| ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (4) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น |
 |
|
|
| ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
คำบรรยายกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 1 การแบ่งแยกกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน และ แนวคิดและปรัชญาของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 2 หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 3 โครงสร้างของฝ่ายปกครอง
ครั้งที่ 4 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (1) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง
ครั้งที่ 5 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (2) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (4): การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ได้วางหลังเกณฑ์สำหรับใช้ในการปกครองส่วนท้องถิ่นโดยมีสาระสำคัญเป็นการกระจายอำนาจเพื่อให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองได้และมีอิสระในการดำเนินงาน บทบัญญัติที่ถือว่าเป็น หลักสำคัญ ในการกระจายอำนาจ คือ มาตรา ๗๘ ซึ่งปรากฏอยู่ในหมวด ๕ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยมีใจความสำคัญ คือ
มาตรา ๗๘ รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นเพื่อพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น
บทบัญญัติดังกล่าวถูกกำหนดขึ้นเพื่อให้เป็นแนวทางที่รัฐจะดำเนินการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นเพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นได้มีส่วนในการปกครองหรือดูแลท้องถิ่นของตนได้มากขึ้น ซึ่งจะมีผลตามมาคือเป็นการแบ่งเบาภาระของส่วนกลาง
นอกเหนือจากบทบัญญัติดังกล่าวแล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปี พ.ศ.๒๕๔๐ ยังได้บัญญัติไว้ในหมวด ๙ เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นรวม ๑๐ มาตราด้วยกัน คือ มาตรา ๒๘๒ ถึงมาตรา ๒๙๐ และต่อมาเมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับก็ได้มีการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ รวมทั้งมีการตรากฎหมายขึ้นมาใหม่หลายฉบับเพื่อให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญกำหนด
๑. บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๔๐)
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ ได้บัญญัติเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในมาตรา ๒๘๒ ถึงมาตรา ๒๙๐ โดยมีสาระสำคัญรวม ๗ ประการ คือ
๑.๑ หลักสำคัญในการปกครองส่วนท้องถิ่น : ความเป็นอิสระ
มาตรา ๒๘๒ แห่งรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นมาตราแรกของบทบัญญัติในหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น ได้บัญญัติถึงหลักสำคัญในการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ว่า รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยการให้อิสระดังกล่าวจะต้องไม่กระทบกับ รูปแบบของประเทศ ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑ แห่งรัฐธรรมนูญ คือ ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้
ความเป็นอิสระของการปกครองส่วนท้องถิ่นมีได้ในกรณีต่างๆ ดังต่อไปนี้ คือ
(ก) ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นของตน ได้แก่ การที่รัฐมอบอำนาจให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นที่จะมีอิสระในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเพื่อจัดทำบริการสาธารณที่ดีและเหมาะสมกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น
(ข) ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเครื่องชี้วัดถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมีอำนาจบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหมายถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจปกครองและบังคับบัญชาพนักงานของตน กล่าวคือ มีอำนาจกำหนดตำแหน่ง สรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงาน ตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงานรวมทั้งให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงาน(1) ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลดังกล่าวมาแล้ว หากเป็นไปได้ดีและมีประสิทธิภาพก็จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติภารกิจได้อย่างประสบผลสำเร็จ
(ค) ความเป็นอิสระด้านการเงินและการคลัง เนื่องจากภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีเงินมาเพื่อใช้จ่ายและดำเนินการ ซึ่งหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการจัดหาเงินมาใช้จ่าย ก็จะต้องรอรับการจัดสรรเงินจากส่วนกลางซึ่งจะส่งผลทำให้ความเป็นอิสระด้านการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อาจเกิดขึ้นได้ เพราะเมื่อส่วนกลางได้จัดสรรเงินมาให้ก็จะต้องเข้าไปควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินซึ่งก็จะเกิดผลกระทบต่อการดำเนินกิจกรรมต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับหนึ่ง ดังนั้น ความเป็นอิสระทางด้านการเงินและการคลังจึงได้แก่การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเอง โดยมีอำนาจในการใช้จ่ายเงินเหล่านั้นได้อย่างอิสระพอสมควร ซึ่งจะส่งผลทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินกิจการต่างๆ ได้ด้วยตนเอง
ส่วนการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนได้เองได้นั้น ก็จะต้องได้รับมอบอำนาจในการจัดเก็บภาษีบางประเภทจากรัฐ เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถเรียกเก็บภาษีจากประชาชนได้โดยตรง
๑.๒ โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
แต่เดิมนั้นโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมักจะประกอบด้วย ผู้ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง เข้าไปมีส่วนร่วมปกครองท้องถิ่นในบางระดับ ซึ่งส่วนใหญ่จะได้แก่การเข้ามาเป็นฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดในองค์การบริหารส่วนจังหวัด กำนัน ผู้ใหญ่บ้านในองค์การบริหารส่วนตำบล หรือกำนันในสุขาภิบาล เป็นต้น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี พ.ศ.๒๕๔๐ ได้ปรับเปลี่ยนโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ โดยกำหนดโครงสร้างและรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในมาตรา ๒๘๕ อันมีรายละเอียดโดยสรุปได้ดังนี้ คือ
(ก) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องประกอบด้วยสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (มาตรา ๒๘๕ วรรคหนึ่ง) บทบัญญัติดังกล่าวมีขึ้นเพื่อให้สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตย คือ มีการแยก องค์กรฝ่ายสภา และ องค์กรฝ่ายบริหาร ออกจากกัน
เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับ บทบัญญัติดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบกับโครงสร้างของสุขาภิบาลซึ่งมีอยู่เพียงองค์กรเดียว คือ คณะกรรมการสุขาภิบาลที่ทำหน้าที่เป็นคณะผู้บริหารกิจการทั้งปวงของสุขาภิบาล รับผิดชอบทั้งในฐานะที่เป็นองค์กรฝ่ายบริหารและองค์กรฝ่ายสภา
(ข) สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง (มาตรา ๒๘๕ วรรคสอง) บทบัญญัติดังกล่าวมีลักษณะเช่นเดียวกันกับบทบัญญัติที่ผ่านมาที่มีขึ้นเพื่อให้สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตย คือ มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นจากประชาชนในเขตท้องถิ่นเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อท้องถิ่น
เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับ บทบัญญัติดังกล่าวเกิดผลกระทบต่อโครงสร้างของสุขาภิบาล องค์การบริหารส่วนตำบลและเมืองพัทยา ที่มีสมาชิกสภาท้องถิ่นโดยตำแหน่งประกอบด้วย เช่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นต้น
(ค) คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น (มาตรา ๒๘๕ วรรคสาม) เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับการบริหารโดยตัวแทนของประชาชนในเขตท้องถิ่นนั้น จึงมีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีผู้บริหารท้องถิ่นเพียงคนเดียว หรืออาจเป็นในรูปของคณะผู้บริหารท้องถิ่นก็ได้ โดยผู้บริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นเหล่านั้นมีที่มาได้ ๒ ทาง คือ มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนดังเช่นที่ใช้กันอยู่ในกรุงเทพมหานครที่มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครโดยตรง หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นดังเช่นที่ใช้กันอยู่ในเทศบาลที่สภาเทศบาลเลือกสมาชิกมาทำหน้าที่นายกเทศมนตรีและคณะเทศมนตรี
เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับ บทบัญญัติดังกล่าวเกิดผลกระทบต่อโครงสร้างของสุขาภิบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีคณะผู้บริหารที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งทั้งทางตรงและทางอ้อม
(ง) วิธีการออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (มาตรา ๒๘๕ วรรคสี่) ในวรรคสองและวรรคสามของมาตรา ๒๘๕ แห่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ดังนั้น ในมาตรา ๒๘๕ วรรคสี่ จึงได้กำหนดถึงวิธีการเลือกตั้งไว้ว่า ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ ซึ่งเป็นเช่นเดียวกับระบบการเลือกตั้งระดับชาติคือการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
(จ) วาระการดำรงตำแหน่ง (มาตรา ๒๘๕ วรรคห้า) ทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต่างมีวาระการดำรงตำแหน่งที่เท่ากัน คือคราวละ ๔ ปี
การที่รัฐธรรมนูญกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งไว้ดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อโครงสร้างของเทศาลที่มีอยู่ เพราะพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.๒๔๙๖ และที่แก้ไขเพิ่มเติมได้กำหนดให้สมาชิกสภาเทศบาลมีวาระการดำรงตำแหน่ง ๕ ปี
(ฉ) ข้อห้ามของผู้ดำรงตำแหน่ง (มาตรา ๒๘๕ วรรคหก) มีการกำหนดถึงข้อห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งคณะผู้บริหารส่วนท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นไว้ว่า ห้ามเป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจหรือของราชการส่วนท้องถิ่น
๑.๓ อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รัฐธรรมนูญบัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้หลายประการในหมวด ๙ การปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีรายละเอียดดังนี้ คือ
(ก) ลักษณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๒๘๔) รัฐธรรมนูญได้กำหนดลักษณะสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ว่า ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงิน และการคลัง
เพื่อให้เป็นไปตามหลักการดังกล่าว ได้กำหนดถึงการดำเนินการเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระไว้ในมาตรา ๒๘๔ ว่า จะต้องมีกฎหมายกำหนดอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ และเพื่อให้การกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นไปอย่างต่อเนื่องและเป็นระบบ รัฐธรรมนูญจึงได้บัญญัติให้มีการจัดทำกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจซึ่งจะต้องประกอบด้วยสาระสำคัญบางประการ เช่น มีการกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง มีการจัดสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมากำหนดอำนาจหน้าที่และกิจการทั้งหลายดังกล่าวด้วย
(ข) ภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ๒ กรณีด้วยกัน
(ข.๑) หน้าที่และสิทธิในการจัดการท้องถิ่น (มาตรา ๒๘๙) รัฐธรรมนูญกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำหน้าที่บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น นอกจากนี้ ยังกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่น รวมทั้งยังสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐด้วย
(ข.๒) อำนาจหน้าที่เพื่อส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม (มาตรา ๒๙๐) เพื่อส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมตามที่กฎหมายบัญญัติ อันได้แก่ การจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและส | | | | |
