๑.๓.๒ ผลของสัญญาทางปกครอง
ผลของสัญญาทางปกครองจะมีลักษณะหลายประการที่แตกต่างจากสัญญาทางแพ่ง ศาลปกครองฝรั่งเศสโดยเฉพาะอย่างยิ่งสภาแห่งรัฐได้สร้างและพัฒนาระบบเฉพาะสำหรับสัญญาทางปกครองขึ้นมาใน ๓ กรณีที่สำคัญ ดังต่อไปนี้
๑) คู่สัญญาฝ่ายเอกชนต้องปฏิบัติตามสัญญาด้วยตนเอง
ในสัญญาทางปกครอง คุณสมบัติของคู่สัญญาถือเป็นสาระสำคัญของสัญญา คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจึงต้องดำเนินการหรือปฏิบัติตามสัญญาด้วยตนเอง ทั้งนี้
เพื่อเป็นหลักประกันว่าการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นภารกิจของฝ่ายปกครอง
จะได้บรรลุผล ดังนั้น ฝ่ายปกครองจึงมักกำหนดกระบวนการคัดเลือกคู่สัญญาฝ่ายเอกชนด้วยวิธีการที่ละเอียดรอบคอบโดยเน้นคุณสมบัติของผู้ที่จะเข้ามาเป็นคู่สัญญา ว่าจะสามารถดำเนินการตามสัญญาได้ตลอดรอดฝั่งหรือไม่ เพื่อมิให้เกิดปัญหาการทิ้งงานหรือปัญหาอื่นใดในภายหลัง อันอาจส่งผลกระทบต่อความต่อเนื่องของการบริการสาธารณะ ด้วยเหตุนี้การโอนสิทธิตามสัญญาให้แก่บุคคลอื่น เพื่อเข้ามาปฏิบัติตามสัญญาแทน
คู่สัญญาที่ได้รับคัดเลือกนั้นจะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้รับความยินยอมจากคู่สัญญา
ฝ่ายปกครองก่อน อันจะต่างกับสัญญาทางแพ่งในเรื่องจ้างทำของที่ผู้รับจ้างจะเอาการ
ที่รับจ้างทั้งหมดหรือแบ่งการแต่บางส่วนไปให้ผู้รับจ้างช่วงทำอีกทอดหนึ่งก็ได้ เว้นแต่สาระสำคัญแห่งสัญญานั้นจะอยู่ที่ความรู้ความสามารถของตัวผู้รับจ้าง (ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๖๐๗) ทั้งนี้ เพื่อป้องกันมิให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนเข้ามาเป็นตัวกลางหรือนายหน้าทำสัญญากับรัฐแล้วโอนสิทธิตามสัญญาให้แก่เอกชนรายอื่นเพื่อแสวงหา
ผลกำไรอีกต่อหนึ่ง อย่างไรก็ดี ในกรณีที่โดยสภาพแล้วคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาทั้งหมดทุกขั้นตอนด้วยตนเองได้ ฝ่ายปกครองก็จะวางข้อกำหนดในสัญญา
ให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้น ดังจะเห็นได้จากกรณีสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างอาคารหรือถาวรวัตถุของรัฐ เช่น อาคารสำนักงานหรือถนน ซึ่งเป็นไปได้ยากที่เอกชนจะดำเนินการด้วยตนเองได้ทั้งหมด โดยเฉพาะในส่วนของอุปกรณ์หรือวัสดุที่จะนำมาใช้ในการก่อสร้าง หรือในส่วนของงานระบบ (ไฟฟ้า สุขาภิบาล ฯลฯ) จึงมีความจำเป็นต้องซื้อจากบุคคลอื่นหรือจ้างบุคคลอื่นมาดำเนินการในส่วนดังกล่าว
โดยทั่วไป สัญญาสัมปทานต่าง ๆ ของไทยมักจะกำหนดใน
ข้อสัญญาว่า หากคู่สัญญาจะโอนสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาให้แก่ผู้อื่นต้องได้รับความยินยอมหรือหนังสืออนุญาตจากคู่สัญญาฝ่ายรัฐก่อน ซึ่งหลักการนี้ได้รับ
การยอมรับมาตั้งแต่สมัยเริ่มต้นของการให้สัมปทานแล้ว เช่น ในการพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้นายโยวากิม แครซี่ และนายยม ขุดคลองในสมัยรัชกาลที่ ๕ การโอนสิทธิและหน้าที่ต้องได้รับความยินยอมจากผู้อนุญาตก่อน ส่วนสัญญา
มอบหมายให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะประเภทต่าง ๆ ก็มักจะกำหนด
ในข้อสัญญาเช่นกันว่าหากคู่สัญญาจะโอนสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาให้ผู้อื่นต้อง
ให้คู่สัญญาฝ่ายรัฐอนุญาตก่อน และถึงแม้จะมีการอนุญาต คู่สัญญาฝ่ายเอกชน
ก็ยังต้องรับผิดชอบต่อคู่สัญญาฝ่ายรัฐในการปฏิบัติตามสัญญาของผู้รับช่วงงานนั้นไปทำซึ่งเป็นหลักเดียวกับหลักในกฎหมายแพ่ง ซึ่งผู้รับจ้างยังคงต้องรับผิดเพื่อ
ความประพฤติหรือความรับผิดอย่างใด ๆ ของผู้รับจ้างช่วง (ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๖๐๗)
๒) เอกสิทธิ์และหน้าที่ของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง
คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีเอกสิทธิ์ที่สำคัญดังนี้ คือ อำนาจในการควบคุมดูแลการปฏิบัติตามสัญญา การบังคับการให้เป็นไปตามสัญญา การแก้ไขข้อสัญญา
ได้ฝ่ายเดียว และการเลิกสัญญาฝ่ายเดียวเพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่ในการใช้เอกสิทธิ์หรืออำนาจที่กล่าวมา คู่สัญญาฝ่ายปกครองก็มีหน้าที่ช่วยเหลือเยียวยาคู่สัญญา
ฝ่ายเอกชนตามความเหมาะสมและเป็นธรรม
(๑) อำนาจควบคุมดูแลการปฏิบัติการตามสัญญา คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอำนาจควบคุมดูแลการปฏิบัติการตามสัญญาของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนได้ตลอดเวลาแม้จะไม่มีข้อกำหนดให้กระทำเช่นนี้ไว้ในสัญญา ส่วนสัญญาทางแพ่งนั้น
โดยปกติคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะไม่มีสิทธิเข้าไปควบคุมดูแลการปฏิบัติตามสัญญาของ
คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง ยกเว้นสัญญาบางประเภท เช่น จ้างแรงงาน เช่าทรัพย์ นอกจากนี้ ในสัญญาบางประเภท เช่น สัญญาสัมปทานทางด่วน ซึ่งให้สิทธิคู่ความฝ่ายเอกชน
เรียกเก็บค่าผ่านทางได้นั้น คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอำนาจกำหนดแนวทางให้คู่สัญญา
ฝ่ายเอกชนปฏิบัติได้ ทั้งนี้ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ใช้บริการให้มากที่สุด
หรือในสัญญารับเหมาก่อสร้าง คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอำนาจควบคุมดูแลและสั่งการ
คู่สัญญาฝ่ายเอกชนอย่างใกล้ชิด เพื่อปฏิบัติตามคำสั่งการหรือคำชี้แนะ เช่น
ต้องเลือกใช้วัสดุที่มีคุณภาพตามความประสงค์ของฝ่ายปกครอง เป็นต้น
(๒) อำนาจบังคับการให้เป็นไปตามสัญญา คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมีอำนาจในลักษณะนี้ค่อนข้างกว้าง ทั้งนี้ เพื่อประกันความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ ดังนั้น หากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่ลงมือปฏิบัติงาน ปฏิบัติงานล่าช้าไม่ทัน
ตามกำหนด หรือปฏิบัติงานบกพร่อง หรือไม่เป็นไปตามสัญญา หรือโอนงานไปให้บุคคลที่สามดำเนินการแทนโดยไม่ได้รับอนุญาตจากคู่สัญญาฝ่ายปกครอง คู่สัญญาฝ่ายปกครอง
มีอำนาจดำเนินการดังต่อไปนี้ได้แล้วแต่กรณี คือ สั่งปรับ หรือสั่งให้ชดใช้ค่าเสียหาย
หรือ จัดหาบุคคลอื่นเข้ามาทำแทนโดยให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย
หรือบอกเลิกสัญญา แต่กรณีเลิกสัญญานี้ถ้าเป็นสัญญาสัมปทานแล้ว คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะต้องปฏิบัติผิดสัญญาอย่างร้ายแรงและต้องให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัย ทั้งนี้
เพราะสัญญาสัมปทานโดยเฉพาะสัมปทานบริการสาธารณะอาจส่งผลกระทบอย่างมาก
ทั้งต่อส่วนรวมและเอกชนผู้รับสัมปทาน
อำนาจบังคับการของคู่สัญญาฝ่ายปกครองที่กล่าวมานั้นแม้จะมิได้มีการกำหนดไว้ในสัญญา คู่สัญญาฝ่ายปกครองก็สามารถใช้อำนาจนั้นได้และดำเนินการได้เองโดยไม่ต้องไปฟ้องให้ศาลสั่งเสียก่อน แต่จะต้องมีการเตือนให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนปฏิบัติตามสัญญาก่อน อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจของคู่สัญญาฝ่ายปกครองดังกล่าว
จะอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครองและจะใช้อำนาจออกคำสั่งในทางอาญาไม่ได้
(๓) อำนาจแก้ไขข้อกำหนดแห่งสัญญาได้ฝ่ายเดียว แม้จะไม่มี
การกำหนดให้มีอำนาจเช่นนี้ไว้ในสัญญาก็ตาม แต่คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะใช้เอกสิทธิ์นี้ตามอำเภอใจไม่ได้ ต้องเป็นกรณีที่มีมูลเหตุมาจากความจำเป็นในการปรับปรุงบริการสาธารณะให้สอดคล้องกับความต้องการหรือประโยชน์ส่วนรวม และการแก้ไข
เปลี่ยนแปลงนั้น จะต้องไม่เกินขนาดถึงกับไปเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของสัญญา
ซึ่งถ้าเกินขนาด คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีสิทธิขอเลิกสัญญาได้ และหากการแก้ไข
เปลี่ยนแปลงเป็นการเพิ่มภาระให้แก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะต้องจ่ายค่าทดแทนหรือขยายเวลาในการดำเนินการให้แก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน อย่างไรก็ตาม
คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะใช้อำนาจแก้ไขข้อสัญญาเพื่อลดค่าตอบแทนที่จะต้องจ่ายให้แก่
คู่สัญญาฝ่ายเอกชนตามที่ได้ตกลงกันไว้ในสัญญาไม่ได้
(๔) อำนาจในการเลิกสัญญาฝ่ายเดียว แม้ว่าคู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะมิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่ประการใด คู่สัญญาฝ่ายปกครองก็อาจบอกเลิกสัญญาได้ ถ้าเห็นว่าต้องมีการปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงบริการสาธารณะตามสัญญานั้น ทั้งนี้
เพราะสัญญาทางปกครองเป็นสัญญาที่ทำขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อตอบสนองประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ส่วนรวมดังได้กล่าวมาแล้ว
๓) หน้าที่และสิทธิของเอกชนคู่สัญญา
คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัญญาและต้องยอมรับ
เอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง ขณะเดียวกันก็มีสิทธิเรียกค่าเสียหายจากคู่สัญญา
ฝ่ายปกครองที่มีลักษณะพิเศษและสัมพันธ์กับเอกสิทธิ์ของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง
(๑) หน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัญญา คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัญญาโดยเคร่งครัด เว้นแต่การปฏิบัติตามสัญญานั้นจะเป็นไปไม่ได้เนื่องมาจากเหตุสุดวิสัย ทั้งนี้ ไม่ว่าเหตุสุดวิสัยนั้นจะเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติ เช่น พายุ น้ำท่วม แผ่นดินไหว หรือเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นจากการกระทำของมนุษย์ เช่น ไฟไหม้ สงคราม หรือแม้แต่การกระทำของสัตว์ เหตุสุดวิสัย จะต้องเป็นกรณีสุดวิสัยที่จะป้องกันได้ ไม่จำกัดว่าเหตุที่เกิดขึ้นจะมีลักษณะอย่างไร ถ้าผู้ประสบไม่อาจจะป้องกันความเสียหายอันเกิดจากภัยนั้นได้โดยใช้ความระมัดระวังตามควรแล้วย่อมถือเป็นเหตุสุดวิสัยทั้งสิ้น8
(๒) สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายในกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายปกครอง
ไม่ปฏิบัติตามสัญญา ในกรณีเช่นนี้ คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะนำหลักสัญญาต่างตอบแทนทางแพ่ง ซึ่งให้สิทธิคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งที่จะไม่ยอมชำระหนี้จนกว่าคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง
จะปฏิบัติชำระหนี้เสียก่อนมาใช้ไม่ได้ ดังนั้น แม้คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะเป็นฝ่าย
ผิดสัญญาก่อน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ยังมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัญญาต่อไปเพื่อความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ โดยมีเพียงสิทธิเรียกร้องให้คู่สัญญาฝ่ายปกครองชดใช้ค่าเสียหาย หากการที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่ยอมปฏิบัติตามสัญญาและก่อให้เกิดความเสียหาย
อย่างร้ายแรงแก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายเอกชน อาจขอต่อศาลให้สั่งเลิกสัญญารวมทั้งให้คู่สัญญาฝ่ายปกครองชดใช้ค่าเสียหายได้
(๓) สิทธิได้รับเงินทดแทนสำหรับความเสียหาย ซึ่งเป็นผลมาจากเหตุดังต่อไปนี้คือ เหตุอันเนื่องมาจากการกระทำของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง เหตุอันไม่อาจคาดหมายได้ และเหตุที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติตามสัญญาแต่คู่สัญญาไม่ทราบ
ก. เหตุอันเกิดจากการกระทำของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง การที่คู่สัญญาฝ่ายปกครองกระทำการใดที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน
ในลักษณะที่ทำให้การปฏิบัติตามสัญญาของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนยากขึ้น หรือเสียค่าใช้จ่าย
มากขึ้น คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีสิทธิได้รับค่าทดแทนเต็มจำนวนของความเสียหายที่เกิดขึ้น เว้นแต่ว่า สัญญานั้นเองจะระบุให้ได้รับบางส่วน เช่น ให้สัมปทานทำเหมืองแร่แก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน แต่ต่อมาคู่สัญญาฝ่ายปกครองมีคำสั่งห้ามบุคคลเข้าไปในบริเวณ
เขตสัมปทานโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายอื่น กรณีเช่นนี้ คู่สัญญาฝ่ายปกครองไม่ได้ใช้เอกสิทธิ์ใด ๆ ในการแก้ไขหรือยกเลิกสัมปทานเลย แต่ก็ต้องรับผิดชอบในความเสียหายของคู่สัญญาฝ่ายเอกชน
ข. เหตุอันไม่อาจคาดหมายได้ ในการปฏิบัติตามสัญญา
ทางปกครอง อาจมีเหตุนอกเหนือความคาดหมายซึ่งทำให้การปฏิบัติตามสัญญานั้น
เป็นไปด้วยความยากลำบากเพราะคู่สัญญาฝ่ายเอกชนต้องเสียค่าใช้จ่ายเพิ่มสูงขึ้นมากเกินขนาด คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีสิทธิได้รับความช่วยเหลือเรื่องค่าทดแทนความเสียหายจาก
คู่สัญญาฝ่ายปกครองได้ ส่วนในสัญญาทางแพ่งนั้นแม้จะมีเหตุอันมิอาจคาดหมายได้
ทำให้การปฏิบัติการตามสัญญาต้องเสียค่าใช้จ่ายสูงเพียงใดก็ตาม ก็ต้องถือเป็น
บาปเคราะห์ของคู่สัญญาฝ่ายที่ต้องประสบเหตุนั้น จะเรียกร้องให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง
ช่วยเหลือไม่ได้
เหตุอันมิอาจคาดหมายได้ ต้องเป็นเหตุที่ในขณะทำสัญญา
คู่สัญญาไม่อาจคาดหมายได้ว่าจะเกิดขึ้นและเป็นเหตุที่ไม่ปกติ เช่น สงคราม วิกฤตเศรษฐกิจ
ภัยธรรมชาติ หรือแม้แต่การกระทำของฝ่ายปกครองอื่นที่มีผลเป็นการทั่วไป เช่น การลด
ค่าเงิน การตรึงราคาสินค้า และต้องไม่ใช่กรณีการคาดการณ์ผิดพลาด ทั้งต้องมิได้เกิดจาก
การกระทำของคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด และคู่สัญญาไม่อาจป้องปัดขัดขวางได้ แม้จะได้ใช้ความระมัดระวังตามควรแล้ว นอกจากนี้ เหตุดังกล่าวจะต้องมีลักษณะชั่วคราว
หากปรากฏว่าเหตุนั้นกลายเป็นเหตุถาวรในภายหลัง ก็จะกลายเป็นเหตุสุดวิสัยที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายขอเลิกสัญญาได้ แต่การที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะเรียกค่าทดแทนได้นั้น
ต้องปรากฏว่าเหตุดังกล่าวมีผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อฐานะทางการเงินของตนในการปฏิบัติการตามสัญญา ค่าทดแทนที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะได้รับนั้นจะไม่ใช่ค่าทดแทน
เต็มจำนวน เช่น ในกรณีเหตุที่เกิดจากการกระทำของคู่สัญญาฝ่ายปกครอง ค่าทดแทน
ในกรณีนี้จะคำนวณตั้งแต่วันเริ่มเกิดเหตุที่มากระทบการปฏิบัติตามสัญญาเป็นต้นไป
และจะพิจารณาความเสียหายที่เกิดจากการขาดทุนในส่วนที่เกินไปจากระดับของ
การเสี่ยงต่อการขาดทุนธรรมดาเท่านั้น
ค. เหตุที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติตามสัญญา แต่คู่สัญญา
ไม่ทราบหรือไม่อาจคาดถึงได้ในขณะทำสัญญา (les imprévus) เช่น การพบแนวหินแข็ง ปัญหาความอ่อนของดิน หรือมีแอ่งน้ำใหญ่ใต้ดิน เป็นต้น ภาระความยุ่งยากเช่นนี้ ทำให้
คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีสิทธิเรียกร้องค่าทดแทนเพื่อการนี้ได้ ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นกรณี
เกี่ยวกับสัญญาก่อสร้างโดยคู่สัญญาฝ่ายเอกชนสามารถเรียกค่าทดแทนได้เต็มจำนวน
ระบบของสัญญาทางปกครองที่กล่าวมาข้างต้นนั้น เป็นการสรุประบบของประเทศฝรั่งเศสเป็นหลักเพื่อให้เห็นภาพว่า สัญญาทางปกครองมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากสัญญาทางแพ่งทั้งของฝ่ายปกครองและในระหว่างเอกชนด้วยกันอย่างไรบ้าง จริง ๆ แล้ว ยังมีรายละเอียดปลีกย่อยอีกมากมาย ทั้งนี้ เพราะเป็นผลมาจากแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองฝรั่งเศสเป็นเวลาร้อยกว่าปี แนวคิดเรื่องสัญญาทางปกครองจึงเป็นส่วนที่สำคัญมากส่วนหนึ่งของระบบกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศส และมีอิทธิพลต่อการพัฒนาระบบกฎหมายมหาชนในประเทศไทยอยู่มากพอสมควรดังจะได้กล่าวต่อไป
๒. อิทธิพลของระบบกฎหมายปกครองฝรั่งเศสในเรื่องสัญญาทางปกครอง
ที่มีต่อกฎหมายไทย
ประเทศไทยเป็นประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมาย ดังนั้น จึงได้รับอิทธิพลทั้งในแง่แนวคิด หลักกฎหมาย และนิติวิธีจากประเทศที่เป็นต้นแบบของระบบประมวลกฎหมาย เช่น ประเทศฝรั่งเศสตั้งแต่เริ่มแรก อย่างไรก็ตาม ในการใช้กฎหมายของ
ศาลยุติธรรมหรือในการกำหนดให้มีระบบเนติบัณฑิต โดยนักกฎหมายที่สำเร็จการศึกษาเนติบัณฑิตจากประเทศอังกฤษ มีส่วนสำคัญที่ทำให้มีการสอดแทรกแนวคิด นิติวิธี
และระบบวิชาชีพของกฎหมายคอมมอนลอว์เข้าไปในกฎหมายไทยอยู่ไม่น้อย จนบางครั้งก็ทำให้เกิดความสับสน ซึ่งเป็นผลมาจากแนวคิดและนิติวิธีในเรื่องใดเรื่องหนึ่งแตกต่างกันอย่างมากในระบบกฎหมายสำคัญสองระบบที่กล่าวมา นอกจากนี้ ปรัชญาหรือทิศทาง
ในการเรียนการสอนหรือความเข้าใจเกี่ยวกับวิชากฎหมายในอดีตมักจะเน้นการผลิตบุคลากรไปรองรับงานศาล อัยการหรือทนายความเป็นหลัก ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเรื่องเกี่ยวกับ
คดีแพ่ง คดีอาญา และบุคคลที่จะเข้าไปเป็นผู้พิพากษาหรืออัยการได้จะต้องสอบเป็น
เนติบัณฑิตเสียก่อน หรือในบางยุค หากทนายความคนใดสอบเป็นเนติบัณฑิตไม่ได้
ก็ไม่สามารถว่าความทั่วราชอาณาจักรได้ ทั้งหมดนี้ ทำให้ความรู้ ความเข้าใจ และ
การเรียนการสอนวิชากฎหมายไม่ค่อยจะครอบคลุมไปถึงกฎหมายมหาชน แม้แต่
การศึกษาถึงสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญในความสัมพันธ์กับกฎหมายอาญาและกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาตลอดจนสิทธิทางแพ่ง ก็แทบจะไม่มีเลย ดังนั้น
เมื่อเริ่มมีการตื่นตัวในทางกฎหมายมหาชนอีกครั้งในราว พ.ศ. ๒๕๑๖ - ๒๕๑๗ เป็นต้นมา อิทธิพลของระบบกฎหมายฝรั่งเศสจึงกลับมาและค่อย ๆ แพร่ขยายผ่านทางหลักสูตร
นิติศาสตรบัณฑิต และการอบรมสัมมนาของสถาบันทางกฎหมาย เช่น สำนักงาน
คณะกรรมการกฤษฎีกา และคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ เป็นต้น
๒.๑ การเรียนการสอนวิชากฎหมายมหาชน
การกำหนดหลักสูตรวิชานิติศาสตร์ในอดีตนั้น มหาวิทยาลัยอาจไม่ให้ความสำคัญกับวิวัฒนาการของระบบกฎหมาย ซึ่งเริ่มจากระบบกฎหมายเอกชนไปสู่ระบบกฎหมายมหาชนมากนัก หลักสูตรวิชานิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยจะเน้นการศึกษาบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายอาญา และกฎหมาย
ว่าด้วยวิธีพิจารณาความและพยานหลักฐานเป็นสำคัญ การกำหนดหลักสูตรในลักษณะนี้
จึงดูเหมือนมุ่งเน้นให้ผู้สำเร็จการศึกษาออกไปประกอบวิชาชีพเป็นผู้พิพากษา อัยการ ทนายความ หรือพนักงานสอบสวน มากกว่าที่จะให้เป็นนักนิติศาสตร์ที่มีความคิดริเริ่มและมีพื้นฐานพอที่จะไปแสวงหาความรู้ความชำนาญในกฎหมายสาขาต่างๆ ต่อไป
จึงทำให้ขาดบุคลากรทางกฎหมายที่มีความรู้ความเข้าใจในปรัชญาพื้นฐานทางกฎหมายมหาชน และเป็นผลให้พัฒนาการของกฎหมายมหาชนค่อนข้างล้าหลัง แม้ต่อมาจะเริ่มมีการฟื้นฟูการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนขึ้นบ้าง ก็ยังประสบอุปสรรคหลายประการ กล่าวคือ แนวความคิดของนักกฎหมายไทยที่สำเร็จการศึกษาจากภาคพื้นยุโรป และประเทศในกลุ่มคอมมอนลอว์ยังไม่สอดคล้องกัน ทั้งนี้เพราะ ขาดการศึกษาเปรียบเทียบ
ที่เป็นระบบ ผู้ที่ศึกษามาจากประเทศภาคพื้นยุโรปจะได้รับแนวคิดว่ากฎหมายเอกชน
แยกออกจากกฎหมายมหาชนอย่างชัดเจน ทั้งในทางวิชาการด้วยการแยกการเรียนการสอน และในทางปฏิบัติเป็นจริงด้วยการแยกระบบศาลในการพิจารณาพิพากษาคดีระหว่าง
ศาลยุติธรรมกับศาลปกครอง โดยมีพัฒนาการของหลักกฎหมายที่ใช้แตกต่างกันเป็นเอกเทศ
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีการเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครอง
ในประเทศไทยตั้งแต่ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕9 แต่ผู้สอน
วิชากฎหมายปกครองโดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงหลังจาก พ.ศ. ๒๔๙๐ มักจะเน้นแต่
ในเรื่องโครงสร้างของฝ่ายปกครองนั่นคือเรื่องเกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นสำคัญ ไม่ได้มีการสอนและเขียนตำราที่พัฒนาต่อจากท่านปรีดี และไม่มีการอธิบายถึงเนื้อหาและสาระสำคัญเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองของประเทศภาคพื้นยุโรป
แต่อย่างใด ดังนั้น การเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองไทยจึงกลายเป็นวิชาการปกครองของไทย การศึกษากฎหมายปกครองจึงมิได้มีการศึกษาถึงทฤษฎีและแนวคิดใหม่ ๆ
ของประเทศภาคพื้นยุโรป รวมทั้งวิวัฒนาการ พื้นฐานของสังคม การเมือง และเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน ทำให้ไม่สามารถศึกษากฎหมายมหาชนในลักษณะเชิงเปรียบเทียบ
อันจะเป็นพื้นฐานในการพัฒนาหลักกฎหมายปกครองของไทย ส่วนผู้ที่ศึกษาจาก
ประเทศอังกฤษก็ยึดถือระบบและแบบแผนของกฎหมาย ซึ่งเป็นผลผลิตของศาลยุติธรรมของอังกฤษเป็นสำคัญ และเน้นสิ่งนี้ในการเรียนการสอน โดยไม่มีการเปรียบเทียบและผสมผสานระบบดังกล่าวให้สอดคล้องเหมาะสมกับระบบกฎหมายของประเทศไทยที่เป็นระบบประมวลกฎหมาย ปัญหาต่างๆ เหล่านี้คืออุปสรรคที่ทำให้กฎหมายปกครองของไทยพัฒนาล่าช้า
ต่อมา คณะนิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยต่างๆ ได้เริ่มตระหนักถึง
ความสำคัญของกฎหมายมหาชนและกฎหมายเปรียบเทียบ จึงได้ค่อยๆ ปรับปรุง
หลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต โดยเพิ่มเติมสัดส่วนของกฎหมายมหาชนมากขึ้นเป็นลำดับ เช่น วิชาความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายทั่วไปที่เป็นวิชาพื้นฐานทางกฎหมายวิชาแรก
ที่นักศึกษากฎหมายต้องศึกษาจะมีการแยกออกเป็นสองวิชา คือ วิชาหลักกฎหมายเอกชนหรือหลักกฎหมายแพ่งและวิชาหลักกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ถือได้ว่าเป็นสถาบันการศึกษาแห่งแรกที่ได้กำหนดให้มีวิชากฎหมายมหาชนเบื้องต้น
เพื่อศึกษาบ่อเกิดของกฎหมายมหาชน แนวคิดและนิติวิธีของกฎหมายมหาชน ต่อมามหาวิทยาลัยรามคำแหงก็ได้เดินตามแนวทางดังกล่าว โดยได้ยกเลิกวิชาความรู้เบื้องต้น
เกี่ยวกับกฎหมายทั่วไปแล้วเปลี่ยนมาเป็นวิชาหลักกฎหมายมหาชนและหลักกฎหมายเอกชน ส่วนจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยก็ได้กำหนดวิชากฎหมายมหาชนเบื้องต้นเป็นวิชาบังคับ
ในชั้นปีที่ ๒ ทั้งหมดนี้ ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการศึกษาและผลักดันของคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๕10 โดยมีนายโภคิน พลกุล เป็นประธานฯ ประกอบกับผลการศึกษาวิจัยของนิติกรกองกฎหมายและระเบียบการคลัง กรมบัญชีกลาง เรื่อง การสูญเสียกำลังคนในระบบราชการ : ศึกษากรณีตำแหน่งนิติกร เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๕ สรุปได้ว่า อุปสรรคที่สำคัญที่สุดของการพัฒนานักกฎหมายมหาชนน่าจะมีอยู่ ๓ ประการคือ
๑) การไม่ให้ความสำคัญกับกฎหมายมหาชนในการเรียนการสอน
ในสถาบันการศึกษา
๒) การไม่ให้ความสำคัญกับกฎหมายมหาชนในการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการในตำแหน่งนิติกรและตำแหน่งอื่นที่ต้องใช้ความรู้ทางกฎหมายมหาชนในส่วนราชการต่างๆ
๓) การสูญเสียบุคลากรที่มีความรู้ทางกฎหมายในระบบราชการของ
ฝ่ายบริหารให้แก่ระบบตุลาการ อัยการ อันเนื่องมาจากระบบอัตราค่าตอบแทนที่ยังมี
ความเหลื่อมล้ำกันอยู่มาก
อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันนี้เป็นที่ยอมรับในวงการนิติศาสตร์ว่ากฎหมายมหาชนมีความสำคัญยิ่งกับการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะการจัดโครงสร้าง
องค์กรของรัฐ การกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐกับประชาชน ตลอดจนการกำหนดหลักเกณฑ์และมาตรการตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจต่างๆ
ของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐ แม้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะได้กำหนดหลักการใหม่หลายประการเกี่ยวกับการรับรองและการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
การเลือกตั้งและการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกรัฐสภาหรือนายกรัฐมนตรี การจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และการจัดองค์กรสำคัญๆ ทั้งที่ใช้อำนาจตุลาการ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และองค์กรที่ใช้อำนาจทางบริหาร
ที่เป็นอิสระจากรัฐบาล เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและ
ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ฯลฯ อันมีผลให้ระบบกฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อการศึกษาและความเข้าใจมากยิ่งขึ้น แต่ก็ต้องยอมรับว่า ปัจจุบันประเทศไทยยังขาดแคลนบุคลากรที่มีความรู้ความเข้าใจในแนวคิดทั่วไป
ทางกฎหมายมหาชน รวมทั้งหลักการใหม่ๆ ที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญอีกมาก อันอาจ
ส่งผลกระทบต่อการนำแนวคิดทางกฎหมายมหาชนไปปรับใช้กับการบริหารราชการแผ่นดิน
ให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลได้
แต่ก็ยังเป็นที่น่ายินดีที่ทางฝ่ายมหาวิทยาลัยก็ได้มีการพัฒนาหลักสูตร
โดยเฉพาะทางด้านนิติศาสตร์ไปอีกขั้นหนึ่ง โดยเน้นการศึกษากฎหมายมหาชนมากขึ้น
ทั้งในส่วนวิชาบังคับและวิชาเลือกทั้งในระดับปริญญาตรีและปริญญาโท แต่ที่น่าสนใจก็คือการที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้ปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต เมื่อ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยให้นิสิตสามารถเลือกศึกษากลุ่มวิชากฎหมายเฉพาะสาขาซึ่งเป็นวิชาบังคับเลือกอีก ๑ กลุ่ม โดยมี ๔ สาขาวิชา คือ (๑) สาขาวิชากฎหมายแพ่งและอาญา
(๒) สาขาวิชากฎหมายธุรกิจ (๓) สาขาวิชากฎหมายระหว่างประเทศ และ (๔) สาขาวิชากฎหมายมหาชน ซึ่งสาขาวิชากฎหมายมหาชนนั้นมีจำนวนหน่วยกิต ๒๔ หน่วยกิต
หรือ ๑๒ วิชา เช่น วิชาศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง สัญญาของรัฐ
สัมมนากฎหมายปกครอง เป็นต้น สำหรับคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ได้จัดให้มีการเปิดสอนวิชาเลือกทางกฎหมายมหาชนโดยเริ่มตั้งแต่ปีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๔ อาทิ วิชากฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ กฎหมายพรรคการเมืองและการเลือกตั้ง กฎหมายปกครองท้องถิ่น กฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ กฎหมายเกี่ยวกับสถาบันทางกฎหมายมหาชนที่สำคัญๆ ฯลฯ เพื่อเปิดโอกาสให้นักศึกษาที่สนใจได้ศึกษาหาความรู้ให้มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านทางกฎหมายมหาชนเพิ่มขึ้น เพื่อนำไปใช้ปฏิบัติงาน
ด้านกฎหมายและเพื่อการศึกษาต่อในระดับบัณฑิตศึกษา นอกจากนั้น หากนักศึกษาเลือกศึกษากลุ่มวิชากฎหมายมหาชนจนครบตามเกณฑ์ที่คณะนิติศาสตร์กำหนด กล่าวคือ ได้ศึกษาวิชาเลือกในสาขากฎหมายมหาชนครบ ๘ รายวิชา และมีจำนวนหน่วยกิตรวมกันไม่น้อยกว่า ๒๔ หน่วยกิต เมื่อสำเร็จการศึกษาก็จะได้รับประกาศนียบัตรที่แสดงผลการศึกษาวิชาเลือกในสาขากฎหมายมหาชนเพิ่มขึ้นนอกเหนือจากปริญญาบัตรอีกด้วย11
๒.๒ การฝึกอบรมและสัมมนาเกี่ยวกับกฎหมายมหาชน
เมื่อมีการจัดตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคดีปกครองตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งถือเป็นสถาบันหลักทางกฎหมายมหาชนก่อนจะมีการจัดตั้งศาลปกครองและสำนักงานศาลปกครอง ได้เริ่มปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ใหม่ด้วยการร่วมมือกับสถาบันการศึกษาจัดให้มีการฝึกอบรมหลักสูตรกฎหมายปกครองแก่นิติกรของสำนักงานฯ และของส่วนราชการอื่น การฝึกอบรมครั้งแรกได้แก่ เรื่อง "หลักกฎหมายปกครองเบื้องต้น" เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๒๙ ครั้งที่สอง เรื่อง "หลักกฎหมายปกครอง : วิธีสบัญญัติ" เมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๓๐ ครั้งที่สาม เรื่อง "สัญญาทางปกครอง" เมื่อวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๓๑ ครั้งที่สี่ เรื่อง "หลักกฎหมายปกครอง : ประเภทของสัญญาทางปกครอง" เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๓๒ ซึ่งการอบรมครั้งนี้ได้เลือกที่จะศึกษาระบบของประเทศฝรั่งเศส ด้วยเหตุผลสองประการ คือ หนึ่ง ประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศที่พัฒนากฎหมายปกครองไปมากที่สุดประเทศหนึ่ง
และสอง ประเทศฝรั่งเศสและประเทศไทยต่างใช้ระบบประมวลกฎหมายเช่นเดียวกัน และต่อมา สำนักงานฯ ก็จัดอบรมหลักสูตรนักกฎหมายกฤษฎีกาโดยยังคงเน้นเนื้อหาเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนเป็นหลัก และได้จัดสัมมนาทางวิชาการเรื่อง " สัญญาของฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายเยอรมันและกฎหมายไทย" เมื่อวันที่ ๑๙ - ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนข้อมูล ข้อคิดเห็นและประสบการณ์เกี่ยวกับสัญญาของฝ่ายปกครองในระบบกฎหมายเยอรมันและกฎหมายไทยระหว่างผู้ทรงคุณวุฒิฝ่ายไทยและผู้เชี่ยวชาญจากประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน
หลังจากมีการจัดตั้งสำนักงานศาลปกครองและศาลปกครอง สำนักงานศาลปกครองก็ได้จัดฝึกอบรมข้าราชการฝ่ายศาลปกครองและนักกฎหมายอื่นและบางครั้งก็ร่วมกับสถาบันการศึกษา เช่น คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในหลักสูตร "พนักงานคดีปกครอง" เพื่อเสริมสร้างความรู้ ความเข้าใจ ทั้งภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติ ให้แก่พนักงานคดีปกครอง ซึ่งกฎหมายกำหนดให้เป็นผู้ช่วยตุลาการ บุคคลเหล่านี้จะต้องเป็นผู้มีความรู้ในเรื่องกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง รวมทั้งสัญญาทางปกครอง กฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องและระเบียบวิธีพิจารณาคดีปกครอง
๒.๓ แนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์12 ที่นำหลักสัญญาทางปกครองของฝรั่งเศสมาปรับใช้
ในการดำเนินงานของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ซึ่งมีสำนักงาน
คณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นหน่วยธุรการนั้น ได้มีการนำหลักกฎหมายปกครองฝรั่งเศส
ในเรื่องสัญญาทางปกครองและหลักกฎหมายปกครองอื่นๆ มาปรับใช้เพื่อแก้ปัญหา
การปฏิบัติงานของฝ่ายปกครองให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับสิทธิ
เสรีภาพและประโยชน์ของเอกชนอย่างต่อเนื่อง เช่น
การนำเหตุที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติตามสัญญา แต่คู่สัญญา
ไม่ทราบว่ามีเหตุนั้นในขณะทำสัญญา (les imprévus) ซึ่งเป็นทฤษฎีที่เกิดขึ้นตามแนวคำพิพากษาของศาลปกครองฝรั่งเศสมาปรับใช้กับกรณีที่คู่สัญญา
ไม่ทราบมาก่อนว่าบริเวณสถานที่ก่อสร้าง มีปัญหาเกี่ยวกับการรับน้ำหนักของดิน ซึ่งผิดไปจากชั้นดินทั่วไปตามปกติในกรุงเทพมหานคร ทำให้การกำหนดความยาวของเสาเข็มผิดพลาด เอกชนคู่สัญญาจำต้องเพิ่มความยาวของเสาเข็มที่ใช้
คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จึงวินิจฉัยให้หน่วยงานของรัฐคู่สัญญาต้องจ่ายเงินค่าเสาเข็มเพิ่มให้แก่เอกชนคู่สัญญา
คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ที่ ๑๒/๒๕๒๔ (กรณีบริษัทสีลมเซี่ยงไฮ้เฟอร์นิเจอร์และก่อสร้างจำกัด ร้องทุกข์ กรมวิชาการ) ซึ่งเอกสารประกอบสัญญามีข้อความคนละแนวทาง โดยข้อหนึ่งให้การก่อสร้างอาคารใช้เสาเข็มยาว ๒๓ เมตร แต่อีกข้อหนึ่งกำหนดให้ตอกเสาเข็มลงจนรับน้ำหนักได้เท่าที่กำหนด (มีการตอก blow count) ตามวิธีการที่กำหนดได้ ๕๐ ครั้งโดยไม่ทรุดลงอีก) ปรากฏว่าในบริเวณก่อสร้างเมื่อดำเนินการไปจริงมีชั้นดินเหลวอยู่ข้างล่าง โดยคู่กรณีไม่ทราบมาก่อนและผู้เชี่ยวชาญที่มาให้ความเห็นในการพิจารณาเห็นว่าอาจเป็นบึงหรือสระโบราณมาก่อน และต่อมา
ได้ถูกชั้นดินถม ทำให้ดินไม่พอรับน้ำหนักได้อย่างบริเวณทั่วไปในกรุงเทพมหานคร
ต้องเพิ่มเสาเข็มจำนวนมาก จากความยาว ๒๓ เมตร เป็น ๒๕.๕๐ เมตร และ ๒๘ เมตร
ผู้ร้องทุกข์จึงขอค่าใช้จ่ายเพิ่ม กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ฝ่ายเสียงข้างมากเห็นว่า
ข้อความในสัญญา ๒ ข้อแสดงว่าต้องทำให้ได้อย่างใดอย่างหนึ่งที่กำหนด หากตอกลงไปได้กำลังรับน้ำหนักพอก็ตัดเสาเข็มที่เกิน แต่ถ้าตอกไปแล้วรับน้ำหนักไม่ได้ก็ต้องต่อเสาเข็มจนรับน้ำหนักได้ตามที่กำหนด โดยขอเพิ่มเงินไม่ได้ มิฉะนั้นข้อกำหนดการรับน้ำหนัก blow count ๕๐ ครั้งจะไร้ผล แต่กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ฝ่ายเสียงข้างน้อย เห็นว่า สัญญาระหว่างรัฐบาลกับเอกชนจะต้องตีความไปตามความเข้าใจโดยสุจริตของคู่กรณี และต้องไม่ตีความไปในทางเอารัดเอาเปรียบประชาชน เพราะรัฐบาลย่อมจะไม่ประสงค์เช่นนั้น อันเป็นการวางหลักเรื่องการเป็นรัฐบาลที่ดี (bon administrateur) ที่จะไม่ฉวยโอกาส
ตีความสัญญาให้ตนได้เปรียบเป็นหลัก แม้หนทางตีความเช่นนั้นจะเป็นไปได้ตามกฎหมาย และเห็นว่าสภาพการทำสัญญาก่อสร้างอาคารเช่นนี้ทางราชการมีบุคลากรที่ตรวจสอบก่อนทำสัญญาอยู่ด้วย เพื่อให้ราคาก่อสร้างใกล้เคียงความเป็นจริง ความต้องการในขนาดเสาเข็มจึงได้พิจารณากันมาก่อนแล้ว และการปฏิบัติตามสัญญาต้องให้ความสำคัญ
แก่สัญญาทั้งสองข้อนั้นโดยเท่าเทียมกัน โดยจะต้องใช้เสายาวขนาดนั้นและตอกให้รับ
น้ำหนักได้เช่นนั้น โดยไม่เกี่ยวกับค่าตอบแทนในการก่อสร้าง เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าสภาพดินอ่อนในชั้นถัดไปไม่เป็นที่รู้กันมาก่อนระหว่างคู่กรณี โดยเป็นดินอ่อนเฉพาะบริเวณที่ก่อสร้างมิใช่พื้นที่ย่านนั้นทั้งหมด กรณีย่อมอยู่นอกเหนือการคาดหมายแต่เดิมของคู่กรณี (sujétion imprévue) เมื่อเนื้องานเพิ่มขึ้นก็ต้องจ่ายค่าจ้างเพิ่มขึ้นตามส่วน ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้พิจารณาคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์นี้แล้วมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงคำสั่งเดิมของกรมวิชาการโดยให้จ่ายเงินเพิ่มให้ตามความเห็นของกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ฝ่ายเสียงข้างน้อย
ในทางตรงกันข้าม หากคู่สัญญาต่างก็ทราบว่าดินในจังหวัดสมุทรปราการเป็นดินอ่อนและอาจต้องเปลี่ยนแปลงเสาเข็ม จึงได้ระบุไว้ชัดเจนในสัญญาว่าถ้าเสาเข็มต้นใดลึกไม่ถึงกำหนดก็ให้ตัดหัวเสาเข็มได้และถ้าหากความลึกของเสาเข็มไม่ได้ตามระยะ
ก็ให้เอกชนคู่สัญญาเพิ่มความยาวของเสาเข็มได้โดยไม่คิดค่าเสาเข็มเพิ่ม ดังนี้ เอกชน
คู่สัญญาจะเรียกร้องค่าเสาเข็มเพิ่มจากหน่วยงานของรัฐคู่สัญญาไม่ได้ (คำวินิจฉัย
คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ที่ ๒๐/๒๕๓๑)
การนำความหมายของสัญญาทางปกครองของฝรั่งเศสและผล
ของสัญญาดังกล่าวมาปรับใช้ โดยการทำบันทึกข้อสังเกตของเลขาธิการ
คณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อประกอบการพิจารณา
คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ที่ ๒๖/๒๕๒๕ (กรณีบริษัทจีเรวัตรไดย์สตีฟ จำกัด โดยนายสมพงษ์ เชิญวิริยะกุล กรรมการผู้จัดการ ร้องทุกข์
ขอความเป็นธรรมกรณีไม่ได้รับอนุมัติให้ได้รับการส่งเสริมการลงทุนในกิจการผลิตสีย้อมและพิมพ์) ซึ่งศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ทำบันทึกข้อสังเกตของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง นิติกรรมทางแพ่ง - นิติกรรมทางปกครอง - สัญญาทางปกครอง เสนอเป็นข้อสังเกตต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อประกอบการพิจารณาสั่งการในกรณีร้องทุกข์
ดังกล่าว โดยอธิบายลักษณะของสัญญาทางปกครองว่า ความหมายของคำว่า "สัญญาทางปกครอง" อาจจะแตกต่างกันในประเทศต่างๆ ที่พัฒนาในทางกฎหมายปกครองแล้ว แต่ก็มีแนวทางที่ยอมรับกันโดยทั่วๆ ไปว่า แม้ว่าในการเข้าทำตามสัญญาทางปกครอง
ซึ่งเอกชนยังต้องให้ความยินยอมในการเข้าผูกพันตามข้อสัญญาก็ตาม แต่ตามข้อกำหนดในสัญญาทางปกครอง (ไม่ว่าจะเป็นข้อกำหนดโดยชัดแจ้งหรือโดยหลักกฎหมายทั่วไป) รัฐยังสงวนอำนาจที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาเพื่อรักษาและคุ้มครองประโยชน์ของสาธารณะได้ ฯลฯ แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องมิให้เอกชนต้อง "เสียหาย"
การนำหลักสัญญาทางปกครองที่รัฐจะต้องไม่ใช้สิทธิตามสัญญา
จนทำให้คู่สัญญาได้รับความเสียหายถึงขนาดที่ไม่สามารถดำเนินธุรกิจต่อไปได้
มาใช้ในกรณีการคิดค่าปรับ ซึ่งตามหลักสัญญาทางแพ่งเมื่อได้กำหนดอัตรา
ค่าปรับตายตัวเป็นจำนวนเงินต่อวันแล้ว เมื่อปรากฏว่าล่าช้าไปกี่วันก็คำนวณ
ตามจำนวนวัน โดยถือว่าเป็นจำนวนค่าปรับที่ถูกต้อง
คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ ๗๐/๒๕๓๕ หน่วยงานของรัฐทำสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารกับผู้ร้องทุกข์จำนวน ๗๗ ล้านบาท แบ่งงวดงานเป็น ๗ งวด ผู้ร้องทุกข์ส่งมอบงานล่าช้าเกิดจากงานในงวดที่ ๗ มีปัญหาเรื่องการใช้วัสดุก่อสร้าง
และปัญหาอื่นๆ หน่วยงานของรัฐปล่อยให้เลยกำหนดแล้วเสร็จ ทำให้มีค่าปรับสูงถึง ๖๖ ล้านบาท แต่ผู้ร้องทุกข์ก็ทำงานแล้วเสร็จสมบูรณ์ ผู้ร้องทุกข์เห็นว่า ความล่าช้าเป็นความผิดของหน่วยงานของรัฐ จึงร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ได้มีคำวินิจฉัยว่า ความล่าช้าเป็นความรับผิดของผู้ร้องทุกข์ แต่ถึงแม้หน่วยงานของรัฐจะสามารถปรับผู้ร้องทุกข์ได้ตามสัญญาสูงถึง ๖๖ ล้านบาท
ก็ตาม แต่ก็เห็นได้ว่าจำนวนค่าปรับดังกล่าวสูงเกือบเท่าวงเงินค่าจ้างก่อสร้าง รัฐจึงไม่สามารถใช้สิทธิตามสัญญาเรียกค่าปรับสูงถึงขนาดนั้นได้ ประกอบกับผู้ร้องทุกข์ก็ได้ทำงานแล้วเสร็จสมบูรณ์และหน่วยงานของรัฐก็ได้เข้าใช้ประโยชน์สมตามวัตถุประสงค์ และโดยเหตุที่ภายหลังจากการทำสัญญานี้แล้ว ได้มีการแก้ไขระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ เพื่อกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องพิจารณาบอกเลิกสัญญา เมื่อค่าปรับจะเกินร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง จึงควรนำหลักการดังกล่าวมาใช้กับกรณีนี้ด้วย โดยเรียกค่าปรับจากผู้ร้องทุกข์ได้เพียงร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง
การตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองในการใช้สิทธิ
ตามสัญญาว่าเป็นไปโดยมีเหตุผลที่สมควรหรือไม่ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม
แก่คู่สัญญา
คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ ๖๘/๒๕๔๑ หน่วยงาน
ของรัฐทำสัญญาจ้างก่อสร้างถนนกับผู้ร้องทุกข์โดยมีข้อกำหนดในสัญญาว่า ถ้ามีปริมาณ
งานเพิ่มขึ้น หน่วยงานของรัฐจะเป็นผู้พิจารณาจำนวนปริมาณงานที่เพิ่มขึ้น และจ่ายเงินเพิ่ม
ให้ตามจำนวนที่หน่วยงานของรัฐวินิจฉัย ในขณะก่อสร้างเกิดมรสุมขึ้น ทำให้สภาพ
ภูมิประเทศเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก ปริมาณงานจึงเพิ่มขึ้นจากสัญญา ผู้ร้องทุกข์
ยื่นแสดงรายการปริมาณงานที่เพิ่มขึ้น หน่วยงานของรัฐให้เจ้าหน้าที่ในพื้นที่เป็น
ผู้ไปตรวจสอบคำนวณปริมาณงานที่เพิ่มขึ้นพร้อมทั้งราคาต่อหน่วยแล้วเสนอส่วนกลางพิจารณา ส่วนกลางพิจารณาแล้วอนุมัติให้จ่ายเงินเพิ่มตามจำนวนปริมาณงานที่เจ้าหน้าที่ในพื้นที่เสนอทุกรายการ ยกเว้นเพียง ๑ รายการ ที่ส่วนกลางอนุมัติให้จ่ายไม่เต็มจำนวนของปริมาณงานโดยไม่ปรากฏเหตุผลว่าเป็นเพราะเหตุใด ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์เห็นว่า แม้ตามสัญญาจะกำหนดให้รัฐเป็นผู้พิจารณาจำนวนปริมาณงานที่เพิ่มขึ้น
แต่เพียงฝ่ายเดียว แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ในพื้นที่ได้เข้าตรวจสอบคำนวณแล้ว และส่วนกลาง
ก็ได้อนุมัติจ่ายเงินเต็มจำนวนปริมาณงานที่เจ้าหน้าที่ได้คำนวณไว้ในรายการอื่นๆ แล้ว ในรายการที่จ่ายไม่เต็มจึงไม่มีเหตุผลใดที่จะเป็นเช่นนั้น คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จึงมีคำวินิจฉัยให้หน่วยงานของรัฐจ่ายเงินดังกล่าวเต็มจำนวนของปริมาณงานที่เพิ่มขึ้นตามการคำนวณของเจ้าหน้าที่ในพื้นที่
ความรับผิดในความชำรุดบกพร่องของงานโดยผู้รับจ้างซึ่งเป็น
คู่สัญญาฝ่ายเอกชน
คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ ๖๕/๒๕๔๑ หน่วยงานของรัฐทำสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารกับผู้ร้องทุกข์ โดยมีข้อกำหนดในสัญญาให้ผู้ร้องทุกข์รับผิดในความชำรุดบกพร่องของอาคารที่ก่อสร้างภายในกำหนด ๒ ปี นับแต่วันที่ส่งมอบงาน รวมทั้งหากผู้ร้องทุกข์ไม่ยอมเข้าซ่อมแซมด้วยตนเอง ปรากฏว่าภายในระยะเวลาดังกล่าวเกิดความชำรุดบกพร่องขึ้นแก่งานจ้างที่เสร็จสมบูรณ์แล้ว หน่วยงานของรัฐได้แจ้งให้
ผู้ร้องทุกข์เข้าดำเนินการซ่อมแซมพร้อมทั้งแจ้งราคาค่าซ่อมแซมที่หน่วยงานของรัฐประเมินราคาไว้ (หนึ่งแสนบาทเศษ) ผู้ร้องทุกข์แจ้งกลับมาว่าไม่มีคนงานจะดำเนินการ แต่ขอชำระราคาที่หน่วยงานประเมินไว้โดยมอบเช็คมาให้และขอคืนหลักประกันสัญญาด้วย หน่วยงานของรัฐพิจารณาแล้วรับเช็คไว้และคืนหลักประกันสัญญาให้ ต่อมาหน่วยงานของรัฐได้ประกาศประกวดราคาเพื่อหาผู้รับจ้างซ่อมแซมจำนวนหลายครั้งแต่ไม่อาจจัดจ้างได้ เพราะวงเงินที่ประเมินไว้ต่ำกว่าความเป็นจริงมาก จนในที่สุดต้องจัดจ้างในกรณีเกินวงเงิน (ประมาณสามแสนบาทเศษ) โดยเรียกให้ผู้ร้องทุกข์ชำระราคาที่เพิ่มขึ้น ผู้ร้องทุกข์จึงร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์เห็นว่าตามข้อสัญญา ผู้ร้องทุกข์ต้องรับผิดในความชำรุดบกพร่องที่เกิดขึ้น แต่โดยที่การดำเนินการจัดหา
ผู้ซ่อมแซมของรัฐเป็นไปอย่างล่าช้าเกินสมควร และเป็นความผิดของรัฐ ทำให้ค่าใช้จ่าย
ในการซ่อมแซมเพิ่มมากขึ้นเกินกว่าที่ควรจะเป็น ดังนั้น ผู้ร้องทุกข์จึงสมควรรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการซ่อมแซมเพียงในเวลาที่สมควร กล่าวคือ เท่ากับจำนวนราคาต่ำสุดที่มี
ผู้เสนอราคาในการประกวดราคาครั้งแรก ซึ่งยกเลิกไปเพราะเกินวงเงินงบประมาณ
โดยพิจารณาว่าหากรัฐไม่ประเมินราคาความชำรุดบกพร่องต่ำเกินกว่าความเป็นจริง
อย่างมากแล้วก็จะสามารถจัดจ้างจากผู้เสนอราคาต่ำสุดในการประกวดราคาครั้งนั้นได้ และผู้ร้องทุกข์ก็สมควรรับผิดชอบในจำนวนเงินที่ใช้จัดจ้างผู้ซ่อมแซมในครั้งนั้น
คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จึงมีคำวินิจฉัยให้หน่วยงานของรัฐเรียกชำระเงินจาก
ผู้ร้องทุกข์โดยใช้ราคาดังกล่าวเป็นเกณฑ์
๒.๔ ความเป็นมาของบทนิยามคำว่า "สัญญาทางปกครอง"
ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
เดิมทีเดียว มีแนวคิดกันว่าเมื่อจะให้มีระบบสัญญาทางปกครองขึ้น
ในประเทศไทย ก็น่าจะทำแบบประเทศเยอรมันคือ บัญญัติถึงความหมาย ประเภท
และเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสัญญาทางปกครองไว้ในร่างกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง ดังนั้น ในร่างกฎหมายดังกล่าวจะมีทั้งเรื่องเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองและสัญญาทางปกครอง ซึ่งเป็นมาตรการสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครอง
แต่ในที่สุดก็แยกเรื่องสัญญาทางปกครองออกมาบัญญัติถึงความหมายไว้ในพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองฯ ทั้งนี้ เพราะเห็นว่าควรปล่อยให้เป็นหน้าที่ของศาลปกครอง
ที่จะไปสร้างและพัฒนาหลักดังกล่าวให้เหมาะสมกับประเทศไทย ทำนองเดียวกับที่
ศาลปกครองฝรั่งเศสได้สร้างและพัฒนาระบบสัญญาทางปกครองของตนขึ้นมา
ดังนั้น ร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ ที่เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร
จึงได้นิยามศัพท์คำว่า "สัญญาทางปกครอง" ไว้ว่า
"สัญญาทางปกครอง" หมายความว่า สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้คู่สัญญา
เข้าดำเนินกิจการบริการสาธารณะ สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อจัดให้มีสิ่งที่เป็นสาธารณูปโภค หรือสัญญาที่มีกฎหมายกำหนดให้ฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
สภาผู้แทนราษฎรได้แก้ไขบทนิยามข้างต้นเป็นดังนี้
"สัญญาทางปกครอง" หมายความว่า สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งที่เป็นสาธารณูปโภค
หรือให้จัดทำประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ หรือที่ทำขึ้นเพื่อให้วัตถุประสงค์
ในทางปกครองบรรลุผล
ในชั้นการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ ๒ ครั้งที่ ๒๓ วันพุธที่ ๑๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ นายชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ กรรมาธิการวิสามัญฯ ได้ชี้แจงต่อ
ที่ประชุมสภาผู้แทนฯ กรณีนายสุวโรช พะลัง ส.ส. จังหวัดชุมพร ขอแปรญัตติ นิยามคำว่า สัญญาทางปกครอง มีสาระสำคัญสรุปได้ ดังนี้
"สัญญาทางปกครองที่แปรญัตติไว้ ให้หมายความรวมถึง สัญญาอื่นที่เกิดขึ้นโดยการใช้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อความดังกล่าวแคบไป
คือต้องเกิดจากอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายให้อำนาจไว้เท่านั้น แต่ขณะเดียวกันงาน
ในทางปกครองหลายงานพูดไม่ชัดว่ามีกฎหมายโดยตรงให้อำนาจไว้ แต่ทางปกครอง
ก็ต้องทำอยู่ เช่น ให้ทุนนักศึกษา เขาได้รับทุนไปก็ต้องทำสัญญาว่าต้องกลับมาชดใช้
ทุนอย่างไร เป็นต้น ก็ไม่ได้มีกฎหมายที่ไหนสนับสนุนบอกว่าให้ไปทำสัญญานั้นโดยตรง แต่ว่าสัญญาเหล่านั้นก็เป็นเรื่องในทางปกครองที่เกี่ยวข้องอยู่ ฉะนั้น ข้อความที่กรรมาธิการเขียนไว้จะกว้างกว่า จะทำให้สัญญาทางปกครองกว้างขวางขึ้นตามลักษณะที่ควรจะเป็น"
เมื่อสภาผู้แทนราษฎรส่งร่างกฎหมายดังกล่าวไปยังวุฒิสภา วุฒิสภา
ได้แก้ไขบทนิยามที่กล่าวมาเป็น ดังนี้
"สัญญาทางปกครอง" หมายความว่ารวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซี่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ในชั้นการพิจารณาของคณะกรรมการวิสามัญฯ ของวุฒิสภา
ในการประชุมครั้งที่ ๒ วันพุธที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๒ และครั้งที่ ๑๖ วันพุธที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๔๒ มีประเด็นหนึ่งที่ได้อภิปรายกันคือ
"ตัวอย่างของสัญญาที่ให้จัดหาประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ
ได้แก่ การทำเหมืองแร่หรือป่าไม้ หรือจัดหาประโยชน์จากก๊าซธรรมชาติ ส่วนสัญญา
ที่ทำขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในทางปกครองบรรลุผลอาจได้แก่ สัญญาเกี่ยวกับการให้ทุน
นักศึกษาต่อโดยมีข้อสัญญาให้ต้องกลับมาทำงานให้แก่หน่วยงานตามระยะเวลาที่กำหนด แต่สัญญาอื่นที่ไม่เกี่ยวกับการปกครอง เช่น ซื้อกระดาษ ซื้อดินสอ วัสดุสำนักงาน
ปกติไม่ใช่สัญญาทางปกครอง เพราะไม่เกี่ยวกับการใช้อำนาจปกครองหรือเกี่ยวพัน
กับประโยชน์สาธารณะ หากมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาประเภทนี้ก็จะต้องฟ้องยัง
ศาลยุติธรรม จุดแบ่งแยกระหว่างสัญญาทางปกครองกับสัญญาทางแพ่ง คงต้องพัฒนาขึ้นในอนาคตด้วยส่วนหนึ่งโดยคำพิพากษาของศาล ซึ่งก็จะเกิดความชัดเจนขึ้นมาตามลำดับ หรือหากศาลทั้ง ๒ ระบบเกิดขัดแย้งกัน ก็เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่จะเป็นผู้พิจารณา"
เห็นได้ว่า ฝ่ายนิติบัญญัติทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต้องการให้สัญญาทางปกครองมีความหมายกว้างกว่าต้นร่างเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ไขในชั้นวุฒิสภาที่เป็นถ้อยคำของกฎหมายต่อมา จึงทำให้สัญญาทางปกครองมี ๒ ประเภท คือ กรณีที่กฎหมายกำหนดไว้ได้แก่สัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดให้มีบริการสาธารณะ สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาที่จัดให้แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และกรณีที่ศาลปกครองหรือคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลจะกำหนดต่อไป หลังจากที่มีการจัดตั้งศาลปกครองโดยเริ่มจากศาลปกครองกลางและศาลปกครองสูงสุด เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ แล้ว ศาลปกครองก็ได้วางหลักถึงลักษณะของสัญญาทางปกครองที่นอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนด โดยใช้แนวทางของศาลปกครองฝรั่งเศสดังจะได้กล่าวต่อไปในส่วนที่ ๓
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 19 พฤษภาคม พ.ศ. 2546
| 
ดูทั้งหมด
