บทที่ 4
แนวทางที่เหมาะสมสำหรับการรับฟังความคิดเห็น
ของประชาชนในประเทศไทย
การศึกษาถึง การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในบทที่ 2 และบทที่ 3 ย่อมแสดงให้เห็นถึงปัญหา อุปสรรค และข้อบกพร่องของกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในประเทศไทยว่า ยังไม่อยู่ในระดับที่เทียบเท่าได้กับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในต่างประเทศ มีเหตุผลหลายประการที่ทำให้กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในประเทศไทยยังไม่สามารถดำเนินการไปได้อย่างดีเท่าที่ควร เช่น การขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน ทั้งฝ่ายหน่วยงานของรัฐที่พยายาม "หลีกเลี่ยง" ไม่ใช้กระบวนการประชาพิจารณ์ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 เนื่องจากเกรงว่าจะถูกคัดค้านจนไม่สามารถดำเนินการจัดให้มีหรือจัดทำ
โครงการของตนได้ หรือแม้กระทั่งฝ่ายประชาชนที่ไม่ค่อยได้ให้ความสนใจในการเสนอความเห็นของตนเท่าที่ควร คงมีเพียง "บางกลุ่ม" เท่านั้น ที่เข้าไปมีส่วนร่วมในการประชาพิจารณ์ เป็นต้น เหตุผลทั้งหลายเหล่านี้เป็นเหตุผลที่เกิดขึ้นจาก "การปฏิบัติ" ซึ่งคงไม่สามารถแก้ไขได้ง่าย เนื่องจากเป็นเรื่องเกี่ยวข้องกับ "พฤติกรรม" ของมนุษย์ซึ่งอยู่นอกเหนือการบังคับของกฎหมาย
แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาสาระของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.
. แล้ว จะเห็นได้ว่า "หลักการ" และ "สาระสำคัญ" จะค่อนข้างคล้ายคลึงกัน จะมีแตกต่างกันในส่วนสำคัญอยู่บ้างในบางประเด็น
ข้อดี ที่ทำให้สาระสำคัญของร่างกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนมีความแตกต่างจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 คือ
1. จุดเริ่มต้นของการจัดทำประชาพิจารณ์ ร่างกฎหมายกำหนดไว้ในร่างมาตรา 10 ให้หน่วยงานของรัฐอาจจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ในโครงการของรัฐ ก่อน ที่จะมีคำสั่งทางปกครองให้มีการดำเนินงานตามโครงการของรัฐ การกำหนดไว้ในลักษณะดังกล่าว ย่อมก่อให้เกิดผลดีต่อ "ภาพพจน์" ของการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เพราะในอดีตที่ผ่านมานั้น ประชาพิจารณ์มักมีขึ้น หลัง จากที่หน่วยงานของรัฐได้ตัดสินใจหรือตกลงดำเนินโครงการนั้นไปแล้ว จึงค่อยนำมาประชาพิจารณ์ ซึ่งก็เป็นที่วิพากษ์วิจารณ์อยู่เสมอ ๆ ว่า การทำประชาพิจารณ์นั้นไม่ได้มีผลอะไรต่อโครงการเพราะทุกอย่างได้รับการอนุมัติและในบางครั้งก็เริ่มดำเนินการไปแล้ว การกำหนดให้หน่วยงานจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ก่อนมีคำสั่งทางปกครองจึงเป็นสิ่งที่ดีต่อ "ภาพพจน์" ของการทำประชาพิจารณ์และต่อ "ผล" ของการทำประชาพิจารณ์ด้วยที่หน่วยงานของรัฐเจ้าของโครงการสามารถนำผลของการทำประชาพิจารณ์ไปประกอบการตัดสินใจที่จะดำเนินการหรือไม่ดำเนินการในโครงการของตนได้
2. การให้สิทธิแก่ประชาชนที่จะร้องขอให้มีการจัดทำประชาพิจารณ์ แม้ร่างกฎหมายมาตรา 10 จะให้ "อิสระ" ต่อหน่วยงานของรัฐที่จะจัดหรือไม่จัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ แต่ร่างมาตรา 11 ก็ให้สิทธิแก่ประชาชนจำนวนไม่น้อยกว่า 1,000 คน เข้าชื่อร้องขอต่อหน่วยงานของรัฐให้จัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ได้ ซึ่งในกรณีดังกล่าวหน่วยงานของรัฐต้อง "เคารพ" ความประสงค์ของประชาชนและต้องจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ในโครงการของรัฐนั้น
ข้อดีของร่างกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั้ง 2 ข้อที่กล่าวไปนั้น ถือเป็นการ "แก้ปัญหา" ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการที่หน่วยงานของรัฐบางแห่งพยายาม "เลี่ยง" การทำประชาพิจารณ์หรือการทำประชาพิจารณ์เมื่อโครงการเริ่มดำเนินการไปแล้ว ทำให้สถานะของการทำประชาพิจารณ์ที่ผ่านมาเป็นเพียง "รูปแบบ" ที่นำมาปฏิบัติแต่ไม่ก่อให้เกิดผลใด ๆ ในทางปฏิบัติ
ข้อเสีย ของร่างกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็มีอยู่บ้างในหลาย ๆ ส่วน แต่อย่างไรก็ตาม ข้อเสีย 2 ประการดังต่อไปนี้เป็นสิ่งสำคัญที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
1. ความไม่อิสระของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ดูแลรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ร่างกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน กำหนดให้มีคณะกรรมการ 2 คณะ เช่นเดียวกับที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539
คณะกรรมการชุดแรก คือ คณะกรรมการที่ปรึกษาว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น ประกอบด้วยกรรมการไม่เกิน 14 คน โดยในจำนวนนี้เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองและข้าราชการระดับสูงเสีย 7 คน ส่วนกรรมการอีกไม่เกิน 7 คนนั้น เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรี จริงอยู่ที่แม้ในร่างมาตรา 5 จะกำหนดถึง "คุณสมบัติ" ของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิไว้ แต่คุณสมบัติดังกล่าวก็ยังมีข้อกังขา เพราะการที่นายกรัฐมนตรีจะแต่งตั้งบุคคลที่ตนไม่รู้จักดูเป็นสิ่งที่ยาก เนื่องจากการแต่งตั้งผู้ได้เข้ามาทำงานย่อมต้อง "รู้ฝีมือ" และ "รู้ใจ" บุคคลดังกล่าวด้วย ดังนั้น องค์ประกอบของคณะกรรมการชุดแรกนี้จึงไม่มีความเป็นอิสระเท่าใด เพราะเมื่อร่างกฎหมายกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ และนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการประจำนั่งเป็นประธานคณะกรรมการที่ประกอบด้วยข้าราชการประจำส่วนหนึ่ง จึงน่าจะเป็น "ตัวชี้วัด" ความเป็นอิสระของคณะกรรมการชุดแรกนี้ได้
ส่วนคณะกรรมการชุดที่สอง คือ คณะกรรมการพิจารณ์นั้น ร่างมาตรา 14 กำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเป็นผู้แต่งตั้งมีจำนวนไม่เกิน 11 คน โดยกำหนดไว้ว่าในจำนวนดังกล่าวอย่างน้อย 3 คน ต้องไม่เป็นบุคลากรของหน่วยงานของรัฐเจ้าของโครงการนั้น เนื่องจากคณะกรรมการชุดนี้มีหน้าที่สำคัญ คือ ดำเนินการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ดังนั้น ด้วยองค์ประกอบดังกล่าวรวมทั้งการไม่ระบุคุณสมบัติของกรรมการที่มาจากการแต่งตั้งโดยหน่วยงานเจ้าของโครงการ ย่อมทำให้ระดับ "ความน่าเชื่อถือ" ของคณะกรรมการลดลงไปอย่างมาก ทั้งนี้ เนื่องจากไม่มีหลักประกันว่า หน่วยงานเจ้าของโครงการจะแต่งตั้งบุคคลประเภทใดมาเป็นกรรมการประชาพิจารณ์
2. สภาพบังคับ ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในข้อดีของร่างกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนว่า แม้หน่วยงานของรัฐจะไม่เสนอจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ แต่ประชาชนก็สามารถเข้าชื่อกันร้องขอให้มีการทำประชาพิจารณ์ได้ ข้อดีดังกล่าวได้กลายมาเป็นข้อเสียด้วยเช่นกัน เพราะอาจทำให้หน่วยงานของรัฐเจ้าของโครงการอาจ "เสี่ยง" ไม่จัดทำประชาพิจารณ์ในโครงการของตน และเลือกใช้วิธี "รอ" ว่าหากมีประชาชนร้องขอ จึงค่อยจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ก็ได้ การ "เสี่ยง" ดังกล่าวจะทำให้กระบวนการต่าง ๆ ยุ่งยากมากขึ้น เพราะประชาชนจะไม่พอใจกับการที่หน่วยงานของรัฐไม่เสนอให้มีการจัดทำประชาพิจารณ์ และอาจส่งผลกระทบต่อการทำประชาพิจารณ์ที่จะเกิดขึ้นได้
เมื่อพิจารณาข้อดีและข้อเสีย "บางประการ" ของร่างกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแล้ว จะเห็นว่า หากจะแก้ปัญหา "บางประการ" ของร่างกฎหมายดังกล่าว สมควรจะต้องปรับปรุงร่างกฎหมายในประเด็นดังต่อไปนี้ คือ
1. แก้ไขปรับปรุง องค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งคณะกรรมการที่ปรึกษาว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และคณะกรรมการประชาพิจารณ์ให้มีความเป็นอิสระ ปลอดจากการเมือง และไม่สมควรอย่างยิ่งที่จะให้นายกรัฐมนตรีมานั่งเป็นประธานกรรมการชุดนี้ เนื่องจากเป็นตำแหน่งที่มีอิทธิพลต่อทั้งข้าราชการประจำและบุคคลทั่วไป
2. สมควรกำหนดประเภทของโครงการของรัฐที่ ต้อง นำมาให้ประชาชนให้ความเห็นด้วยวิธีประชาพิจารณ์ เช่น โครงการสร้างถนน สร้างเขื่อน สร้างโรงไฟฟ้า ฯลฯ ทั้งนี้เพื่อป้องกันมิให้หน่วยงานรัฐเจ้าของโครงการใช้วิธีอื่นที่ไม่สมควร การกำหนดประเภทของโครงการอาจกำหนดจากวัตถุประสงค์ของโครงการ เช่น เป็นสาธารณูปโภค หรืออาจกำหนดจากขนาดของโครงการ เช่น พิจารณาจากจำนวนเงินที่ใช้ในการดำเนินการ เป็นต้น
ข้อเสนอแนะ 2 ประการนี้ จะช่วยให้การจัดทำประชาพิจารณ์ตามร่างกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นไปอย่างโปร่งใสขึ้น
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 5 พฤษภาคม พ.ศ. 2546
| 
ดูทั้งหมด
