| ครั้งที่ 3 โครงสร้างของฝ่ายปกครอง |
 |
|
|
| ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ |
|
| 22 มิถุนายน 2551 23:02 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
คำบรรยายกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 1 การแบ่งแยกกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน และ แนวคิดและปรัชญาของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 2 หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง
|
ครั้งที่ 3 โครงสร้างของฝ่ายปกครอง
ก่อนที่จะเข้าสู่เนื้อหาของการจัดโครงสร้างของฝ่ายปกครองมีความจำเป็นที่จะต้องทราบถึงรูปแบบของรัฐ ซึ่งมีความเกี่ยวพันกับการจัดโครงสร้างของฝ่ายปกครองก่อน
รัฐ หมายถึง สังคมการเมืองขนาดใหญ่ ซึ่งประกอบด้วยดินแดนหรืออาณาเขตอันแน่ชัด และราษฎรหรือสมาชิกของสังคมการเมืองนั้นๆ ตลอดจนอำเภอทางการเมืองการปกครอง ในอันที่จะรักษารัฐนั้นไว้ให้ดำรงต่อไปได้ (1)
รัฐ มีองค์ประกอบที่สำคัญ 4 ประการ คือ (2)
1.ดินแดน หมายถึง พื้นที่ซึ่งมีอาณาเขตแน่ชัดระบุได้ กำหนดได้ และหวงกันไว้ใช้ประโยชน์เฉพาะ สังคมของตนได้ ดินแดนของรัฐที่ต้องมีการกำหนดแน่ชัดนั้นไม่จำต้องคงที่ตายตัวตลอดเวลา เพราะอาจมีการได้ดินแดนเพิ่มเติม การเสียดินแดนหรือการผนวกดินแดนอื่นเข้ามาได้
2.ประชากร หมายถึง การมีสมาชิกในสังคมนั้นอย่างประจำหรือถาวร ซึ่งทำมาหากินอยู่เป็น หลักแหล่งประจำอยู่จำนวนหนึ่ง และประชากรเหล่านั้นมีความผูกพันในทางประวัติศาสตร์ ขนบธรรมเนียม ประเพณีและวัฒนธรรม
3.อำนาจอธิปไตย หมายถึง อำนาจซึ่งแสดงความเป็นใหญ่ ความเป็นอิสระ ความไม่ขึ้นแก่ใคร หรือต้องฟังคำบังคับบัญชาของผู้ใดที่เหนือตนโดยปราศจากความยินยอมของตน
4.รัฐบาล หมายถึง องค์กรของรัฐซึ่งทำหน้าที่ดำเนินการในทางการเมืองและการปกครองเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่ต้องการ ตลอดจนใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชากรในดินแดน
องค์ประกอบทั้ง 4 ประการข้างต้น ถือเป็นองค์ประกอบขั้นพื้นฐานของทุกรัฐที่จำต้องมี ส่วนรายละเอียดภายในองค์ประกอบจะแตกต่างกันไปบ้าง จะมากหรือน้อยมิใช่สิ่งที่เป็นตัวกำหนดถึงความเป็นรัฐ
โดยทั่วไปนั้น รัฐอาจแบ่งประเภทออกได้เป็น 2 ประเภท คือ รัฐเดี่ยวและรัฐรวม โดยรัฐเดี่ยวจะได้แก่ รัฐที่มีศูนย์กลางในทางการเมืองและการปกครองแห่งเดียวกัน เป็นรัฐที่มีผู้ใช้อำนาจอธิปไตยทั้งภายในและภายนอกประเทศเป็นศูนย์เดียวกัน คือรัฐที่มีสภาพเป็นนิติบุคคล บุคคลทุกคนในประเทศจะอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของอำนาจแห่งเดียวกันนี้ ทุกคนจะอยู่ในระบอบการปกครองเดียวกันและอยู่ภายใต้บทบัญญัติแห่งกฎหมายเดียวกัน ในขณะที่รัฐรวม จะได้แก่รัฐต่างๆ ตั้งแต่ 2 รัฐขึ้นไปมารวมกันเข้าภายใต้รัฐบาลเดียวกันหรือประมุขคนเดียวกัน รัฐต่างๆ ยังคงมีสภาพเป็นรัฐอยู่อย่างเดิม แต่การใช้อำนาจอธิปไตยถูกจำกัดลงไปบ้าง มากน้อยต่างกันสุดแต่รัฐธรรมนูญจะกำหนดหรือมีข้อตกลงกันไว้ เพราะเหตุว่าได้นำอำนาจนี้บางส่วนมาให้รัฐบาลหรือประมุขของรัฐซึ่งรัฐนั้นอยู่ภายใต้เป็นผู้ใช้ (3)
การจัดระเบียบการปกครองของรัฐเดี่ยวและรัฐรวมมีความแตกต่างกัน เนื่องจากโครงสร้างของรัฐทั้ง 2 ประเภทมีความแตกต่างกัน โดยทั่วไปแล้ว รัฐรวม จะประกอบด้วย ส่วนกลาง มลรัฐ และส่วนท้องถิ่น ในขณะที่รัฐเดี่ยวจะประกอบด้วยส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
3.1 หลักทั่วไปในการจัดโครงสร้างของฝ่ายปกครอง
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองรัฐในทางปกครอง หรือเรียกตามศัพท์กฎหมายปกครองของไทยว่า การจัดระเบียบราชการบริหาร (4)
ในการปกครองรัฐนั้น รัฐบาลเป็นองค์กรที่สำคัญที่สุดที่ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อบริหารกิจกรรมของรัฐ รัฐบาลได้แก่คณะบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจบริหารเพื่อดำเนินการปกครองประเทศ (5)
รัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ ในการบริหารราชการแผ่นดิน เป็นผู้กำหนดนโยบายและวางแนวทางในการปกครองประเทศ แก่ฝ่ายที่จะปฏิบัติให้สำเร็จตามนโยบายและดำเนินงานเป็นประจำนั้น ได้แก่ฝ่ายปกครอง ซึ่งมีหน้าที่และกำลังคน ตลอดจนเครื่องมือที่จะดำเนินการในรายละเอียดเป็นปกติประจำวัน โดยปฏิบัติงานต่างๆ เพื่อสนองความต้องการหรือประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน ซึ่งเรียกว่าบริการสาธารณะ (Public Service ) กล่าวคือ ไม่มีแต่รัฐบาลเท่านั้นที่เป็นผู้ปกครองประเทศแต่ยังมีฝ่ายปกครองซึ่งประกอบด้วยเจ้าหน้าที่อีกเป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นกำลังในการปกครองประเทศอยู่ด้วย (6) อำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารนั้นอาจจำแนกได้เป็นสองส่วนคือ (7)
1.อำนาจหน้าที่ในฐานะรัฐบาล ( The Government) อันเป็นอำนาจหน้าที่ซึ่งคณะรัฐมนตรีใช้ร่วมกันอย่างหนึ่ง และ
2.อำนาจหน้าที่ในฐานะฝ่ายปกครอง ( The Administration ) อันเป็นอำนาจหน้าที่ซึ่งนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีแต่ละคนเป็นผู้ใช้ในการบริหารงานของกระทรวงหรือทบวงการเมืองที่ตนเป็นผู้ปกครองบังคับบัญชา
อำนาจหน้าที่ทั้งสองส่วนนี้ยากที่จะแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด เพราะมีความเกี่ยวพันกันอยู่เสมอ แต่อาจวางแนวใหญ่ๆ ได้ดังนี้
อำนาจหน้าที่ในฐานะรัฐบาล คือ อำนาจหน้าที่ที่จะกำหนดและดำเนินนโยบายของรัฐบาล กิจการที่ฝ่ายบริหารปฏิบัติในฐานะของรัฐบาลนั้น คือ กิจการประเภทสำคัญๆ เกี่ยวกับการดำเนินนโยบายของรัฐบาลที่จัดทำเพื่อความดำรงอยู่ ความปลอดภัย ความเจริญ และความมั่นคงของประเทศ เช่น การวางแผนเศรษฐกิจของชาติ การทำสนธิสัญญากับต่างประเทศ การติดต่อดำเนินงานระหว่างคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเพื่อบริหารราชการของประเทศ ฯลฯ
ส่วนอำนาจหน้าที่ในฐานะฝ่ายปกครองนั้น คือ อำนาจหน้าที่ในการดำเนินการที่ต้องปฏิบัติเป็นปกติธุระเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายและนโยบายที่รัฐบาลวางไว้ เป็นการปฏิบัติในรายละเอียดที่มีกลไกในทางปฏิบัติมากมายหลายประการซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำอยู่เป็นประจำ และการปฏิบัติกิจการในทางปกครองนั้น นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแต่ละคนพร้อมด้วยข้าราชการและพนักงานตามกระทรวงทบวงการเมืองต่างๆ เป็นผู้ปฏิบัติ คณะรัฐมนตรีไม่จำต้องวินิจฉัยสั่งการด้วยตนเองทุกเรื่องไปเหมือนกับกิจการในหน้าที่ของรัฐบาล เว้นแต่เรื่องสำคัญที่เกี่ยวกับนโยบายซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงย่อมจะนำขึ้นเสนอขอคำวินิจฉัยจากคณะรัฐมนตรีก่อนปฏิบัติ เพราะฉะนั้นกิจการในหน้าที่ของฝ่ายปกครองรัฐบาลจึงมอบหมายให้กระทรวงและทบวงการเมืองต่างๆ เป็นผู้ปฏิบัติแทนโดยตลอด กิจการที่ฝ่ายบริหารปฏิบัติในฐานะของฝ่ายปกครองก็คือ กิจการต่างๆ ที่อยู่ในหน้าที่ของกระทรวงทบวงการเมืองต่างๆ เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน การป้องกันประเทศ การสาธารณสุข การคมนาคม การเกษตร การอุตสาหกรรม การเศรษฐกิจ เป็นต้น
กิจการอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลนั้นจะทำได้แต่โดยรัฐบาลเท่านั้น กล่าวคือคณะรัฐมนตรีจะต้องปฏิบัติและรับผิดชอบกิจการนั้นร่วมกัน แต่กิจการอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองรัฐบาลจะมอบให้องค์การปกครองอื่นๆ รับไปจัดทำก็ได้ เช่น มอบอำนาจหน้าที่ในการปกครองท้องถิ่นให้แก่เทศบาลหรือแม้แต่จะมอบให้เอกชนรับไปทำแทนก็ได้ เช่น การให้สัมปทานเอกชนจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง เป็นต้น
3.2 หลักของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน : การรวมอำนาจ การกระจายอำนาจ และการแบ่งอำนาจ
เพื่อให้การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองมีประสิทธิภาพและประสบผลสำเร็จ รัฐจึงจำต้องจัดองค์กรของรัฐเพื่อให้สอดคล้องกับการดำเนินกิจกรรมดังกล่าว การจัดองค์กรของรัฐนี้เรียกกันว่า การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
หลักของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินที่ใช้กันอยู่ในประเทศต่างๆ มีอยู่ 2 หลักคือ หลักการรวมอำนาจปกครอง ( centralisation ) และหลักการกระจายอำนาจปกครอง ( decentralisation)
3.2.1 หลักการรวมอำนาจปกครอง (8)
การรวมอำนาจปกครองเป็นวิธีการหนึ่งในการจัดการปกครองประเทศที่มีการรวมอำนาจในการปกครองประเทศทั้งหมดไว้ที่ ส่วนกลาง คือ กระทรวง ทบวง กรม ของรัฐ และมีเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางซึ่งขึ้นต่อกันตามลำดับชั้นการบังคับบัญชาเป็นผู้ดำเนินการปกครองตลอด อาณาเขตของประเทศ การรวมอำนาจปกครองมีลักษณะสำคัญสามประการ คือ มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ คือ กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นต่อส่วนกลาง มีการรวมอำนาจวินิจฉัยสั่งการไว้ที่ส่วนกลาง และมีลำดับชั้นการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่
การรวมอำนาจการปกครองสามารถจำแนกได้ 2 แบบ คือ การรวมศูนย์อำนาจการปกครอง ( concentration ) และการกระจายการรวมศูนย์อำนาจการปกครอง ( deconcentration)
(ก) การรวมศูนย์อำนาจการปกครอง ได้แก่ การปกครองภายในประเทศรูปแบบหนึ่งที่กำหนดให้อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายที่เกี่ยวกับการปกครองประเทศหรือเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะเป็นของส่วนกลางโดยไม่มีการมอบอำนาจในการตัดสินใจในบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจำอยู่ในภูมิภาค การปกครองประเทศด้วยวิธีการรวมศูนย์อำนาจการปกครองนี้เป็นการปกครองนี้เป็นการปกครองประเทศ สร้างภาระ ให้กับส่วนกลางเป็นอันมาก เพราะส่วนกลางจะต้องเป็นผู้ดำเนินการด้วยตนเองทุกเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการปกครองและการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมาก
(ข) การกระจายการรวมศูนย์อำนาจการปกครอง หรือที่เรียกกันในชื่ออื่นว่า การแบ่งอำนาจปกครองหรือการแบ่งอำนาจให้แก่ส่วนภูมิภาค ได้แก่ รูปแบบการปกครองที่ส่วนกลางได้มอบอำนาจในการตัดสินใจบางเรื่องบางระดับให้แก่ตัวแทนหรือเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจำยังส่วนภูมิภาคต่างๆ ของประเทศ โดยตัวแทนหรือเจ้าหน้าที่เหล่านั้นสามารถดำเนินการวินิจฉัยสั่งการบางอย่างได้ตามแนวทางที่ส่วนกลางกำหนด
หลักการกระจายการรวมศูนย์อำนาจการปกครองนี้มีประโยชน์สำคัญหลายประการ คือ นับได้ว่าเป็นก้าวแรกที่จะนำไปสู่การกระจายอำนาจการปกครองเพราะเมื่อมีการมอบอำนาจในการตัดสินใจบางเรื่องบางระดับให้แก่ตัวแทนหรือเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจำส่วนภูมิภาค ก็เท่ากับเป็นการมอบกิจการให้ตัวแทนหรือเจ้าหน้าที่นั้นจัดทำเองได้บางส่วน นอกจากนี้ การกระจายการรวมศูนย์อำนาจก็ยังทำให้กิจการต่างๆ ดำเนินไปรวดเร็วขึ้น ไม่ต้องส่งเรื่องให้ส่วนกลางตัดสินใจทุกเรื่อง
3.2.2 การกระจายอำนาจปกครอง (9)
การกระจายอำนาจปกครองเป็นอีกวิธีการหนึ่งในการจัดการปกครองประเทศที่รัฐมอบอำนาจการปกครองบางส่วนให้กับองค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลางเพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างโดยให้มีความเป็นอิสระ ( autonome ) ในการดำเนินการและไม่อยู่ในการบังคับบัญชาของส่วนกลาง แต่จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแล ( tutelle ) ของส่วนกลาง
การกระจายอำนาจปกครองประกอบด้วยลักษณะสำคัญห้าประการ คือ มีการแยกหน่วยงานออกไปเป็นเป็นองค์กรนิติบุคคลจากส่วนกลาง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มีความเป็นอิสระในการปกครองตนเอง มีเจ้าหน้าที่ของตนเอง และประการสุดท้ายคือ มีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเอง
การกระจายอำนาจปกครองสามารถจำแนกได้ ๒ แบบ คือ การกระจายอำนาจทางพื้นที่และการกระจายอำนาจทางกิจการ
3.2.1 การกระจายอำนาจทางพื้นที่ หรืออีกนัยหนึ่งที่เรียกกันว่า การกระจายอำนาจทางเขตแดน มีที่มาจากแนวความคิดทางการเมืองซึ่งเน้นความสำคัญของการเลือกตั้ง โดยเห็นว่าหากเจ้าหน้าที่ที่ทำการบริหารหรือปกครองท้องถิ่นได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง ก็จะเป็นการปกครองแบบรวมอำนาจ ( centralisation ) มิใช่การกระจายอำนาจ ( decentralisation) ดังนั้น การกระจายอำนาจทางพื้นที่จึงต้องมีการจัดตั้งองค์กรปกครองทางเขตแดน เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีการเลือกตั้งผู้บริหาร มีเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นที่เป็นอิสระจากส่วนกลางไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของส่วนกลาง แต่จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะจัดทำกิจกรรมต่างๆ ด้วยตนเองและมีงบประมาณของตนเพื่อใช้ในการจัดทำกิจกรรมเหล่านั้น
3.2.2 การกระจายอำนาจทางกิจการ หรืออีกนัยหนึ่งที่เรียกกันว่า การกระจายอำนาจทางบริการ เป็นวิธีการกระจายอำนาจโดยมอบบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งให้องค์การซึ่งมิได้อยู่ในสังกัดของส่วนกลางรับไปจัดทำด้วยเงินทุนและเจ้าหน้าที่ขององค์การนั่นเอง บริการสาธารณะที่แยกมาจัดทำนั้นอาจเป็นบริการสาธารณะทางด้านเศรษฐกิจ สังคม กีฬา หรือวัฒนธรรม วิธีการกระจายอำนาจทางกิจการนี้ไม่ใช่การกระจายอำนาจปกครอง แต่เป็นการ มอบ ให้องค์การของรัฐบาลไปจัดทำบริการสาธารณะโดยแยกออกมาเป็นนิติบุคคลต่างหากจากรัฐ มีทรัพย์สินของตนเองและมีผู้บริหารของตนเอง โดยนิติบุคคลกระจายอำนาจนี้จะต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐเช่นกัน
แนวความคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นที่กล่าวมาข้างต้นทั้งหมดนั้น เป็นสิ่งที่นำมาใช้กันในประเทศต่างๆ เพื่อจัดระเบียบราชการบริหารภายในประเทศ โดยหากประเทศใดที่สภาพพลเมืองยังไม่มีความรู้ความสามารถในการปกครองตนเองได้ก็จะใช้หลักการรวมอำนาจปกครอง ในทาง ตรงข้ามหากประชาชนมีความรู้ความสามารถที่จะปกครองตนเองได้ ก็จะใช้หลักการกระจายอำนาจปกครอง
สำหรับประเทศไทยนั้นแม้จะมีการจัดระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นมาเป็นเวลาร้อยปีเศษแล้วก็ตาม แต่ก็ปรากฏว่าเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงเล็กน้อย เพิ่งจะมีการกระจายอำนาจการปกครองอย่างสมบูรณ์แบบดังที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 นี่เอง
นอกจากการรวมอำนาจปกครอง และหลักการกระจายอำนาจปกครองแล้ว ยังมีหลักของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน อีกหลักหนึ่งคือหลักการแบ่งอำนาจปกครอง (déconcentration) ที่ใช้กันอยู่บ้างในบางรัฐ หลักการแบ่งอำนาจการปกครองนี้ถูกนำมาใช้กับรูปแบบของรัฐที่มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินด้วยหลักการรวมอำนาจที่ประสบปัญหาในการดำเนินงาน ด้วยเหตุที่ว่าการรวมอำนาจการปกครองไว้ที่ส่วนกลางทั้งหมดย่อมทำให้การดำเนินการต่างๆ ของรัฐเป็นไปอย่างไม่ทั่วถึงอย่างเท่าเทียมกันทั้งประเทศและในบางครั้งก็เป็นไปอย่างล่าช้า จึงได้มีการขยายหลักการรวมอำนาจการปกครองออกไปเป็นการแบ่งอำนาจการปกครองให้ส่วนภูมิภาค โดยมีการมอบอำนาจในการวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ออกไปประจำใน?การปกครองต่างๆ ของประเทศ แต่เจ้าหน้าที่นั้นยังคงเป็นเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางและอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของส่วนกลาง การแบ่งอำนาจจึงเป็นส่วนหนึ่งของหลักการรวมอำนาจปกครอง ไม่ใช่เป็นการกระจายอำนาจปกครอง (10)
หลักการแบ่งอำนาจปกครองแตกต่างกับหลักการกระจายอำนาจปกครองในสาระสำคัญดังต่อไปนี้ (11)
(๑) การจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคตามหลักการแบ่งอำนาจปกครองนั้นเป็นการจัดระเบียบราชการบริหารตามหลักการรวมอำนาจปกครอง มิใช่ตามหลักการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น ทั้งนี้เพราะว่าการมอบอำนาจหน้าที่ให้แก่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางในส่วนภูมิภาค เป็นแต่เพียงการมอบอำนาจวินิจฉัยสั่งการบางอย่างจากกระทรวง ทบวง กรม ในส่วนกลางไปให้เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่เป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาคเท่านั้น อำนาจบังคับบัญชาและวินิจฉัยสั่งการขั้นสุดท้ายยังอยู่กับราชการบริหารส่วนกลาง แต่ตามหลักการกระจายอำนาจปกครองเป็นการตัดอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการบางส่วนจากราชการบริหารส่วนกลางไปมอบให้แก่เจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่น ซึ่งมิใช้เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อให้ท้องถิ่นดำเนินกิจการได้เองโดยตรง ไม่ต้องอยู่ใต้การบังคับบัญชาสั่งการของราชการบริหารส่วนกลาง
(๒) เจ้าหน้าที่ในส่วนภูมิภาคเป็นเจ้าหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้แต่งตั้งและถอดถอนทั้งสิ้น แต่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจปกครองมิได้เป็นเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง แต่เป็นเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง การแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ส่วนภูมิภาคก็ถือหลักการแต่งตั้ง (Nomination ) เป็นเกณฑ์ ไม่ถือหลักการเลือกตั้ง ( Election ) เหมือนกับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น ซึ่งตามหลักการเป็นผู้ที่ได้รับเลือกตั้งจากราษฎรในท้องถิ่นนั่นเอง เช่น สมาชิกสภาเทศบาล เป็นต้น
หลักการแบ่งอำนาจปกครอง มีประโยชน์หลายประการ คือ (12)
(๑)การใช้หลักนี้เป็นก้าวแรกที่จะนำไปสู่การกระจายอำนาจปกครองกล่าวคือ เมื่อได้มอบอำนาจวินิจฉัยสั่งการให้แก่เจ้าหน้าที่ในส่วนภูมิภาคก็เท่ากับเป็นการมอบกิจการให้เจ้าหน้าที่ส่วนภูมิภาคจัดทำได้เองบางส่วน ฉะนั้น ถ้าจะเปลี่ยนรูปจากการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคไปเป็นการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจปกครองก็ย่อมทำได้ง่ายขึ้นโดยเปลี่ยนเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินงานจากเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางให้เป็นเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นนั้นเอง แล้วมอบกิจการให้ท้องถิ่นรับไปจัดทำเองในรูปองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น เช่น เทศบาล เป็นต้น
(๒)การแบ่งอำนาจให้แก่ส่วนภูมิภาคทำให้กิจการดำเนินไปรวดเร็วขึ้น เนื่องจากเจ้าหน้าที่ในส่วนภูมิภาคมีอำนาจวินิจฉัยสั่งการ และจัดทำกิจการอันเป็นเรื่องธรรมดาสามัญได้โดยไม่ต้องเสนอขอคำสั่งจากส่วนกลางทุกเรื่องไป
(๓)ในท้องที่ที่มีการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นย่อมทำให้มีการติดต่อประสานงานและควบคุมดูแลองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นได้ใกล้ชิดขึ้น เพราะราชการบริหารส่วนกลางมีผู้แทนอยู่ในส่วนภูมิภาคที่จะคอยควบคุมดูแลองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นในจังหวัดของตน ทำให้องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นติดต่อกับราชการบริหารส่วนกลางได้สะดวกขึ้นโดยทางผู้ว่าราชการจังหวัด
(๔)การจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคตามหลักการแบ่งอำนาจปกครองมีประโยชน์และความจำเป็นมากสำหรับประเทศที่ราษฎรยังหย่อนความสามารถในการที่จะปกครองตนเอง ซึ่งถ้าจะมอบอำนาจให้ราษฎรในท้องถิ่นต่างๆ ปกครองตนเอง อาจจะเกิดผลเสียมากกว่าผลดี ในกรณีเช่นนี้จึงต้องยับยั้งการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นไว้ก่อนและจัดเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางไปดำเนินการปกครองท้องที่ต่างๆ แทนที่จะให้ราษฎรเลือกตั้ง เจ้าหน้าที่ขึ้นมาบริหารกิจการของท้องถิ่นนั้นเอง ต่อเมื่อราษฎรมีความรู้ความสามารถเพียงพอที่จะปกครองตนเองได้จึงค่อยกระจายอำนาจการปกครอง
3.3 นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน
ในประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมายและมีการแบ่งแยกประเภทของกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและมหาชน เช่น ประเทศฝรั่งเศสนั้น มีการแบ่งประเภทของนิติบุคคลออกเป็นนิติบุคคลในกฎหมายเอกชน (personnes morales de droit privé)และนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน(personnes morales de droit public) โดยนิติบุคคลทั้งสองประเภทนี้จะมีวัตถุประสงค์สำคัญที่ต่างกัน คือ นิติบุคคลในกฎหมายเอกชนมีเป้าหมายในการดำเนินการเพื่อประโยชน์ของเอกชนเป็นส่วนใหญ่และมุ่งแสวงหากำไร ขณะที่นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน ซึ่งได้แก่ รัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ มีเป้าหมายในการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ(intérêt public) (13) และมีการใช้อำนาจมหาชน (puissance publique) (14)
3.3.1 นิติบุคคลในกฎหมายมหาชนฝรั่งเศส ฝรั่งเศสมีนิติบุคคลในกฎหมาย
มหาชน 3 ประเภทใหญ่ๆคือ รัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรมหาชน
3.3.3.1 รัฐ เป็นที่ยอมรับในทางทฤษฎีว่า รัฐในประเทศฝรั่งเศสเป็นนิติบุคคล การกำหนดให้รัฐเป็นนิติบุคคลก็เพราะรัฐมีองค์ประกอบของนิติบุคคลครบถ้วน ไม่ว่าจะเป็นด้านทรัพย์สิน บุคลากรหรือผู้แทน การกำหนดให้รัฐเป็นนิติบุคคลนั้น เป็นความก้าวหน้าที่สำคัญของทฤษฎีว่าด้วยรัฐ เพราะทำให้เกิดความต่อเนื่องในการดำรงอยู่ของรัฐ ทำให้ข้อผูกพันของรัฐดำเนินไปอย่างต่อเนื่องแม้จะมีการเปลี่ยนตัวผู้บริหารก็ตาม(15)
ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ เมื่อรัฐเป็นนิติบุคคลก็ทำให้เกิดความเสมอภาคในระหว่างรัฐต่างๆไม่ว่าจะใหญ่หรือเล็ก ไม่ว่าจะกำลังพัฒนาหรือด้อยพัฒนา นอกจากนี้ความเป็นนิติบุคคลยังทำให้รัฐสามารถมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและใช้จ่ายเงินทองเพื่อการบริหารได้ เช่น กรณีกระทรวง ทบวง กรม หรือรัฐวิสาหกิจต่างๆมีที่ดิน มีสำนักงาน มีกิจการต่างๆของตน(16)
3.3.1.2 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(17)
การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นมาถือเป็นส่วนหนึ่งของทฤษฎีว่าด้วยการกระจายอำนาจ (décentralisation) อันเป็นกระบวนการที่ฝ่ายปกครองแบ่งอำนาจการปกครองของตนเองออกมาแล้วมอบให้นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน (personnes morales de droit public) อื่น คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (les collectivités locales หรือ les collectivités territoriales) ไปดำเนินการปกครองพื้นที่แทนตนโดยให้มีความเป็นอิสระทางด้านบุคลากร (indépendance personnelle) จากส่วนกลาง
มาตรา 72 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งได้รับการแก้ไขไปเมื่อเดือนมีนาคม ค.ศ. 2003 ที่ผ่านมา ได้วางหลักในเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ว่า องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งสาธารณรัฐได้แก่ เทศบาล (communes) จังหวัด (départements) ภาค (régions) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (les collectivités à statut particulier) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโพ้นทะเล (les collectivités doutre-mer) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่จะจัดตั้งขึ้นมาโดยรัฐบัญญัติ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มีอิสระในการบริหารงานซึ่งดำเนินการโดยองค์กรฝ่ายสภา (organe délibérante) ที่มีอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป (pouvoir réglementaire) ของฝ่ายบริหารเพื่อบริหารงานในความรับผิดชอบของตน
การดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องไปเป็นตามหลักว่าด้วยความเป็นอิสระในการบริหารงาน (le principe de libre administration) ตามที่มาตรา 72 วรรคสามแห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติรับรองไว้ แต่อย่างไรก็ตาม หลักว่าด้วยความเป็นอิสระในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีข้อจำกัดอยู่ที่ว่า การดำเนินการทั้งหลายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย โดยในอดีตนั้น ผู้ว่าการจังหวัด (le préfet) จะทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย (contrôle de légalité) ของคำสั่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยผู้ว่าการจังหวัดมีอำนาจในการเพิกถอน (annulation) หรือให้สัตยาบัน (approbation) คำสั่ง (les actes) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ต่อมากฎหมายกลางเกี่ยวกับการกระจายอำนาจลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 ก็ได้ยกเลิกอำนาจในการควบคุม (le pouvoir de tutelle) ของผู้ว่าการจังหวัดดังกล่าวเสีย (18) และมอบให้เป็นหน้าที่ของศาลปกครองชั้นต้น (les tribunaux administratifs) ที่จะดำเนินการแทน โดยกฎหมายฉบับดังกล่าวได้กำหนดให้คำสั่ง (les actes) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีผลใช้บังคับได้ในทันที แต่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องส่งคำสั่งประเภทที่มีความสำคัญๆ เช่น มติสภาท้องถิ่น (délibérations des assemblées délibérantes) ข้อบัญญัติท้องถิ่น (arrêtés municipaux réglementaires) สัญญาโยธาสาธารณะ (contrats des marchés publics) หรือการมอบให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะ (délégation de service public) ไปให้ผู้ว่าการจังหวัดด้วย หากผู้ว่าการจังหวัดเห็นว่าสิ่งใดมีปัญหาเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย ผู้ว่าการจังหวัดก็สามารถร้องขอให้ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาปัญหาความชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวได้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศสมีสองประเภท คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปอันได้แก่ จังหวัด เทศบาล ภาค กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอันได้แก่ เมือง Paris Lyon Marseille ที่เป็นเมืองขนาดใหญ่ในประเทศฝรั่งเศส และนอกจากนี้ยังมีเมืองอื่นๆที่อยู่นอกประเทศฝรั่งเศสอีกจำนวนหนึ่งที่ถูกจัดให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เช่น เกาะ Corse บรรดาจังหวัดโพ้นทะเล (les départements doutre-mer) ต่างๆ แต่ในที่นี้ จะขอนำเสนอรูปแบบทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ทั่วทั้งประเทศ 3 รูปแบบ คือ เทศบาล จังหวัด และภาค โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้
(ก) เทศบาล (commune) เทศบาลนับได้ว่าเป็นองค์กรกระจายอำนาจที่เก่าแก่ที่สุดของประเทศฝรั่งเศส โดยในสมัยศตวรรษที่ 12 มีการรวมกลุ่มของประชาชนเรียกว่า commune ขึ้นเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเองและชุมชน ต่อมาเมื่อมีการปฏิวัติครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 1789 ก็เกิดกระแสการกระจายอำนาจขึ้น มีการออกกฎหมายลงวันที่ 14 ธันวาคม ค.ศ. 1789 กำหนดให้ commune เป็นองค์กรกระจายอำนาจ จากนั้นก็ได้มีการพัฒนาแนวทางในการกระจายอำนาจให้แก่ commune เรื่อยมาจนกระทั่งถึงปัจจุบัน
ในปัจจุบัน ประเทศฝรั่งเศสจะมีเทศบาลจำนวนกว่าสามหมื่นหกพันแห่งโครงสร้างของเทศบาลประกอบด้วยสภาเทศบาล (conseil municipal) และนายกเทศมนตรี (maire)
(ข) จังหวัด (département) เช่นเดียวกับเทศบาล จังหวัดเกิดขึ้นอย่างเป็นทางการภายหลังการปฏิวัติครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 1789 โดยกฎหมายลงวันที่ 8 มกราคม ค.ศ. 1970 อย่างไรก็ตามในเวลาต่อมาก็ได้มีกฎหมายลงวันที่ 10 พฤษภาคม ค.ศ. 1838 จัดระบบจังหวัดเสียใหม่โดยให้จังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล อำนาจหน้าที่ของจังหวัดถูกกำหนดในกฎหมายลงวันที่ 10 สิงหาคม ค.ศ. 1871 มีการกำหนดให้มีผู้ว่าการจังหวัด (préfet) ซึ่งเป็นข้ารัฐการจากส่วนกลางทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหารของจังหวัด แต่ต่อมาก็ได้มีกฎหมายลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 โอนอำนาจดังกล่าวของผู้ว่าการจังหวัดไปเป็นของประธานสภาจังหวัด (président du conseil général) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน
ปัจจุบันประเทศฝรั่งเศสมีจังหวัดอยู่ 100 จังหวัด โครงสร้างของจังหวัดประกอบด้วยสภาจังหวัด (conseil général) โดยมีประธานสภาจังหวัด (président du conseil général) ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหาร และมีสำนักงานจังหวัด (bureau) เป็นหน่วยธุรการ
(ค) ภาค (région) นับตั้งแต่ปี ค.ศ. 1960 เป็นต้นมา ฝ่ายบริหารของประเทศฝรั่งเศสพยายามที่จะจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่กว่าจังหวัด (département) ขึ้นมาเพื่อแบ่งเบาภาระของส่วนกลางในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยในปี ค.ศ. 1969 นายพลเดอโกลล์ (le général Charles de Gaulle) ได้ขอให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติเกี่ยวกับการจัดตั้ง ภาค ขึ้นมาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ปรากฏว่าประชาชนส่วนใหญ่ออกเสียงไม่เห็นด้วย ภาค จึงยังไม่เกิดขึ้น แต่อย่างไรก็ดี ต่อมาในปี ค.ศ. 1972 รัฐบัญญัติลงวันที่ 5 กรกฎาคม ได้จัดตั้ง ภาค ขึ้นมาโดยไม่ให้มีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ให้มีสถานะเป็นองค์การมหาชน (établissement public) มีหน้าที่พัฒนา ด้านการเศรษฐกิจและสังคมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ภายในเขตภาค ดังนั้น จึงทำให้ เกิดความสัมพันธ์ระหว่างภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆขึ้นมาในช่วงเวลาดังกล่าว จนกระทั่งในปี ค.ศ. 1982 รัฐบัญญัติลงวันที่ 2 มีนาคม ก็ได้จัดตั้งภาคให้เป็นองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น และเนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสในขณะนั้นและที่แก้ไขเพิ่มเติมในปัจจุบันได้บัญญัติไว้ในมาตรา 72 ว่า
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายมีอำนาจที่จะบริหารงานของตนเองได้อย่างอิสระ โดยมีสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งภายใต้เงื่อนไขที่บัญญัติโดยกฎหมาย ดังนั้น ภาคจึงมีสภาภาคที่มาจากการเลือกตั้ง
ปัจจุบันฝรั่งเศสประกอบด้วย 26 ภาค แต่ละภาคประกอบด้วยองค์กร 3 องค์กร คือ สภาภาค (conseil régional) ทำหน้าที่เป็นองค์กรฝ่ายสภา ประธานสภาภาค (président du conseil régional) ทำหน้าที่ฝ่ายบริหาร และคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม (comité économique et social) ทำหน้าที่เป็นองค์กรที่ปรึกษา
3.3.1.3 องค์การมหาชน นอกเหนือจากรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว องค์การมหาชน (établissement public) นับได้ว่าเป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนอีกประเภทหนึ่งที่ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อจัดทำบริการสาธารณะแทนรัฐ เช่น โรงพยาบาล มหาวิทยาลัย หรือไปรษณีย์ เป็นต้น
องค์การมหาชนจะต้องดำเนินการตามวัตถุประสงค์ที่ถูกจัดตั้งขึ้นมา โดยการจัดตั้งองค์การมหาชนนั้น รัฐอาจเป็นผู้จัดตั้ง เช่น มหาวิทยาลัย หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้จัดตั้ง เช่น ศูนย์ให้ความช่วยเหลือของเทศบาล เป็นต้น โดยหากเป็นองค์การมหาชนที่รัฐเป็นผู้จัดตั้ง ก็จะต้องจัดตั้งโดยการออกเป็นรัฐบัญญัติ(loi) ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 34 แห่งรัฐธรรมนูญ
องค์การมหาชนส่วนใหญ่จะมีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่เพียงอย่างใดอย่างหนึ่งซึ่งมีความแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีหน้าที่ใน การจัดทำบริการสาธารณะหลายอย่างได้ในเขตพื้นที่ของตนเอง ทั้งองค์การมหาชนและ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างก็เป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนด้วยกัน ในขณะที่วิสาหกิจมหาชน (entreprise public) นั้น อาจเป็นได้ทั้งนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายเอกชนที่ตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำกิจกรรมทางด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม(industriel et commercial) และมีวิธีการดำเนินงานใกล้เคียงกับวิสาหกิจเอกชน (entreprise privée) รวมทั้งอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐหรือของนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนนั้น มีบางหน่วยงานที่มีสองสถานะในตัว คือเป็นทั้งองค์การมหาชนและวิสาหกิจมหาชนได้เช่น การไปรษณีย์ (la poste) เป็นองค์การมหาชนเพราะเป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน แต่ในเวลาเดียวกันก็เป็นวิสาหกิจมหาชนด้วย เพราะมีวัตถุประสงค์เพื่อการอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมและมีวิธีการบริหารงานเช่นเดียวกับวิสาหกิจเอกชน
3.3.2 นิติบุคคลในกฎหมายมหาชนของไทย ในประเทศไทยนั้น หน่วยงานของรัฐจะมีสถานะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ย่อมเป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายจัดตั้งหน่วยงานของรัฐนั้น
3.3.2.1 ราชการบริหารส่วนกลาง มาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐดังต่อไปนี้มีสถานะเป็นนิติบุคคล คือ สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง ทบวงซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรมซึ่งสังกัดหรือไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี
3.3.2.2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค แม้ในประเทศไทยจะมีการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคโดยแบ่งเป็นจังหวัดและอำเภอ ที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายว่าด้วยระเบียบริหารราชการแผ่นดิน กิ่งอำเภอ ตำบล และหมู่บ้านที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช 2457 แต่ก็มีเพียงจังหวัดเท่านั้นที่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตร 52 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534
การที่มีกฎหมายบัญญัติให้จังหวัด ในฐานะที่เป็นหน่วยงานในราชการบริหารส่วนภูมิภาค มีฐานะเป็นนิติบุคคลนี้ ได้มีมาตั้งแต่ได้มีการประกาศใช้บังคับพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 และกฎหมายจัดระเบียบบริหารที่ประกาศใช้บังคับในสมัยต่อๆมา คือ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน พ.ศ. 2515 และแม้แต่พระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันก็ได้บัญญัติตามให้จังหวัดในฐานะที่เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคเป็นนิติบุคคลต่อมาจนกระทั่งทุกวันนี้ การที่กฎหมายบัญญัติให้จังหวัดอันเป็นหน่วยงานในราชการบริหารส่วนภูมิภาคเป็นนิติบุคคลนี้ นับว่าไม่ถูกต้องตามหลักกฎหมายปกครอง เพราะราชการบริหารส่วนภูมิภาคเป็นแต่เพียงสาขาของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งออกไปทำส่วนต่างๆของประเทศ โดยราชการบริหารส่วนกลางส่งเจ้าหน้าที่ของตนออกไปประจำบริหารราชการในเขตท้องที่จังหวัดต่างๆ ภายใต้การบังคับบัญชาของราชการส่วนกลาง แต่มิได้แยกออกเป็นหน่วยงานอิสระจากราชการบริหารส่วนกลาง เจ้าหน้าที่และงบประมาณก็ใช้เจ้าหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรมและงบประมาณแผ่นดินที่ตั้งให้กระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์การของราชการบริหารส่วนกลางทั้งสิ้น มิได้แยกออกเป็นนิติบุคคลต่างหาก โดยมีเจ้าหน้าที่และงบประมาณของตนเองเหมือนกับองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นต่างๆ เช่น เทศบาล เป็นต้น(19)
3.3.2.3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ปัจจุบันประเทศไทยมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะทั่วไปอยู่ 3 ประเภทคือ องค์กรการบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์กรบริหารส่วนตำบลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะเฉพาะอีก 2 ประเภท คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกประเภทที่กล่าวไปมีสถานะเป็นนิติบุคคลทั้งหมดเนื่องจากมีการกำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทว่าให้มีฐานะเป็นนิติบุคคล
3.3.2.4 หน่วยงานอื่นๆ นอกจากหน่วยงานของรัฐดังกล่าวแล้ว รัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นหน่วยงานที่รัฐจัดตั้งขึ้นมาเพื่อจัดทำบริการสาธารณะก็มีฐานะเป็นนิติบุคคลเช่นกันหากมีการกำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้ง เช่นเดียวกับองค์การของรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 และองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ส่วนหน่วยงานของรัฐบาลอื่นที่มิใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจองค์การของรัฐบาลและองค์การมหาชนดังกล่าวไปแล้ว หากในกฎหมายจัดตั้งมีการกำหนดให้เป็นนิติบุคคล หน่วยงานดังกล่าวก็ย่อมมีสถานะเป็นนิติบุคคล เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ สถาบันพระปกเกล้า เป็นต้น ส่วนวัดในพระพุทธศาสนานั้น เนื่องจากมาตรา 31 พระราชบัญญัติการสงฆ์ พ.ศ. 2505 กำหนดคือมีการประกาศตั้งวัดโดยประกาศกระทรวงศึกษาธิการที่ออกตามความในกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ การที่กฎหมายไทยถือว่าวัดในพระพุทธศาสนาเท่านั้นที่เป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนก็เพราะประเทศไทยถือเอาพระพุทธศาสนาเป็นศาสนาของรัฐและถือเอากิจการเกี่ยวกับพระพุทธศาสนาเป็นราชการอย่างหนึ่งซึ่งอยู่ในหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่ถูกตั้งขึ้นมาเพื่อดูแลรับผิดชอบเรื่องดังกล่าว(20) ซึ่งปัจจุบันก็คือสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ
3.3.2.5 รัฐ
ประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศที่มีการแบ่งแยกนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนออกจากนิติบุคคลในกฎหมายเอกชน โดยมีการกำหนดให้รัฐเป็นนิติบุคคลในขณะที่ประเทศไทยนั้น รัฐไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลการที่รัฐไทยไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลก็เนื่องจากสาเหตุ 2 ประการ (21)
(ก) สาเหตุจากแนวความคิด
ในประเทศไทยสาเหตุที่รัฐไม่เป็นนิติบุคคล เป็นผลมาจากแนวความคิดที่พัฒนามาตั้งแต่ดั้งเดิม นั่นก็คือในสมัยสุโขทัยที่กษัตริย์ปกครองบ้านเมืองในระบบพ่อปกครองลูกซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์อันใกล้ชิดระหว่างกษัตริย์กับประชาชน การปกครองในสมัยนั้น กษัตริย์หรือพ่อขุนจึงเป็นผู้ที่ประชาชนเชื่อฟังและปฏิบัติตาม เมื่อสิ้นสมัยกรุงสุโขทัยมาสู่สมัยกรุงศรีอยุธยาซึ่งไทยได้รับอิทธิพลจากลัทธิเทวสิทธิของขอม ซึ่งถือว่ากษัตริย์มีฐานะเป็นสมมติเทพ กษัตริย์เป็นเจ้าชีวิตของคนทุกคนในแผ่นดิน พระองค์ทรงมีอำนาจมากมายทั้งในทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ อย่างไรก็ตาม ระบบสมบูรณาญาสิทธิราชยังไม่เกิดขึ้นในสมัยนี้ ต่อเมื่อมีการปฏิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5 พระมหากษัตริย์จึงมีพระราชอำนาจสูงสุดในแผ่นดิน ระบอบสมบูรณาสิทธิราช จึงเกิดขึ้นในสมัยดังกล่าว แต่แม้พระมหากษัตริย์จะมีอำนาจมากล้นสุดคณานับก็ตาม แต่พระองค์ก็ยึดมั่นในหลักทศพิธราชธรรมโดยเคร่งครัด ทรงมุ่งมั่นที่จะปกครองประเทศด้วยความรักและเมตตา มุ่งที่จะสร้างความผาสุกให้เกิดแก่ไพร่ฟ้าข้าแผ่นดิน เหล่านี้ทำให้คนไทยมีความรู้สึกผูกพัน รัก เคารพ และจงรักภักดีต่อองค์พระมหากษัตริย์ ดังเช่นประเทศในภาคพื้นทวีปยุโรป ทำให้ประเทศไทยไม่มีแนวความคิดที่จะแยกอำนาจในการปกครองประเทศของกษัตริย์มาไว้ที่รัฐ จึงเป็นสาเหตุ สำคัญประการหนึ่งที่รัฐไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล
(ข) สาเหตุจากคำพิพากษาของศาลยุติธรรม
ปีพ.ศ. 2490 ศาลฎีกาได้มีคำพิพากษาที่ 724/2490 มีนัยสำคัญที่ทำให้นักกฎหมายเห็นว่า รัฐไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ในคดีนี้โจทก์ได้ยื่นฟ้องรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวโดยอธิบดีกรมอัยการและพนักงานอัยการประจำกรมอัยการเป็นผู้ดำเนินคดีแทนจำเลยว่า การที่รัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ประกาศสงครามกับอังกฤษและสหรัฐอเมริกา และต่อมาเครื่องบินของอังกฤษและอเมริกาได้มาทิ้งระเบิดตกถูกเคหะสถานบ้านเมืองของโจทก์ ทั้งเครื่องใช้ต่างๆ ได้รับความเสียหายเป็นเงินไม่น้อยกว่า 500,000 บาท การกระทำของรัฐบาลดังกล่าวข้างต้นเป็นเหตุที่ก่อขึ้นโดยตรงและโดยใกล้ชิดให้อังกฤษและอเมริกาเข้ามาทำลายทรัพย์สินสมบัติของโจทก์โดยไม่ชอบการกระทำของรัฐบาลเช่นนี้จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์
ศาลแพ่งไม่รับฟ้องโดยให้เหตุผลว่า ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 1 (11) คู่ความต้องเป็นบุคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตร 73 ทบวงกรมเมืองที่เป็นนิติบุคคล นั้นคือ กระทรวงและกรมในรัฐบาล ที่โจทก์ขอให้เรียกรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว มาเป็นจำเลยนั้น รัฐบาลหาใช่นิติบุคคลตามกฎหมายไม่ ฟ้องของโจทก์จึงไม่เป็นฟ้องที่จะรับไว้จึงให้ยกเสีย
โจทก์อุทธรณ์ แต่ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน
โจทก์จึงฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า
ผู้ที่จะฟ้องหรือถูกฟ้องเป็นจำเลยในโรงศาลนั้น จะต้องเป็นบุคคล ทั้งในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 1 (11) ก็ยังได้บัญญัติยืนยันได้ว่าหมายความว่า บุคคลผู้ยื่นคำฟ้องหรือถูกฟ้องต่อศาลและที่กฎหมายเรียกว่า บุคคล นี้ก็มีอยู่เพียง 2 ชนิด คือ บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล แต่ที่จะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายได้ มาตรา 68 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็ได้บัญญัติบังคับไว้ว่าอันว่านิติบุคคลนั้นจะมีขึ้นได้ ก็แต่ด้วยอาศัยอำนาจแห่งบทบัญญัติทั้งหลายของประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น ในมาตรา 72 ได้กล่าวถึงทบวงการเมืองไว้จำพวกหนึ่งว่าย่อมเป็นนิติบุคคล แต่คำว่าทบวงการเมืองนี้เป็นเพียงสมุหนาม ซึ่งใช้เรียกนิติบุคคลจำพวกหนึ่งเท่านั้น มาตรา 73 จึงบัญญัติไว้โดยชัดเจนอีกว่า ทบวงการเมืองนั้นคือ กระทรวงและกรมในรัฐบาล เทศาภิบาลปกครอง ท้องที่และประชาบาลทั้งหลาย ดังนี้ จึงเป็นที่เห็นได้ว่านอกจากหน่วยราชการหรือสาธารณะการอันได้ระบุไว้นี้แล้ว องค์การหรือสถาบันทางราชการหรือทางสาธารณะอื่นใดจะเป็นนิติบุคคลได้ก็แต่โดยที่มีกฎหมายอื่นบัญญัติไว้ ฉะนั้น คำว่า รัฐบาล แม้ในความหมายถึงรัฐอันเป็นหน่วยแห่งประเทศชาติก็ดี หรือในความหมายถึงคณะบุคคลซึ่งมีหน้าที่ดำเนินนโยบายปกครองรัฐอยู่ในขณะใดก็ดี จึงไม่อาจเป็นนิติบุคคลตามบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ได้ แต่สำหรับบทกฎหมายอื่นนั้นก็ไม่ปรากฏว่า ได้มีบทบัญญัติในที่ใดที่บัญญัติให้รัฐบาลเป็นนิติบุคคล ที่โจทก์อ้างพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ. 2478 มาตรา 19 ซึ่งบัญญัติให้พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีแพ่งแทนรัฐบาลในศาลทั้งปวง ขึ้นสนับสนุนข้อเถียงของโจทก์ว่า รัฐบาลเป็นนิติบุคคลนั้น ศาลฎีกาได้พิเคราะห์แล้วข้อความในพระราชบัญญัติพนักงานอัยการนี้เห็นได้ชัดว่า มิใช่บทบัญญัติให้รัฐบาลเป็นนิติบุคคล หากเป็นเรื่องให้อำนาจพนักงานอัยการที่จะดำเนินคดีแทนใครได้บ้าง และเมื่อหลักกฎหมายและประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งบัญญัติไว้แล้วว่า คู่ความต้องเป็นบุคคล คำว่า รัฐบาลในพระราชบัญญัติพนักงานอัยการนั้น จึงเป็นที่เห็นได้ว่าหมายถึงบุคคลในรัฐบาล นั้นเอง จะแปลว่าเป็นบทบัญญัติที่ทำให้รัฐบาลมีฐานะเป็นนิติบุคคลขึ้นนั้นหาได้ไม่ อนึ่ง ควรกล่าวไว้ในที่นี้ด้วยว่า รัฐบาลอาจมีความหมายถึงลักษณะการปกครองแห่งรัฐอันเป็นนามธรรมหรือหมายถึงรัฐอันเป็นหน่วยแห่งประเทศชาติหรือคณะบุคคลซึ่งมีหน้าที่ดำเนินนโยบายปกครองรัฐ ฉะนั้น เมื่อมีกฎหมายในส่วนอาญาบัญญัติวางโทษผู้กระทำผิดต่อรัฐบาลไว้ การกระทำของบุคคลนั้น ๆ ก็ย่อมเป็นผิดอาญาได้ ที่โจทก์เสนอว่าที่เป็นผิดเพราะรัฐบาลเป็นนิติบุคคลนั้นเห็นได้ว่าไม่ถูกต้อง เพราะปัญหาเรื่องจะเป็นบุคคลหรือไม่อยู่ที่ว่าจะเป็นคู่ความได้หรือไม่เท่านั้น แต่สิ่งที่จะต้องถูกกระทำร้ายในทางอาญานั้นไม่จำเป็นจะต้องเป็นบุคคล และทั้งกฎหมายในส่วนอาญาก็ไม่ทำให้เป็นบุคคลขึ้นได้ เช่น มีกฎหมายส่วนอาญาบัญญัติเป็นความผิดในการประทุษร้ายต่อทรัพย์หรือในการทำอันตรายต่อธงของประเทศทรัพย์หรือธงนั้นก็หากลายเป็นบุคคลหรือนิติบุคคลขึ้นมาได้ไม่ อาศัยเหตุดังกล่าวมาแล้ว ศาลฎีกา จึงเห็นว่าฏีกาโจทก์ในข้อนี้ฟังไม่ขึ้น คำพิพากษาศาลอุทธรณ์ชอบแล้ว
การที่ประเทศไทยไม่ยอมรับว่ารัฐเป็นนิติบุคลในขณะที่กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด และหน่วยงานอื่นอีกจำนวนหนึ่งของรัฐมีฐานะเป็นนิติบุคคลนั้น ก่อให้เกิดปัญหาตามมาหลายประการ เช่น ปัญหาที่เกิดจากการฟ้องร้องคดีระหว่างส่วนราชการด้วยกันเองที่ทำให้ความเป็นเอกภาพของการบริหารราชการแผ่นดินลดน้อยลงหรือปัญหาที่ทำให้เกิดการจัดตั้งกระทรวง ทบวง กรม ตามความต้องการหรือตามนโยบายของฝ่ายบริหารเป็นไปอย่างยากลำบากไม่ทันต่อสถานการณ์บ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว
เชิงอรรถ
1 วิษณุ เครืองาม,กฎหมายรัฐธรรมนูญ,สำนักพิมพ์นิติบรรณาการ กรุงเทพฯ2530, หน้า 4
2 อ้างแล้ว, หน้า 5
3 ไพโรจน์ ชัยนาม, สถาบันการเมืองและกฎหมายรัฐธรรมนูญ ภาค1 ความนำทั่วไป, สารศึกษาการพิมพ์,การพิมพ์,กรุงเทพฯ 2524 หน้า312-320
4 ประยูร กาญจนดุล, คำบรรยายกฎหมายปกครอง, สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, กรุงเทพฯ 2538 (พิมพ์ครั้งที่ 4), หน้า 27
5 เรื่องเดียวกัน, หน้าเดียวกัน
6 เรื่องเดียวกัน, หน้า 30-31
7 เรื่องเดียวกัน, หน้า31-33
8 นันทวัฒน์ บรมานันท์, การปกครองส่วนท้องถิ่น, สำนักพิมพ์วิญญูชน พ.ศ. 2547 (พิมพ์ครั้งที่ 3) หน้า 17-18
9 เรื่องเดียวกัน, หน้า 19-20
10 ประยูร กาญจนดุล, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ 4,หน้า 179-180
11 เรื่องเดียวกัน, หน้า 180-181
12 เรื่องเดียวกัน, หน้า 181-182
13 Martine LOMBARD , Droit administratif,Dalloz. Paris 2003,p 83-84
14 ชาญชัย แสวงศักดิ์, นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน, สำนักพิมพ์วิญญูชน, พ.ศ.2541 หน้า 14
15 โภคิน พลกุล, นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศส วารสารกฎหมายปกครอง เล่มที่ 6 ตอน2 (สิงหาคม 2530) หน้า292-293
16 สมคิด เลิศไพฑูรย์, สภาพความเป็นนิติบุคคลของส่วนราชการไทย, รายการวิจัยเสนอต่อคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ, กันยายน 2539 หน้า 35-36
17 สรุปความจากนันทวัฒน์ บรมานันท์, หลักพื้นฐานกฎหมายปกครองฝรั่งเศส, สำนักพิมพ์วิญญูชนม,กรุงเทพฯ พ.ศ. 2551 (พิมพ์ครั้งที่ 7),หน้า 32-50
18 อำนาจในการควบคุม (le pouvoir de tutelle) กับอำนาจบังคับบัญชา (le pouvoir hiérarchique) นั้นแตกต่างกัน กล่าวคือ อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ใช้ภายในองค์กรของนิติบุคคลมหาชนด้วยกันเอง เช่น การบังคับบัญชาภายในหน่วยงาน ในขณะที่อำนาจในการควบคุมจะใช้ในระหว่างนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนแห่งหนึ่งกับนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนอีกแห่งหนึ่ง อำนาจในการควบคุมจะมีได้ก็แต่โดยกฎหมายกำหนดเท่านั้น (pas de tutelle sans texte) และในทุกกรณี ศาลปกครองจะเป็นผู้ควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจบังคับบัญชาและการใช้อำนาจในการควบคุม
19 ประยูร กาญจนดุล, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ 4 , หน้า 135
20 ประยูร กาญจนดุล, เพิ่งอ้าง, หน้า 139
21 ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ 14, หน้า 70-72
อ่านต่อ
ครั้งที่ 4 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
ครั้งที่ 5 การจัดระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน (2)
ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (3) : วิวัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่น : ๑๐๐ ปีแห่งการรอคอย
ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (4) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
ครั้งที่ 7 รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ
ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่1)
ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่ 2)
ครั้งที่ 9 เครื่องมือในการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง
ครั้งที่ 10 การควบคุมฝ่ายปกครอง
ครั้งที่ 11 กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ
ครั้งที่ 12 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
ครั้งที่ 13 กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
