หน้าแรก คำบรรยายกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่ 2)
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
2 สิงหาคม 2551 16:39 น.
 
คำบรรยายกฎหมายปกครอง
       ครั้งที่ 1 การแบ่งแยกกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน และ แนวคิดและปรัชญาของกฎหมายปกครอง
       ครั้งที่ 2 หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง
       ครั้งที่ 3 โครงสร้างของฝ่ายปกครอง
       ครั้งที่ 4 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (1) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง
       ครั้งที่ 5 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (2) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค
       ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (3) : วิวัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่น : ๑๐๐ ปีแห่งการรอคอย
       ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (4) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
       ครั้งที่ 7 รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ
       ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่1)
       
       ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่ 2)
       
       2.3.3 หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง
       บริการสาธารณะที่ดีนั้นจะต้องสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ตลอดเวลาเพื่อให้เหมาะสมกับเหตุการณ์และความจำเป็นในทางปกครองที่จะรักษาประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งเพื่อปรับปรุงให้เข้ากับวิวัฒนาการของความต้องการส่วนรวมของประชาชนด้วย
       หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง (principe d’ adaptation หรือ principe de mutabilité) นี้ มีความหมายถึงการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงบริการสาธารณะให้ทันกับความต้องการของผู้ใช้บริการสาธารณะอยู่เสมอเพื่อให้บริการสาธารณะที่ฝ่ายปกครองจัดทำมีความสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนหรือประโยชน์มหาชน
       หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนี้มีลักษณะแตกต่างจากหลักว่าด้วยความต่เนื่องและหลักว่าด้วยความเสมอภาคที่มีลักษณะเป็น “หลักกฎหมายทั่วไป” หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงไม่ได้เกิดขึ้นอย่างชัดแจ้งจากคำวินิจฉัยทางปกครอง แต่มีการกล่าวพาดพิงหรือให้ข้อคิดเห็นไว้ในคำวินิจฉัยของศาลปกครองว่า โดยสภาพของการจัดทำบริการสาธารณะทั่วๆไปที่มีวัตถุประสงค์ในการสนองความต้องการของประชาชน เมื่อเกิดเหตุการณ์ที่ความต้องการของประชาชนเปลี่ยนแปลงไป บริการสาธารณะนั้นก็น่าจะได้รับการเปลี่ยนแปลงตามความต้องการของประชาชนไปด้วย(49)
       คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Compagnie nouvelle de gaz de Deville-Lès-Rouen ลงวันที่ 10 มกราคม ค.ศ. 1902 เกี่ยวกับเรื่องการนำระบบไฟฟ้าให้ความสว่างบนถนนหนทางมาใช้แทนการจุดตะเกียงจากก๊าซนั้น ถือได้ว่าเป็นคำวินิจฉัยแรกของศาลปกครองที่วางหลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงบริการสาธารณะในกรณีที่มีเหตุการณ์หรือสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไป โดยศาลปกครองสูงสุดได้ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้รับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะที่จะสามารถแก้ไขกฎเกณฑ์หรือเงื่อนไขในการปฏิบัติตามสัญญาได้เพื่อให้บริการสาธารณะดำเนินต่อไปอย่างได้ผลดีที่สุด หลักดังกล่าวถูกนำมาใช้ในอีกกรณีหนึ่งด้วย โดยศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยในคดี Jaffray ลงวันที่ 4 พฤษภาคม ค.ศ. 1960 ว่า เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไม่สามารถฟ้องร้องฝ่ายปกครองเพื่อให้สั่งให้ตนดำรงอยู่ในตำแหน่งเดิมได้
       ในส่วนของผู้ใช้บริการสาธารณะนั้นศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ในคำวินิจฉัยคดี Vincent ลงวันที่ 25 สิงหาคม ค.ศ. 1969 ว่า ผู้ใช้บริการสาธารณะมีสิทธิที่จะได้รับบริการตามปกติของบริการสาธารณะตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ล่วงหน้า (aux règles prédéfinies) แต่อย่างไรก็ดี มีข้อควรพิจารณาสองประการที่เกี่ยวข้องกับหลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงบริการสาธารณะ คือ
       (ก) ผู้ใช้บริการสาธารณะทางปกครอง ผู้ใช้บริการสาธารณะทางปกครองไม่มีสิทธิที่จะคัดค้านการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงบริการสาธารณะทางปกครองได้ ทั้งนี้เนื่องจากบริการสาธารณะทางปกครองนั้นโดยสภาพแล้วเป็นการดำเนินการจัดทำตามหลักเกณฑ์ที่มีกฎหมายและกฎเกณฑ์ต่างๆ กำหนดไว้ ในประเด็นดังกล่าวศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ในคดี Vannier เมื่อวันที่ 27 มกราคม ค.ศ. 1961 และคดี Jeissou et Sem. Du Pont Saint-Nazaire Saint Brévin เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม ค.ศ. 1985 ว่า “ผู้ใช้บริการสาธารณะทางปกครองไม่มีสิทธิใดๆ ที่จะดำรงรักษาสภาพของบริการสาธารณะนั้นเอาไว้” ซึ่งหมายความว่า เป็นเจตจำนงของฝ่ายปกครองที่จะแก้ไข เปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกบริการสาธารณะทางปกครองนั้นได้แต่เพียงฝ่ายเดียว
       (ข) ผู้ใช้บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม ผู้ใช้บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมเองก็อยู่ภายใต้หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้เช่นกัน ดังที่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยในคดี Chambre de commerce de la Rochelle et autres เมื่อวันที่ 18 มีนาคม ค.ศ. 1977 เกี่ยวกับการคมนาคมทางอากาศว่า เนื่องจากเกิดปัญหาทางเศรษฐกิจและการขาดแคลนน้ำมัน สายการบิน Air Inter สามารถงดบินบางเที่ยวที่มีคนน้อยได้
       จากแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่กล่าวไปแล้ว จึงเห็นได้ว่าโดยหลักแล้วผู้ใช้บริการสาธารณะทั้งสองประเภทดังกล่าวไปแล้วข้างต้นไม่สามารถคัดค้านหรือโต้แย้งหลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงได้ แต่อย่างไรก็ตาม ผู้ใช้บริการสาธารณะมีสิทธิที่จะเรียกร้องให้บริการสาธารณะดำเนินการไปอย่างปกติตามเดิมหลังจากมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงแล้วได้ (50)
       หลักเกณฑ์สำคัญ 3 ประการที่กล่าวไปแล้วข้างต้นนี้ ถือเป็นหลักเกณฑ์ขั้นพื้นฐานสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะทุกประเภทที่ฝ่ายปกครองจะต้องคำนึงถึงตลอดกระบวนการในการจัดทำบริการสาธารณะของตน
       
       2.4 เครื่องมือของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ
       
เมื่อฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะขึ้นมาแล้ว ฝ่ายปกครองจะต้องดำเนินการจัดทำหรือกำกับดูแลให้มีการจัดทำบริการสาธารณะให้ได้ผลดีตามความมุ่งหมายของการก่อตั้งบริการสาธารณะนั้นขึ้นมา โดยในการจัดทำหรือกำกับดูแลการจัดทำบริการสาธารณะนั้น ฝ่ายปกครองมี “เครื่องมือ” ที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะที่สำคัญอยู่ 4 ประการด้วยกัน คือ
       (1) มาตรการทางกฎหมาย
       (2) บุคลากร
       (3) ทรัพย์สิน
       (4) อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครอง
       2.4.1 มาตรการาทางกฎหมาย
       ในการดำเนินการจัดทำหรือกำกับดูแลการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะนั้น นอกเหนือจากกฎหมายซึ่งนับได้ว่าเป็นสิ่งสำคัญที่ฝ่ายปกครองต้องใช้ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะแล้ว ฝ่ายปกครองยังมีนิติกรรมทางปกครองเป็นเครื่องมือในการจัดทำหรือกำกับดูแลการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะและสัญญาทางปกครองเป็นเครื่องมือในการมอบบริการสาธารณะอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของตนให้แก่บุคคลอื่นไปดำเนินการจัดทำ
       นิติกรรมทางปกครอง (acte administratif) ได้แก่ บรรดาการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวของฝ่ายปกครองที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับซึ่งสิทธิและหน้าที่ของเอกชน(51) นิติกรรมทางปกครองมีอยู่ด้วยกัน 2 ประเภท คือ นิติกรรมทางปกครองที่มีผลทั่วไป (acte réglementaire) กับนิติกรรมทางปกครองที่มีผลเฉพาะบุคคล (acte individuel) ส่วนสัญญาทางปกครอง (contrat administratif) นั้นก็ได้แก่การที่ฝ่ายปกครองตกลงทำสัญญากับเอกชนเพื่อมอบให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ (intérêt public) บางประการ
       มาตรการทางกฎหมายที่ฝ่ายปกครองใช้ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ จึงมีอยู่ด้วยกัน 3 ประเภท คือ นิติกรรมทางปกครองที่มีผลทั่วไป นิติกรรมทางปกครองที่มีผลเฉพาะบุคคลและสัญญาทางปกครอง
       2.4.1.1 นิติกรรมทางปกครองที่มีผลทั่วไป (les actes réglementaires) ได้แก่ การวางแผนกฎเกณฑ์ฝ่ายเดียวของฝ่ายปกครองที่มีผลต่อบุคคลอื่นเป็นการทั่วไป นิติกรรมทางปกครองประเภทนี้มีสภาพเป็นกฎเกณฑ์ที่ออกโดยฝ่ายบริหาร (réglementaire) ซึ่งมีผลใช้บังคับดังเช่นกฎหมาย
       โดยปกติแล้ว รัฐสภาเป็นผู้ออกกฎหมายเกี่ยวกับการบริการสาธารณะดังที่มาตรา 34 แห่งรัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจรัฐสภาเป็นผู้จัดทำรัฐบัญญัติ (loi) เพื่อจัดตั้งบริการสาธารณะขึ้นมา รัฐสภาอาจจะวางกฎเกณฑ์อย่างคร่าวๆ หรืออย่างละเอียดไว้ในรัฐบัญญัตินั้นก็ได้ จากนั้นก็จะเป็นหน้าที่ของฝ่ายบริหารที่จะไปขยายกฎเกณฑ์ดังกล่าวออกไปตามที่ฝ่ายนิติบัญญัติให้อำนาจไว้ กฎเกณฑ์ดังกล่าวถือได้ว่าเป็นเกณฑ์ที่ฝ่ายบริหารออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายฝ่ายนิติบัญญัติได้ให้อำนาจเอาไว้(52)
       รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารที่จะออกกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับดังเช่นกฎหมายได้เองใน 2 กรณี คือ กรณีแรก การออกรัฐกำหนด (ordonnance)(53) ซึ่งฝ่ายบริหารจะต้องได้รับการมอบอำนาจจากรัฐสภาก่อนโดยก่อนที่ฝ่ายบริหารจะจัดทำรัฐกำหนดได้นั้นจะต้องให้รัฐสภาจัดทำรัฐบัญญัติมอบอำนาจ (loi d’ habilitation) กำหนดเรื่องขอบเขตและระยะเวลาในการให้ฝ่ายบริหารจัดทำรัฐกำหนด หลังจากนั้นจะต้องนำรัฐกำหนดกลับมาให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง กับกรณีต่อมาได้แก่ การออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารที่มีผลใช้บังคับดังเช่นกฎหมาย (réglementaire)(54) ที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจฝ่ายบริหารที่จะออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารได้ในเรื่องที่มิได้อยู่ในอำนาจการจัดทำรัฐบัญญัติของรัฐสภา
       ฝ่ายบริหารผู้มีอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหาร ได้แก่
       (ก) รัฐบาล มีอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารดังต่อไปนี้(55)
       (ก.1) การออกกฎเกณฑ์ตามมาตรา 37 แห่งรัฐธรรมนูญ คือ การออกกฎเกณฑ์ในเรื่องที่มิได้อยู่ในขอบเขตของการจัดทำรัฐบัญญัติของรัฐสภา
       (ก.2) การออกกฎหมายลำดับรองตามที่รัฐบัญญัติได้ให้อำนาจฝ่ายบริหารที่จะจัดทำรัฐกฤษฎีกา (décret) ออกมาเพื่อขยายความหรือวางหลักเกณฑ์บางประการที่เกี่ยวเนื่องกับรัฐบัญญัติที่ให้อำนาจนั้น การออกกฎหมายลำดับรองของฝ่ายบริหารจะต้องเคารพในหลักความชอบด้วยกฎหมาย (principe de légalité) และจะต้องไม่ทำเกินกว่าที่รัฐบัญญัติให้อำนาจไว้ รวมทั้งยังไม่สามารถสร้างกฎเกณฑ์ที่มีผลเป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งกับรัฐบัญญัติได้
       (ก.3) การออกรัฐกำหนด (ordonnance) ตามมารตรา 38 แห่งรัฐธรรมนูญ รัฐบาลจะต้องได้รับมอบอำนาจในการจัดทำจากฝ่ายนิติบัญญัติก่อนจึงจะทำได้
       โดยปกติแล้ว ผู้มีอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของรัฐบาล คือนายกรัฐมนตรี เพราะนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลและเป็นผู้ใช้อำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหาร (pouvoir réglementaire)(56) โดยในการออกกฎเกณฑ์จะต้องให้ความเคารพต่อหลักความชอบด้วยกฎหมาย (princpe de légalite)
       ความชอบด้วยกฎหมาย (la légalité) นอกจากจะหมายถึงการกระทำใดๆ ที่ไม่สามารถขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ รัฐบัญญัติ (ที่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา)และสนธิสัญญาแล้ว ยังหมายความรวมถึงหลักเกณฑ์ทั่วไป (les principes généraux du droit) ซึ่งมีที่มาจากแนวคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด เช่น หลักความเสมอภาคที่มีต่อกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร (égalité devant la loi et le réglement) หรือหลักความเสมอภาคที่มีต่อบริการสาธารณะ (égalite devent le service public) เป็นต้น ซึ่งหลักกฎหมายทั่วไปเหล่านี้ฝ่ายบริหารจะต้องคำนึงก่อนที่จะออกกฎเกณฑ์ของตนออกมา
       (ข) รัฐมนตรี ในระบบกฎหมายมหาชนนั้น การมอบอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับดังเช่นกฎหมายให้กับรัฐมนตรีดูจะเป็นเรื่องที่ไม่สมควรและไม่เหมาะสมและแม้กระทั่งการมอบอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ดังกล่าวให้แก่ประมุขของรัฐหรือรัฐบาลก็เช่นกัน ทั้งนี้เนื่องจากเป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วตั้งแต่ภายหลังกาปฏิวัติครั้งใหญ่ว่า กฎหมายคือ การแสดงเจตจำนงร่วมกันของประชาชน (la loi est l’expression de la volonté générale) ซึ่งก็หมายถึงรัฐสภาเพราะมีที่มาจากประชาชน ดังนั้น รัฐสภาจึงเป็นองค์กรเดียวที่มีอำนาจในการจัดทำกฎหมาย แต่อย่างไร ก็ตามในสาธารณรัฐที่ 3 ก็ได้มีการมอบอำนาจในการจัดทำกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับดังเช่นกฎหมายให้แก่รัฐมนตรี และต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1946 และ 1958 ก็ได้มีการมอบอำนาจในการจัดทำกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับดังเช่นกฎหมาย (pouvoir réglementaire) ให้แก่ประมุขของรัฐและนายกรัฐมนตรี
       แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะไม่ได้บัญญัติให้รัฐมนตรีมีอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับดังเช่นกฎหมาย แต่รัฐสภาก็สามารถจัดทำรัฐบัญญัติโดยมีบทบัญญัติที่มอบอำนาจในการจัดทำกฎเกณฑ์ดังกล่าวให้แก่รัฐมนตรีได้ภายใต้เงื่อนไขและกระบวนการทางกฎหมายบางอย่าง กล่าวคือ กฎเกณฑ์ที่รัฐมนตรีจะออกได้จะต้องจัดทำเป็นกฎกระทรวง (arête ministériel) หรือกฎกระทรวงร่วมที่มีรัฐมนตรีหลายคนรักษาการ (arête ministériel)(57) ซึ่งเมื่อกฎหมายที่รัฐมนตรีจัดทำเกิดเป็นปัญหาเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครอง ศาลปกครองก็จะตรวจสอบอย่างละเอียดถึงกระบวนการในการจัดทำกฎหมายของรัฐมนตรีว่าได้มีการปฏิบัติตามเงื่อนไขหรือกระบวนการที่กฎหมายกำหนดอย่างครบถ้วนหรือไม่
       นับตั้งแต่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยในคดี Jamart เมื่อวันที่ 7 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1936 เป็นต้นมา ศาลปกครองสูงสุดก็ได้ยอมรับว่า แม้ในกรณีที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจรัฐมนตรีในการออกกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับได้ดังเช่นกฎหมาย แต่รัฐมนตรีก็สามารถที่จะออกกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่จำเป็นเพื่อให้การบริหารงานในหน่วยงานที่ตนรับผิดชอบเป็นไปด้วยดีได้
       นอกจากนี้ รัฐมนตรีในฐานะผู้บังคับบัญชาสูงสุดของหน่วยงาน มีสิทธิที่จะออกหนังสือเวียน (circulaire) หรือหนังสือกำหนดแนวทาง (directive) ซึ่งใช้ภายในหน่วยงานของตนได้(58)
       หนังสือเวียน (circulaire) ได้แก่ มาตรการภายในของฝ่ายปกครองในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติงานภายในหน่วยงาน หรืออาจเป็นการให้คำอธิบายในตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการทำงานก็ได้ หนังสือเวียนจัดทำขึ้นโดยผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานเพื่อให้เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานยึดถือปฏิบัติให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันหรือมีความเข้าใจในตัวบทกฎหมายที่ตรงกัน หนังสือเวียนมีอยู่สองประเภท คือ หนังสือเวียนที่มีลักษณะเป็นการตีความหมาย (circulaire interprétative) อันได้แก่ หนังสือเวียนที่จัดทำขึ้นใช้ภายในหน่วยงานมีความเข้าใจตรงกัน หนังสือเวียนประเภทนี้ไม่ก่อให้เกิดผลต่อบุคคลภายนอก กับหนังสือเวียนที่มีลักษณะเป็นกฎหมาย (circulaire réglementaire) อันได้แก่ หนังสือเวียนที่มีผลเป็นการสร้างหรือก่อให้เกิดสิทธิหน้าที่ที่มีผลทางกฎหมายอย่างแท้จริงดังเช่นกฎข้อบังคับ (réglement) ทั่วๆไป และหากก่อให้เกิดสิทธิหรือหน้าที่ต่อบุคคลภายนอก หนังสือเวียนประเภทหลังนี้ก็จะมีสภาพเป็นนิติกรรมทางปกครอง
       ส่วนหนังสือกำหนดแนวทาง (directive) นั้น ได้แก่ แนวทางที่จัดทำขึ้นโดยผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานในฝ่ายปกครองเพื่อเป็นแนวทางในการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ว่าควรออกคำสั่งที่มีเนื้อหาสาระอย่างไร หนังสือกำหนดแนวทางนั้นในบางครั้งก็มีลักษณะเป็นกฎข้อบังคับ (réglement) ได้หากก่อให้เกิดผลกระทบต่อบุคคลภายนอก
       (ค) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สภาจังหวัด (conseil général) และตัวแทนของรัฐประจำจังหวัด (préfet) กับสภาเทศบาล (conseil municipal) และนายกเทศมนตรี (maire) เป็นผู้ได้รับมอบอำนาจตามกฎหมาย(59) ที่จะออกกฎข้อบังคับมาใช้ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของตนภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด
       ส่วนองค์การมหาชน (établissement public) ก็สามารถจัดทำกฎข้อบังคับขึ้นใช้ได้เช่นเดียวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคณะกรรมการบริหาร (conseil d’ administration) และผู้อำนวยการ (directeur) จะเป็นผู้ได้รับมอบอำนาจในการจัดทำกฎข้อบังคับขึ้นใช้ได้ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด(60)
       2.4.1.2 นิติกรรมทางปกครองที่มีผลเฉพาะบุคคล (des actes individuels) ได้แก่ นิติกรรมทางปกครองที่มีผลเฉพาะตัวบุคคลหรือเฉพาะเรื่อง เช่น คำสั่งห้าม คำสั่งให้ทำการอนุมัติ การอนุญาต การเพิกถอนใบอนุญาต เป็นต้น นิติกรรมทางปกครองประเภทนี้เป็นนิติกรรมทางปกครองที่ผู้จัดทำจะต้องเป็นผู้ที่มีอำนาจตามที่กฎหมายกำหนด กล่าวคือ จะต้องทำโดยเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ
       2.4.1.3 สัญญาทางปกครอง (contrat administratif) ดังได้กล่าวไปแล้วในบทที่ 3 ว่า ฝ่ายปกครองสามารถทำสัญญาทางปกครองเพื่อใช้ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยส่วนใหญ่แล้วจะเป็นบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม แต่อย่างไรก็ตาม ก็มีในบางกรณีที่สัญญาทางปกครองสามารถนำมาใช้กับการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางปกครองได้ เช่น ในกรณีเกี่ยวกับการค้นคว้าหรือวิจัยทางด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีที่ฝ่ายปกครองสามารถว่าจ้างให้มหาวิทยาลัยหรือสถาบันต่างๆ ทำการวิจัยโดยการทำข้อตกลงเป็นสัญญาทางปกครอง(61)
       
       2.4.2 บุคลากรของรัฐ
       
บุคลากรของรัฐ (function publique) ได้แก่ บุคลากรทุกประเภทที่ทำงานให้กับฝ่ายปกครอง(62) บุคลากรนับได้ว่าเป็นกลไกสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐ
       บุคลากรของรัฐมีหลายประเภท โดยส่วนใหญ่ของบุคลากรจะได้แก่ ข้ารัฐการ (fonctionnaires) นอกจากนั้น ก็จะเป็นบุคลากรที่เรียกกันว่า เจ้าหน้าที่ (agent) ซึ่งมีอยู่หลายประการ
       ข้ารัฐการ จะได้แก่ บุคคลซึ่งสมัครใจเข้าทำงานกับฝ่ายปกครองอย่างถาวร และมีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ(63) ซึ่งเมื่อพิจารณาจากคำจำกัดความนี้แล้วจะเห็นได้ว่า การที่จะเป็นข้ารัฐการจะต้องประกอบด้วย 3 องค์ประกอบที่สำคัญ คือ มีการเข้าเป็นข้ารัฐการ มีการทำงานกับองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ และมีความถาวรในการทำงาน
       ข้ารัฐการของรัฐมีได้ทั้งข้ารัฐการส่วนกลางและข้ารัฐการส่วนท้องถิ่น
       การเข้าเป็นข้ารัฐการจะต้องเป็นไปตามกระบวนการและขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด การเข้าเป็นข้ารัฐการนั้นจะต้องเป็นไปด้วยความสมัครใจ ส่วนการทำงานกับองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะนั้น มิได้หมายความว่าผู้ที่ทำงานกับองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะทุกองค์กรจะเป็นข้ารัฐการ ผู้ที่ทำงานกับองค์กรมหาชนทางปกครอง (établissements administratifs) จะมีสถานะเป็นข้ารัฐการในขณะที่ผู้ที่ทำงานกับองค์กรมหาชนที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (etablissements publics à caractère industriel et commercial) อาจไม่มีสถานะเป็นข้ารัฐการได้(64) ส่วนความถาวรในการทำงานนั้น หมายความถึง บุคลากรที่ประกอบอาชีพเป็นข้ารัฐการเต็มเวลา ไม่ใช่เป็นครั้งคราว
       เจ้าหน้าที่ องค์กรของรัฐอาจมีบุคลากรอื่นที่มิใช่ข้ารัฐการเข้าร่วมในการดำเนินงานตามปกติขององค์กรได้ บุคลากรประเภทดังกล่าว ได้แก่ เจ้าหน้าที่ (agent) ซึ่งมิได้มีสถานะเป็นข้ารัฐการ เจ้าหน้าที่มีอยู่ 3 ประเภท คือ
       ก. ลูกจ้าง (les agents contractuels) หรือที่บางคนเรียกว่า “เจ้าหน้าที่วิสามัญ”(65) ได้แก่ บุคคลซึ่งทำงานอยู่กับองค์กรของฝ่ายปกครองต่างๆ เช่น องค์กรของรัฐ องค์กรของจังหวัด องค์กรของเทศบาล หรือองค์การมหาชน (établissements publics) โดยมีตำแหน่งหน้าที่และทำงานตามที่ฝ่ายปกครองได้มอบหมายให้ การทำงานในตำแหน่งลูกจ้างเป็นการทำงานที่ไม่ถาวรดังเช่นข้ารัฐการ ลูกจ้างจะเข้าทำงานโดยวิธีการจ้าง มีการทำสัญญาจ้างเฉพาะตัวบุคคลซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาแบบ (contrat-type) ที่กำหนดโดยฝ่ายปกครอง และมีเอกสารแนบท้ายที่เป็นกฎเกณฑ์แบบ (règlement type) ซึ่งกำหนดถึงกฎเกณฑ์ต่างๆในการปฏิบัติหน้าที่ ความก้าวหน้าในการประกอบอาชีพ อายุที่จะเกษียณ ฯลฯ และนอกจากนี้ ฝ่ายปกครองอาจเลิกจ้างลูกจ้างในเวลาใดก็ได้ แต่ต้องจ่ายค่าทดแทนในการเลิกจ้างดังที่บัญญัติไว้ในรัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ 22 มิถุนายน ค.ศ. 1972 แก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 18 พฤศจิกายน ค.ศ. 1976 เกี่ยวกับหลักเกณฑ์ในการเลิกจ้างเจ้าหน้าที่เอกชน (les agents civils) ที่ปฏิบัติงานในฝ่ายปกครองของรัฐแต่มิได้มีสถานะเป็นข้ารัฐการ
       ข. ผู้ร่วมงานอาสาสมัคร (les collaborateurs bénévoles) หรือผู้ร่วมงานโดยไม่ได้รับประโยชน์ตอบแทน ได้แก่ บุคคลซึ่งเสนอตัวต่อฝ่ายปกครองโดยสมัครใจที่จะร่วมมือหรือให้ความช่วยเหลือในการทำงานของฝ่ายปกครองที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือประโยชน์สาธารณะ เช่น อาสาสมัครดับเพลิง เป็นต้น(66)
       ผู้ร่วมงานอาสาสมัครไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของบุคลากรของฝ่ายปกครองและไม่ได้รับสิทธิต่างๆ จากฝ่ายปกครองไม่ว่าจะเป็นค่าตอบแทนในการทำงานหรือสิทธิต่างๆ ที่ข้ารัฐการพึงมีแต่อย่างไรก็ตามหากเกิดความเสียหายขึ้นระหว่างการปฏิบัติงาน ผู้ร่วมงานอาสาสมัครจะสามารถเรียกค่าทดแทนจากฝ่ายปกครองได้ ถ้าความเสียหายที่ตนได้รับนั้นเกิดจากเงื่อนไขสามประการคือ ความช่วยเหลือหรือการทำหน้าที่ของผู้ร่วมงาอาสาสมัครจะต้องทำให้ขอบเขตของบริการสาธารณะ การเข้าไปทำหน้าที่ของผู้ร่วมงานอาสาสมัครจะต้องสมเหตุสมผล กล่าวคือ มีความจำเป็นหรือได้รับการยอมรับโดยฝ่ายปกครอง และประการสุดท้าย เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นจะต้องไม่เกิดจากความผิดของผู้ร่วมงานอาสาสมัครนั้นเองหรือเกิดจากเหตุสุดวิสัย (force majeure)(67)
       ค. ผู้ร่วมงานที่ถูกเกณฑ์ (les collaborateurs requis) ได้แก่ บุคคลซึ่งเข้ามาร่วมงานกับฝ่ายปกครองโดยไม่สมัครใจ กล่าวคือ มีการสั่งการหรือเรียกเข้ามาร่วมงาน เช่น ในยามสงคราม บุคคลตามที่กฎหมายกำหนดจะต้องถูกเกณฑ์มาเป็นทหาร(68) ส่วนในยามสงบนั้น ฝ่ายปกครองสามารถเกณฑ์หรือเรียกให้บุคคลธรรมดาเข้ามาร่วมงานกับฝ่ายปกครองได้ในบางกรณี เช่น นายกเทศมนตรีสามารถสั่งการให้บุคคลใดบุคคลหนึ่งเข้าช่วยเหลือฝ่ายปกครองในกรณีเกิดเพลิงไหม้หรือภัยพิบัติ (calamité)(69) หรือในกรณีอื่น ฝ่ายปกครองอาจเรียกบุคคลอื่นมาร่วมในการดำเนินการของฝ่ายปกครอง เช่น มาร่วมเป็นลูกขุน หรือมาเป็นพยานในศาล เป็นต้น
       การเข้าร่วมงานในลักษณะดังกล่าวไม่ถือว่าผู้เข้าร่วมงานเป็นข้ารัฐการ
       นอกจากบุคคลทั้ง 3 ประเภทดังกล่าวมาแล้ว ยังมีการเข้าร่วมงานกับฝ่ายปกครองอีก 2 กรณี ที่ไม่ถือว่าผู้เข้าร่วมงานมีสถานะเป็นบุคลากรของรัฐ
       ก. คู่สัญญาของฝ่ายปกครอง (les contractants de I’ administration) ได้แก่ บุคคลซึ่งเข้าร่วมงานกับฝ่ายปกครองโดยฝ่ายปกครองทำสัญญาให้บุคคลนั้นจัดทำกิจกรรมบางอย่าง เช่น จัดหาพัสดุให้แก่ฝ่ายปกครองหรือทำงานโยธาสาธารณะหรือดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะแทนฝ่ายปกครอง
       แม้การเข้าร่วมงานในกรณีนี้ในบางครั้งอาจมีลักษณะกึ่งถาวร (quasi permanent) ดังเช่นในกรณีการให้สัมปทานบริการสาธารณะแต่ก็ไม่ถือว่าบุคคลซึ่งเข้าร่วมงานดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของบุคลากรของรัฐ(70)
       ข. ผู้ปฏิบัติงานในกระทรวง (les officiers ministériels) ผู้ปฏิบัติงานในกระทรวงเป็นตำแหน่งที่แต่งตั้งโดยผู้มีอำนาจในกระทรวงเพื่อที่จะให้บุคคลนั้นทำงานบางอย่าง ผู้ปฏิบัติงานในกระทรวงมีความเป็นอิสระจากฝ่ายปกครองทั้งทางด้านสายการบังคับบัญชา และค่าตอบแทนในการทำงานซึ่งจะได้จากการเก็บค่าบริการจากเอกชน ตำแหน่งผู้ปฏิบัติงานในกระทรวง ได้แก่ พนักงานทะเบียน (notaire) เป็นต้น(71)
       ผู้ปฏิบัติงานในกระทรวงนี้แม้บางครั้งจะเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะหรือร่วมในการดำเนินการของฝ่ายปกครอง แต่ก็ไม่ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของบุคลากรของรัฐ
       เมื่อได้ทราบถึงบุคลากรประเภทต่างๆ ของรัฐแล้ว ต่อไปจะได้ศึกษาถึงการเป็นข้ารัฐการและการเป็นข้ารัฐการส่วนท้องถิ่น
       2.4.2.1 การเป็นข้ารัฐการ ในส่วนที่เกี่ยวกับการเข้าเป็นข้ารัฐการนั้น สมควรศึกษา 3 เรื่องสำคัญ คือ เงื่อนไขในการเข้าเป็นข้ารัฐการ ระบบการสอบคัดเลือก และระบบการฝึกอบรม
       (ก) เงื่อนไขในการเข้าเป็นข้ารัฐการ มี 2 ประเภท คือ เงื่อนไขทั่วไป และเงื่อนไขเฉพาะ
       (ก.1) เงื่อนไขทั่วไป เงื่อนไขทั่วไปในการเข้าเป็นข้ารัฐการมีอยู่ด้วยกัน 3 ประการ คือ ความเสมอภาคในการเข้าทำงานกับฝ่ายปกครอง ข้อกำหนดเกี่ยวกับคุณสมบัติและเงื่อนไขเรื่องอายุ
       (ก.1.1) ความเสมอภาคในการเข้าทำงานฝ่ายปกครอง หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชนฝรั่งเศสยอมรับความเท่าเทียมกันในการเข้าทำงานกับฝ่ายปกครองโดยในมาตรา 6 ของคำประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 ซึ่งปัจจุบันได้กลายมาเป็นหลักกฎหมายมหาชนที่มีสถานะเท่ากับรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ว่า “กฎหมายคือเจตนารมณ์ร่วมกันของประชาชน พลเมืองทุกคนมีสิทธิตรากฎหมายโดยเข้ามามีส่วนร่วมโดยตรงหรือผ่านทางผู้แทน กฎหมายต้องเป็นสิ่งที่เหมือนกันสำหรับทุกคนไม่ว่าจะเป็นการคุ้มครองหรือการลงโทษพลเมืองทุกคนย่อมเสมอภาคเท่าเทียมกันตามกฎหมายและในเกียรติยศศักดิ์ศรี ตำแหน่งและการทำงานกับรัฐ ทั้งนี้ ตามความสามารถของแต่ละคนโดยปราศจากการแบ่งแยกใดๆ เว้นแต่การแบ่งแยกด้วยคุณสมบัติและความสามารถของแต่ละคน”
       หลักการพื้นฐานดังกล่าวเปิดโอกาสให้บุคคลมีสิทธิที่จะเข้าทำงานกับฝ่ายปกครองอย่างเสมอภาคกัน ส่วนการจะเข้าทำงานกับฝ่ายปกครองได้หรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับเงื่อนไขหลายประการ อย่างไรก็ตาม หลักการดังกล่าวได้สร้างหลักเกณฑ์ที่สำคัญ 2 ประการ คือ
       (1) ความคิดเห็นทางด้านการเมืองและศาสนาที่ต่างกันไม่เป็นเหตุให้เกิดการตัดสิทธิไม่ให้เข้าทำงานกับฝ่ายปกครองได้
       กฎหมายฝรั่งเศสห้ามไล่ข้ารัฐการออกจากงานเนื่องจากมีความคิดหรือความเห็นทางการเมืองที่ต่างกัน ส่วนในเรื่องศาสนานั้น กฎหมายฝรั่งเศสก็ยอมรับว่าศาสนาทุกศาสนาและความเชื่อในนิกายต่างๆ เป็นเรื่องส่วนบุคคลที่ไม่สามารถนำมาเป็นข้ออ้างในการไม่รับเข้าทำงานกับรัฐได้
       (2) เพศชายและเพศหญิงมีสิทธิในการเข้าทำงานกับฝ่ายปกครองอย่างเท่าเทียมกัน
       (ก.1.2) ข้อกำหนดเกี่ยวกับคุณสมบัติ มาตรา 16 แห่งรัฐกำหนดลงวันที่ 4 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1959 เกี่ยวกับสถานะทั่วไปของบุคลากรของรัฐได้กำหนดไว้ถึงกรณีที่ผู้สนใจจะข้ามาเป็นข้ารัฐการจะต้องประกอบด้วยเงื่อนไขบางประการ เช่น มีสัญชาติฝรั่งเศส มีความสามารถตามกฎหมาย มีสภาพจิตปกติ จะต้องผ่านการเกณฑ์ทหารมาแล้วและจะต้องมีสภาพร่างกายที่ไม่เป็นอุปสรรคในการทำงานในตำแหน่งนั้นๆได้(72)
       (ก.1.3) เงื่อนไขเรื่องอายุ ฝ่ายปกครองสามารถกำหนดอายุขั้นต่ำในการรับเข้าทำงาน ซึ่งโดยปกติก็คือระหว่างอายุ 25-35 ปี และอายุที่จะให้เกษียณอายุการทำงานได้ตามความเหมาะสมกับสภาพะงานในหน่วยงานหรือองค์กรนั้นๆ(73)
       (ก.2) เงื่อนไขเฉพาะ ในการทำงานบางตำแหน่งจำเป็นต้องใช้ผู้มีความสามารถเฉพาะด้าน ดังนั้น ผู้ที่จะเข้าทำงานในตำแหน่งดังกล่าวจึงต้องมีความสามารถในด้านนั้นจึงจะสามารถเข้าทำงานได้(74) เช่น วิศวกร สถาปนิก หรือนักกฎหมาย เป็นต้น การกำหนดเงื่อนไขเฉพาะให้เหมาะสมกับตำแหน่งในกรณีนี้ไม่ถือว่าเป็นการเลือกปฏิบัติ (discrimination)
       (ข) ระบบการสอบคัดเลือก การคัดเลือกข้ารัฐการเข้าทำงานทำได้หลายวิธี เช่น การแต่งตั้งหรือการสอบคัดเลือก การแต่งตั้งนั้นส่วนใหญ่แล้วจะเป็นการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งระดับสูงซึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐบาล ส่วนวิธีการปกติที่ใช้ในการคัดเลือกข้ารัฐการเข้าทำงาได้แก่ การสอบแข่งขัน (concours)
       การสอบแข่งขันประกอบด้วยกระบวนการที่ยุ่งยากและซับซ้อน ดังกล่าวอย่างคร่าวๆ ดังต่อไปนี้ คือ(75)
       (ข.1) ก่อนการสอบแข่งขัน ฝ่ายปกครองที่ต้องการจะรับข้ารัฐการเข้าทำงาน จะต้องดำเนินการดังต่อไปนี้
       (ข.1.1) วางหลักเกณฑ์ในการสอบคัดเลือก เช่น กำหนดจำนวนคนที่ต้องการรับ กำหนดกระบวนการสอบคัดเลือกและขั้นตอนในการสอบ เช่นสอบข้อเขียน สอบสัมภาษณ์ เป็นต้น หลักเกณฑ์ในการสอบคัดเลือกนี้ไม่สามารถแก้ไขได้หากการสอบคัดเลือกได้ประกาศอย่างเป็นทางการแล้ว
       (ข.1.2) กำหนดวันสอบ มาตรา 29 แห่งรัฐบัญญัติลงวันที่ 24 มีนาคม ค.ศ. 1951 ได้บัญญัติไว้ว่า วันสอบคัดเลือกจะต้องกำหนดโดยกฎกระทรวง (arrêté) ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีที่มีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบเรื่องข้ารัฐการและจากผู้รับผิดชอบงบประมาณค่าใช้จ่าย กฎกระทรวงจะต้องกำหนดวัน เวลา เงื่อนไขในการรับสมัคร จำนวนตำแหน่งที่รับ และวันสอบ
       (ข.1.3) รายชื่อผู้สมัครสอบ เมื่อฝ่ายปกครองตรวจสอบเอกสารและคุณสมบัติเบื้องต้นของผู้สมัครแล้ว ให้ปิดประกาศรายชื่อผู้มีสิทธิสอบ
       (ข.1.4) ตั้งคณะกรรมการดูแลกระบวนการสอบทั้งหมด
       (ข.2) กระบวนการสอบแข่งขัน กระบวนการสอบแข่งขันจะต้องเป็นไปตามหลักความเสมอภาคของผู้เข้าสอบ (principe de l’ égalité des candidats) หลักเกณฑ์ในการสอบแข่งขันที่ได้กำหนดไว้แล้วไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้แม้ผู้สมัครจะให้ความยินยอมก็ตาม(76)
       คณะกรรมการสอบเป็นผู้มีอำนาจตามหลักเกณฑ์ในการสอบที่ได้วางเอาไว้ เช่น ดูแลจัดการสอบ คัดเลือกข้อสอบ และให้คะแนน
       ผลการสอบจะต้องทำเป็นบัญชีรายชื่อโดยคณะกรรมการและต้องเรียงตามลำดับคะแนนที่ได้ คณะกรรมการมีอำนาจที่จะจัดบัญชีรายชื่อสำรองสำหรับแก้ปัญหากรณีที่ผู้สอบแข่งขันสอบได้แต่ต่อมาได้สละสิทธิในภายหลังได้ และเมื่อคณะกรรมการสอบจัดทำผลการสอบเรียบร้อยแล้ว ก็จะหมดหน้าที่ทันที
       (ข.3) ผลการสอบแข่งขัน ฝ่ายปกครองไม่จำเป็นต้องแต่งตั้งบุคคลที่ผ่านการสอบแข่งขันทั้งหมดตามบัญชีรายชื่อผลการสอบที่คณะกรรมการสอบจัดทำเข้าทำงานฝ่ายปกครองอาจแต่งตั้งบุคคลดังกล่าวบางส่วนหรืออาจไม่แต่งตั้งเลยก็ได้(77) แต่อย่างไรก็ตามในการแต่งตั้ง ฝ่ายปกครองจะต้องแต่งตั้งตามลำดับรายชื่อผู้สอบได้ตามบัญชีรายชื่อที่คณะกรรมการสอบจัดทำ(78)
       (ค) ระบบการฝึกอบรม เป็นกระบวนการที่ใกล้เคียงและในบางครั้งต่อเนื่องกับการสอบแข่งขัน แต่จะแตกต่างจากการสอบแข่งขันก็ตรงที่ผู้สอบแข่งขันสามารถพิสูจน์ได้เฉพาะความรู้ด้านวิชาการแต่เพียงอย่างเดียว แต่ไม่ได้พิสูจน์ถึงความสามารถในการทำงานกับฝ่ายปกครอง ระบบการฝึกอบรมมี 2 ประเภท คือ
       (ค.1) การฝึกงาน (les stages) ได้แก่ การรับผู้สมัครเข้าข้ารัฐการให้ทดลองทำงานในฝ่ายปกครองก่อนที่จะมีการแต่งตั้งให้เป็นข้ารัฐการ ทั้งนี้ เพื่อให้หัวหน้าหน่วยงานได้พิจารณาถึงความสามารถ ความรอบรู้ และวิธีการทำงานของบุคลากรนั้น
       ในปัจจุบันการให้ฝึกงานก่อนและเมื่อผ่านการฝึกงานแล้วจึงได้รับการบรรจุแต่งตั้งเป็นข้ารัฐการได้ถูกยกเลิกไปแล้ว คงมีแต่การฝึกงานภายหลังจากที่ผ่านการสอบคัดเลือกเข้ามาโดยผู้ผ่านการสอบคัดเลือกจะได้รับการแต่งตั้งเป็นข้ารัฐการฝึกงาน (fonctionnaire stagière) ต้องทำการฝึกงานตามระยะเวลาที่กำหนดซึ่งส่วนใหญ่ก็คือ 1 ปี โดยในการฝึกงานนั้นจะต้องฝึกงานในหน่วยงานที่ตนจะต้องทำงานต่อไปเมื่อผ่านพ้นการฝึกงาน(79) เพื่อให้หัวหน้าหน่วยงานสามารถตัดสินได้ว่าบุคคลดังกล่าวมีความรู้ความสามารถพอที่จะทำงานกับคนในหน่วยงานนั้นต่อไปหรือไม่
       (ค.2) สถาบันศึกษาอบรมวิชาชีพ เมื่อบุคคลใดสอบเข้าศึกษาในสถาบันศึกษาอบรมวิชาชีพก็จะได้รับการฝึกให้มีความชำนาญเฉพาะด้านตามวัตถุประสงค์ของสถานศึกษานั้นๆ เช่น สถาบันศึกษาอบรมวิชาชีพครูซึ่งมีอยู่หลายแห่ง เช่น Ecole e Serres, Ecole Saint-Cloud สถาบันศึกษาอบรมทางเทคนิคประเภทต่างๆ เช่น Ecole e Serres, Ecole des Eaux et Forêts สถาบันศึกษาอบรมวิชาชีพทหาร เช่น Ecole Militaire และที่มีชื่อเสียงที่สุด คือ สถาบันนักปกครองแห่งชาติ (Ecole National d’ Administration หรือ ENA)
       ผู้ที่ผ่านการศึกษาจากสถาบันต่างๆ เหล่านี้จะถูกบรรจุให้ข้ารัฐการในหน่วยงานต่างๆตามความถนัดทางวิชาชีพที่ได้รับการศึกษาอบรมมาโดยไม่ต้องผ่านการสอบคัดเลือกเข้าเป็นข้ารัฐการอีกครั้งหนึ่ง
       2.4.2.2 การเป็นข้ารัฐการส่วนท้องถิ่น กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับรัฐการส่วนท้องถิ่นประจำภาค (région) จังหวัด (département) เทศบาล (commune) และในองค์การมหาชนระดับท้องถิ่น (établissements publics locaux) ทั้งหลาย มีอยู่สองฉบับ คือ รัฐบัญญัติลงวันที่ 13 กรกฎาคม ค.ศ. 1983 อันเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการกำหนดหลักเกณฑ์ของบุคคลที่จะเข้าทำงานกับรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขสำคัญๆ ต่างๆ ที่เกี่ยวกับการเป็นข้ารัฐการและข้ารัฐการส่วนท้องถิ่น กับรัฐบัญญัติลงวันที่ 26 มกราคม ค.ศ. 1984 ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับรัฐการส่วนท้องถิ่น
       การคัดเลือกคนเข้าทำงานเป็นข้ารัฐการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปโดยอาศัยหลักเดียวกับการคัดเลือกคนเข้าทำงานเป็นข้ารัฐการดังได้กล่าวมาแล้ว คือ ต้องมีการสอบคัดเลือก โดยในการสอบคัดเลือกนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ต้องการบุคลากรสามารถเปิดทำการสอบได้เองหรืออาจมอบให้สถาบันข้ารัฐการส่วนท้องถิ่นแห่งชาติ (centre national de la function publique territoriale) เป็นผู้ทำการจัดสอบคัดเลือกให้ก็ได้ และเมื่อผู้ใดผ่านการสอบคัดเลือกได้เรียบร้อยแล้ว ฝ่ายบริหาร (exécutif) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือขององค์การมหาชนระดับท้องถิ่นจะเป็นผู้มีอำนาจในการแต่งตั้งบุคคลากรที่ผ่านการสอบคัดเลือกได้ให้เข้าทำงาน(80)
       2.4.3 ทรัพย์สิน
       
ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ ฝ่ายปกครองมีความจำเป็นจะต้องได้มาซึ่งทรัพย์สิน ทั้งสังหาริมทรัพย์ (meubles) หรือ อสังหาริมทรัพย์ (immeubles) เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งโดยปกติทั่วๆไปแล้ว ฝ่ายปกครองสามารถได้มาซึ่งทรัพย์สินทั้งหลายได้สองวิธี คือ การได้มาซึ่งทรัพย์สินตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายเอกชนกับการได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีพิเศษ
       ในส่วนที่เกี่ยวกับสังหาริมทรัพย์นั้น เพื่อที่จะได้มาครอบครอง ฝ่ายปกครองสามารถใช้กระบวนการตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายเอกชน ซึ่งโดยทั่วไปจะได้แก่ การทำสัญญา (contrat) ตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ทั่วไปที่บัญญัติไว้ในกฎหมายแพ่ง (droit civil) หรือกฎหมายพาณิชย์ (droit commercial) เช่น การทำสัญญาซื้อขายหรือแลกเปลี่ยน เป็นต้น นอกจากนี้ ฝ่ายปกครองยังอาจได้สังหาริมทรัพย์มาโดยการรับบริจาค (donations) หรือโดยการรับมรดก (legs) ซึ่งเงื่อนไขในการรับบริจาคหรือการรับมรดกไม่ว่าจะเป็นกระบวนการรับหรือผู้มีอำนาจในการรับก็เป็นไปตามที่บัญญัติในกฎหมายแพ่ง
       อย่างไรก็ตาม ฝ่ายปกครองอาจใช้สัญญาพิเศษ (contrat particulier) เพื่อใช้ในการจัดหาอสังหาริมทรัพย์ เช่น สัญญาจัดหาพัสดุ (marché de fourniture) ซึ่งเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายเกี่ยวกับการพัสดุ (Code des marches publics) โดยมีแนวคำวินิจฉัยศาลปกครองที่มีมานานและหลายคำวินิจฉัยที่ระบุไว้ว่าสัญญาจัดหาพัสดุเหล่านี้เป็นสัญญาทางปกครอง และนอกจากนี้ ฝ่ายปกครองอาจได้มาซึ่งสังหาริมทรัพย์ด้วยวิธีพิเศษดังจะได้กล่าวต่อไป
       ในส่วนที่เกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์นั้น ฝ่ายปกครองอาจได้มาโดยใช้กระบวนการธรรมดาทั่วๆไปเช่นเดียวกับการได้มาซึ่งสังหาริมทรัพย์ดังที่บัญญัติไว้ในกฎหมายแพ่ง เช่น ซื้อขาย แลกเปลี่ยน รับบริจาคหรือรับมรดก เป็นต้น
       แต่ในบางกรณีเมื่อฝ่ายปกครองมีความจำเป็นที่จะต้องใช้อสังหาริมทรัพย์ในบางแห่งเพื่อจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะโดยฝ่ายปกครองไม่สามารถได้อสังหาริมทรัพย์นั้นมาด้วยวิธีการตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายแพ่ง จึงจำเป็นที่ฝ่ายปกครองจะต้องมีวิธีพิเศษที่จะทำให้ฝ่ายปกครองได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์เหล่านั้น
       ในประเทศฝรั่งเศส หลักในเรื่องการได้มาซึ่งทรัพย์สินด้วยวิธีพิเศษนี้มีมานานแล้ว โดยฝ่ายปกครองสามารถได้มาซึ่งทรัพย์สินด้วยวิธีพิเศษได้ใน 3 กรณีด้วยกัน คือ การเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะ การแปรสภาพให้เป็นของรัฐ และการยึด
       2.4.3.1 การเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะ (I’ expropriation pour cause d’ utilité publique) การเวนคืน ได้แก่ กระบวนการทางปกครองซึ่งฝ่ายปกครองบังคับเอกชนให้มอบทรัพย์สินซึ่งส่วนใหญ่จะได้แก่อสังหาริมทรัพย์ให้แก่ฝ่ายปกครองโดยมีวัตถุประสงค์เกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะ และเอกชนจะได้รับค่าทดแทนที่ยุติธรรม(81)
       ในสมัยโบราณ (I’ Sncien Régime) นั้น ไม่มีกฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับการเวนคืน แต่เมื่อไรที่กษัตริย์ต้องการใช้ที่ดิน กษัตริย์จะเพิกถอนการใช้ที่ดินของเอกชนเป็นรายๆ ไป โดยมีเหตุผลว่าเพื่อนำมาใช้ประโยชน์สาธารณะ (utilité publique) โดยกษัตริย์มีอำนาจแต่เพียงผู้เดียวที่จะกำหนดว่าอะไรคือการใช้ประโยชน์สาธารณะ
       ต่อมาภายหลังการปฏิวัติครั้งใหญ่ มีการรับรองสิทธิของประชาชนที่ครอบครองหรือเป็นเจ้าของทรัพย์สิน (droit de propriété) มนุษยชนและพลเมือง ค.ศ. 1789 (Déclaration des droits de I’ home et du citoyen) และประมวลกฎหมายแพ่ง ค.ศ. 1804 แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อฝ่ายปกครองมีความจำเป็นต้องใช้อสังหาริมทรัพย์ของเอกชนเพื่อจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ ก็จะมีการออกกฎหมายเฉพาะมาในแต่ละครั้ง จนกระทั่งในปี ค.ศ. 1810 จึงมีการออกกฎหมายเกี่ยวกับการวนคืนฉบับแรกออกมาใช้บังคับโดยกฎหมายได้กำหนดถึงเงื่อนไขในความจำเป็นที่ฝ่ายปกครองจำต้องมีกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ของเอกชนเพื่อจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะและกำหนดถึงกระบวนการและขั้นตอนในการโอนความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์จากเอกชนไปยังฝ่ายปกครอง
       ต่อมาได้มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการเวนคืนอีกหลายครั้งจนกระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน คือ ฉบับลงวันที่ 4 ตุลาคม ค.ศ. 1958 ใช้บังคับก็ได้มีการออกรัฐกำหนดลงวันที่ 23 ตุลาคม ค.ศ. 1958 กำหนดเงื่อนไขและกระบวนการในการเวนคืน รวมทั้งการจ่ายค่าทดแทน จากนั้นก็มีอนุบัญญัติอื่นๆ ออกมาขยายความเพิ่มเติมรัฐกำหนดฉบับนี้ เช่น รัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ 19 พฤษภาคม ค.ศ. 1959 เกี่ยวกับเรื่องการประกาศให้เป็นการนำมาใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ (décret du 19 1958 sur la declaration d’ utilité publique) รัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ 6 มิถุนายน ค.ศ. 1959 เกี่ยวกับกระบวนการในการไต่สวนเบื้องต้น (décret du 20 novembre d’ enquête préalable) หรือรัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ 20 พฤศจิกายน ค.ศ. 1959 เกี่ยวกับการจัดองค์กรและการบริหารงานของศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาคดีเวนคืน (décret du 20 novembre 1959 sur I’ organization et le fonctionnement des jurisdictions compétentes en matière d’ expropriation) เป็นต้น(82) ปัจจุบันกฎหมายเฉพาะที่ใช้กับการเวนคืน คือ ประมวลกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะ (le code de I’expropriation paur cause d’utilité publique) ค.ศ. 1977
       (ก) เงื่อนไขในการใช้กระบวนการเวนคืน โดยทั่วไปแล้วการเวนคืนจะใช้กับอสังหาริมทรัพย์ อันได้แก่ ที่ดิน โดยจะเป็นที่ดินเปล่าหรือที่ดินที่มีสิ่งปลูกสร้างติดอยู่ก็ได้และอาจเป็นการเวนคืนพื้นดินหรือใต้ดินก็ได้ แต่การเวนคืนพื้นดินและใต้ดินจะต้องแยกกระบวนการในการเวนคืนออกจากกัน การเวนคืนเฉพาะใต้ดินมีการทำมานานแล้ว เช่น เวนคืนพื้นที่ใต้พื้นดินเพื่อสร้างอุโมงค์รถไฟ (tunnel ferroviaire) หรือเวนคืนพื้นที่ใต้พื้นดินเพื่อสร้างสถานที่จอดรถใต้ดิน (parking sousterrain) เป็นต้น(83)
       ในการเวนคืนนั้น จะมีผู้ได้รับประโยชน์จากการเวนคืนอยู่สองประเภทคือ ผู้ได้ประโยชน์โดยตรงและผู้ได้ประโยชน์โดยอ้อม
       (ก.1) ผู้ได้ประโยชน์โดยตรง ผู้ได้ประโยชน์โดยตรงจากการเวนคืน ได้แก่ ผู้มีอำนาจตามกฎหมายที่จะเวนคืนเพื่อให้ได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพย์สินเพื่อนำมาใช้ประโยชน์ในกิจกรรมของตน ได้แก่ องค์กรกระจายอำนาจทางเขตแดน (collectivités publiques territoriales) อันหมายความถึง รัฐ จังหวัด (département) เทศบาล (commune) จังหวัดโพ้นทะเล (department d’ outré-mer) และดินแดนโพ้นทะเล (territoire d’ oute-mer) โดยในการเวนคืนนั้น องค์กรผู้มีอำนาจในการเวนคืนจะต้องทำการเวนคืนเพื่อใช้ประโยชน์ขององค์กรของตนเท่านั้น สำหรับองค์การมหาชน (étalissements publics) นั้น เดิมมีปัญหามากในเรื่องของการเวนคืน แต่ต่อมาเมื่อศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ในคดี Min, de la Santé publique et de la Population C/Levesque ลงวันที่ 17 มีนาคม ค.ศ. 1972 โดยได้ยอมรับว่าเนื่องจากองค์การมหาชนนั้นมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน(84) จึงย่อมสามารถที่จะเวนคืนที่ดินและทรัพย์สินของเอกชนเพื่อประโยชน์สาธารณะได้
       เอกชนเองก็อาจมีสิทธิที่จะใช้อำนาจเวนคืนของฝ่ายปกครองได้ในบางกรณี กล่าวคือ เอกชนที่ทำหน้าที่จัดทำกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะบางประเภทที่มีกฎหมายเฉพาะให้อำนาจในการเวนคืนไว้อย่างชัดเจน สามารถที่จะใช้อำนาจเวนคืนเพื่อการก่อสร้างและติดตั้งเครื่องจักรอุปกรณ์ตามความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการทำงานได้ เช่น ผู้รับสัมปทานเหมือง (les concessionaires de mine) มีอำนาจในการเวนคืนตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่เกี่ยวกับเหมือง (Code minier) เป็นต้น(85)
       (ก.2) ผู้ได้ประโยชน์โดยอ้อม ได้แก่ ผู้ที่ไม่มีอำนาจในการเวนคืนด้วยตัวเอง แต่ได้รับประโยชน์จากการเวนคืน โดยมีองค์กรกระจายอำนาจทางพื้นที่อื่นทำการเวนคืนให้ ตัวอย่างเช่น ฝ่ายปกครองมอบให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะโดยฝ่ายปกครองเป็นผู้ใช้อำนาจในการเวนคืนให้เอกชน
       ที่มาของหลักการนี้ ปรากฏอยู่ในคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด คดี Soc. Des établissements Vezia ลงวันที่ 20 ธันวาคม ค.ศ. 1935 ที่มีการเวนคืนเพื่อให้วิสาหกิจเอกชนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ (enterprise privée d’ intérêt général) เข้าใช้ประโยชน์ได้
       (ข) วัตถุประสงค์หลักในการเวนคืน วัตถุประสงค์ที่สำคัญของการเวนคืนก็คือ เพื่อประโยชน์สาธารณะ (pour cause d’ utilité publique) ซึ่งคำดังกล่าวนี้มีความหมายกว้างมาก ดังนั้น จึงมีความจำเป็นที่จะต้องจำกัดความหมายของคำดังกล่าวให้อยู่ในขอบเขตที่เหมาะสม
       แต่เดิมนั้น คำว่าเพื่อประโยชน์สาธารณะมีความหมายถึงทุกสิ่งทุกอย่างซึ่งมีความจำเป็นหรือเกี่ยวข้องกับงานของรัฐทุกประเภท แต่ต่อมานักกฎหมายก็ได้ให้คำจำกัดความใหม่ให้แคบลงโดยให้หมายความถึงทรัพย์สินที่จำเป็นสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะ การให้คำจำกัดความในลักษณะนี้มีที่มาอันเนื่องมาจากการเวนคืนนั้นก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิของประชาชน จึงควรกำหนกรอบหรือขอบเขตในการเวนคืนให้แคบและมีความแน่นอนตายตัวเพื่อไม่ให้สิทธิของประชาชนที่มีอยู่เหนือทรัพย์สินจะต้องถูกกระทบโดยไม่จำเป็น(86)
       แนวความคิดของนักกฎหมายดังกล่าวได้รับการยอมรับจากศาลปกครองโดยเมื่อเกิดการร้องเรียนต่อศาลปกครองว่าฝ่ายปกครองใช้อำนาจในการเวนคืนอย่างไม่เป็นธรรมศาลปกครองก็จะเคร่งครัดกับการตรวจสอบกระบวนการในการเวนคืนและเหตุผลในการเวนคืน(87)
       (ค) กระบวนการในการเวนคืน รัฐกำหนดลงวันที่ 23 ตุลาคม ค.ศ. 1958 ได้วางเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ในการเวนคืนไว้ค่อนข้างละเอียด และต่อมาเมื่อมีการจัดทำประมวลกฎหมายเกี่ยวกับการเวนคืน (le code de I’ expropriation) ในปี ค.ศ. 1977 ก็ได้วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกระบวนการและขั้นตอนในการเวนคืนไว้ ดังต่อไปนี้
       (ค.1) การประกาศ การประกาศให้ที่ดินใดเป็นที่ที่ฝ่ายปกครองจะนำมาใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ (le declaration d’ utillié publique) เป็นขั้นตอนแรกของการเวนคืนที่มีความจำเป็นมาก ทั้งนี้เพื่อที่จะเป็นการยืนยันถึงลักษณะของทรัพย์สินที่จะเวนคืนว่าจะนำมาใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะ การประกาศมีขั้นตอนในการดำเนินการดังนี้ คือ
       (ค.1.1) การสอบอสวนเบื้องต้น ผู้เวนคืน (expropriant) จะต้องส่งมอบเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการเวนคืนให้แก่ผู้ว่าการจังหวัด (préfet) ที่รับผิดชอบพื้นที่ที่จะมีการเวนคืน เอกสารดังกล่าวจะต้องประกอบด้วยรายละเอียดของโครงการที่จะก่อสร้างหรือดำเนินการ ความจำเป็นที่จะต้องมีการเวนคืนและงบประมาณที่จะใช้ในการจัดทำโครงการเหตุผลที่ต้องมีการส่งมอบเอกสารก็เพื่อที่จะให้ผู้เกี่ยวข้องทราบว่า การเวนคืนนั้นจำเป็นต้องทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ จากนั้นผู้ว่าราชการจังหวัดก็จะมีคำสั่ง (arrêté préfectorl) แต่งตั้งกรรมการรับฟังความคิดเห็น (un commissaire-enquêteur) คนหนึ่งหรือคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็น (commission d’ enquête) คณะหนึ่ง ซึ่งโดยทั่วไปแล้วจะมาจากอดีตตุลาการศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม อดีตข้ารัฐการหรือบุคคลอื่นซึ่งมีความรู้ความชำนาญทางด้านสิ่งแวดล้อมหรือสถาปัตยกรรม การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับกระบวนการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะเพราะจะเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับกระบวนการเวนคืนได้แสดงความคิดเห็น (avis) ต่อการเวนคืนพื้นที่นั้นๆ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่มีลักษณะบังคับ (contraignant) ผลของการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่ผูกพันฝ่ายปกครองให้ปฏิบัติตาม กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเริ่มต้นจากนายกเทศมนตรีจะต้องแจ้งให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องทราบว่าจะมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้นต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลทั้งหลายของโครงการอันเป็นเหตุให้ต้องมีการเวนคืน ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นไม่ว่าจะเป็นเห็นด้วย คัดค้านหรือมีข้อเสนอแนะต่างๆ ได้ในสมุดทะเบียนรับฟังความคิดเห็นที่อยู่ ณ ที่ทำงานเทศบาล หรือส่งความเห็นของตนเองทางไปรษณีย์ก็ได้ ในกรณีที่กรรมการรับฟังความคิดเห็นเห็นว่ามีความจำเป็นที่จะต้องเปิดเวทีสาธารณะ (une reunion publique) ก็สามารถทำได้โดยแจ้งความประสงค์ไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ที่จะทำการเวนคืนทราบ การเปิดเวทีสาธารณะนี้ให้กรรมการรับฟังความคิดเห็นหรือประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นทำหน้าที่เป็นประธานในเวทีสาธารณะ เวทีสาธารณะนี้จะเปิดโอกาสให้เจ้าของโครงการและประชาชนได้แสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับโครงการอันเป็นเหตุให้ต้องมีการเวนคืน เมื่อเสร็จสิ้นเวทีสาธารณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นหรือประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นก็จะทำรายงานการประชุมโดยรวบรวมความเห็นพร้อมข้อสรุปและเหตุผลของกรรมการรับฟังความคิดเห็นหรือประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นต่อผู้ว่าการจังหวัด(88) อนึ่ง กรรมการรับฟังความคิดเห็นหรือคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นอาจเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับความเห็นของประชาชนก็ได้ ซึ่งก็จะต้องระบุประเด็นดังกล่าวไว้ในรายงานที่เสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดด้วย
       (ค.1.2) การประกาศ การประกาศให้ที่ดินใดเป็นที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะจะต้องทำภายใน 1 ปี นับแต่วันที่มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยองค์กรผู้ทำหน้าที่ประกาศมีอิสระที่จะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับรายงานการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็ได้
       องค์กรผู้ทำหน้าที่เป็นผู้ประกาศให้ที่ดินใดเป็นที่ดินเพื่อประโยชน์สาธารณะ ได้แก่
       (1) ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นด้วยกับรายงานการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ก็ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่อสังหาริมทรัพย์ที่จะเวนคืนนั้นตั้งอยู่ เป็นผู้ประกาศให้อสังหาริมทรัพย์นั้นเป็นอสังหาริมทรัพย์เพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยการทำเป็นคำสั่ง (arr¬¬êté préfectoral)
       (2) ในกรณีที่เป็นการเวนคืนเพื่อประโยชน์ของส่วนกลาง (I’ administration centrale) และหน่วยงานที่จะเวนคืนเห็นด้วยกับรายงานการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ให้กระทรวงที่หน่วยงานนั้นสังกัดอยู่เป็นผู้ประกาศให้อสังหาริมทรัพย์เป็นอสังหาริมทรัพย์เพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยการทำเป็นกฎกระทรวง (arrêté ministériel)
       (3) ในกรณีที่ความเห็นขององค์กรผู้ทำหน้าที่ประกาศขัดกับรายงานการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ให้สภาแห่งรัฐเป็นผู้ทำหน้าที่ประกาศให้อสังหาริมทรัพย์เป็นอสังหาริมทรัพย์เพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยการทำเป็นรัฐกฤษฎีกาของสภาแห่งรัฐ (décret en Conseild’ Etat)(89)
       บรรดาคำสั่ง กฎกระทรวงและรัฐกฤษฎีกาดังกล่าวมาแล้ว จะต้องเปิดเผยต่อสาธารณชนและแจ้งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบ
       (ค.1.3) ผลของประกาศ เมื่อมีประกาศให้อสังหาริมทรัพย์ใดเป็นอสังหาริมทรัพย์เพื่อประโยชน์สาธารณะ ฝ่ายปกครองก็สามารถดำเนินการเวนคืนต่อไปได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายกำหนด
       (ค.2) การโอนกรรมสิทธิ์ กระบวนการโอนกรรมสิทธิ์เป็นกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับ “ศาล” โดยศาลจะทำหน้าที่สำคัญคือเป็นผู้โอนกรรมสิทธิ์ (tranfert de propriété) และเป็นผู้กำหนดค่าทดแทน (fixer I’indemnité) มีอยู่ 3 ขั้นตอนด้วยกัน คือ
       (ค.2.1) ศาลเวนคืน (la jurisdiction d’ expropriation) แนวความคิดในการจัดตั้งศาลเวนคืนก็เพื่อที่จะให้ตุลากรที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านเข้ามาเป็นผู้วินิจฉัยคดี
       ศาลเวนคืนประกอบด้วย ตุลากรซึ่งแต่งตั้งโดยประธานศาลอุทธรณ์คนที่หนึ่ง (Premier president à la Cour d’ appel) ตามจำนวนที่จังหวัด (département) และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม (Garde des Sceaux) เป็นผู้กำหนดตุลาการศาลเวนคืนมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 3 ปี และอาจได้รับแต่งตั้งใหม่ได้ ส่วนผู้ทำหน้าที่พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน (Commissaire du Gouvernement) ประจำศาลเวนคืนจะได้แก่ ผู้อำนวยการฝ่ายภาษีอากร (directeur des services fiscaux) ประจำจังหวัดทำหน้าที่ช่วยตุลาการในการกำหนดค่าทดแทนในการเวนคืน(90)
       (ค.2.2) การโอนกรรมสิทธิ์ การโอนกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์หรือสังหาริมทรัพย์เกิดขึ้นได้สองกรณี คือ โดยความสมัครใจ และโดยการสั่งการของศาลเวนคืน
       การโอนกรรมสิทธิ์โดยความสมัครใจนั้น ได้แก่ การที่ผู้ถูกเวนคืนพอใจในค่าทดแทนที่ฝ่ายปกครองเสนอให้และตกลงใจที่จะโอนกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์หรือสังหาริมทรัพย์ให้แก่ฝ่ายปกครอง (accord amiable) ส่วนการโอนกรรมสิทธิ์โดยการสั่งการของศาลเวนคืนนั้นจะเกิดขึ้นในกรณีที่ผู้ถูกเวนคืนไม่พอใจในค่าทดแทนและไม่ยินยอมที่จะโอนกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์หรือสังหาริมทรัพย์ให้แก่ฝ่ายปกครอง ซึ่งผู้ว่าการจังหวัดจะต้องส่งเอกสารหลักฐานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเวนคืนไปให้ศาลเวนคืนพิจารณา และศาลเวนคืนจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในเวลา 8 วันนับแต่วันที่ได้รับเอกสารจากผู้ว่าการจังหวัด(91)
       (ค.3) การกำหนดค่าทดแทน ฝ่ายปกครองผู้เวนคืนจะเป็นผู้กำหนดค่าทดแทนในการเวนคืนให้แก่ผู้ถูกเวนคืนโดยการทำเป็นหนังสือเสนอราคาค่าทดแทนไปยังผู้ถูกเวนคืนถ้าผู้ถูกเวนคืนตกลงก็จะรับเงินค่าทดแทนและโอนกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์หรือสังหาริมทรัพย์ให้แก่ฝ่ายปกครอง ส่วนใหญ่กรณีที่ตกลงเรื่องค่าเวนคืนไม่ได้ จะต้องร้องขอต่อศาลเวนคืนให้เป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยโดยจะต้องพิจารณาวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน 8 วันนับแต่วันที่มีการร้องขอต่อศาล
       หลักในการกำหนดค่าทดแทนที่บัญญัติไว้ในมาตรา L. 13-13 แห่งประมวลกฎหมายเวนคืนว่า ค่าทดแทนในการเวนคืนจะต้องครอบคลุมความเสียหายทั้งหมดทั้งทางด้านวัตถุและด้านอื่นๆ ที่เกิดขึ้นจากการเวนคืน และค่าทดแทนจะต้องจ่ายให้แก่ผู้ถูกเวนคืนก่อนจึงจะมีการโอนกรรมสิทธิ์กันทั้งกรณีที่คู่กรณีตกลงกันได้เองหรือกรณีที่ศาลเวนคืนเป็นผู้กำหนดค่าตอบแทน(92)
       2.4.3.2 การโอนกิจการเป็นของรัฐ การโอนกิจการเป็นของรัฐ (nationalisation) เป็นวิธีการของฝ่ายปกครองอีกวิธีหนึ่งที่ใช้เพื่อให้ได้มาซึ่งกิจการต่างๆ ที่จัดทำโดยเอกชนให้ตกมาเป็นของรัฐ
       การโอนกิจการเป็นของรัฐนี้มีมาตั้งแต่ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 แล้ว โดยในการโอนกิจการเป็นของรัฐนั้นจะคล้ายกับการเวนคืนตรงที่มีการโอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครัวของเอกชนมาเป็นของรัฐ แต่อย่างไรก็ตาม กระบวนการในการโอนกรรมสิทธิ์ของทั้ง 2 วิธีจะมีข้อแตกต่างกัน ดังนี้(93)
       (ก) สิ่งที่จะถูกโอน การเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะจะเป็นการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้าง พร้อมทั้งสิทธิต่างๆ ที่มีอยู่เหนือสิ่งที่ถูกเวนคืนให้แก่ฝ่ายปกครอง ในขณะที่การโอนกิจการเป็นของรัฐจะทำให้วิสาหกิจเอกชน (enterprise) โอนมาเป็นของรัฐ โดยจะโอนทั้งทรัพย์สิน สิทธิหน้าที่ข้อผูกพัน และกิจการทั้งหมดให้เป็นของรัฐ
       (ข) กระบวนการในการโอน การเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะทำได้โดยฝ่ายปกครองและศาลเวนคืน แล้วแต่กรณี ในขณะที่การโอนกิจการของรัฐ กระบวนการทั้งหมดจะต้องเป็นไปโดยกฎหมายระดับรัฐบัญญัติ (loi) ดังที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมาตรา 34 ได้บัญญัติไว้(94)
       (ค) ค่าทดแทนในการโอน ค่าทดแทนที่จะได้รับจากการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะจะเป็นค่าทดแทนที่ครอบคลุมความเสียหายทั้งหมด และจะต้องจ่ายก่อนโอนกรรมสิทธิ์ทั้งในกรณีที่คู่กรณีตกลงกันได้เองและในกรณีที่ศาลเวนคืนเป็นผู้กำหนด ในขณะที่การโอนกิจการเป็นของรัฐเมื่อมีกฎหมายโอนกิจการดังกล่าวให้เป็นของรัฐ กรรมสิทธิ์ก็จะตกไปเป็นของรัฐตามผลของกฎหมายทันที ส่วนค่าทดแทนก็จะไปคิดคำนวณกันหลังจากนั้น โดยไม่มีหลักเกณฑ์ที่แน่นอนตายตัวว่าจะคิดค่าทดแทนกันอย่างไร แต่โดยทั่วไปแล้วรัฐจะให้ค่าตอบแทนโดยดูจากสภาพของกิจการ เช่น ถ้าเป็นบริษัทมหาชนก็จะจ่ายค่าทดแทนมูลค่าหุ้นตามราคาที่ซื้อขายกันในตลาดหลักทรัพย์ แต่ถ้าเป็นกิจการธรรมดารัฐก็จะคำนวณค่าทดแทนจากทรัพย์สินของกิจการนั้น
       2.4.3.3 การยึด การยึด (réquisition) เป็นกระบวนการของฝ่ายปกครองที่เก่าแก่ที่ได้มาจาการทหารตามกฎหมายลงวันที่ 3 กรกฎาคม ค.ศ. 1877 ซึ่งการยึดจะใช้ในกรณีสงครามเพื่อเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารสามารถได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือกิจการที่มีความจำเป็นสำหรับการปฏิบัติงานของทหาร ต่อมาก็ได้มีกฎหมายลงวันที่ 11 กรกฎาคม ค.ศ. 1938 เกี่ยวกับการจัดระบบรัฐในภาวะสงครามที่บัญญัติถึงการยึดทรัพย์สิน กิจกรรม หรือกิจกรรมต่างๆ ของเอกชนมาใช้ในฝ่ายปกครองในระหว่างสงคราม และต่อมาก็ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายดังกล่าวอีกหลายครั้งสรุปได้ดังนี้ คือ(95)
       (ก) สิ่งที่จะถูกยึด สิ่งที่จะถูกยึดได้นั้นมีอยู่หลายสิ่งหลายอย่างในกฎหมายทหารลงวันที่ 3 กรกฎาคม ค.ศ. 1877 มาตรา 5 กำหนดให้ทหารสามารถยึดทุกสิ่งทุกอย่างที่จะนำมาใช้ประโยชน์ได้ ส่วนกฎหมายลงวันที่ 11 กรกฎาคม ค.ศ. 1938 อันเป็นกฎหมายพลเรือนก็ได้กำหนดให้ในกรณีที่ประเทศชาติต้องการ สามารถยึดทุกสิ่งทุกอย่างที่จะนำมาใช้ประโยชน์ได้ไม่ว่าจะเป็นเครื่องใช้ไม้สอย กิจการ รวมทั้งทรัพย์สินทุกชนิดด้วย
       การยึดอสังหาริมทรัพย์จะไม่ก่อให้เกิดการโอนกรรมสิทธิ์จากผู้ถูกยึดไปยังผู้ยึด ผู้ยึดจะได้ไปเพียงสิทธิในการใช้เท่านั้น ส่วนการยึดสังหาริมทรัพย์สามารถยึดได้หลายประเภทไม่ว่าจะเป็นการส่งต่างๆ เช่น สัตว์ที่ใช้เป็นพาหนะ รถ เรือ เครื่องบินหรือสินค้าอาหาร เงิน โดยการยึดสังหาริมทรัพย์นั้นสามารถยึดเพื่อใช้ประโยชน์หรือยึดเพื่อให้ได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ก็ได้
       (ข) กระบวนการในการยึด สามารถแยกพิจารณาได้ 2 กรณี คือ การยึดโดยทหารและการยึดโดยพลเรือน
       (ข.1) การยึดโดยทหาร สามารถทำได้ใน 3 กรณี โดยต้องมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้ในประโยชน์ทางทหารเท่านั้น(96)
       ก. ในทุกเวลาสำหรับการยึดอสังหาริมทรัพย์เพื่อทำเป็นที่พักของทหารขณะเคลื่อนพล
       ข. ในกรณีเรียกชุมนุมพล (mobilisation) รัฐมนตรีว่า การกระทรวงกลาโหม สามารถกำหนดระยะเวลาในการใช้สิทธิในการยึดหรือครอบครองทรัพย์สินของเอกชนที่มีความจำเป็นต่อทางทหารได้
       ค. กฎหมายลงวันที่ 21 มกราคม ค.ศ. 1935 ได้กำหนดถึงหลักเกณฑ์ที่ฝ่ายทหารสามารถทำการยึดหรือครอบครองทรัพย์สินของเอกชนได้ในกรณีที่มีเหตุการณ์จำเป็น (les circonstances l’ exigent) ซึ่งเหตุการณ์จำเป็นนี้อาจกำหนดได้โดยรัฐกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี(97) โดยการยึดจะทำได้เฉพาะเท่าที่จำเป็น เช่น การยึดที่พักอาหาร หรือการคมนาคม เป็นต้น
       ผู้มีอำนาจทางทหารที่สั่งให้มีการยึดหรือเข้าครอบครองทรัพย์สินของเอกชน ได้แก่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารทุกเหล่าทัพผู้บัญชาการกองทหารต่างๆ รวมทั้งหัวหน้าสูงสุดของทหารซึ่งกำลังอยู่ในระหว่างทำการรบและมีความจำเป็นต้องเข้ายึดหรือครองครองทรัพย์สินของเอกชน
       (ข.2) การยึดโดยพลเรือน สามารถทำได้ 3 กรณีเช่นกัน คือ
       ก. ในกรณีที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน (l’ état d’ urgence) ดังที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย ลงวันที่ 3 เมษายน ค.ศ. 1955
       ข. ในกรณีที่ถูกรุกรานจากภายนอกประเทศ โดยจะต้องมีรัฐกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรีให้อำนาจ
       ค. ในกรณีถูกคุกคามจากภายในประเทศ โดยจะต้องมีรัฐกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรีให้อำนาจ
       ผู้มีอำนาจทางพลเรือนที่จะสั่งให้มีการยึดหรือเข้าครอบครองทรัพย์สินของเอกชน ได้แก่ รัฐมนตรีทั้งหลาย ซึ่งงานในความรับผิดชอบเกี่ยวข้องกับสิ่งที่จะต้องยึดหรือครอบครอง รัฐมนตรีอาจมอบอำนาจนี้ให้แก่เจ้าหน้าที่อื่นๆ ได้ เช่น ผู้อำนวยการ หรือนายกเทศมนตรี เป็นต้น
       (ค) ค่าทดแทนในการยึด รัฐบัญญัติปี ค.ศ. 1877 บัญญัติให้ศาลยุติธรรมเป็นผู้มีอำนาจในการกำหนดค่าทดแทนความเสียหายที่เกิดจากการยึดของทหาร ส่วนในกรณีที่พลเรือนเป็นผู้ยึดนั้น รัฐกำหนดลงวันที่ 6 มกราคม ค.ศ. 1959 ได้วางระบบการคำนวณค่าทดแทนไว้ค่อนข้างสมบูรณ์ กล่าวคือ ค่าทดแทนจะต้องให้ตามความเป็นจริง ทั้งในค่าทรัพย์สินและค่าขาดประโยชน์ในการใช้ทรัพย์สิน โดยให้คำนวณจากวันที่มีการเข้ายึดหรือเข้าครอบครองทรัพย์สินนั้น ส่วนในกรณีที่เกิดความเสียหายแก่ทรัพย์สิน ก็ให้คิดค่าทดแทนให้เต็มตามจำนวน โดยรัฐมนตรีจะเป็นผู้แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ขึ้นมารับผิดชอบต่อการชดใช้ค่าทดแทนที่เกิดจากการยึดหรือเข้าครอบครองทรัพย์สินของพลเรือน(98)
       2.4.4 อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครอง
       
เป็นเครื่องมือทางกฎหมายมหาชนที่กำหนดให้นิติบุคคลซึ่งจัดทำหรือกำกับดูแลการจัดทำบริการสาธารณะ มีอำนาจพิเศษที่สำคัญประการหนึ่งซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แตกต่างไปจากวิธีการทางกฎหมายเอกชนนั้น ซึ่งเรียกกันว่า อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครอง (les prerogatives de la puissance publique) อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองนี้เป็นอำนาจฝ่ายเดียวของฝ่ายปกครองที่มีเหนือเอกชนใช้เพื่อประโยชน์ในการจัดทำบริการสาธารณะ
       เราจะพบอำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองได้ในการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองประเภทต่างๆ เช่น การเวนคืน การยึดทรัพย์สิน การเข้าครอบครองทรัพย์สินของเอกชนเป็นการชั่วคราว การลงโทษ หรืออาจเป็นเอกสิทธิ์ที่มีอยู่เหนือทรัพย์สินของฝ่ายปกครอง เช่น การไม่สามารถยึดทรัพย์สินของฝ่ายปกครองได้ เป็นต้น จะสังเกตเห็นได้ว่าบริการสาธารณะทุกประเภทที่จัดทำหรือกำกับดูแลโดยฝ่ายปกครอง จะอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายมหาชนและมีอำนาจพิเศษดังกล่าวอยู่ในบริการสาธารณะนั้นๆ
       อย่างไรก็ตาม ไม่เพียงแต่เฉพาะบริการสาธารณะที่จัดทำหรือกำกับดูแลโดยฝ่ายปกครองเท่านั้นที่ฝ่ายปกครองจะมีอำนาจพิเศษใช้บังคับได้ บริการสาธารณะที่จัดทำโดยเอกชนก็อาจได้รับหรือมีอำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองได้ในบางกรณี เช่น การใช้กระบวนการเวนคืนเพื่อประโยชน์สาธารณะของเอกชนที่จัดทำกิจกรรมโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะสามารถทำได้(99) เป็นต้น
       อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองนี้ถือว่าเป็นตัวชี้โดยปริยายว่า กิจกรรมใดเป็นบริการสาธารณะได้ โดยบริการสาธารณะใดที่ผู้จัดทำมีอำนาจพิเศษก็จะถือว่ากิจกรรมนั้นเป็นบริการสาธารณะที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทำ(100) และหากมีปัญหาเกิดขึ้นก็จะอยู่ในอำนาจวินิจฉัยของศาลปกครอง อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองนี้แม้จะไม่ใช่วิธีการที่ถูกต้องและชัดเจนที่จะชี้ให้เห็นว่ากิจกรรมใดเป็นบริการสาธารณะ แต่ก็เป็นเครื่องชี้โดยปริยาย ทั้งนี้ เนื่องจากอำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองนั้นโดยทั่วไปแล้วฝ่ายปกครองเท่านั้นที่จะมีการใช้อำนาจนี้ได้ ดังนั้น หากบริการสาธารณะใดมีการใช้อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองได้ ก็ย่อมแสดงให้เห็นว่าบริการสาธารณะเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง(101)
       อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองนี้เป็นมรดกสืบทอดมาจากการปกครองแบบราชาธิปไตยหรือสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กล่าวคือ พระมหากษัตริย์และบรรดาขุนนางต่างก็มีอำนาจพิเศษที่เหนือกว่าเอกชนโดยเอกชนไม่สามารถโต้แย้งได้ และต่อมาเมื่อเกิดการปฏิวัติครั้งใหญ่ขึ้นในปี ค.ศ. 1789 ก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองประเทศจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบบประชาธิปไตย มีการแบ่งแยกองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 องค์กร คือองค์กรที่ทำหน้าที่นิติบัญญัติองค์กรที่ทำหน้าที่บริหารและองค์กรที่ทำหน้าที่ตุลากร โดยองค์กรที่ทำหน้าที่บริหารมีฝ่ายปกครองเป็นผู้ดำเนินการ ซึ่งในการดำเนินการของฝ่ายปกครองนี้แม้จะอยู่ภายใต้กฎหมายที่เท่าเทียมกับเอกชนก็ตาม แต่ต่อมาก็ได้มีการให้อำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์บางประการแก่ฝ่ายปกครองในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งนี้ เนื่องจากหากให้ฝ่ายปกครองอยู่ในสถานะที่เท่าเทียมกับเอกชนแล้ว ฝ่ายปกครองจะไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างสะดวก รวดเร็ว และเกิดผลดีต่อประชาชนได้ จึงเกิดการให้อำนาจพิเศษบางประการแก่ฝ่ายปกครอง เพื่อให้ฝ่ายปกครองสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะได้โดยไม่ชักช้าและสำเร็จลุล่วงไปได้เป็นอย่างดี การให้อำนาจพิเศษแก่ฝ่ายปกครองนั้นมีที่มาจากตัวบทกฎหมายที่มีการให้อำนาจแก่ฝ่ายปกครอง และจากคำวินิจฉัยของศาลปกครองที่ได้สร้างหลักดังกล่าวไว้ในระบบกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศส
       วัตถุประสงค์ที่สำคัญในการให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจพิเศษก็คือเพื่อให้การจัดทำกิจกรรมของฝ่ายปกครองดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องและรวดเร็วสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนและเกิดผลดีต่อประโยชน์สาธารณะ
       อำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองสามารถแบ่งได้เป็น 3 ประเภท คือ(102)
       2.4.4.1 คำสั่งที่มีผลบังคับทันที (la decision exécutoire) เอกชนจะมีความสัมพันธ์กับเอกชนด้วยกันได้ก็แต่โดยความสมัครใจของคู่กรณีหรือโดยกำเนิดการของศาล ในขณะที่ฝ่ายปกครองสามารถใช้อำนาจฝ่ายเดียวของตนเองสร้างความสัมพันธ์ขึ้นได้โดยไม่ต้องรอให้เอกชนคู่กรณีตกลงใจหรือไม่ต้องรอให้ศาลสั่งก่อน อำนาจฝ่ายเดียวที่ฝ่ายปกครองใช้ในการสั่งการนี้เป็นอำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองในการที่จะทำการฝ่ายเดียวได้โดยไม่ต้องขอให้ศาลสั่ง (privilege du préalable) ซึ่งหมายถึง เมื่อฝ่ายปกครองมีคำสั่งออกไป คำสั่งของฝ่ายปกครองนั้นก็จะมีผลบังคับทันที คำสั่งที่มีผลบังคับทันทีที่ฝ่ายปกครองจะนำมาใช้ในการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองทั้งหมดมีรูปแบบที่แตกต่างกัน เช่น นิติกรรมทางปกครองที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป (les actes réglementaires) อันได้แก่ การวางกฎเกณฑ์ของฝ่ายปกครองที่มีผลต่อบุคคลอื่นเป็นการทั่วไปซึ่งจะได้แก่ อำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารที่มีผลเป็นกฎหมาย (pouvoir réglementaire) ที่ไม่ว่าจะเป็นประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี ก็สามารถออกกฎเกณฑ์ดังกล่าวได้ หรือนิติกรรมทางปกครองที่มีผลเฉพาะบุคคล (les actes individuels) อันได้แก่ นิติกรรมทางปกครองที่มีผลเฉพาตัวบุคคลหรือเฉพาะเรื่อง เช่น คำสั่งห้าม การอนุมัติ การอนุญาต การเพิกถอนใบอนุญาต เป็นต้น นอกจากนี้ การสั่งการต่างๆ ของตำรวจที่จะรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคมก็ถือเป็นคำสั่งที่มีผลบังคับทันทีเช่นกัน
       2.4.4.2 สัญญาทางปกครอง (le contrat administratif) ได้แก่ การที่ฝ่ายปกครองเข้าทำสัญญากับเอกชนเพื่อให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะบางประเภท สัญญาทางปกรองเป็นสัญญาที่อยู่ภายใต้ระบบกฎหมายมหาชนซึ่งฝ่ายปกครองมีอำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองอยู่เหนือเอกชน เช่น อำนาจพิเศษในการแก้ไขสัญญาฝ่ายเดียวหรืออำนาจพิเศษในการเลิกสัญญาได้ในทุกเวลา เป็นต้น
       2.4.4.3 อำนาจพิเศษเหนือทรัพย์สินของฝ่ายปกครอง ทรัพย์สินของฝ่ายปกครองจะได้รับความคุ้มครองเป็นพิเศษจากกฎหมาย ทั้งนี้ เนื่องจากภารกิจองฝ่ายปกครองเป็นภารกิจเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้น ทรัพย์สินของรัฐที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้ใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะจึงต้องรักษาไว้เพื่อประโยชน์ส่วนรวม
       อำนาจพิเศษที่มีอยู่เหนือทรัพย์สินของฝ่ายปกครอง คือ ผู้ใดจะยึดทรัพย์สินอันเป็นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน (domaine public) ไม่ได้ และนอกจากนี้ การครอบครองปรปักษ์เพื่อเอากรรมสิทธิ์ หรือการยกเอาอายุความขึ้นเป็นข้อต่อสู้กับรัฐในเรื่องทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ไม่สามารถทำได้เช่นกัน เช่นเดียวกับการที่ฝ่ายปกครองไม่สามารถโอนทรัพย์สินที่เป็นสาธารณะสมบัติของแผ่นดินให้แก่เอกชนได้หากไม่มีกฎหมายออกมาให้โอนเป็นการเฉพาะกรณีๆไป
       กล่าวโดยสรุป การที่ฝ่ายปกครองจะจัดทำบริการสาธารณะให้ได้ผลสมบูรณ์ตามความต้องการของฝ่ายปกครองนั้น ฝ่ายปกครองจำต้องมี “เครื่องมือ” หรือวิธีการพิเศษสำหรับใช้ในการจัดทำ ซึ่งก็ได้แก่มาตรการทางกฎหมายที่จะเป็นตัวกำหนดอำนาจหน้าที่ และขอบข่ายงานของฝ่ายปกครอง บุคลากรซึ่งจะเป็นผู้บริหารและดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ ทรัพย์สินซึ่งนำมาใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งอำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองซึ่งเป็นอำนาจที่มีอยู่เหนือเอกชน และเป็นเครื่องมือที่สำคัญที่จะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะเป็นไปได้ตาม
       
       เชิงอรรถ
       
49 GUGLIELMI,หนังสือที่อ้างในเชิงอรรถที่ (6), หน้า49
       50 PONTIER, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (13), หน้า 92.
       51 บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชน เล่ม 3 ที่มาและนิติวิธี, สำนักพิมพ์นิติธรรม, พ.ศ. 2538 หน้า 308.
       52 de SOTO, หนังสือที่อ้างอิงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 364.
       53 มาตรา 38 ของรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1958
       54 มาตรา 37 ของรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1958
       55 de SOTO, หนังสือที่อ้างอิงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 365-370.
       56 มาตรา 21 ของรัฐธรรมนูยแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1958
       57 คำวินิจฉัยศาลปกครองคดี Duchéne ลงวันที่ 6 ตุลาคม ค.ศ. 1964
       58 โปรดูรายละเอียดใน บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (51), หน้า 113-119.
       59 รัฐบัญญัติลงวันที่ 10 สิงหาคม ค.ศ. 1871 สำหรับจังหวัด และประมวลกฎหมายเทศบาล (Code des communes) สำหรับเทศบาล
       60 de SOTO, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 337.
       61 เรื่องเดียวกัน, หน้า 400-401.
       62 เรื่องเดียวกัน, หน้า 77.
       63 เรื่องเดียวกัน, หน้า 102.
       64 บุคลากรที่ทำงานกับองค์กรมหาชนที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมนั้น โดยหลักแล้วจะไม่มีสถานะเป็นข้ารัฐการ แต่มีข้อยกเว้น 2 ประการ คือ ประการแรก เมื่อองค์กรมหาชนทางปกครองเปลี่ยนสภาพเป็นองค์กรมหาชนที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม และมีกฎหมายกำหนดให้บุคลากรที่ทำงานอยู่เป็นข้ารัฐการ ดังตัวอย่างเช่น กฎหมายลงวันที่ 23 ธันวาคม ค.ศ. 1964 เกี่ยวกับสำนักงานป่าไม้ (l’ Office des forêts) และประกาศที่สอง องค์กรมหาชนที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมนั้น มีสองหน้าที่ คือ จัดทำบริการสาธารณะทางปกครองและบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมพร้อมกัน ดังศาลปกครองได้วินิจฉัยไว้ในคดี Abadie เมื่อวันที่ 17 เมษายน ค.ศ. 1969 ว่า ”........ เนื่องจากนาย Abadie ซึ่งทำงานที่ท่าเรืออย่างถาวรและได้ผ่านการสอบคัดเลือกเข้ามา จึงอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายมหาชน.....” ซึ่งแสดงให้เห็นว่า สถานะของบุคลากรที่ทำงานในองค์กรมหาชนที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม ซึ่งตามปกติอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายเอกชนนั้น หากผ่านการสอบคัดเลือกเข้ามาทำงานในลักษณะเกี่ยวกับบุคลากรขององค์กรมหาชนทางปกครองก็อาจมีสถานเป็นข้ารัฐการและอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายมหาชนได้
       65 โปรดดู รังสิกร อุปพงษ์, อำนาจของรัฐมนตรีในการวางนโยบายการบริหารงานบุคคล (ในประเทศฝรั่งเศส), วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม 9 เมษายน 2533 ตอน 1, หน้า 220.
       66 Jean-Marie AUBY, Jean-Bernard AUBY, Droit de la function publique, Precis Dalloz, Paris, 1990, pp.25-26
       67 de SOTO, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 110-111.
       68 รัฐบัญญัติลงวันที่ 3 กรกฎาคม ค.ศ. 1877 และ 11 กรกฎาคม ค.ศ. 1938 และรัฐกำหนดลงวันที่ 6 มกราคม ค.ศ. 1959
       69 มาตรา R. 20-12 แห่งประมวลกฎหมายอาญา และมาตรา 131
       70 AUBY, AUBY, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (66), หน้า 27.
       71 เรื่องเดียวกัน, หน้า 27.
       72 de SOTO, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 117-118.
       73 AUBY, AUBY, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (66), หน้า 86
       74 de SOTO, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่(28), หน้า 119.
       75 เรื่องเดียวกัน, หน้า 124-125
       76 คำวินิจฉัยศาลปกครองคดี Abtine ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน ค.ศ. 1924
       77 คำวินิจฉัยศาลปกครองคดี Gandies ลงวันที่ 1 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1950
       78 คำวินิจฉัยศาลปกครองคดี Association générale des attachés d’ administration centrale ลงวันที่ 29 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1970
       79 คำวินิจฉัยศาลปกครองคดี Min, Education C/Lamperier ลงวันที่ 12 กรกฎาคม ค.ศ. 1978
       80 AUBY, AUBY, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (66), หน้า 239.
       81 de SOTO, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถ (28), หน้า 406.
       82 เรื่องเดียวกัน, หน้า 417-418
       83 เรื่องเดียวกัน, หน้า 219
       84 คำวินิจฉัยไม่ได้ระบุไว้ว่าจะต้องเป็นองค์กรมหาชนทางปกครอง (établissements publics administratifs) หรือองค์การมหาชนทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (établissements publics à caract¬ére industriel et commercial)
       85 de SOTO, หนังสืออ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 423-424.
       86 เรื่องเดียวกัน, หน้า 424-425
       87 คำวินิจฉัยคดี Cambien ลงวันที่ 20 ธันวาคม ค.ศ. 1938
       88 de SOTO, หนังสือที่อ้างอิงถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 435-436. และ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ กับ สมศักดิ์ นวตระกูลพิสุทธิ์, พระราชบัญญัติประชาพิจารณ์ : กรณีศึกษาการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน (enquête publique) ตามกฎหมายของประเทศฝรั่งเศส, สถาบันพระปกเกล้า, กรุงเทพฯ, 2545, หน้า 38-43
       89 เรื่องเดียวกัน, หน้า 436-438
       90 เรื่องเดียวกัน, หน้า 444.
       91 เรื่องเดียวกัน, หน้า 444-446.
       92 เรื่องเดียวกัน, หน้า 447-449.
       93 เรื่องเดียวกัน, หน้า 463.
       94 มาตรา 34 รัฐบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับเรื่องดังต่อไปนี้ “.....การโอนวิสาหกิจเอกชนมาเป็นของรัฐและการโอนทรัพย์สินของวิสาหกิจภาครัฐไปเป็นของเอกชน....”
       95 de SOTO, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 466-472.
       96 คำวินิจฉัยศาลปกครอง คดี Soc. Publications Elysées ลงวันที่ 25 กรกฎาคม ค.ศ. 1957
       97 คำวินิจฉัยศาลปกครอง คดี Sellier ลงวันที่ 5 ธันวาคม ค.ศ. 1941
       98 de SOTO, หนังสือที่อ้างถึงแล้วในเชิงอรรถที่ (28), หน้า 471-472.
       99 คำวินิจฉัยศาลปกครอง คดี Etablissements Vézia ลงวันที่ 20 ธันวาคม ค.ศ. 1935
       100 คำวินิจฉัยศาลปกครอง คดี Kessler ลงวันที่ 27 กรกฎาคม ค.ศ. 1984
       101 คำวินิจฉัยศาลปกครอง คดี Narcy ลงวันที่ 28 มิถุนายน ค.ศ. 1963
       102 Prosper WEIL, Le droit administratif, Collection “que sais-je?”, PUF, Paris, 1983, pp.42-57
       
       อ่านต่อ
       
       ครั้งที่ 9 เครื่องมือในการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง
       ครั้งที่ 10 การควบคุมฝ่ายปกครอง
       ครั้งที่ 11 กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ
       ครั้งที่ 12 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
       ครั้งที่ 13 กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง


 
 
ครั้งที่ 2 หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 4 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (1) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง
แนวคิดและปรัชญาของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 1 การแบ่งแยกกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน และ แนวคิดและปรัชญาของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 3 โครงสร้างของฝ่ายปกครอง
   
 
 
 
ครั้งที่ 13 กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
ครั้งที่ 12 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
ครั้งที่ 11 กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ
ครั้งที่ 10 การควบคุมฝ่ายปกครอง
ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (3) : วิวัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่น : ๑๐๐ ปีแห่งการรอคอย
ครั้งที่ 9 เครื่องมือในการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง
ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่1)
ครั้งที่ 7 รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ
ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (4) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
ครั้งที่ 5 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (2) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค
 
 
 
 
     

www.public-law.net ยินดีรับพิจารณาบทความด้านกฎหมายมหาชน โดยผู้สนใจสามารถส่งบทความผ่านทาง wmpublaw@public-law.net
ในรูปแบบของเอกสาร microsoft word (*.doc) เอกสาร text ข้อความล้วน (*.txt)ลิขสิทธิ์และความรับผิดตามกฎหมายของบทความที่ได้รับการเผยแพร่ผ่านทาง www.public-law.net นั้นเป็นของผู้เขียน ขอสงวนสิทธิ์ในการนำบทความที่ได้รับการเผยแพร่ไปจัดพิมพ์รวมเล่มเพื่อแจกจ่ายให้กับผู้สนใจต่อไป ข้อมูลทั้งหมดที่ปรากฏใน website นี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบรายละเอียดจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น

จำนวนผู้เข้าชมเวบ นับตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม 2544