเกิดการทำละเมิดขึ้นมาบางทีไม่แน่ใจว่า จะฟ้องจังหวัดหรือฟ้องกรมหรือฟ้องกระทรวง ทั้งๆที่ความเป็นจริงก็กระเป๋าเดียวกันทั้งหมดอย่างนี้เป็นต้น ก็เป็นความสับสน อันนี้ก็มีผลต่อระบบกฎหมายมหาชนค่อนข้างมาก จนบางครั้งนักกฎหมายไทยเองก็ไปมองว่า ถ้าจะให้ไปมีความรับผิดชอบมากขึ้นก็น่าจะให้กองเป็นนิติบุคคลเข้าไปอีก คือ ความที่ไม่เข้าใจว่ามันคืออะไร ก็มีปัญหาในการสอน กว่าจะทำความเข้าใจได้ว่ามันคืออะไร และความเข้าใจที่ผิดก็นำไปสู่การเข้าใจกฎหมายมหาชนอย่างผิดๆมาโดยตลอด ก็พยายามเขียนบทความ อะไรต่างๆมาโดยตลอดว่าจริงๆแล้วที่ถูกต้องควรเป็นอย่างไรและในสภาพการณ์ที่เป็นอยู่อย่างนี้เราควรจะแก้ไขอย่างไร ที่เป็นปัญหาใหญ่อีกอันหนึ่งก็คือ พอเรามีนิติบุคคลมากทุกๆนิติบุคคลตั้งโดยพระราชบัญญัติที่เห็นชัดก็คือ กรมกับกระทรวง ถ้าเราต้องการปรับปรุงกระทรวง สมมติเรามีอยู่ 15 กระทรวง รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศ ไม่ว่าจะมีนโยบาย ก. ข. หรือ ค. ก็ตามแต่ ก็ต้องใช้โครงสร้างอย่างนี้ ใช้อย่างอื่นไม่ได้ รัฐบาลนี้อยากจะเน้นเรื่องการเกษตรเป็นหลัก รัฐบาลอีกรัฐบาลอยากจะเน้นเรื่องการส่งออกเป็นหลัก แทนที่จะ grouping กระทรวงที่จะต้องรับผิดชอบด้านส่งออก grouping กระทรวงที่รับผิดชอบด้านการเกษตร ด้านการตลาด ต้องทำโดยไปออกพระราชบัญญัติ ยกเลิกปรับปรุงให้เป็นกรม กระทรวงไป ก็มีปัญหา และรัฐบาลที่ผ่านมาส่วนใหญ่ก็เป็นรัฐบาลผสม การจะไปยุบกรม ยุบกระทรวงแทบจะเป็นไปไม่ได้ ส่วนใหญ่มีแต่เพิ่ม ช่วงที่เข้าบริหารราชการกันมามีการตั้งกรมเพิ่มเป็นร้อยกรม แล้วเราก็บอกว่าระเบียบบริหารราชการของเรามันฟุ่มเฟือย เยิ่นเย้อไปหมด แต่เราก็ไม่สามารถปรับตรงนี้ได้ พอครั้นไปดูของต่างประเทศทำให้รู้ว่าเขาไม่ได้เข้าใจนิติบุคคลแบบเรา กล่าวคือนิติบุคคลใหญ่คือรัฐ รัฐบาลที่เข้ามาเขาจะให้มีกี่กระทรวงกี่กรมก็แล้วแต่เขา เมื่อเขาถือว่าเป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร การจัดตั้งกรมตั้งกระทรวง ก็ออกเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหาร อาจจะเป็นระดับพระราชกฤษฎีการัฐบาลก็บริหารจัดการกันไป รัฐบาลใหม่ที่เข้ามาก็จะปรับปรุงต่างๆมากขึ้นคือ เมื่อให้อำนาจการบริหารไปแล้ว ก็ต้องให้เครื่องมือไปด้วย ซึ่งเป็นเครื่องมือที่สามารถไปปรับปรุงได้ง่าย แต่เราให้อำนาจไปโดยที่เครื่องมือไม่ให้ ก็ปรับเปลี่ยนไม่ได้ นโยบายจะเป็น ก. ข. หรือ ค. ที่ผ่านมาเราพบว่าไม่แตกต่างกันเลย นโยบายก็พูดไป แต่พอมาปฏิบัติก็แบบเดียวกันหมด ทุกรัฐบาลก็ต้องตั้งกรรมการปฏิรูประบบราชการแล้วก็มาดูว่าให้ตั้งกองได้หรือไม่ ตั้งกรมได้หรือไม่ นี่คือสิ่งที่ปฏิบัติกันมาซึ่งเป็นปัญหามาก ผมก็พยายามผลักดันมาโดยตลอดว่าการตั้งกรมตั้งกระทรวงควรออกเป็นพระราชกฤษฎีกาก็พอ ปล่อยให้รัฐบาลเข้าไปจัดการเขาจะได้รับผิดชอบ คือเมื่อคุณเอาอำนาจทางการเมืองไปแล้ว คุณก็ต้องเอาอำนาจในการจัดโครงสร้าง จัดองค์กรไปด้วย ถ้าล้มเหลวจะได้มีคนรับผิดชอบ ถ้าประสบความสำเร็จเขาก็ปรบมือให้ไป แต่นี่พอล้มเหลวฝ่ายการเมืองก็โทษฝ่ายประจำ ฝ่ายประจำก็โทษฝ่ายการเมืองว่าแทรกแซงแล้วไม่รู้ว่าใครผิดใครถูก บ้านเมืองก็เป็นอยู่อย่างนี้ตลอดเวลา พอผมได้มีโอกาสเป็นรัฐมนตรีก็พยายามผลักดันตรงนี้เต็มที่ ก็ต้องขอบคุณ สสร. ในที่สุดรัฐธรรมนูญก็เขียนว่า การเปลี่ยนแปลงกรมออกเป็นพระราชกฤษฎีกาก็พอ ก็ทำให้ฝ่ายบริหารมีความสะดวกในการใช้เครื่องมือต่างๆได้ง่ายขึ้นถือเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ ซึ่งจริงๆแล้วเข้าใจว่าผู้ร่างต้องการให้ไปถึงระดับกระทรวงด้วย แต่อาจจะยังเห็นว่าเอาระดับกรมก่อน อันนี้ก็ถือว่าเป็นความสำเร็จระดับหนึ่ง แต่จะให้ดีมากต่อไปต้องอย่าไปติดยึดกับสิ่งเหล่านี้ การที่จะให้การบริหารจัดการชัดเจน เกิดความรับผิดชอบมากที่สุดต้องทำอย่างที่ผมว่า คือถ้ามีนโยบายเป็น ก. เครื่องมือต้องตอบสนอง ก. ไม่ใช่นโยบายเป็น ก. เครื่องมือเป็น x เป็น y มันไปด้วยกันไม่ได้ทั้งหมด เราจะเห็นได้ว่าในต่างประเทศจะไปด้วยกัน นโยบายมาอย่างนี้ก็จะมีการปรับองคาพยพ ปรับระบบคนก็ดี ให้สอดคล้องกับสิ่งที่ต้องการจะทำ ถ้าล้มเหลวก็รับผิดชอบไป แล้วก็จะเกิดความชัดเจนว่าคนก็ไม่เลือกอันนี้ แล้วมันก็มีคำตอบ ทุกวันนี้เราไม่มีคำตอบ โทษกันไปโทษกันมา แต่ปัจจุบันนี้ต้องถือว่าดีขึ้น อันนี้ก็เห็นได้ชัดว่ามีการเปลี่ยนแปลงในคุณภาพมากขึ้นนะครับ และโดยบทบาทของนักกฎหมายมหาชนตั้งแต่รุ่นผมลงไปมีส่วนผลักดันอย่างมาก เพราะรุ่นก่อนหน้าผมก็รู้สึกว่าจะเป็นผู้หลักผู้ใหญ่กันไปหมดแล้วคือทิ้งช่วงกัน 20 ปีได้ รุ่นหนึ่งจริงๆคือท่านปรีดีฯ รุ่นสองก็คือ ท่านอาจารย์อมรฯ รุ่นสามคือรุ่นผม แต่ทุกรุ่นก็ห่างกันมาก อย่างท่านปรีดีฯ กับท่านอาจารย์อมรฯก็ห่างกัน 30 ปี ท่านอาจารย์อมรฯกับผมก็ห่างกัน 20 ปี ใช้เวลากันขนาดนี้เป็นรุ่นๆ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ฯ : แต่หลังจากรุ่นอาจารย์ก็มีมากขึ้นนะครับ
ดร.โภคินฯ :ปัจจุบันนี้ผมสบายใจครับ พอมองไปทางไหนก็เรียกว่ามีตำราของหลายท่าน ที่ออกมามากอย่างของอาจารย์นันทวัฒน์ฯ เองผมก็ดีใจที่เห็นอาจารย์เขียนหนังสือเรื่องบริการสาธารณะก็ดี หรือหนังสืออื่นๆอีกหลายเรื่องเกี่ยวกับกฎหมายปกครองซึ่งผมเห็นว่าเป็นงานที่ดีมากครับ
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
