(ก) การกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะต้องได้รับการแปรรูปไว้ในบัญชีรายชื่อ
แนบท้ายกฎหมาย คณะผู้วิจัยเห็นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอำนาจของรัฐสภาเพราะ
เกี่ยวข้องกับประชาชนทั้งประเทศทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และบริการสาธารณะ แต่อย่างไร ก็ตาม การที่จะให้รัฐสภาจัดทำกฎหมายเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งนั้นเป็นไปได้ยากเพราะจะต้องใช้ระยะเวลานานและอาจเกิดความไม่มั่นคงแน่นอนทางการเมือง ดังนั้น คณะผู้วิจัย
จึงเห็นสมควรที่จะ "กำหนด" รายชื่อรัฐวิสาหกิจที่รัฐสภาเห็นว่าควรได้รับการแปรรูปไว้ในร่างกฎหมาย เพื่อให้รายชื่อรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นได้รับความเห็นชอบจากตัวแทนประชาชนคือรัฐสภา และเพื่อให้มีการพิจารณาอย่างรอบคอบและถี่ถ้วนโดยตัวแทนประชาชนถึงความจำเป็นที่จะต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดบ้าง
การกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะต้องอยู่ในข่ายที่จะถูกแปรรูปไว้ท้ายร่าง
กฎหมายนั้นอาจสร้างความยากลำบากให้กับรัฐสภาระดับหนึ่งในการจัดทำร่างกฎหมาย แต่อย่างไรก็ตาม เป็นความยากลำบากเพียงครั้งเดียวเพราะเมื่อผ่านการพิจารณาของรัฐสภาไป
แล้ว ฝ่ายบริหารก็สามารถดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นง่ายขึ้นเพราะถือว่าได้รับ "อนุมัติ"
จากรัฐสภาไปแล้ว ซึ่งต่างจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเฉพาะแห่งที่จะต้องเกิดปัญหาขึ้นทุกครั้ง ที่มีการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง
(ข) มีการกำหนดระยะเวลาที่แน่นอนสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คณะผู้วิจัย
เห็นว่า แม้จะมีกฎหมายเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ดีแต่ก็ไม่อาจทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้หากไม่มี "สภาพบังคับ" ให้ฝ่ายบริหารต้องดำเนินการ จึงได้กำหนดไว้ให้ฝ่ายบริหารทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีรายชื่ออยู่ในร่างกฎหมายให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนดไว้ใน ร่างกฎหมาย โดยคณะผู้วิจัยได้ตั้งเป้าไว้ว่าควรดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 5 ปีนับแต่วันที่กฎหมายใช้บังคับ
(ค) รัฐวิสาหกิจบางประเภทไม่อาจถูกแปรรูปได้ คณะผู้วิจัยเห็นว่า รัฐวิสาหกิจ
ทุกประเภทไม่สามารถถูกแปรรูปได้เพราะ "เนื้องาน" ของรัฐวิสาหกิจแต่ละประเภทไม่เหมือนกัน
จึงได้สร้างบทบัญญัติจำกัดประเภทของรัฐวิสาหกิจที่ไม่อาจถูกแปรรูปได้ 2 ประเภท คือ ประเภท
ที่เป็นบริการสาธารณะระดับชาติและประเภทที่เป็นกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ แต่อย่างไรก็ตาม การจำกัดประเภทในลักษณะดังกล่าวจะไม่ก่อให้เกิดปัญหาในการให้ความเห็น ว่าอะไรเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะระดับชาติหรือเป็นกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคง
แห่งชาติ เพราะรัฐวิสาหกิจที่ "รัฐสภา" กำหนดรายชื่อไว้ในร่างกฎหมายทุกแห่งจะต้องได้รับการแปรรูปโดยผลของร่างกฎหมายนี้ การจำกัดประเภทไว้ในร่างกฎหมายก็เพื่อแสดง "จุดยืน" ของรัฐว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยผลของร่างกฎหมายจะไม่กระทบกับประโยชน์และความมั่นคงปลอดภัยของประชาชน
(ง) การศึกษาเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดำเนินการโดยคณะกรรมการ
ที่เป็นกลางและอิสระจากอำนาจทางการเมือง คณะผู้วิจัยได้กำหนดให้มีคณะกรรมการการแปรรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นเพื่อดำเนินการศึกษารายละเอียดและเตรียมการที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น คณะกรรมการการแปรรูปรัฐวิสาหกิจประกอบด้วยกรรมการจำนวน 11 คน ซึ่งในจำนวนนี้เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 6 คนที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภาจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติตามกฎหมายกำหนดจำนวน 14 คน ซึ่งคณะรัฐมนตรีพิจารณาคัดเลือกและนายกรัฐมนตรีเสนอรายชื่อดังกล่าวต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณาคัดเลือกให้เหลือจำนวน 7 คน
การกำหนดให้วุฒิสภาพิจารณาคัดเลือกบุคคลที่คณะรัฐมนตรีเสนอชื่อมาให้เหลือ
เพียงครึ่งหนึ่งก็เพื่อให้บุคคลที่ได้รับการคัดเลือกเหล่านั้นปลอดจากข้อผูกพันและอิทธิพลทางการเมือง ส่วนการกำหนดให้ต้องมีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งก็เพื่อให้ผู้ได้รับแต่งตั้งปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริงเพราะการ แปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์จำนวนมหาศาล
(จ) คณะกรรมการที่เป็นกลางและอิสระจากอำนาจการเมืองจะทำการประเมิน
มูลค่าของรัฐวิสาหกิจเพื่อแปรรูป คณะผู้วิจัยได้กำหนดให้คณะกรรมการมีหน้าที่ในการจัดให้มีการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจนกระทั่งเมื่อผลสรุปออกมาว่าสามารถแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นได้ คณะกรรมการก็มีหน้าที่ทำการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจโดยกำหนดให้คณะกรรมการแต่งตั้งสำนักตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคารมาร่วมทำการศึกษาวิเคราะห์สภาพทั้งหมดของกิจการเพื่อประกอบการประเมินมูลค่ารัฐวิสาหกิจโดยคณะกรรมการ เมื่อคณะกรรมการทำการประเมินมูลค่ารัฐวิสาหกิจเรียบร้อย จะต้องเสนอผลการประเมินไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณากำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูปโดยคณะรัฐมนตรีจะกำหนดมูลค่าหรือราคาที่ต่ำกว่ามูลค่าหรือราคาที่คณะกรรมการได้ประเมินไว้ไม่ได้
(ฉ) มีการกำหนดวิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ชัดแจ้ง วิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามร่างพระราชบัญญัตินี้ทำได้ 5 วิธีการ คือ การโอนหุ้น การแลกเปลี่ยนหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่ จะทำการแปรรูปกับหุ้นกู้ด้อยสิทธิ การสละสิทธิในการเข้าชื่อซื้อหุ้นเพิ่มทุนก่อนหรือการขายสิทธิดังกล่าว การเพิ่มทุนโดยการแลกเปลี่ยนกับการนำหุ้นหรือสินทรัพย์มาลงหุ้น และการออกหุ้นกู้หรือหุ้นกู้ไม่ว่าจะนำมาซึ่งสิทธิใด ๆ หรือไม่ในทุนของรัฐวิสาหกิจ
การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้ง 5 วิธีการดังกล่าวมาแล้ว จะต้องกระทำโดยผ่านกระบวนการของตลาดหลักทรัพย์หรืออาจกระทำนอกตลาดหลักทรัพย์ได้ตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด
(ช) มาตรการเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐระหว่างที่มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ไปแล้ว คณะผู้วิจัยได้กำหนดให้มี "หุ้นที่มีลักษณะพิเศษ" ขึ้นเพื่อให้รัฐใช้เป็นเครื่องมือในการคุ้มครองประโยชน์ของชาติหรือการคงไว้ซึ่งอำนาจเหนือของรัฐโดยกำหนดให้ต้องมีการตรา พระราชกฤษฎีกาเพื่อแปลงสภาพหุ้นสามัญของรัฐเป็นหุ้นที่มีลักษณะพิเศษได้
นอกจากนี้ในร่างกฎหมาย คณะผู้วิจัยยังได้กำหนดเพดานสำหรับการเข้ามาถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปไปแล้วว่าจะต้องไม่เกินจำนวนร้อยละ 20 ของทุนของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการโอน ทั้งนี้ เพื่อป้องกันมิให้ต่างชาติเข้าครอบงำกิจการของรัฐที่ได้รับการแปรรูปไป
วิธีการที่คณะผู้วิจัยได้เสนอไว้ในร่างกฎหมายจะทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปด้วยความถูกต้อง มีระบบที่ดี สามารถตรวจสอบได้ และที่สำคัญที่สุดก็คือ เป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและของประชาชนอย่างแท้จริง
ร่างพระราชบัญญัติฉบับสมบูรณ์พร้อมคำอธิบายมีรายละเอียด ดังต่อไปนี้
คำอธิบาย
ร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ....
แม้ร่างพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 จะถูก "สร้าง" ขึ้นมาเพื่อเป็น "กฎหมายกลาง" สำหรับการแปลงทุนรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและเปลี่ยนสภาพของรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดเพื่อนำไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นในเวลาต่อมาก็ตาม
แต่กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็มิได้เป็นกฎหมายกลางที่ใช้สำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยตรง เพราะมิได้กำหนดกระบวนการต่าง ๆ ภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและเปลี่ยนสภาพของรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด และนอกจากนี้ ในกระบวนการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็ยังมีข้อบกพร่องอีกมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อบกพร่องในสาระสำคัญของกฎหมายที่ขาดความโปร่งใสในการดำเนินงานต่าง ๆ ตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในกฎหมาย
ดังนั้น เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยเป็นไปด้วยความโปร่งใส สามารถ
ตรวจสอบได้ และเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของรัฐ คณะผู้วิจัยจึงได้ยกร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... ขึ้นเพื่อใช้เป็น "กฎหมายกลาง" สำหรับกระบวนการแปรรูป รัฐวิสาหกิจทั้งระบบ การยกร่างกฎหมายดังกล่าวขึ้นมา คณะผู้วิจัยได้คำนึงถึงสาระสำคัญ 3 ประการด้วยกัน คือ สภาพความเป็นจริงของปัญหาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (1) ข้อบกพร่องของกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน (2) และแนวทางในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย (3) จากสาระสำคัญดังกล่าว คณะผู้วิจัยจึงได้นำมาเป็น "ฐาน"
ในการยกร่างกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (4) โดยคณะผู้วิจัยได้นำเสนอร่างกฎหมาย
ดังกล่าวในตอนท้ายเอกสารนี้แล้ว
(1) สภาพความเป็นจริงของปัญหาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
รัฐวิสาหกิจเป็นกิจการที่รัฐจัดตั้งขึ้นมาเพื่อปฏิบัติภารกิจบางอย่างในนามของรัฐ ภารกิจที่รัฐวิสาหกิจดำเนินการส่วนใหญ่แล้วจะเป็นภารกิจที่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ (service public) ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของรัฐที่จะต้องจัดทำขึ้นเพื่อสนองความต้องการของประชาชนซึ่งก็คือประโยชน์สาธารณะ (interet public) เมื่อรัฐมอบบริการสาธารณะไปให้ รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำ รัฐก็จะต้องเข้าไปกำกับดูแลในหลาย ๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานในด้านต่าง ๆ ของรัฐวิสาหกิจนั้น รวมไปถึงการกำกับดูแลด้านมาตรฐานของบริการและค่าใช้บริการที่รัฐวิสาหกิจจะเก็บจากประชาชน การกำกับดูแลดังกล่าวมีขึ้นเพื่อให้บริการสาธารณะที่ดำเนินการโดยรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่รัฐกำหนดและเป็นไปเช่นเดียวกับการที่รัฐเป็นผู้ให้บริการเอง
ในทางปฏิบัติ รัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายการเมืองได้เข้าไปแทรกแซงการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจในหลาย ๆ ขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งบุคคลเข้าไปดำรงตำแหน่งผู้บริหารหรือกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ การเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายต่าง ๆ ซึ่งมิได้เป็นนโยบายที่สนองประโยชน์สาธารณะโดยตรง แต่เป็นนโยบายที่มุ่งไปในทางก่อประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องดังเช่นที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐวิสาหกิจ ประกอบกับการที่มีการกำหนดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจไว้เป็นจำนวนมาก ทำให้รัฐวิสาหกิจหลายแห่งมีปัญหา ซึ่งการแก้ปัญหาดังกล่าวก็มิได้ทำอย่างตรงจุดหรือจริงจัง รัฐวิสาหกิจบางแห่งจึงมีปัญหาสะสมที่รัฐมองว่ายากแก่การแก้ไข ดังนั้น จึงเกิดแนวความคิดที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatisation) ขึ้น
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นกระบวนการโอนทรัพย์สิน สิทธิพิเศษและกิจการที่เคยเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ ไปเป็นทรัพย์สิน สิทธิและกิจการของเอกชน ซึ่งการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เป็นสิ่งที่ประเทศต่าง ๆ หลายประเทศนำมาเป็นกระบวนการที่ใช้ในการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นกับ รัฐวิสาหกิจโดยมองว่า หากรัฐวิสาหกิจนั้นได้รับการบริหารโดยเอกชนก็จะทำให้มีประสิทธิภาพในการดำเนินการที่ดีขึ้นเทียบเท่ากับกิจการของเอกชน และนอกจากนี้ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็ยังช่วยแก้ไขปัญหาทางด้านเศรษฐกิจการเงินให้กับรัฐอีกด้วย โดยรัฐจะหมดปัญหากับการที่ จะต้องจ่ายเงินสนับสนุนการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไป และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเองก็ยังสร้างรายได้จำนวนมากให้กับรัฐอันเนื่องมาจากการจำหน่ายรัฐวิสาหกิจหรือหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้น ดังนั้น ในประเทศที่ประสบปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจหรือประเทศที่ประสบปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ จึงเลือกใช้วิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาเป็นเครื่องมือในการที่จะ "หลุดพ้น" จากปัญหาที่ตนกำลังเผชิญอยู่
แต่อย่างไรก็ตาม กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกลับกลายเป็นสิ่งที่สร้างประโยชน์อย่างมหาศาลให้กับบุคคลบางคนหรือบางกลุ่ม เพราะกระบวนการดังกล่าวเป็นกระบวนการที่มีความขัดแย้งกันระหว่างประโยชน์สาธารณะกับประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน ผู้มีอำนาจจึงมัก "เลือก" ที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ "น่าจะ" ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อตัวเองหรือพวกพ้องมากกว่าก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม การอ้างถึงความไม่มีประสิทธิภาพในการบริหารงานในรูปแบบของรัฐวิสาหกิจจะเป็นการมองเพียงด้านเดียว เพราะการแก้ปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพของ รัฐวิสาหกิจอาจแก้ด้วยวิธีการอื่นที่ไม่ใช่ด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปเป็นกิจการของเอกชนก็ได้
แต่หากรัฐตัดสินใจที่จะแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจด้วยการแปรรูป รัฐวิสาหกิจ ก็สมควรที่จะต้องหามาตรการที่จะทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของส่วนรวมมากกว่าสนองประโยชน์ส่วนตน
(2) ข้อบกพร่องของกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน
ในช่วงปี พ.ศ. 2539 ประเทศไทยประสบปัญหาทางด้านเศรษฐกิจหลายประการ กล่าวคือ ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเนื่องจากการส่งออกชะลอตัว ปัญหาหนี้ต่างประเทศที่เพิ่มสูงขึ้นโดยส่วนใหญ่จะเป็นหนี้ระยะสั้นของภาคเอกชนซึ่งมีความอ่อนไหวต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ปัญหาสถาบันการเงินที่มีการปล่อยสินเชื่อในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่มีปริมาณมากเกินความพอดี รวมทั้งปัญหาสำคัญอีกประการ คือ การเก็งกำไรค่าเงินบาทซึ่งเริ่มขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2540 ทำให้ทางการสูญเสียเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในการปกป้องค่าเงินบาทไปเป็นจำนวนมาก ต่อมาเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 มีการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราจากระบบตะกร้าเงิน (basket currency) มาเป็นระบบลอยตัวภายใต้การจัดการ (managed float) จึงเป็นผลที่ทำให้ค่าเงินบาทอ่อนตัวลงอย่างต่อเนื่องส่งผลกระทบต่อค่าเงินบาทในภูมิภาค จากปัญหาที่กล่าวมาทั้งหมดทำให้รัฐบาลต้องตัดสินใจขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF)
ในการขอถอนเงินกู้จาก IMF ประเทศไทยมีข้อผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามโดยประเด็น เรื่องรัฐวิสาหกิจนับได้ว่าเป็นเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งในการดำเนินนโยบายตามข้อตกลงกล่าวคือ มีการกำหนดให้มีการทบทวนโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจและตัดรายจ่ายที่มีความสำคัญในระดับต่ำลงเพื่อรักษาฐานะทางการเงินของภาครัฐวิสาหกิจให้สมดุล ตลอดจนปรับปรุงอัตราค่าบริการของรัฐวิสาหกิจให้สะท้อนกับทุนที่สูงขึ้นจากการอ่อนตัวของค่าเงินบาท ยกเว้นค่ารถโดยสารประจำทางและรถไฟชั้นธรรมดา เพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจโดยเน้นที่ภาคสาธารณูปโภค พลังงาน การสื่อสารและขนส่ง เนื่องจากนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ผ่านมาขาดความต่อเนื่องและชัดเจน ดำเนินการมาแล้วเป็นสิบปีก็ยังไม่สำเร็จ นอกจากนั้น รัฐยังมีการลงทุนในด้านสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐานสูงมาก เท่ากับว่ารัฐขาดการส่งเสริม
ให้เอกชนเข้ามาลงทุนแทนซึ่งเป็นนโยบายที่ผิดพลาด มีการกำหนดให้รัฐวิสาหกิจที่ต้องเร่ง แปรรูปเป็นบริษัทจำกัดเป็นอันดับแรกคือบริษัทบางจากปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) และบริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) ด้วยการลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลลง
สืบเนื่องจากข้อผูกพันดังกล่าว ประเทศไทยจึงเข้าสู่ยุคการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่าง แท้จริงเป็นครั้งแรก หน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงานต่างก็รณรงค์ให้ความรู้แก่ประชาชน (และพนักงานรัฐวิสาหกิจ) ถึง "ข้อดี" ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทางสื่อสารมวลชนประเภทต่าง ๆ นอกจากนี้ ก็ยังมีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเพื่อให้เป็น "ประตู" ไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
คำว่า "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" หรือ privatisation นั้น มีความหมายว่า หมายถึงการเปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของ (ownership) รัฐวิสาหกิจจากรัฐไปเป็นของเอกชน โดยในอดีตที่ผ่านมาประเทศไทย "ไม่เคยมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ตามความหมายดังกล่าว จะมีก็แต่เพียง "การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ" รูปแบบต่าง ๆ เช่น การทำสัญญาจ้างเอกชนบริหารงาน การให้สัมปทานแก่เอกชน หรือการร่วมลงทุนกับเอกชน เป็นต้น
นอกจากนี้แล้ว ในประเทศไทยเรายังไม่มี "กฎหมาย" ที่เกี่ยวข้องและใช้เป็นกระบวน
การเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แม้ในอดีต คือ ประมาณช่วงปี พ.ศ. 2530-2533 กระทรวงการคลังจะได้เคยยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวก็มิได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา
ในปัจจุบัน ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 "สภาพบังคับ" ทำให้ประเทศไทยเข้าสู่ยุคของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทำได้ด้วยการเพิ่มสัดส่วนความเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจนั้นให้แก่เอกชน หากเอกชนมีสัดส่วนความเป็นเจ้าของมากกว่าร้อยละห้าสิบ ก็ถือได้ว่ารัฐวิสาหกิจนั้นถูกแปรสภาพไปเป็นของเอกชนแล้ว ดังนั้น เพื่อให้การเปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจจากรัฐไปเป็นของเอกชนเกิดขึ้นได้ ก็ต้องทำการ "ขายหุ้น" รัฐวิสาหกิจนั้นให้แก่ประชาชน ดังเช่นกรณีของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตาม มีรัฐวิสาหกิจจำนวนมากที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาหรือตั้งขึ้นโดยมติคณะรัฐมนตรี รัฐวิสาหกิจเหล่านี้มิได้มีทุนเป็นหุ้น ดังเช่นของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) ที่ตั้งขึ้นโดยใช้กฎหมายเอกชนเช่นเดียวกับกิจการ ของเอกชน ดังนั้น เพื่อให้เกิดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นให้แก่เอกชน จึงต้องมีกระบวนการที่ทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถแปลงทุนเป็นหุ้นได้ดังเช่นรูปแบบของบริษัทกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงเกิดขึ้นมาเพื่อให้เป็นกระบวนการในการเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามที่มีกฎหมายจัดตั้งให้เป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด โดยมีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นให้เป็นหุ้นของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด และให้บริษัทใหม่ที่ยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่มีอำนาจตามเดิม รวมทั้งให้พนักงานมีฐานะเป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการและเป็นพื้นฐานเบื้องต้นที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบให้กระทำได้โดยสะดวก ต่อมาเมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว ขั้นตอนต่อไปก็จะต้องมีการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชนต่อไป
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดให้มีขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือของรัฐเมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐบาล ให้เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีรูปแบบเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด การปรับเปลี่ยนโครงสร้างของทุนดังกล่าวจะทำให้ทุนของรัฐวิสาหกิจซึ่งแต่เดิมมีลักษณะเป็นก้อน กลายเป็นทุนที่มีลักษณะเป็นหุ้นของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด นอกจากนี้ การปรับเปลี่ยนดังกล่าวยังทำให้สามารถระดมทุนจากตลาดทุนเพื่อเข้ามาซื้อหุ้นได้อย่างสะดวก ซึ่งก็หมายความว่าทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีการแปลงทุนเป็นหุ้นนั้นเป็นไปอย่างสะดวก
เมื่อรัฐบาลได้เสนอร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจต่อรัฐสภาในปี พ.ศ. 2540 ก็ได้รับการคัดค้านจากบุคคลหลายฝ่ายไม่ว่าจะเป็นฝ่ายผู้มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงอันได้แก่ พนักงานรัฐวิสาหกิจผู้ไม่ต้องการที่จะให้รัฐวิสาหกิจที่ตนทำงานอยู่ได้รับการแปรรูปไปเป็นของเอกชน เนื่องจากห่วงใยและวิตกถึงสถานภาพของตนเองในอนาคต หรือฝ่ายอื่น ๆ ซึ่งมีความเป็นห่วงว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยวิธีการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้วยวิธีที่ผิดซึ่งจะส่งผลทำให้เกิดการ "ขาย (สมบัติของ) ชาติ" อย่างไม่เป็นธรรมขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อกฎหมายดังกล่าวผ่านการพิจารณาของรัฐสภาซึ่งประกอบด้วยผู้ที่มีพลังทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจ จึงน่าจับตาดูกฎหมายดังกล่าวต่อไปว่าจะสามารถทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อให้เกิดผลดีต่อประเทศชาติหรือเกิดผลประโยชน์ต่อคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมากกว่ากัน
จากการศึกษากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่า กระบวนการที่จะนำไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อประเทศชาติ มากกว่าผลดีโดยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดดังกล่าว ดังต่อไปนี้
(1) กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายสำคัญอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย คือ ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ที่ว่าขาดการศึกษาวิเคราะห์ อย่างเป็นระบบนั้นหมายความว่า ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ถูกจัดทำขึ้นโดยความคิดริเริ่มของหน่วยงานหรือของรัฐบาลที่มิได้มีการศึกษาวิจัยถึงผลดีผลเสียของกฎหมายหรือกระบวนการต่าง ๆ ที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมิได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบถึงกฎหมายลักษณะดังกล่าวกับประสบการณ์ของต่างประเทศที่มีมาก่อน
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนี้แม้รัฐบาลจะจัดความสำคัญให้กับกฎหมายดังกล่าวว่าเป็นหนึ่งในบรรดากฎหมายที่มีขึ้นเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจและวิกฤติทางเศรษฐกิจของประเทศ แต่กฎหมายดังกล่าวก็เกิดขึ้นโดยกระบวนการแบบ "เดิมๆ" กล่าวคือ กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกระบวนการที่ไม่สามารถทำให้กฎหมายดังกล่าวมีความสมบูรณ์ได้ เนื่องจากการจัดทำร่างกฎหมายโดยฝ่ายบริหารมีความรีบเร่ง ขาดการศึกษาวิจัยอย่างเป็นระบบ ขาดการวิเคราะห์เปรียบเทียบกับกฎหมายและประสบการณ์ของต่างประเทศที่ได้ดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาก่อนประเทศไทยเป็นเวลานาน ดังนั้น จึงเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นมาเพื่อ "ทดลอง" ทฤษฎีและวิธีการใหม่ของประเทศไทยในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่าจะสามารถทำได้หรือไม่อย่างไร ซึ่งคงไม่มีใครยืนยันได้ว่าผลการทดลองดังกล่าวจะเกิด "ผลดี" หรือ "ผลเสีย" ต่อประเทศชาติ
(2) กระบวนในดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ เมื่อพิจารณาจากกระบวนการต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจไม่ว่าจะเป็นกระบวนการในการเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะมาแปลงทุนเป็นหุ้นหรือกระบวน
การในการดำเนินการแปลงทุนเป็นหุ้นโดยคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทแล้ว จะพบว่ากฎหมายดังกล่าวมิได้วางมาตรการใด ๆ ในการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะเอาไว้เลย แต่กลับให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งองค์ประกอบส่วนใหญ่เป็นนักการเมืองที่จะ "กำกับดูแล" กระบวนการแปลงทุนเป็นหุ้นทั้งระบบได้โดยตัวเอง และไม่สามารถถูกตรวจสอบได้ เนื่องจากไม่มีกระบวนการตรวจสอบใด ๆ กำหนดไว้ในกฎหมายฉบับนี้
ดังนั้น จึงอาจเป็นไปได้ว่า จะมีผู้ใช้ "ช่องทาง" ในการดำเนินการตามกฎหมาย ดังกล่าว สร้างประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องมากกว่าดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ
(3) กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อให้เป็นเครื่องมือในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้มีเนื้อหาสาระที่ก้าวล่วงลงไปถึงรายละเอียดของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใดทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อรัฐวิสาหกิจใดที่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนของ
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอย่างครบถ้วนแล้ว รัฐวิสาหกิจนั้นก็จะกลายสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ
ในรูปแบบของบริษัทที่มีทุนเป็นเรือนหุ้น ส่วนที่ว่าจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นไปอย่างไรคงต้องทำ
ความเข้าใจก่อนว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือการทำให้ "ความเป็นเจ้าของ" ของรัฐหมดไป รัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้นจะถูกแปรรูปได้ ก็แต่โดยการขายหุ้นให้แก่เอกชนจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของของรัฐน้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ฉะนั้น หัวใจสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้น คือ นำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขาย แต่อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดไว้แต่เพียงวิธีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น มิได้ก้าวไปถึงการขายหุ้นดังกล่าวให้กับเอกชน จึงอาจกล่าวได้ว่ากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน คือ ไม่สามารถใช้กฎหมายดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้แล้วเสร็จได้ทันที
ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยจึงยังไม่อาจเกิดขึ้นได้จากกฎหมายว่าด้วย
ทุนรัฐวิสาหกิจ ทำให้ไม่สามารถ "มองเห็นได้ด้วยตาเปล่า" ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทย
จะเป็นอย่างไร ทั้งนี้ เพราะกระบวนการต่อไปที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจไปเป็นหุ้นของบริษัทแล้ว รัฐจะทำอย่างไรกับการนำหุ้นของบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ออกขาย และจะมีมาตรการอย่างไรในการกำกับดูแลการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทเพื่อมิให้เกิดภาวะการ "ขายชาติ" ด้วยการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นให้กับต่างชาติจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของกิจการนั้นกลายเป็นของคนต่างชาติ
(4) เนื้อหาสาระของกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น" วัตถุประสงค์บางอย่าง เมื่อพิจารณาวิธีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ โครงสร้างของกฎหมาย อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ การถ่ายโอนสิทธิประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจในรูปองค์การของรัฐไปยังรัฐวิสาหกิจในรูปบริษัท การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการตราพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการกำหนดให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกฎหมายที่ทุกคนเข้าใจว่าเป็น "กฎหมายกลาง" ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่กล่าวถึงกระบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท จะเห็นได้ว่าทั้งหมดมีส่วนสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบจนไม่อาจทำให้เข้าใจได้ว่าเกิดจากความบังเอิญ นั่นคือ การมีส่วนร่วมของฝ่ายการเมือง
ทั้งนี้ เนื่องจากโครงสร้างของกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายการเมืองอย่างมาก เริ่มตั้งแต่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มี "อำนาจในการเลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงทุนเป็นหุ้นการกำหนดให้องค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจมาจากฝ่ายการเมืองเป็นส่วนใหญ่ การให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะ "ควบคุม" การดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนะต่าง ๆ ต่อคณะรัฐมนตรี รวมทั้งการแก้ไขเพิ่มเติมข้อเสนอของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ ซึ่งในประการหลังนี้ทำให้อาจกล่าวได้ว่า คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลไม่เกิน 26 คน ที่มาจากบุคคลในคณะรัฐมนตรีประมาณ 16 คน มาจากผู้ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 6 คน และมาจากข้าราชการประจำอีก 5 คน เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกี่ยวกับการดำเนินการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท
นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ยังมีการให้อำนาจฝ่ายการเมืองแทรกอยู่ตามส่วนต่าง ๆ ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการให้คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น การกำหนดจำนวนหุ้นและมูลค่าหุ้น การกำหนดรายชื่อกรรมการบริษัท ซึ่งคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจสามารถแก้ไขเพิ่มเติมสิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ได้ รวมถึงการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาใช้อำนาจพิเศษของรัฐวิสาหกิจที่ได้แปลงเป็นบริษัทแล้วด้วย
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
| 
ดูทั้งหมด
