ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 รัฐวิสาหกิจของไทยมี
บทบาทสำคัญในฐานะที่เป็นกลไกในการสนับสนุนนโยบายทางการเมือง นโยบายชาตินิยม ธุรกิจ
อุตสาหกรรมและการพัฒนาอาชีพมาตามลำดับ แต่ต่อมาระบบรัฐวิสาหกิจก็เริ่มเสื่อมลงเมื่อมี
การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจากรัฐบาลของจอมพล ป.พิบูลสงคราม มาเป็นรัฐบาลของจอมพล
สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งขณะนั้นเกิดปัญหาทางด้านการเงินของประเทศและของรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง
จนทำให้รัฐบาลไทยต้องขอรับความช่วยเหลือจากธนาคารโลก (World Bank)
ภายหลังจากที่รัฐบาลไทยได้ก่อหนี้กับธนาคารโลกและธนาคารโลกได้ส่งผู้แทนพิเศษมาศึกษาพิจารณาสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในขั้นต้นสรุปได้ว่า กิจการประเภทองค์การและบริษัทที่ส่วนราชการต่าง ๆ ถือหุ้นอยู่ได้เพิ่มจำนวนมากขึ้น กิจการเหล่านี้ส่วนมากมีผลการประกอบการที่ขาดทุนซึ่งส่งผลกระทบไปถึงฐานะทางการเงินของรัฐ ดังนั้น รัฐบาลจึงควรพิจารณานโยบายใหม่ว่ากิจการใดควรจะคงอยู่และควรดำเนินการอย่างไร จึงจะแข่งขันกับเอกชนได้ กิจการใดควรขายให้เอกชนไปเสีย และกิจการใดควรล้มเลิกไปเพราะได้ผลไม่คุ้มค่า
ผลการศึกษาของธนาคารโลกเกี่ยวกับสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศดังกล่าว นับได้ว่าเป็นข้อคิดที่มีอิทธิพลสูงและมีส่วนผลักดันให้รัฐบาลเพิ่มความสนใจในการแก้ไขปัญหารัฐวิสาหกิจในระยะสั้น โดยในขณะนั้นคือปลายสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม และต้นสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ มีการยุบเลิกรัฐวิสาหกิจบางแห่งและรวมรัฐวิสาหกิจบางแห่งเข้าด้วยกัน
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยในช่วงระหว่างปี พ.ศ.2500 ถึงปี พ.ศ.2542 ยังไม่มีความเด่นชัดเท่าไร แม้ว่าแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 1 ที่ประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2504 จะมีการกล่าวถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาจากสภาพการดำเนินงานต่าง ๆ ตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 1 มาจนถึงฉบับปัจจุบัน คือ ฉบับที่ 8 ประเทศไทย ก็ยังไม่เคยมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามแบบอย่างที่ประเทศต่างๆ ได้ดำเนินการไป จะมีก็แต่เพียง "การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ" เท่านั้นที่ได้มีการดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจสามารถทำได้หลายรูปแบบ หากไม่นับรวมวิธีการจ้างเหมาเอกชนดำเนินกิจกรรมทำความสะอาดหรือรักษาความปลอดภัยที่ถือเป็นกิจกรรมทั่วไปที่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่แล้ว การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจมีอยู่ 6 วิธีการด้วยกัน คือ การทำสัญญาจ้างเอกชนให้บริหารงาน การทำสัญญาให้เอกชนเช่าดำเนินการการให้สัมปทานภาคเอกชน การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ การร่วมลงทุนกับภาคเอกชน และการให้เอกชนลงทุนดำเนินการแก่รัฐรับซื้อผลผลิต
ในช่วงปี พ.ศ. 2539 เมื่อประเทศไทยประสบปัญหาเศรษฐกิจ รัฐบาลได้เจรจาขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF) และได้จัดทำแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจแบบเบ็ดเสร็จร่วมกับ IMF ในการขอถอนเงินกู้จาก IMF ประเทศไทยมีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตามเป้าหมายเศรษฐกิจและการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน รวมทั้งจะต้องมีการทบทวนเป้าหมายการดำเนินนโยบายด้านต่าง ๆ ตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ โดยประเด็นเรื่องรัฐวิสาหกิจเป็นเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งในการดำเนินนโยบายตามข้อตกลง กล่าวคือ มีการกำหนดให้ทำการทบทวนโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจและตัดรายจ่ายที่มีความสำคัญในระดับต่ำลงเพื่อรักษาฐานะการเงินของภาครัฐวิสาหกิจให้สมดุล ตลอดจนปรับปรุงอัตราค่าบริการของรัฐวิสาหกิจให้สะท้อนต้นทุนที่สูงขึ้นจากการอ่อนตัวของค่าเงินบาทยกเว้นค่าโดยสารรถประจำทางและรถไฟชั้นธรรมดา โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้เพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจโดยเน้นที่ภาคสาธารณูปโภค พลังงาน การสื่อสารและการขนส่ง
ในหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินจากกองทุนระหว่างประเทศ (Letter of Intent หรือ LOI) ฉบับที่ 5 ลงวันที่ 25 สิงหาคม พ.ศ. 2541 รัฐบาลได้แสดงท่าทีเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ว่า "ทางการกำลังเริ่มโครงการแปรรูป รัฐวิสาหกิจในสาธารณูปโภคซึ่งกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดังกล่าวจะทำให้เกิด รายได้ที่จะใช้ในการดูแลผู้ใช้แรงงานและลดหนี้ภาครัฐ" และนอกจากนี้ ในท้ายหนังสือแจ้งความจำนงดังกล่าวยังได้เสนอเอกสารภาคผนวกชื่อ "กลยุทธการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ซึ่งกำหนดมาตรการและแบบแผนในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องและกำหนดเวลาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้อย่างชัดเจน รัฐบาลในขณะนั้นจึงได้จัดทำพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ขึ้นมาเพื่อแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัท แต่สำหรับในส่วนของการนำหุ้นออกไปขายเพื่อให้เกิดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น กฎหมายดังกล่าวมิได้บัญญัติไว้จึงทำให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจไม่เป็นกฎหมายสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
เมื่อพิจารณาถึงความเป็นมาของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจแล้ว จะเห็นได้ว่าแม้ในอดีตประเทศไทยจะประสบปัญหาเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจในหลาย ๆ กรณีจนมีความคิดที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ประเทศไทยก็ยังไม่เคยทำการศึกษาวิเคราะห์รูปแบบหรือวิธีการที่เหมาะสมสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เมื่อประเทศไทยประสบปัญหาเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ทำให้ต้อง "แปรรูปรัฐวิสาหกิจ" เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐและเพื่อให้เกิดรายได้เข้ารัฐ จึงเริ่มมีการพูดถึงกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกันอีกครั้งหนึ่ง แต่อย่างไรก็ตาม การจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นไปด้วยความรีบเร่งภายใต้กรอบเวลาที่ได้ไปทำความตกลงไว้กับต่างประเทศ จึงทำให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอันเป็นกฎหมายสำคัญของประเทศอีกฉบับหนึ่งที่จัดทำขึ้นโดยขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างละเอียด รวมทั้งมิได้มีการศึกษาถึงประสบการณ์ที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในต่างประเทศด้วย ซึ่งเมื่อคณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจแล้ว มีความเห็นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดย กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะเกิดผลเสียกับประเทศชาติและประชาชนมากกว่าผลดี โดยคณะผู้วิจัยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดดังกล่าวดังนี้ คือ
(1) กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการศึกษา
วิเคราะห์อย่างเป็นระบบ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายสำคัญอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย คือ ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ที่ว่าขาดการศึกษา วิเคราะห์อย่างเป็นระบบนั้นหมายความว่า ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ถูกจัดทำขึ้นโดยความคิดริเริ่มของหน่วยงานหรือของรัฐบาลที่มิได้มีการศึกษาวิจัยถึงผลดีผลเสียของกฎหมาย มิได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบถึงกฎหมายลักษณะดังกล่าวกับประสบการณ์ของต่างประเทศที่มีมาก่อน
แม้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะเกิดขึ้นจากเหตุผลที่ค่อนข้างจะมีความเป็น "สากล" หรือ "ระหว่างประเทศ" อยู่เป็นอย่างมาก คือ เพื่อ "ขานรับ" กระแสโลกเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจตามแนวทางที่กำหนดร่วมกับ "IMF" แต่กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นกฎหมาย "ไทย ๆ" อีกฉบับหนึ่งที่เกิดขึ้นมาด้วยวิธีที่ใช้กันอยู่มาเป็นเวลานานแล้ว คือ การยกร่างกฎหมายโดยหน่วยงานที่แม้จะเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบหรือมีความชำนาญก็ตาม แต่ก็เป็นความชำนาญในระดับหนึ่งซึ่งยังไม่มีความเป็น "สากล" เท่าไร กฎหมายฉบับดังกล่าวจึงเกิดขึ้นมาโดยขาดการศึกษาถึงประสบการณ์ในเรื่องการแปรรูป
รัฐวิสาหกิจที่ต่างประเทศไม่ว่าจะเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างเช่นอังกฤษกับฝรั่งเศส หรือประเทศที่กำลังพัฒนาอย่างประเทศต่าง ๆ ในทวีปอเมริกาใต้ที่ทำกันอยู่ ซึ่งมีบางประเทศที่ประสบผลสำเร็จและในขณะเดียวกันบางประเทศก็ประสบความล้มเหลว
(2) กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน กฎหมายว่าด้วยทุน
รัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อให้เป็นเครื่องมือในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้มีเนื้อหาสาระที่ก้าวล่วงลงไปถึงรายละเอียด
ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใดทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อรัฐวิสาหกิจใดที่ได้ดำเนินการตามขั้นตอน
ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอย่างครบถ้วนแล้ว รัฐวิสาหกิจนั้นก็จะกลายสภาพเป็นรัฐ วิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทที่มีทุนเป็นเรือนหุ้น เพราะกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดไว้แต่เพียงวิธีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นเท่านั้น มิได้ก้าวไปถึงการขายหุ้นดังกล่าวให้กับเอกชน ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้จากกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ เพราะกฎหมายดังกล่าวมิได้กำหนดกระบวนการต่อไปที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจไปเป็นหุ้นของบริษัทแล้วว่ารัฐจะทำอย่างไรกับการนำหุ้นของบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ออกขาย
(3) เนื้อหาสาระของกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น" วัตถุประสงค์บางอย่าง เมื่อพิจารณาวิธีการจัดทำกฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจ โครงสร้างของกฎหมาย อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ การถ่ายโอนสิทธิประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจในรูปองค์การของรัฐไปยังรัฐวิสาหกิจในรูปบริษัท การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการตราพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการกำหนดให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกฎหมายที่ทุกคนเข้าใจว่าเป็น "กฎหมายกลาง" ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่กล่าวถึงกระบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดมีส่วนสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบจนไม่อาจทำให้เข้าใจได้ว่าเกิดจากความบังเอิญ นั่นคือการมีส่วนร่วมของฝ่ายการเมือง
ซึ่งเมื่อคณะผู้วิจัยได้พิจารณาจากเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจแล้ว คงไม่อาจเปลี่ยนความเข้าใจให้เป็นอย่างอื่นได้นอกจากตั้งข้อสงสัยว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีเนื้อหาสาระที่ "ซ่อนเร้น"วัตถุประสงค์บางอย่าง กล่าวคือ
(ก) การจัดทำกฎหมายเป็นไปอย่างรีบเร่ง ขาดการศึกษาวิเคราะห์ถึงผลดี
ผลเสียและผลกระทบที่จะเกิดจากการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น
(ข) ไม่มีการนำเอากระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ใช้กันอยู่ในต่างประเทศ
และประสบผลสำเร็จเป็นอย่างดีมาปรับใช้ กลับสร้างกระบวนการขึ้นมาใหม่โดยยังมิได้ทำการ
ศึกษาว่าจะเกิดผลสำเร็จหรือไม่
(ค) โครงสร้างของกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายการเมืองอย่างมาก
เริ่มตั้งแต่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มี "อำนาจในการเลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงทุนเป็นหุ้นการให้คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยฝ่ายการเมืองเป็นส่วนใหญ่ การให้
อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะ "ควบคุม" การดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วย
ทุนรัฐวิสาหกิจทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนะต่าง ๆ ต่อคณะรัฐมนตรี รวมทั้งการแก้ไข
เพิ่มเติมข้อเสนอของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ ซึ่งในประการหลังนี้ทำให้อาจกล่าว
ได้ว่า คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลไม่เกิน 26 คน ที่มาจาก
บุคคลในคณะรัฐมนตรีประมาณ 16 คน มาจากผู้ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 6 คน
และมาจากข้าราชการประจำอีก 5 คน เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกี่ยวกับ
การดำเนินการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท
นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ยังมีการให้อำนาจฝ่ายการเมืองแทรกอยู่ตามส่วนต่าง ๆ ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการให้คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น การกำหนดจำนวนหุ้นและมูลค่าหุ้น การกำหนดรายชื่อกรรมการบริษัท ซึ่งคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจสามารถแก้ไขเพิ่มเติมสิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ได้ รวมถึงการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาใช้อำนาจพิเศษของรัฐวิสาหกิจที่ได้แปลงเป็นบริษัทแล้วด้วย
สิ่งต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้วและปรากฏอยู่ในเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วย
ทุนรัฐวิสาหกิจ จึงทำให้เข้าใจได้ว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น"
วัตถุประสงค์สำคัญอย่างหนึ่ง คือ มีการกำหนดไว้ในกฎหมายให้อำนาจกับฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลที่จะทำการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขายได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งก็ต้องเป็นภาระของประชาชนที่จะต้องรอดูต่อไปว่า การกระทำดังกล่าวนั้นทำเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือของฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาล
(4) การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยฝ่ายบริหาร ประเด็นดังกล่าว
เป็นประเด็นที่ถือว่า "รุนแรง" และ "ร้ายแรง" ที่สุดประเด็นหนึ่งที่ก่อให้เกิดกระแสความขัดแย้งในสังคม แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยออกมาแล้วว่าสามารถทำได้ แต่ก็ไม่สามารถที่จะทำลายความเข้าใจในระบบ "ลำดับศักดิ์ของกฎหมาย" ที่มีอยู่ในสังคมไทยมาเป็นเวลาช้านานแล้ว
หากจะตั้งคำถามว่า ทำไมกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงไม่บัญญัติให้การ
ยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่แปลงทุนเป็นหุ้นและจดทะเบียนเป็นบริษัท ทำโดยกฎหมายระดับเดียวกับกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น คำตอบคงมีอยู่สองประการ คือ ประการแรก การจัดทำกฎหมายยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจระดับพระราชบัญญัติต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภาที่มักจะอ้างกันอยู่เสมอว่าจะต้องใช้ระยะเวลานาน ไม่ทันความต้องการของรัฐบาล กับคำตอบประการที่สอง คือ ต้องการให้อำนาจแก่ฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลที่จะ "รวบรัด" การดำเนินการต่าง ๆ ทั้งหมดให้อยู่ที่ฝ่ายของตนแต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนั้น ความประสงค์ดังกล่าวจึงแสดงออกมาในมาตรา 28 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่ว่า "ในกรณีที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น" ดังนั้น บทบัญญัติดังกล่าวจึงได้ทำลายระบบลำดับศักดิ์ของกฎหมายในประเทศไทยลงอย่างสิ้นเชิง และเมื่อพิจารณาเรื่องดังกล่าวจากคำวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญบางท่านประกอบด้วยแล้ว จะเห็นได้ว่า ปัจจุบันประเทศไทยไม่มีลำดับศักดิ์ของกฎหมายหลงเหลืออยู่อีกแล้ว ความชอบธรรมต่าง ๆ สามารถเกิดขึ้นได้จากการเขียนกฎหมายตามความต้องการขอตนเองแต่เพียงอย่างเดียวโดยไม่คำนึงถึงจารีตประเพณีหรือสิ่งอื่น ๆ ที่ปฏิบัติกันอยู่มาเป็นเวลานาน จึงอาจกล่าวได้ว่า การให้อำนาจฝ่ายบริหารยุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา แม้จะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ทำโดยไม่ต้องมีการตรากฎหมายหลายฉบับ แต่ก็เป็นการกระทำที่ไม่เหมาะสมและไม่สมควร รวมทั้งยังเป็นการให้อำนาจ"คณะรัฐมนตรี" อีกประการหนึ่งอย่างเกินความจำเป็นซึ่งจะส่งผลกระทบตามมาในวันข้างหน้าอย่างมาก
(5) กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทั้งหมดไม่มีความ
โปร่งใส ข้อสังเกตทั้ง 4 ประการดังกล่าวข้างต้นของคณะผู้วิจัยนำมาซึ่งบทสรุปของข้อสังเกตในประการสุดท้าย คือ ความไม่โปร่งใสในกระบวนการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย
ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ
จากข้อมูลที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์ทำให้ทราบว่า รัฐวิสาหกิจจำนวนกว่า 60 แห่งมีสินทรัพย์รวมกันกว่า 4 ล้านล้านบาท มีพนักงานกว่า 1 ล้านคน มีงบประมาณรวมกันปีละประมาณ 1 ล้านล้านบาท ทำรายได้ให้แก่รัฐประมาณปีละ 20,000 ล้านบาท จากข้อมูล ดังกล่าวทำให้เราเห็นภาพว่า รัฐวิสาหกิจก็คือ "ขุมทรัพย์" หนึ่งของประเทศไทย ขุมทรัพย์นี้ มิได้เกิดขึ้นมาจากการเนรมิตหรือความบังเอิญ แต่เกิดขึ้นมาจากรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยที่ผ่านมาได้ทุ่มเทเงินงบประมาณจำนวนมากเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการอย่างรอบคอบเพื่อวัตถุประสงค์สองประการ คือ มิให้รัฐและประชาชนที่ต่างก็มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจต้องเสียประโยชน์
แต่อย่างไรก็ตาม เนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้ตอบสนองสิ่งสองสิ่งที่กล่าวไปข้างต้น คือ ประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของประชาชน รัฐได้ลงทุนไปในรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างมาก แต่เมื่อจะ "ขาย" รัฐวิสาหกิจ กลับทำโดยการใช้กฎหมายไม่กี่มาตราและคนไม่กี่คน ซึ่งคนไม่กี่คนเหล่านั้นเป็น "ฝ่ายการเมือง" ที่เรามักจะตั้งข้อสงสัยว่าเข้ามาทำงานเพื่อประโยชน์ของตนและพวกพ้องมากกว่าประโยชน์ของประเทศชาติ ข้อกล่าวอ้าง ดังกล่าวนี้มิได้เกิดจากคณะผู้วิจัย หากตรวจสอบเหตุผลในการปฏิวัติรัฐประหารแทบทุกครั้งก็จะพบว่าเกิดจากการที่คณะปฏิวัติรัฐประหาร "ทนไม่ได้" กับการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเกิดขึ้นก็ด้วยเหตุผลสำคัญ คือ ต้องการวางมาตรการและกลไกในการป้องกันการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดเลยที่จะมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดทุกขั้นตอนในการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจให้กับนักการเมืองเพื่อให้เข้ามาดำเนินการดังกล่าว ซึ่ง "เสี่ยง" ต่อการทำให้รัฐต้องเสียประโยชน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่าต่อไปอีกไม่รู้จักจบสิ้น นอกจากนี้ ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเองก็มิได้มีบทบัญญัติหรือมาตรการใดมารองรับหรือเป็น หลักประกันให้กับประชาชนทั้งหลายว่า เมื่อ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไปแล้ว ประชาชนจะยังได้รับบริการนี้ดีและราคาไม่แพงเหมือนครั้งที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำโดยอาศัยงบประมาณของรัฐหรือไม่
จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยใช้มาตรการตามกฎหมาย
ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีปัจจัยความเสี่ยงสูงที่จะทำให้รัฐขาดประโยชน์ และประชาชนก็เช่นกัน ที่จะต้องประสบปัญหาต่าง ๆ ทั้งนี้ เนื่องมาจากกระบวนการของกฎหมายฉบับนี้ไม่โปร่งใส ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างมากตั้งแต่เริ่มต้นคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมา "ขาย" การเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการดำเนินการทุกขั้นตอน รวมทั้งในตอนจบสามารถมีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้ กระบวนการต่าง ๆ ที่ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจึงเป็นกระบวนการที่รวบรัดและไม่โปร่งใสอันอาจส่งผลทำให้ประเทศชาติและประชาชนต้องเสียประโยชน์ได้
เมื่อคณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบระบบการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในต่างประเทศ
คือ ประเทศอังกฤษ ประเทศฝรั่งเศส ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันและประเทศญี่ปุ่น ทำให้ทราบถึงรายละเอียดต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนการไปจนจบ คือ รัฐวิสาหกิจได้รับการแปรรูปไปอย่างสมบูรณ์ โดยในส่วนที่เกี่ยวกับมูลเหตุที่ ทำให้ต้องมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น จะเห็นได้ว่า ในประเทศอังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ต่างก็มีมูลเหตุสำคัญที่ทำให้ต้องมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่คล้ายคลึงกัน กล่าวคือ ในประเทศอังกฤษนั้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นนโยบายของรัฐบาลที่มีขึ้นเพื่อช่วยเหลือรัฐวิสาหกิจซึ่งประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ รวมทั้งเพื่อให้รัฐไม่ต้องรับผิดชอบด้านการลงทุนให้กับรัฐวิสาหกิจเป็นจำนวนมากอีกต่อไปด้วย ประกอบกับเหตุผลสำคัญอีกประการหนึ่ง คือ เพื่อเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันทางการค้าให้กับรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยการแปรรูปไปเป็นของเอกชนจะทำให้สามารถเกิดการแข่งขันทางการค้าได้และผู้ได้รับประโยชน์ก็คือประชาชนนั่นเอง ส่วนในประเทศฝรั่งเศส การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นมาตรการสำคัญประการหนึ่งที่รัฐนำมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการบริหารงานรัฐวิสาหกิจของรัฐที่ไม่ประสบผลสำเร็จ เพื่อระดมเงินลงทุนจากประชาชนและเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจด้วย วัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงผลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐที่มีต่อรัฐวิสาหกิจ และเพื่อส่งเสริมตลาดทุนของประเทศ สำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของประเทศญี่ปุ่นนั้น เนื่องจากประเทศญี่ปุ่นประสบปัญหาด้านการคลังเป็นอย่างมาก รัฐบาลจึงจำเป็นต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อแก้ไขปัญหาการคลังให้กับประเทศเพื่อจะได้ไม่ต้องตัดเงินจากงบประมาณไปอุดหนุนรัฐวิสาหกิจและเกิดรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น ส่วนกระบวนการตัดสินใจเลือกรัฐวิสาหกิจเพื่อมาทำการแปรรูปนั้น ส่วนใหญ่เป็นอำนาจหน้าที่ของ "ฝ่ายการเมือง" ทั้งสิ้น กล่าวคือ ในประเทศอังกฤษ รัฐมนตรี เจ้ากระทรวงจะทำแผนการดำเนินการเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจในการกำกับดูแลของตนเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้นแม้จะมี "กฎหมายกลาง" เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งระบุชื่อของรัฐวิสาหกิจที่จะนำมาทำการแปรรูปได้ แต่ในที่สุดแล้วผู้ที่ "เลือก" รัฐวิสาหกิจจากบัญชีรายชื่อแนบท้ายกฎหมายก็ยังคงเป็นฝ่ายบริหารอยู่ ในขณะที่ประเทศญี่ปุ่นนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีที่มาจากเมื่อประเทศญี่ปุ่นประสบปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ คณะรัฐมนตรีจึงได้จัดตั้งคณะกรรมการเพื่อการปฏิรูปการบริหารเพื่อศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะการแก้วิกฤตการขาดดุลการคลังของรัฐบาล ผลการศึกษาปรากฏว่า มีข้อเสนอแนะให้แปรรูปรัฐวิสาหกิจ 4 แห่ง เพื่อแก้ไขวิกฤตด้านงบประมาณรายจ่ายของรัฐ คณะรัฐมนตรีเห็นชอบด้วยกับข้อเสนอดังกล่าว จึงสั่งให้กระทรวงที่รับผิดชอบในรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นดำเนินการ สำหรับประเภทของกฎหมายที่ใช้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จะเห็นได้ว่า มีลักษณะที่เหมือนกันระหว่างประเทศอังกฤษกับประเทศญี่ปุ่น คือ มีการออกกฎหมายมาเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งแห่งใดโดยเฉพาะ โดยในประเทศอังกฤษนั้นเมื่อมีนโยบายทางการเมืองที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดแล้ว ก็จะมีการจัดตั้งคณะทำงานซึ่งประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่ปรึกษากฎหมาย ที่ปรึกษาด้านการเงินและบุคลอื่นขึ้นมาทำการศึกษาแนวทางในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จากนั้นคณะทำงานก็จะจัดทำรายงานผลการศึกษาดังกล่าว (White Paper) และเสนอไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ซึ่งต่อมาก็จะต้องมีการจัดทำกฎหมายพิเศษขึ้นมาเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยกฎหมาย ดังกล่าวก็จะจัดทำขึ้นตามแนวทางและวิธีการที่กำหนดไว้ใน White Paperส่วนประเทศญี่ปุ่นก็มีลักษณะคล้ายคลึงกับประเทศอังกฤษ คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้ง 4 แห่งนั้นเป็นไปตามข้อเสนอของคณะกรรมการเพื่อการปฏิรูปการบริหารที่ได้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีซึ่งก็ประกอบด้วยรายละเอียดของร่างกฎหมายที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเหล่านั้น
อนึ่ง ประเทศฝรั่งเศสนับเป็นประเทศที่มีกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่แปลกกว่าประเทศทั้ง 2 กล่าวคือ มีทั้งกฎหมายกลางที่ใช้เป็นหลักเกณฑ์ทั่วไปในการดำเนินการแปรรูป รัฐวิสาหกิจซึ่งมักจะกำหนดกรอบในการดำเนินการแปรรูปที่ใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจโดยทั่วไป
ซึ่งในทางปฏิบัติจะได้มีการกำหนดรายชื่อของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ไว้ในบัญชีแนบท้ายกฎหมายนั้น
และนอกจากนี้ ก็ยังมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยการตรากฎหมายเฉพาะซึ่งมักใช้สำหรับการ
แปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ประกอบกิจการเฉพาะด้านอีกด้วย และในส่วนที่เกี่ยวกับวิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศอังกฤษนั้น หากรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นในรูปบริษัทจำกัด (private company) การแปรรูปสามารถทำได้โดยการขายหรือจำหน่ายหุ้นหรือทรัพย์สินทั้งหมดหรือบางส่วนให้กับเอกชน ส่วนกิจการที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ เมื่อจะแปรรูปก็จะต้องมีการจัดตั้งบริษัทแปรรูป (successer company) ขึ้นมา จากนั้นก็จะมีการออกหุ้นในบริษัทแปรรูปให้รัฐบาลถือไว้ก่อน
มีการโอนสินทรัพย์ รวมทั้งสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาต่าง ๆ รวมทั้งโอนย้ายลูกจ้างหรือพนักงาน
ของกิจการที่จะแปรรูปให้แก่บริษัทแปรรูป ส่วนการดำเนินการต่อจากนั้นรัฐบาลอาจใช้วิธีกระจายหุ้นสู่สาธารณชน ขายทรัพย์สินทั้งหมดหรือบางส่วน ขายหุ้นให้ผู้บริหารเดิม หรือเสนอขายหุ้นให้แก่ผู้ลงทุนโดยเฉพาะเจาะจงหรือตามคำเสนอซื้อของผู้บริหารเดิมก็ได้ ส่วนในประเทศฝรั่งเศส กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจถูกกำหนดไว้อย่างกว้าง ๆ ในกฎหมายกลาง โดยกฎหมายกลางได้มอบอำนาจให้รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารไปกำหนดหลักเกณฑ์ในการดำเนินการและอาจมีการตราเป็นรัฐกำหนดหรือเสนอผ่านรัฐสภาเพื่อออกเป็นรัฐบัญญัติ เช่น หลักเกณฑ์ในการประเมินมูลค่ารัฐวิสาหกิจและการกำหนดมูลค่าหุ้นที่จะเสนอขายหลักเกณฑ์ทางกฎหมายในการโอนหุ้นตลอดจนวิธีการชำระเงิน เป็นต้น การโอนหุ้นส่วนใหญ่มักทำกันในสองรูปแบบ คือ การโอนหุ้นผ่านตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งก็เป็นไปตามกลไกของตลาดหลักทรัพย์กับการโอนหุ้นนอกตลาดให้แก่กลุ่มผู้รับโอนหุ้นที่ได้รับคัดเลือก อันได้แก่ การโอนหุ้นให้แก่กลุ่มผู้ถือหุ้นที่ได้รับการคัดเลือกหรือการโอนหุ้นให้แก่พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ สำหรับในประเทศญี่ปุ่นนั้น รัฐวิสาหกิจทุกแห่งถูกจัดตั้งโดยกฎหมายพิเศษระดับพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็ดำเนินการโดยการออกกฎหมายพิเศษระดับพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายเดิมโดยกฎหมายใหม่จะระบุให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีสถานะเป็นบริษัทจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ทันที รัฐบาลจะถือหุ้นในบริษัทจำกัดก่อนจำนวนหนึ่ง ต่อมาเมื่อการประกอบกิจการของบริษัทเหล่านั้นดีขึ้นจนมีผลประกอบการที่ดีตามหลักเกณฑ์ของตลาดหลักทรัพย์ ผู้บริหารต้องนำบริษัทเข้าตลาดหลักทรัพย์และขายหุ้นของบริษัทให้แก่นักลงทุนต่อไป ขั้นตอนการนำหุ้นเข้าตลาดหลักทรัพย์และการโอนขายหุ้นให้กับนักลงทุนเป็นไปตามกฎหมายตลาดหลักทรัพย์และการทำธุรกรรมเกี่ยวกับหลักทรัพย์ เป็นที่น่าสังเกตว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศญี่ปุ่นจำกัดอยู่เพียงรัฐวิสาหกิจเพียง 4 รัฐวิสาหกิจใหญ่ ๆ 4 รัฐวิสาหกิจเท่านั้น และเมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปแล้ว ในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแปรรูปไปแล้ว ในประเทศอังกฤษ มีการจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลอิสระขึ้นมากำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะและได้รับการแปรรูปไปแล้ว โดยในการกำกับดูแลจะทำหน้าที่ควบคุมการออกใบอนุญาต ดูแลปริมาณการผลิตและให้บริการให้เพียงพอแก่ความต้องการของตลาดกำกับดูแลและควบคุมราคค่าบริการ รวมทั้งกำกับดูแลการให้บริการที่ดีและเหมาะสมแก่ประชาชนผู้บริโภค มีระบบหุ้นทอง (golden share) ที่ให้สิทธิพิเศษแก่รัฐบาลเป็นผู้ถือ เพื่อควบคุมดูแลไม่ให้มีการเปลี่ยนแปลงในโครงสร้างและการดำเนินกิจการของบริษัทแปรรูปนั้น ๆ โดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐบาลก่อน ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้น ก็มีระบบหุ้นที่มีลักษณะพิเศษทำนองเดียวกับหุ้นทองของอังกฤษที่ให้อำนาจรัฐในการแทรกแซงการบริหารกิจการที่ได้รับการแปรรูปไปแล้วเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ สำหรับในประเทศญี่ปุ่นนั้น ไม่มีการกำหนดหุ้นที่มีลักษณะพิเศษเช่นเดียวกับประเทศอังกฤษหรือฝรั่งเศส แต่จะใช้วิธีการควบคุมการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปไปแล้วโดยกฎหมายป้องกันการผูกขาด แต่จะไม่มีการแต่งตั้งองค์กรกำกับดูแลการแข่งขันหลังการแปรรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นมาเพื่อกำกับดูแลกิจการที่ได้รับการแปรรูปไปแล้ว โดยรัฐวิสาหกิจที่ถูกแปรรูปจะตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายเอกชนเช่นเดียวกันกับบริษัทจำกัดทั้งหลาย
จากการศึกษาวิจัยที่ผ่านมาทั้งหมด คือ การศึกษาถึงวิวัฒนาการของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในต่างประเทศ รวมทั้งการศึกษาวิเคราะห์กฎหมายไทยที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ใช้บังคับอยู่ ทำให้พอมองเห็นใน เบื้องต้นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยที่กำลังจะเกิดขึ้นไม่น่าจะเป็นสิ่งที่ถูกต้องเพราะกระบวนการทั้งหมดไม่มีส่วนใดเลยที่บ่งบอกถึงการดำเนินการเพื่อปกป้องประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ของประเทศ แต่อย่างไรก็ตาม เนื่องจากประเทศไทยคงไม่สามารถ หลีกเลี่ยงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้ด้วยเหตุผลที่มาจากทั้งภายในและภายนอกประเทศ ดังนั้น จึงสมควรหาวิธีการที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใหม่เพื่อมิให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ดังที่คณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษาวิเคราะห์ไปแล้ว โดยคณะผู้วิจัยมีความเห็นและมีความมั่นใจในระบบการมี "กฎหมายกลาง" เพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทุกแห่งเช่นเดียวกับระบบการมี "กฎหมายกลาง" เพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศฝรั่งเศส จึงได้ทำการยกร่าง "กฎหมายกลางเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" สำหรับประเทศไทยขึ้นเพื่อเป็นหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่อไปในอนาคต โดยมีหลักการและสาระสำคัญดังต่อไปนี้
เชิงอรรถ
*. การศึกษาวิจัยนี้ได้รับการสนับสนุนจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำหรับความเห็นและข้อเสนอแนะที่ปรากฏในรายงานสรุปผลการศึกษาวิจัยนี้เป็นความเห็นและข้อเสนอแนะของผู้วิจัย คณะกรรมการพัฒนากฎหมายมิได้เห็นด้วยทั้งหมด
[กลับไปที่บทความ]
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
|
(ก) การกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะต้องได้รับการแปรรูปไว้ในบัญชีรายชื่อ
แนบท้ายกฎหมาย คณะผู้วิจัยเห็นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอำนาจของรัฐสภาเพราะ
เกี่ยวข้องกับประชาชนทั้งประเทศทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และบริการสาธารณะ แต่อย่างไร ก็ตาม การที่จะให้รัฐสภาจัดทำกฎหมายเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งนั้นเป็นไปได้ยากเพราะจะต้องใช้ระยะเวลานานและอาจเกิดความไม่มั่นคงแน่นอนทางการเมือง ดังนั้น คณะผู้วิจัย
จึงเห็นสมควรที่จะ "กำหนด" รายชื่อรัฐวิสาหกิจที่รัฐสภาเห็นว่าควรได้รับการแปรรูปไว้ในร่างกฎหมาย เพื่อให้รายชื่อรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นได้รับความเห็นชอบจากตัวแทนประชาชนคือรัฐสภา และเพื่อให้มีการพิจารณาอย่างรอบคอบและถี่ถ้วนโดยตัวแทนประชาชนถึงความจำเป็นที่จะต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดบ้าง
การกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะต้องอยู่ในข่ายที่จะถูกแปรรูปไว้ท้ายร่าง
กฎหมายนั้นอาจสร้างความยากลำบากให้กับรัฐสภาระดับหนึ่งในการจัดทำร่างกฎหมาย แต่อย่างไรก็ตาม เป็นความยากลำบากเพียงครั้งเดียวเพราะเมื่อผ่านการพิจารณาของรัฐสภาไป
แล้ว ฝ่ายบริหารก็สามารถดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นง่ายขึ้นเพราะถือว่าได้รับ "อนุมัติ"
จากรัฐสภาไปแล้ว ซึ่งต่างจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเฉพาะแห่งที่จะต้องเกิดปัญหาขึ้นทุกครั้ง ที่มีการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง
(ข) มีการกำหนดระยะเวลาที่แน่นอนสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คณะผู้วิจัย
เห็นว่า แม้จะมีกฎหมายเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ดีแต่ก็ไม่อาจทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้หากไม่มี "สภาพบังคับ" ให้ฝ่ายบริหารต้องดำเนินการ จึงได้กำหนดไว้ให้ฝ่ายบริหารทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีรายชื่ออยู่ในร่างกฎหมายให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนดไว้ใน ร่างกฎหมาย โดยคณะผู้วิจัยได้ตั้งเป้าไว้ว่าควรดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 5 ปีนับแต่วันที่กฎหมายใช้บังคับ
(ค) รัฐวิสาหกิจบางประเภทไม่อาจถูกแปรรูปได้ คณะผู้วิจัยเห็นว่า รัฐวิสาหกิจ
ทุกประเภทไม่สามารถถูกแปรรูปได้เพราะ "เนื้องาน" ของรัฐวิสาหกิจแต่ละประเภทไม่เหมือนกัน
จึงได้สร้างบทบัญญัติจำกัดประเภทของรัฐวิสาหกิจที่ไม่อาจถูกแปรรูปได้ 2 ประเภท คือ ประเภท
ที่เป็นบริการสาธารณะระดับชาติและประเภทที่เป็นกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ แต่อย่างไรก็ตาม การจำกัดประเภทในลักษณะดังกล่าวจะไม่ก่อให้เกิดปัญหาในการให้ความเห็น ว่าอะไรเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะระดับชาติหรือเป็นกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคง
แห่งชาติ เพราะรัฐวิสาหกิจที่ "รัฐสภา" กำหนดรายชื่อไว้ในร่างกฎหมายทุกแห่งจะต้องได้รับการแปรรูปโดยผลของร่างกฎหมายนี้ การจำกัดประเภทไว้ในร่างกฎหมายก็เพื่อแสดง "จุดยืน" ของรัฐว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยผลของร่างกฎหมายจะไม่กระทบกับประโยชน์และความมั่นคงปลอดภัยของประชาชน
(ง) การศึกษาเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดำเนินการโดยคณะกรรมการ
ที่เป็นกลางและอิสระจากอำนาจทางการเมือง คณะผู้วิจัยได้กำหนดให้มีคณะกรรมการการแปรรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นเพื่อดำเนินการศึกษารายละเอียดและเตรียมการที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น คณะกรรมการการแปรรูปรัฐวิสาหกิจประกอบด้วยกรรมการจำนวน 11 คน ซึ่งในจำนวนนี้เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 6 คนที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภาจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติตามกฎหมายกำหนดจำนวน 14 คน ซึ่งคณะรัฐมนตรีพิจารณาคัดเลือกและนายกรัฐมนตรีเสนอรายชื่อดังกล่าวต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณาคัดเลือกให้เหลือจำนวน 7 คน
การกำหนดให้วุฒิสภาพิจารณาคัดเลือกบุคคลที่คณะรัฐมนตรีเสนอชื่อมาให้เหลือ
เพียงครึ่งหนึ่งก็เพื่อให้บุคคลที่ได้รับการคัดเลือกเหล่านั้นปลอดจากข้อผูกพันและอิทธิพลทางการเมือง ส่วนการกำหนดให้ต้องมีการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งก็เพื่อให้ผู้ได้รับแต่งตั้งปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริงเพราะการ แปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์จำนวนมหาศาล
(จ) คณะกรรมการที่เป็นกลางและอิสระจากอำนาจการเมืองจะทำการประเมิน
มูลค่าของรัฐวิสาหกิจเพื่อแปรรูป คณะผู้วิจัยได้กำหนดให้คณะกรรมการมีหน้าที่ในการจัดให้มีการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจนกระทั่งเมื่อผลสรุปออกมาว่าสามารถแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นได้ คณะกรรมการก็มีหน้าที่ทำการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจโดยกำหนดให้คณะกรรมการแต่งตั้งสำนักตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคารมาร่วมทำการศึกษาวิเคราะห์สภาพทั้งหมดของกิจการเพื่อประกอบการประเมินมูลค่ารัฐวิสาหกิจโดยคณะกรรมการ เมื่อคณะกรรมการทำการประเมินมูลค่ารัฐวิสาหกิจเรียบร้อย จะต้องเสนอผลการประเมินไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณากำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูปโดยคณะรัฐมนตรีจะกำหนดมูลค่าหรือราคาที่ต่ำกว่ามูลค่าหรือราคาที่คณะกรรมการได้ประเมินไว้ไม่ได้
(ฉ) มีการกำหนดวิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ชัดแจ้ง วิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามร่างพระราชบัญญัตินี้ทำได้ 5 วิธีการ คือ การโอนหุ้น การแลกเปลี่ยนหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่ จะทำการแปรรูปกับหุ้นกู้ด้อยสิทธิ การสละสิทธิในการเข้าชื่อซื้อหุ้นเพิ่มทุนก่อนหรือการขายสิทธิดังกล่าว การเพิ่มทุนโดยการแลกเปลี่ยนกับการนำหุ้นหรือสินทรัพย์มาลงหุ้น และการออกหุ้นกู้หรือหุ้นกู้ไม่ว่าจะนำมาซึ่งสิทธิใด ๆ หรือไม่ในทุนของรัฐวิสาหกิจ
การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้ง 5 วิธีการดังกล่าวมาแล้ว จะต้องกระทำโดยผ่านกระบวนการของตลาดหลักทรัพย์หรืออาจกระทำนอกตลาดหลักทรัพย์ได้ตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด
(ช) มาตรการเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐระหว่างที่มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ไปแล้ว คณะผู้วิจัยได้กำหนดให้มี "หุ้นที่มีลักษณะพิเศษ" ขึ้นเพื่อให้รัฐใช้เป็นเครื่องมือในการคุ้มครองประโยชน์ของชาติหรือการคงไว้ซึ่งอำนาจเหนือของรัฐโดยกำหนดให้ต้องมีการตรา พระราชกฤษฎีกาเพื่อแปลงสภาพหุ้นสามัญของรัฐเป็นหุ้นที่มีลักษณะพิเศษได้
นอกจากนี้ในร่างกฎหมาย คณะผู้วิจัยยังได้กำหนดเพดานสำหรับการเข้ามาถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปไปแล้วว่าจะต้องไม่เกินจำนวนร้อยละ 20 ของทุนของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการโอน ทั้งนี้ เพื่อป้องกันมิให้ต่างชาติเข้าครอบงำกิจการของรัฐที่ได้รับการแปรรูปไป
วิธีการที่คณะผู้วิจัยได้เสนอไว้ในร่างกฎหมายจะทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปด้วยความถูกต้อง มีระบบที่ดี สามารถตรวจสอบได้ และที่สำคัญที่สุดก็คือ เป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและของประชาชนอย่างแท้จริง
ร่างพระราชบัญญัติฉบับสมบูรณ์พร้อมคำอธิบายมีรายละเอียด ดังต่อไปนี้
คำอธิบาย
ร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ....
แม้ร่างพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 จะถูก "สร้าง" ขึ้นมาเพื่อเป็น "กฎหมายกลาง" สำหรับการแปลงทุนรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและเปลี่ยนสภาพของรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดเพื่อนำไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นในเวลาต่อมาก็ตาม
แต่กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็มิได้เป็นกฎหมายกลางที่ใช้สำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยตรง เพราะมิได้กำหนดกระบวนการต่าง ๆ ภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและเปลี่ยนสภาพของรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด และนอกจากนี้ ในกระบวนการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็ยังมีข้อบกพร่องอีกมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อบกพร่องในสาระสำคัญของกฎหมายที่ขาดความโปร่งใสในการดำเนินงานต่าง ๆ ตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในกฎหมาย
ดังนั้น เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยเป็นไปด้วยความโปร่งใส สามารถ
ตรวจสอบได้ และเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของรัฐ คณะผู้วิจัยจึงได้ยกร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... ขึ้นเพื่อใช้เป็น "กฎหมายกลาง" สำหรับกระบวนการแปรรูป รัฐวิสาหกิจทั้งระบบ การยกร่างกฎหมายดังกล่าวขึ้นมา คณะผู้วิจัยได้คำนึงถึงสาระสำคัญ 3 ประการด้วยกัน คือ สภาพความเป็นจริงของปัญหาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (1) ข้อบกพร่องของกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน (2) และแนวทางในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย (3) จากสาระสำคัญดังกล่าว คณะผู้วิจัยจึงได้นำมาเป็น "ฐาน"
ในการยกร่างกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (4) โดยคณะผู้วิจัยได้นำเสนอร่างกฎหมาย
ดังกล่าวในตอนท้ายเอกสารนี้แล้ว
(1) สภาพความเป็นจริงของปัญหาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
รัฐวิสาหกิจเป็นกิจการที่รัฐจัดตั้งขึ้นมาเพื่อปฏิบัติภารกิจบางอย่างในนามของรัฐ ภารกิจที่รัฐวิสาหกิจดำเนินการส่วนใหญ่แล้วจะเป็นภารกิจที่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ (service public) ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของรัฐที่จะต้องจัดทำขึ้นเพื่อสนองความต้องการของประชาชนซึ่งก็คือประโยชน์สาธารณะ (interet public) เมื่อรัฐมอบบริการสาธารณะไปให้ รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำ รัฐก็จะต้องเข้าไปกำกับดูแลในหลาย ๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานในด้านต่าง ๆ ของรัฐวิสาหกิจนั้น รวมไปถึงการกำกับดูแลด้านมาตรฐานของบริการและค่าใช้บริการที่รัฐวิสาหกิจจะเก็บจากประชาชน การกำกับดูแลดังกล่าวมีขึ้นเพื่อให้บริการสาธารณะที่ดำเนินการโดยรัฐวิสาหกิจเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่รัฐกำหนดและเป็นไปเช่นเดียวกับการที่รัฐเป็นผู้ให้บริการเอง
ในทางปฏิบัติ รัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายการเมืองได้เข้าไปแทรกแซงการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจในหลาย ๆ ขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งบุคคลเข้าไปดำรงตำแหน่งผู้บริหารหรือกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ การเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายต่าง ๆ ซึ่งมิได้เป็นนโยบายที่สนองประโยชน์สาธารณะโดยตรง แต่เป็นนโยบายที่มุ่งไปในทางก่อประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องดังเช่นที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐวิสาหกิจ ประกอบกับการที่มีการกำหนดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจไว้เป็นจำนวนมาก ทำให้รัฐวิสาหกิจหลายแห่งมีปัญหา ซึ่งการแก้ปัญหาดังกล่าวก็มิได้ทำอย่างตรงจุดหรือจริงจัง รัฐวิสาหกิจบางแห่งจึงมีปัญหาสะสมที่รัฐมองว่ายากแก่การแก้ไข ดังนั้น จึงเกิดแนวความคิดที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatisation) ขึ้น
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นกระบวนการโอนทรัพย์สิน สิทธิพิเศษและกิจการที่เคยเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ ไปเป็นทรัพย์สิน สิทธิและกิจการของเอกชน ซึ่งการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เป็นสิ่งที่ประเทศต่าง ๆ หลายประเทศนำมาเป็นกระบวนการที่ใช้ในการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นกับ รัฐวิสาหกิจโดยมองว่า หากรัฐวิสาหกิจนั้นได้รับการบริหารโดยเอกชนก็จะทำให้มีประสิทธิภาพในการดำเนินการที่ดีขึ้นเทียบเท่ากับกิจการของเอกชน และนอกจากนี้ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็ยังช่วยแก้ไขปัญหาทางด้านเศรษฐกิจการเงินให้กับรัฐอีกด้วย โดยรัฐจะหมดปัญหากับการที่ จะต้องจ่ายเงินสนับสนุนการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไป และการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเองก็ยังสร้างรายได้จำนวนมากให้กับรัฐอันเนื่องมาจากการจำหน่ายรัฐวิสาหกิจหรือหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้น ดังนั้น ในประเทศที่ประสบปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจหรือประเทศที่ประสบปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ จึงเลือกใช้วิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาเป็นเครื่องมือในการที่จะ "หลุดพ้น" จากปัญหาที่ตนกำลังเผชิญอยู่
แต่อย่างไรก็ตาม กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกลับกลายเป็นสิ่งที่สร้างประโยชน์อย่างมหาศาลให้กับบุคคลบางคนหรือบางกลุ่ม เพราะกระบวนการดังกล่าวเป็นกระบวนการที่มีความขัดแย้งกันระหว่างประโยชน์สาธารณะกับประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน ผู้มีอำนาจจึงมัก "เลือก" ที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ "น่าจะ" ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อตัวเองหรือพวกพ้องมากกว่าก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม การอ้างถึงความไม่มีประสิทธิภาพในการบริหารงานในรูปแบบของรัฐวิสาหกิจจะเป็นการมองเพียงด้านเดียว เพราะการแก้ปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพของ รัฐวิสาหกิจอาจแก้ด้วยวิธีการอื่นที่ไม่ใช่ด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปเป็นกิจการของเอกชนก็ได้
แต่หากรัฐตัดสินใจที่จะแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจด้วยการแปรรูป รัฐวิสาหกิจ ก็สมควรที่จะต้องหามาตรการที่จะทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของส่วนรวมมากกว่าสนองประโยชน์ส่วนตน
(2) ข้อบกพร่องของกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน
ในช่วงปี พ.ศ. 2539 ประเทศไทยประสบปัญหาทางด้านเศรษฐกิจหลายประการ กล่าวคือ ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเนื่องจากการส่งออกชะลอตัว ปัญหาหนี้ต่างประเทศที่เพิ่มสูงขึ้นโดยส่วนใหญ่จะเป็นหนี้ระยะสั้นของภาคเอกชนซึ่งมีความอ่อนไหวต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ปัญหาสถาบันการเงินที่มีการปล่อยสินเชื่อในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่มีปริมาณมากเกินความพอดี รวมทั้งปัญหาสำคัญอีกประการ คือ การเก็งกำไรค่าเงินบาทซึ่งเริ่มขึ้นในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2540 ทำให้ทางการสูญเสียเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในการปกป้องค่าเงินบาทไปเป็นจำนวนมาก ต่อมาเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 มีการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราจากระบบตะกร้าเงิน (basket currency) มาเป็นระบบลอยตัวภายใต้การจัดการ (managed float) จึงเป็นผลที่ทำให้ค่าเงินบาทอ่อนตัวลงอย่างต่อเนื่องส่งผลกระทบต่อค่าเงินบาทในภูมิภาค จากปัญหาที่กล่าวมาทั้งหมดทำให้รัฐบาลต้องตัดสินใจขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF)
ในการขอถอนเงินกู้จาก IMF ประเทศไทยมีข้อผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามโดยประเด็น เรื่องรัฐวิสาหกิจนับได้ว่าเป็นเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งในการดำเนินนโยบายตามข้อตกลงกล่าวคือ มีการกำหนดให้มีการทบทวนโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจและตัดรายจ่ายที่มีความสำคัญในระดับต่ำลงเพื่อรักษาฐานะทางการเงินของภาครัฐวิสาหกิจให้สมดุล ตลอดจนปรับปรุงอัตราค่าบริการของรัฐวิสาหกิจให้สะท้อนกับทุนที่สูงขึ้นจากการอ่อนตัวของค่าเงินบาท ยกเว้นค่ารถโดยสารประจำทางและรถไฟชั้นธรรมดา เพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจโดยเน้นที่ภาคสาธารณูปโภค พลังงาน การสื่อสารและขนส่ง เนื่องจากนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ผ่านมาขาดความต่อเนื่องและชัดเจน ดำเนินการมาแล้วเป็นสิบปีก็ยังไม่สำเร็จ นอกจากนั้น รัฐยังมีการลงทุนในด้านสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐานสูงมาก เท่ากับว่ารัฐขาดการส่งเสริม
ให้เอกชนเข้ามาลงทุนแทนซึ่งเป็นนโยบายที่ผิดพลาด มีการกำหนดให้รัฐวิสาหกิจที่ต้องเร่ง แปรรูปเป็นบริษัทจำกัดเป็นอันดับแรกคือบริษัทบางจากปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) และบริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) ด้วยการลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลลง
สืบเนื่องจากข้อผูกพันดังกล่าว ประเทศไทยจึงเข้าสู่ยุคการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่าง แท้จริงเป็นครั้งแรก หน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงานต่างก็รณรงค์ให้ความรู้แก่ประชาชน (และพนักงานรัฐวิสาหกิจ) ถึง "ข้อดี" ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทางสื่อสารมวลชนประเภทต่าง ๆ นอกจากนี้ ก็ยังมีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเพื่อให้เป็น "ประตู" ไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
คำว่า "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" หรือ privatisation นั้น มีความหมายว่า หมายถึงการเปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของ (ownership) รัฐวิสาหกิจจากรัฐไปเป็นของเอกชน โดยในอดีตที่ผ่านมาประเทศไทย "ไม่เคยมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ตามความหมายดังกล่าว จะมีก็แต่เพียง "การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ" รูปแบบต่าง ๆ เช่น การทำสัญญาจ้างเอกชนบริหารงาน การให้สัมปทานแก่เอกชน หรือการร่วมลงทุนกับเอกชน เป็นต้น
นอกจากนี้แล้ว ในประเทศไทยเรายังไม่มี "กฎหมาย" ที่เกี่ยวข้องและใช้เป็นกระบวน
การเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แม้ในอดีต คือ ประมาณช่วงปี พ.ศ. 2530-2533 กระทรวงการคลังจะได้เคยยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวก็มิได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา
ในปัจจุบัน ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 "สภาพบังคับ" ทำให้ประเทศไทยเข้าสู่ยุคของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทำได้ด้วยการเพิ่มสัดส่วนความเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจนั้นให้แก่เอกชน หากเอกชนมีสัดส่วนความเป็นเจ้าของมากกว่าร้อยละห้าสิบ ก็ถือได้ว่ารัฐวิสาหกิจนั้นถูกแปรสภาพไปเป็นของเอกชนแล้ว ดังนั้น เพื่อให้การเปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจจากรัฐไปเป็นของเอกชนเกิดขึ้นได้ ก็ต้องทำการ "ขายหุ้น" รัฐวิสาหกิจนั้นให้แก่ประชาชน ดังเช่นกรณีของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตาม มีรัฐวิสาหกิจจำนวนมากที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาหรือตั้งขึ้นโดยมติคณะรัฐมนตรี รัฐวิสาหกิจเหล่านี้มิได้มีทุนเป็นหุ้น ดังเช่นของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) ที่ตั้งขึ้นโดยใช้กฎหมายเอกชนเช่นเดียวกับกิจการ ของเอกชน ดังนั้น เพื่อให้เกิดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นให้แก่เอกชน จึงต้องมีกระบวนการที่ทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถแปลงทุนเป็นหุ้นได้ดังเช่นรูปแบบของบริษัทกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงเกิดขึ้นมาเพื่อให้เป็นกระบวนการในการเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามที่มีกฎหมายจัดตั้งให้เป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด โดยมีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นให้เป็นหุ้นของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด และให้บริษัทใหม่ที่ยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่มีอำนาจตามเดิม รวมทั้งให้พนักงานมีฐานะเป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการและเป็นพื้นฐานเบื้องต้นที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบให้กระทำได้โดยสะดวก ต่อมาเมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว ขั้นตอนต่อไปก็จะต้องมีการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชนต่อไป
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดให้มีขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือของรัฐเมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐบาล ให้เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีรูปแบบเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด การปรับเปลี่ยนโครงสร้างของทุนดังกล่าวจะทำให้ทุนของรัฐวิสาหกิจซึ่งแต่เดิมมีลักษณะเป็นก้อน กลายเป็นทุนที่มีลักษณะเป็นหุ้นของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด นอกจากนี้ การปรับเปลี่ยนดังกล่าวยังทำให้สามารถระดมทุนจากตลาดทุนเพื่อเข้ามาซื้อหุ้นได้อย่างสะดวก ซึ่งก็หมายความว่าทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีการแปลงทุนเป็นหุ้นนั้นเป็นไปอย่างสะดวก
เมื่อรัฐบาลได้เสนอร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจต่อรัฐสภาในปี พ.ศ. 2540 ก็ได้รับการคัดค้านจากบุคคลหลายฝ่ายไม่ว่าจะเป็นฝ่ายผู้มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงอันได้แก่ พนักงานรัฐวิสาหกิจผู้ไม่ต้องการที่จะให้รัฐวิสาหกิจที่ตนทำงานอยู่ได้รับการแปรรูปไปเป็นของเอกชน เนื่องจากห่วงใยและวิตกถึงสถานภาพของตนเองในอนาคต หรือฝ่ายอื่น ๆ ซึ่งมีความเป็นห่วงว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยวิธีการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้วยวิธีที่ผิดซึ่งจะส่งผลทำให้เกิดการ "ขาย (สมบัติของ) ชาติ" อย่างไม่เป็นธรรมขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อกฎหมายดังกล่าวผ่านการพิจารณาของรัฐสภาซึ่งประกอบด้วยผู้ที่มีพลังทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจ จึงน่าจับตาดูกฎหมายดังกล่าวต่อไปว่าจะสามารถทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อให้เกิดผลดีต่อประเทศชาติหรือเกิดผลประโยชน์ต่อคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมากกว่ากัน
จากการศึกษากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่า กระบวนการที่จะนำไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อประเทศชาติ มากกว่าผลดีโดยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดดังกล่าว ดังต่อไปนี้
(1) กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายสำคัญอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย คือ ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ที่ว่าขาดการศึกษาวิเคราะห์ อย่างเป็นระบบนั้นหมายความว่า ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ถูกจัดทำขึ้นโดยความคิดริเริ่มของหน่วยงานหรือของรัฐบาลที่มิได้มีการศึกษาวิจัยถึงผลดีผลเสียของกฎหมายหรือกระบวนการต่าง ๆ ที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมิได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบถึงกฎหมายลักษณะดังกล่าวกับประสบการณ์ของต่างประเทศที่มีมาก่อน
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนี้แม้รัฐบาลจะจัดความสำคัญให้กับกฎหมายดังกล่าวว่าเป็นหนึ่งในบรรดากฎหมายที่มีขึ้นเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจและวิกฤติทางเศรษฐกิจของประเทศ แต่กฎหมายดังกล่าวก็เกิดขึ้นโดยกระบวนการแบบ "เดิมๆ" กล่าวคือ กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกระบวนการที่ไม่สามารถทำให้กฎหมายดังกล่าวมีความสมบูรณ์ได้ เนื่องจากการจัดทำร่างกฎหมายโดยฝ่ายบริหารมีความรีบเร่ง ขาดการศึกษาวิจัยอย่างเป็นระบบ ขาดการวิเคราะห์เปรียบเทียบกับกฎหมายและประสบการณ์ของต่างประเทศที่ได้ดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาก่อนประเทศไทยเป็นเวลานาน ดังนั้น จึงเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นมาเพื่อ "ทดลอง" ทฤษฎีและวิธีการใหม่ของประเทศไทยในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่าจะสามารถทำได้หรือไม่อย่างไร ซึ่งคงไม่มีใครยืนยันได้ว่าผลการทดลองดังกล่าวจะเกิด "ผลดี" หรือ "ผลเสีย" ต่อประเทศชาติ
(2) กระบวนในดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ เมื่อพิจารณาจากกระบวนการต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจไม่ว่าจะเป็นกระบวนการในการเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะมาแปลงทุนเป็นหุ้นหรือกระบวน
การในการดำเนินการแปลงทุนเป็นหุ้นโดยคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทแล้ว จะพบว่ากฎหมายดังกล่าวมิได้วางมาตรการใด ๆ ในการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะเอาไว้เลย แต่กลับให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งองค์ประกอบส่วนใหญ่เป็นนักการเมืองที่จะ "กำกับดูแล" กระบวนการแปลงทุนเป็นหุ้นทั้งระบบได้โดยตัวเอง และไม่สามารถถูกตรวจสอบได้ เนื่องจากไม่มีกระบวนการตรวจสอบใด ๆ กำหนดไว้ในกฎหมายฉบับนี้
ดังนั้น จึงอาจเป็นไปได้ว่า จะมีผู้ใช้ "ช่องทาง" ในการดำเนินการตามกฎหมาย ดังกล่าว สร้างประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องมากกว่าดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ
(3) กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อให้เป็นเครื่องมือในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้มีเนื้อหาสาระที่ก้าวล่วงลงไปถึงรายละเอียดของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใดทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อรัฐวิสาหกิจใดที่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนของ
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอย่างครบถ้วนแล้ว รัฐวิสาหกิจนั้นก็จะกลายสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ
ในรูปแบบของบริษัทที่มีทุนเป็นเรือนหุ้น ส่วนที่ว่าจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นไปอย่างไรคงต้องทำ
ความเข้าใจก่อนว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือการทำให้ "ความเป็นเจ้าของ" ของรัฐหมดไป รัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้นจะถูกแปรรูปได้ ก็แต่โดยการขายหุ้นให้แก่เอกชนจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของของรัฐน้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ฉะนั้น หัวใจสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้น คือ นำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขาย แต่อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดไว้แต่เพียงวิธีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น มิได้ก้าวไปถึงการขายหุ้นดังกล่าวให้กับเอกชน จึงอาจกล่าวได้ว่ากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน คือ ไม่สามารถใช้กฎหมายดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้แล้วเสร็จได้ทันที
ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยจึงยังไม่อาจเกิดขึ้นได้จากกฎหมายว่าด้วย
ทุนรัฐวิสาหกิจ ทำให้ไม่สามารถ "มองเห็นได้ด้วยตาเปล่า" ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทย
จะเป็นอย่างไร ทั้งนี้ เพราะกระบวนการต่อไปที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจไปเป็นหุ้นของบริษัทแล้ว รัฐจะทำอย่างไรกับการนำหุ้นของบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ออกขาย และจะมีมาตรการอย่างไรในการกำกับดูแลการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทเพื่อมิให้เกิดภาวะการ "ขายชาติ" ด้วยการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นให้กับต่างชาติจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของกิจการนั้นกลายเป็นของคนต่างชาติ
(4) เนื้อหาสาระของกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น" วัตถุประสงค์บางอย่าง เมื่อพิจารณาวิธีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ โครงสร้างของกฎหมาย อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ การถ่ายโอนสิทธิประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจในรูปองค์การของรัฐไปยังรัฐวิสาหกิจในรูปบริษัท การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการตราพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการกำหนดให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกฎหมายที่ทุกคนเข้าใจว่าเป็น "กฎหมายกลาง" ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่กล่าวถึงกระบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท จะเห็นได้ว่าทั้งหมดมีส่วนสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบจนไม่อาจทำให้เข้าใจได้ว่าเกิดจากความบังเอิญ นั่นคือ การมีส่วนร่วมของฝ่ายการเมือง
ทั้งนี้ เนื่องจากโครงสร้างของกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายการเมืองอย่างมาก เริ่มตั้งแต่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มี "อำนาจในการเลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงทุนเป็นหุ้นการกำหนดให้องค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจมาจากฝ่ายการเมืองเป็นส่วนใหญ่ การให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะ "ควบคุม" การดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนะต่าง ๆ ต่อคณะรัฐมนตรี รวมทั้งการแก้ไขเพิ่มเติมข้อเสนอของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ ซึ่งในประการหลังนี้ทำให้อาจกล่าวได้ว่า คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลไม่เกิน 26 คน ที่มาจากบุคคลในคณะรัฐมนตรีประมาณ 16 คน มาจากผู้ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 6 คน และมาจากข้าราชการประจำอีก 5 คน เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกี่ยวกับการดำเนินการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท
นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ยังมีการให้อำนาจฝ่ายการเมืองแทรกอยู่ตามส่วนต่าง ๆ ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการให้คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น การกำหนดจำนวนหุ้นและมูลค่าหุ้น การกำหนดรายชื่อกรรมการบริษัท ซึ่งคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจสามารถแก้ไขเพิ่มเติมสิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ได้ รวมถึงการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาใช้อำนาจพิเศษของรัฐวิสาหกิจที่ได้แปลงเป็นบริษัทแล้วด้วย
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
|
สิ่งต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้วและปรากฏอยู่ในเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ จึงทำให้เข้าใจได้ว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น" วัตถุประสงค์สำคัญอย่างหนึ่ง คือ มีการกำหนดไว้ในกฎหมายให้อำนาจกับฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลที่จะทำการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขายได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งก็ต้องเป็นภาระของประชาชนที่จะต้องรอดูต่อไปว่า การกระทำดังกล่าวนั้นทำเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือของฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาล
(5) การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยฝ่ายบริหาร ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นที่ถือว่า "รุนแรง" และ "ร้ายแรง" ที่สุดประเด็นหนึ่งที่ก่อให้เกิดกระแสความขัดแย้งในสังคม แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยออกมาแล้วว่าสามารถทำได้ แต่ก็ไม่สามารถที่จะทำลายความเข้าใจในระบบ "ลำดับศักดิ์ของกฎหมาย" ที่มีอยู่ในสังคมไทยมาเป็นเวลาช้านานแล้ว
หากจะตั้งคำถามว่า ทำไมกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงไม่บัญญัติให้การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่แปลงทุนเป็นหุ้นและจดทะเบียนเป็นบริษัท ทำโดยกฎหมายระดับเดียวกับกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น คำตอบคงมีอยู่สองประการ คือ ประการแรก การจัดทำกฎหมายยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจระดับพระราชบัญญัติต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภาที่มักจะอ้างกันอยู่เสมอว่าจะต้องใช้ระยะเวลานาน ไม่ทันความต้องการของรัฐบาล กับคำตอบประการที่สอง คือ ต้องการให้อำนาจแก่ฝ่ายการเมือง ที่เป็นรัฐบาลที่จะ "รวบรัด" การดำเนินการต่าง ๆ ทั้งหมดให้อยู่ที่ฝ่ายของตนแต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนั้น ความประสงค์ดังกล่าวจึงแสดงออกมาในมาตรา 28 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่ว่า "ในกรณีที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น"
บทบัญญัติดังกล่าวได้ทำลายระบบลำดับศักดิ์ของกฎหมายในประเทศไทยลงอย่าง สิ้นเชิง ความชอบธรรมต่าง ๆ สามารถเกิดขึ้นได้จากการเขียนกฎหมายตามความต้องการของตนเองแต่เพียงอย่างเดียวโดยไม่คำนึงถึงจารีตประเพณีหรือสิ่งอื่น ๆ ที่ปฏิบัติกันอยู่มาเป็นเวลานาน ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า การให้อำนาจฝ่ายบริหารยุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้โดย ไม่ต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา แม้จะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ทำโดยไม่ต้องมีการตรากฎหมาย
หลายฉบับ แต่ก็เป็นการกระทำที่ไม่เหมาะสมและไม่สมควร รวมทั้งยังเป็นการให้อำนาจ "คณะรัฐมนตรี" อีกประการหนึ่งอย่างเกินความจำเป็น ซึ่งจะส่งผลกระทบตามมาในวันข้างหน้าอย่างมาก
(6) กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทั้งหมดไม่มีความโปร่งใส
ข้อสังเกตทั้ง 4 ประการดังกล่าวข้างต้นนำมาซึ่งบทสรุปของข้อสังเกตในประการสุดท้าย คือ ความไม่โปร่งใสในกระบวนการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ
จากข้อมูลที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์ทำให้ทราบว่า รัฐวิสาหกิจจำนวนกว่า 60 แห่ง มีสินทรัพย์รวมกันกว่า 4 ล้านล้านบาท มีพนักงานกว่า 1 ล้านคน มีงบประมาณรวมกัน ปีละประมาณ 1 ล้านล้านบาท ทำรายได้ให้แก่รัฐประมาณปีละ 20,000 ล้านบาท จากข้อมูลดังกล่าวทำให้เราเห็นภาพว่า รัฐวิสาหกิจก็คือ "ขุมทรัพย์" หนึ่งของประเทศไทย ขุมทรัพย์นี้มิได้เกิดขึ้นมาจากการเนรมิตหรือความบังเอิญ แต่เกิดขึ้นมาจากรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยที่ผ่านมาได้ทุ่มเทเงินงบประมาณจำนวนมากเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการอย่างรอบคอบ โปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ เพื่อวัตถุประสงค์สองประการ คือ มิให้รัฐและประชาชนที่ต่างก็มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจต้องเสียประโยชน์ ซึ่งในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ก็มิได้มีบทบัญญัติที่กำหนดให้กระบวนการแปลงทุนเป็นหุ้นต้องโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้
แต่อย่างไรก็ตาม เนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้ตอบสนองสองสิ่งที่กล่าวไปข้างต้น คือ ประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของประชาชน รัฐได้ลงทุนไปในรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างมาก แต่เมื่อจะ "ขาย" รัฐวิสาหกิจ กลับทำโดยการใช้กฎหมายไม่กี่มาตราและคนไม่กี่คน ซึ่งคนไม่กี่คนเหล่านั้นเป็น "ฝ่ายการเมือง" ที่เรามักจะตั้งข้อสงสัยว่าเข้ามาทำงาน
เพื่อประโยชน์ของตนและพวกพ้องมากกว่าประโยชน์ของประเทศชาติ ข้อกล่าวอ้างดังกล่าวนี้ มิได้เกิดจากคนเพียงบางคน หากตรวจสอบเหตุผลในการปฏิวัติรัฐประหารแทบทุกครั้ง ก็จะพบว่าการปฏิวัติรัฐประหารส่วนใหญ่มักเกิดจากการที่คณะปฏิวัติรัฐประหาร "ทนไม่ได้" กับการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเกิดขึ้นก็ด้วยเหตุผลสำคัญ คือ ต้องการวางมาตรการและกลไกในการป้องกันการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดเลยที่จะมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดทุกขั้นตอนในการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจให้กับนักการเมืองเพื่อให้เข้ามาดำเนินการดังกล่าว ซึ่ง "เสี่ยง" ต่อการทำให้รัฐต้องเสียประโยชน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่า ต่อไปอีกไม่รู้จักจบสิ้น นอกจากนี้ ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเองก็มิได้มีบทบัญญัติหรือมาตรการใดมารองรับหรือเป็นหลักประกันให้กับประชาชนทั้งหลายว่า เมื่อ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไปแล้ว ประชาชนจะยังได้รับบริการที่ดีและราคาไม่แพงเหมือนครั้งที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำโดยอาศัยงบประมาณของรัฐหรือไม่
จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยใช้มาตรการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีปัจจัยความเสี่ยงสูงที่จะทำให้รัฐขาดประโยชน์ และประชาชนก็เช่นกัน ที่จะต้องประสบปัญหาต่าง ๆ ทั้งนี้ เนื่องมาจากกระบวนการของกฎหมายฉบับนี้ไม่โปร่งใส ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างมากตั้งแต่เริ่มต้นคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมา "ขาย" การเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการดำเนินการทุกขั้นตอน รวมทั้งในตอนจบสามารถมีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้ กระบวนการต่าง ๆ ที่ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจึงเป็นกระบวนการที่รวบรัดและไม่โปร่งใสอันอาจส่งผลทำให้ประเทศชาติและประชาชนต้องเสียประโยชน์ได้
(3) แนวทางในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ดีย่อมจะต้องมีความโปร่งใสในการดำเนินการและ เปิดเผยการดำเนินการในทุกขั้นตอน ทั้งนี้ เพื่อความ "สุจริตใจ" ของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องใน
กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และเพื่อ "ตรวจสอบ" กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่าเป็นไป
โดยถูกต้องหรือไม่ ความโปร่งใสและการเปิดเผยดังกล่าวไปแล้วจำเป็นต้องมีอยู่ในทุกขั้นตอนของกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เริ่มตั้งแต่การทำการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูป การตัดสินใจทางการเมืองที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ไปแล้ว กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งระบบ รวมไปถึงการดำเนินการภายหลังการแปรรูป รัฐวิสาหกิจไปแล้ว เหตุผลที่ต้องสร้างความโปร่งใสและการเปิดเผยในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ก็เพื่อวัตถุประสงค์หลักที่สำคัญคือ เพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ และเพื่อป้องกันมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐบิดเบือนการใช้อำนาจเพื่อแสวงหาประโยชน์โดย มิชอบจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
เพื่อให้ได้มาซึ่งวิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ครบถ้วน โปร่งใสและเปิดเผย รวมทั้งยังเป็นการสนองตอบประโยชน์สาธารณะ หลังจากที่ได้ทำการศึกษาวิจัยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งของไทยและของต่างประเทศ พบว่ากระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยนั้น ควรพิจารณาจากการป้องกันข้อผิดพลาดที่อาจเกิดขึ้นจากขั้นตอนในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจรวม 3 ขั้นตอนด้วยกัน คือ
ก. ขั้นตอนในการเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะถูกแปรรูป การ "เลือก" รัฐวิสาหกิจมาทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดูเป็นสิ่งที่ "ง่าย" และดูเหมือน "ไม่ยุ่งยาก" แต่ในทางปฏิบัติแล้ว ขั้นตอนในการเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูปกลับเป็นขั้นตอนสำคัญที่อาจบิดเบือนการใช้อำนาจดุลพินิจโดยมิชอบของนักการเมืองได้โดยง่าย เพราะการเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูปนั้น เป็น ขั้นตอนที่เกี่ยวข้องหรือก่อให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์ส่วนรวมของรัฐได้มากที่สุด เพราะ
เป็นความ "ขัดแย้ง" กันโดยตรงระหว่าง "ผลประโยชน์ส่วนรวม" กับ "ผลประโยชน์ส่วนตัว"
ของนักการเมืองที่มีอำนาจกำหนดรัฐวิสาหกิจที่จะถูกแปรรูป สังเกตได้จากการดำเนินการที่เกิดขึ้นในประเทศไทยภายใต้บทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่นักการเมืองเป็นผู้ "เลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแผลงทุนเป็นหุ้น ซึ่งรัฐวิสาหกิจที่ผ่านกระบวนการแปลงทุนเป็นหุ้นตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทั้งหมด ล้วนแต่เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีผลประกอบการดีและก่อให้เกิดประโยชน์โดยตรงเป็นอย่างมากต่อฝ่ายการเมือง
ปัญหาที่สำคัญก็คือ จะใช้วิธีการอย่างไรในการเลือกรัฐวิสาหกิจที่เหมาะสมที่จะมาทำการแปรรูป ความเหมาะสมดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการศึกษาวิเคราะห์ทาง
วิชาการอย่างเป็นระบบก่อนอย่างครบถ้วนและเป็นกลาง มีบันทึกรายงานการศึกษาวิเคราะห์และเปิดเผยต่อบุคคลภายนอกเพื่อตรวจสอบได้ ทั้งนี้ เพื่อที่จะได้เป็นแนวทางให้มีการตัดสินใจอย่าง ถูกต้องทางการเมืองบนพื้นฐานของประโยชน์ส่วนรวม
นอกจากนี้ อีกวิธีการหนึ่งที่เหมาะสมสำหรับการเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะมาทำการ
แปรรูปก็คือ การกำหนดรัฐวิสาหกิจที่จะมีการแปรรูปไว้ในกฎหมาย เพื่อที่จะได้ให้มีการ "ควบคุม"
และ "ตรวจสอบ" โดยสมาชิกรัฐสภาอันเป็นตัวแทนของประชาชน วิธีการดังกล่าวเป็นวิธีการที่ใช้กันอยู่ในประเทศฝรั่งเศสที่กำหนดให้มีบัญชีรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะถูกแปรรูปไว้ท้ายกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การกำหนดรายชื่อในลักษณะดังกล่าวเป็นการยืนยันหลักเกี่ยวกับอำนาจในการปกครองประเทศของประชาชนโดยผ่านทางตัวแทนของประชาชน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอันมีผลเป็นการ "ขาย" สมบัติของประเทศชาติ จึงควรได้รับการพิจารณาอย่างละเอียดถี่ถ้วนจากตัวแทนของประชาชนก่อน อย่างไรก็ดี แม้รัฐสภาจะให้ความยินยอมอนุมัติให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้วยวิธีการดังกล่าวไปแล้ว แต่การที่ฝ่ายการเมืองจะ "หยิบยก" รัฐวิสาหกิจใดมาทำการแปรรูป ก็จำต้องดำเนินการตามกระบวนการที่กล่าวมาแล้วข้างต้นทั้งหมดคือ ต้องมีการศึกษาวิเคราะห์ทางวิชาการอย่างเป็นระบบครบถ้วน เป็นกลาง มีบันทึกรายงานผลการศึกษาวิเคราะห์ที่สามารถเปิดเผยต่อบุคคลภายนอกเพื่อตรวจสอบได้
ข. การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เมื่อฝ่ายการเมืองได้ทำการเลือกรัฐวิสาหกิจ
ที่จะทำการแปรรูปได้แล้ว ขั้นตอนต่อไปก็คือสมควรที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจควรจะประกอบด้วยกิจกรรมใดบ้าง ซึ่งเมื่อพิจารณาดูแล้วจะพบว่า การดำเนินการ แปรรูปรัฐวิสาหกิจประกอบด้วยขั้นตอนหลายขั้นตอน ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นเหตุแห่งการรั่วไหลของทรัพย์สินของรัฐ และยังอาจเป็นช่องทางให้มีการใช้อำนาจในทางมิชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องได้ การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจึงควรดำเนินการโดยผู้ที่มีความเป็นกลางและมีกระบวนการที่โปร่งใส เปิดเผย และสามารถตรวจสอบได้
กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เริ่มต้นด้วยการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจเป็นสิ่งแรก กระบวนการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจสมควรทำโดยคณะกรรมการอิสระที่ไม่อยู่ภายใต้การครอบงำของทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำ เพื่อให้การประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจเป็นไปโดยถูกต้องและก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม คณะกรรมการที่จะเข้ามาประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจจะต้องมีการกำหนดคุณสมบัติไว้อย่างชัดเจนในกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งยังจะต้องกำหนดมาตรการในการป้องกันมิให้บุคคลดังกล่าวกลับเข้าไปรับประโยชน์จากกิจการที่ตนได้มีส่วนร่วมในการแปรรูป
นอกจากนี้แล้ว ในกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังประกอบด้วยขั้นตอนต่าง ๆ ที่สำคัญที่ควรกำหนดรายละเอียดไว้ในกฎหมายด้วย ได้แก่ การกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการโอนหุ้น การแปลกเปลี่ยนหุ้น หลักเกณฑ์ในการถือหุ้นของคนต่างด้าว เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐ รวมทั้งการกำหนดหุ้นที่มีลักษณะพิเศษเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐเช่นกัน หลักเกณฑ์ในการกระจายหุ้นให้แก่ประชาชน และสิทธิและเงื่อนไขในการเสนอหุ้นให้แก่พนักงาน รายละเอียดต่าง ๆ นี้ สมควรกำหนดไว้ในกฎหมายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปเพื่อประโยชน์ของรัฐและประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ เนื่องจากการบิดเบือนการใช้อำนาจของ เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจเกิดขึ้นได้ในหลายขั้นตอน เช่น การประเมินราคาทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจ เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจอาจเลือกจ้างบุคคลที่มีความสัมพันธ์กับตนให้มาประเมินก็ได้ หรือการกระจายหุ้นให้แก่พนักงานรัฐวิสาหกิจที่ถูกแปรรูป อาจมีการกำหนดให้สิทธิแก่พนักงานมากเกินกว่าที่ควร โดยมีความมุ่งหมายเพื่อแลกกับการที่พนักงานจะไม่ต่อต้านหรือไม่คัดค้านการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งกรณีดังกล่าวถือเป็นการนำเอาทรัพย์สินของรัฐมาแบ่งเป็นประโยชน์ระหว่างเอกชนด้วยกัน คือ ระหว่างนักการเมืองกับพนักงานรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะเป็นผลเสียต่อประชาชนส่วนรวม
ค. การดำเนินกิจการหลังแปรรูปแล้ว เมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปเป็นของเอกชนแล้ว ผู้คนมักไม่ค่อยให้ความสนใจในกิจการดังกล่าวเท่าไหร่ เพราะคิดว่าเมื่อแปรรูปไปแล้วก็เสร็จสิ้น แต่อย่างไรก็ดี ต้องไม่ลืมว่ากิจการที่เปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของจากของรัฐ ไปเป็นของเอกชนนั้น ยังมีสภาพเป็นบริการสาธารณะอยู่ และรัฐยังเป็นผู้ถือหุ้นอยู่ไม่ว่าจะมากหรือน้อย และนอกจากนี้ ในบางกรณีกิจการนั้นก็ยังมีการใช้สิทธิพิเศษของรัฐอยู่ หรือบางกิจการก็อาจเป็นกิจการที่ผูกขาดโดยสภาพ เช่น การผลิตน้ำมันปิโตรเลียม เป็นต้น ดังนั้น กิจการเหล่านี้แม้เมื่อแปรรูปไปเป็นของเอกชนแล้ว แต่ในทางปฏิบัติก็ยังมีประโยชน์ที่สังคมต้องรักษาไว้ เพราะเอกชนผู้เข้ามาบริหารหรือเป็นผู้ถือหุ้นอาจไม่สนใจประโยชน์ส่วนรวม หรืออาจดำเนินกิจการที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์ส่วนรวมได้ทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยอาจเป็นการดำเนินกิจการที่สุจริตหรือไม่สุจริตก็ได้
ด้วยเหตุดังกล่าว ในต่างประเทศจึงมีการนำเอาระบบ "หุ้นทอง" หรือ "หุ้นบุริมสิทธิ" มาใช้ในการคุ้มครองประโยชน์ส่วนรวม
(4) สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ....
ร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... ที่คณะผู้วิจัยได้นำเสนอไว้ท้ายคำอธิบายร่างกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนี้ ประกอบด้วยรายละเอียดจำนวน 47 มาตรา และในตอนท้ายของร่างพระราชบัญญัติยังปรากฏบัญชีรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะต้องทำการแปรรูปเอาไว้ด้วย
ในบรรดาบทบัญญัติทั้ง 47 มาตรา และบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ ประกอบด้วย สาระสำคัญอันเป็นกลไกสำคัญของร่างพระราชบัญญัติ รวม 8 ประการด้วยกัน คือ
(4.1) การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เนื่องจากรัฐ
วิสาหกิจเป็น "สมบัติของประเทศ" ที่จัดตั้งขึ้นด้วย "เงินของประเทศ" และดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อ "คนทั้งประเทศ" ดังนั้น การดำเนินการใด ๆ ที่มีต่อรัฐวิสาหกิจที่ "อาจ" ก่อให้เกิดผลกระทบต่อตัวของรัฐวิสาหกิจเอง ต่อประชาชน หรือต่อประโยชน์สาธารณะ จึงควรเป็นไปอย่างมีระบบ รอบคอบและได้รับความเห็นชอบจากประชาชนผู้เป็นทั้ง "เจ้าของ" รัฐวิสาหกิจและเป็น "ผู้ใช้บริการ" ของรัฐวิสาหกิจ
โดยทั่วไปแล้ว การแปรรูปรัฐวิสาหกิจย่อมต้องทำเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ทั้งนี้ เนื่องจากรัฐวิสาหกิจนอกจากส่วนใหญ่จะจัดตั้งโดยกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแล้ว รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ยังดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศและส่วนใหญ่อีกเช่นกันที่ใช้งบประมาณแผ่นดินในการลงทุนที่สำคัญ ๆ ดังนั้น การดำเนินการใด ๆ ที่มีผลให้มีการเปลี่ยนสภาพของรัฐวิสาหกิจจากการเป็นกิจการของรัฐไปเป็นกิจการของเอกชน จึงย่อมต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชน ซึ่งในประเทศอังกฤษและประเทศญี่ปุ่นที่ได้ทำการศึกษาไปแล้วในรายงานวิจัยนี้ ใช้วิธีให้รัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนประชาชนออกกฎหมายมาเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง หรือในกรณีของประเทศฝรั่งเศสที่ใช้วิธีออกกฎหมายกลาง (loi de portee generale) มาเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทุกแห่งให้เป็นไปภายใต้กฎเกณฑ์เดียวกัน และกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะต้องทำการแปรรูปไว้ท้ายพระราชบัญญัติ ซึ่งก็ถือได้ว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามรายชื่อที่ปรากฏอยู่ในบัญชีแนบท้ายกฎหมายกลางนั้นได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาแล้วเช่นกัน
เมื่อได้พิจารณาถึงรูปแบบทั้งสองของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คือ การออกกฎหมายมาเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นรายแห่งและการออกกฎหมายกลางมาเพื่อใช้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทุกแห่งภายใต้เกณฑ์เดียวกัน คณะผู้วิจัยเห็นว่ารูปแบบที่เหมาะสมที่สุดที่สมควรนำมาใช้ในประเทศไทย ก็คือรูปแบบของการมีกฎหมายกลางเพื่อใช้เป็นเกณฑ์ "ขั้นต่ำ" ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
การเลือกรูปแบบของการมีกฎหมายกลางสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็เพราะ
ว่าเมื่อมาพิจารณาดู "นโยบาย" ของรัฐบาลและแนวโน้มต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในต่างประเทศแล้ว จะพบว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยนั้น "น่าจะ" เกิดขึ้นกับรัฐวิสาหกิจหลาย ๆ แห่ง ซึ่งหากจะใช้วิธีการออกกฎหมายเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นรายแห่ง ก็จะทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งระบบเป็นไปอย่างช้า และอาจเกิดปัญหาอื่นตามมาด้วย เช่น ความ "ไม่เข้าใจ" ของรัฐสภาในกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ในกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งจะต้องกำหนดไว้อย่างละเอียด หรือการอื่นที่มีผลกระทบโดยตรงต่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่
รัฐบาลและรัฐสภาอาจ "ดำเนินการร่วมกัน" เพื่อประโยชน์อื่นที่มิใช่ประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น
การมีกฎหมายกลางที่กำหนดหลักเกณฑ์ขั้นพื้นฐานไว้เป็นการทั่วไปสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและในกฎหมายกลางดังกล่าวก็มีบทบัญญัติที่ "มอบ" อำนาจหน้าที่ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้แก่องค์กรอื่นไปดำเนินการ จึงเป็นวิธีที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยที่มีนโยบายที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจจำนวนมาก
ที่ผ่านมา แม้ประเทศไทยจะนำเอากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมาเป็นกฎหมายกลางที่ใช้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นกฎหมายที่มีข้อบกพร่องในหลายประการดังที่ได้กล่าวไปแล้วในงานวิจัยนี้ และกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ
ก็มิได้เป็นกฎหมายที่มีขึ้นเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริง กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
อย่างครบถ้วนทุกขั้นตอนจึงเป็นไปโดยผลของกฎหมายและกฎ ระเบียบต่าง ๆ จำนวนหนึ่ง ดังนั้น เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปอย่างถูกต้องครบถ้วน จึงสมควรสร้างกฎหมายกลางเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นมาให้มี โดยกำหนดให้มี "สาระและมาตรการ" ในการแปรรูป รัฐวิสาหกิจไว้ในทุกขั้นตอน เพื่อวัตถุประสงค์หลักที่สำคัญ คือ การคุ้มครองและปกป้องประโยชน์
สาธารณะ
อนึ่ง เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปโดย "ความเห็นชอบ" ของประชาชน
เพราะรัฐวิสาหกิจทั้งหลายเป็นสมบัติของชาติและของประชาชน และเพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ทำโดยตัวแทนของประชาชน ร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... นี้จึงได้กำหนดบัญชีรายชื่อของรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูปไปเป็นกิจการของเอกชนไว้ในบัญชีรายชื่อแนบท้ายกฎหมายกลางว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปไว้ในบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติ นอกจากจะทำให้รัฐวิสาหกิจที่จะถูกแปรรูปถูก "กำหนด" และผ่าน "ความเห็นชอบ" ของตัวแทนประชาชนคือรัฐสภาแล้ว ยังเป็นการ "ป้องกัน" มิให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจ "เลือก" รัฐวิสาหกิจมาแปรรูป ซึ่งการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารอาจมิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะก็ได้
หลักเกณฑ์ที่กล่าวมาข้างต้นทั้งหมดปรากฏอยู่ในร่างมาตรา 6 ร่างมาตรา 7 และบัญชีแนบท้ายพระราชบัญญัติ กล่าวคือ ในร่างมาตรา 6 จะเป็นการยืนยันเจตนารมณ์และหลักการของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่าจะต้องทำไปด้วยความรอบคอบ มุ่งเน้นประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นสำคัญ ทั้งนี้ เนื่องจากรัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน ซึ่งในร่างมาตรา 6 ก็ได้กำหนดไว้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะทำได้เฉพาะในกิจการที่มิใช่เป็นการจัดทำบริการสาธารณะระดับชาติหรือกิจการเกี่ยวกับความมั่นคง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องดำเนินการตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในกฎหมายนี้ อนึ่ง หากมีปัญหาว่ารัฐวิสาหกิจใดเป็นรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับการ จัดทำบริการสาธารณะระดับชาติหรือเป็นกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคงหรือไม่ ก็ให้คณะรัฐมนตรีเสนอเรื่องพร้อมความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้
ส่วนระยะเวลาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น เนื่องจากในบัญชีรายชื่อแนบท้าย
พระราชบัญญัติได้กำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่จะต้องถูกแปรรูปเอาไว้ ดังนั้น ในร่างพระราชบัญญัติจึงกำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ "เลือก" รัฐวิสาหกิจจากบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติมาทำการแปรรูปให้เสร็จทั้งหมดภายใน 5 ปีนับแต่วันที่พระราชบัญญัติใช้บังคับ หากไม่สามารถทำได้ในระยะเวลาดังกล่าว ก็อาจขยายระยะเวลาออกไปได้อีกไม่เกิน 2 ปี โดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา
การที่กำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ "เลือก" รัฐวิสาหกิจตามบัญชีรายชื่อ
แนบท้ายพระราชบัญญัติมาทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พร้อมกับกำหนดระยะเวลาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติทั้งหมดรวมแล้วไม่เกิน 7 ปีเอาไว้ ก็เพื่อให้การกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจไว้ในบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติเป็นไปด้วยความเหมาะสม ฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องใช้วิจารณญาณอย่างเต็มที่ในการกำหนดรายชื่อรัฐวิสาหกิจเฉพาะที่จำเป็นต้องแปรรูปไว้ในบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติให้ฝ่ายบริหารสามารถดำเนินการได้ทันภายในกรอบเวลา 7 ปีดังกล่าว
(4.2) การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องทำด้วยความโปร่งใส ตรวจสอบได้ในทุก
ขั้นตอนและเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า รัฐวิสาหกิจเป็นสมบัติของประเทศที่จัดตั้งและดำเนินการได้ด้วยภาษีอากรของประชาชน ดังนั้น เมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใด จึงควรทำด้วยความรอบคอบด้วยกระบวนการที่โปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ในทุกขั้นตอนและเพื่อประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องกันมิให้ "ผู้หนึ่งผู้ใด" ได้ประโยชน์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น
เพื่อเป็นการยืนยันหลักการดังกล่าว ร่างมาตรา 8 แห่งร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... ได้วางกรอบของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ดี ที่เหมาะสมกับประเทศไทยไว้ 4 ประการ คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งกระบวนการต้องมีความโปร่งใสในทุกขั้นตอน สามารถตรวจสอบและประเมินผลได้ รวมทั้งข้อมูลและรายงานผลการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งหมดจะต้องเปิดเผยต่อสาธารณะอย่างสม่ำเสมอ
หลักทั้ง 4 ประการข้างต้น จะช่วยทำให้กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตาม
ร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างแท้จริง
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
|
(4.3) การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องทำโดยองค์กรที่เป็นกลาง อิสระและสามารถ
ตรวจสอบได้ จากการศึกษาถึงกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของต่างประเทศ และกระบวนการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจของไทยตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ จะพบว่า การกำหนดให้ฝ่ายการเมืองเป็นผู้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการ "เลือก" และทำ "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" นั้นไม่สามารถสนองตอบประโยชน์สาธารณะได้ดีเท่าที่ควรด้วยเหตุผลหลายประการ ซ้ำยังอาจ ก่อให้เกิด "ผลเสีย" อย่างมหาศาลต่อประเทศได้หากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปอย่างขาดทิศทางและมุ่งสนองว้ตถุประสงค์อื่นที่มิใช่ประโยชน์สาธารณะ ด้วยเหตุนี้เองที่ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... ได้กำหนดให้มี "คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ขึ้นมาทำหน้าที่รับผิดชอบการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งหมดและในทุกกระบวนการและทุกขั้นตอน โดยเน้นจุดสำคัญ คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะต้องเป็นไปโดยโปร่งใส มีขั้นตอนในการดำเนินการอย่างเป็นระบบและปกป้องประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน
คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจประกอบด้วยกรรมการจำนวน 11 คน ซึ่งใน
ร่างมาตรา 9 ได้แบ่งกรรมการออกเป็น 2 กลุ่ม คือ กรรมการโดยตำแหน่งและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ กรรมการโดยตำแหน่งจำนวน 4 คน จะได้แก่ ปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ อันจะเป็นหน่วยงานที่ตั้งขึ้นมาใหม่ตามร่างพระราชบัญญัตินี้เพื่อรับผิดชอบในงานเลขานุการของคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ส่วนกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 6 คนนั้น มาจากการเลือกของวุฒิสภาตามคุณสมบัติที่กำหนดไว้ในร่างพระราชบัญญัติและโดยการเสนอของคณะรัฐมนตรี ส่วนประธานกรรมการอันเป็นตำแหน่งที่สำคัญมากและมีบทบาทสูงในกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็ได้กำหนดให้ตุลาการศาลปกครองสูงสุด คนหนึ่งมาทำหน้าที่เป็นประธานกรรมการ ตุลาการศาลปกครองสูงสุดผู้ที่จะมาทำหน้าที่เป็นประธานกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นมาจากการคัดเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดและต้องได้รับอนุมัติจาก ก.ศป. ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้ง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งเมื่อตุลาการผู้นั้นมาดำรงตำแหน่งประธานกรรมการ
แล้ว ให้ถือว่าตุลาการผู้นั้นขาดจากความเป็นตุลาการในช่วงเวลาที่ดำรงตำแหน่งดังกล่าว แต่เมื่อพ้นจากตำแหน่งดังกล่าวแล้วก็สามารถกลับไปเป็นตุลาการศาลปกครองสูงสุดได้เช่นเดิม นอกจากนี้ เนื่องจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นงานที่สำคัญและมีความต่อเนื่อง ดังนั้น จึงกำหนดไว้ในร่างมาตรา 9 วรรคสอง ว่า กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอย่างน้อย 3 คน จะต้องเป็น ผู้ทำงานเต็มเวลา
กรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีหลักประกันในการทำงาน คือ ความเป็นอิสระและต้องปลอดจากการเมืองและการประกอบธุรกิจบางประเภท ดังนั้น ในร่างมาตรา 10
(4) ถึง (6) จึงกำหนดให้กรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งในทางการเมือง
สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น กรรมการหรือผู้ดำรงตำแหน่งที่รับผิดชอบในการบริหารพรรคการเมือง ที่ปรึกษาพรรคการเมือง เจ้าหน้าที่พรรคการเมือง รวมทั้งยังห้ามเป็นหรือภายในระยะเวลา 3 ปีก่อนวันได้รับแต่งตั้งให้เป็นกรรมการ ได้เคยเป็นกรรมการหรือผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจในการจัดการหรือมีส่วนได้เสียในนิติบุคคลซึ่งเป็นผู้รับสัมปทาน ผู้ร่วมทุนหรือมีประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูป ตลอดจนห้ามเป็นกรรมการหรือผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจในการจัดการกิจการของผู้รับโอนหุ้นหรือบริษัทผู้รับโอนหุ้นรายใดอันมีลักษณะทำให้ตกอยู่ภายใต้อำนาจของผู้รับโอนหุ้นหรือบริษัทผู้รับโอนหุ้นรายนั้น
นอกจาก "ข้อห้าม" ตามร่างมาตรา 10 (4) ถึง (6) ดังกล่าวไปแล้ว เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหา "ประโยชน์ทับซ้อน" ระหว่างประโยชน์ส่วนตัวของกรรมการกับประโยชน์สาธารณะ อันจะเป็นส่วนสำคัญที่อาจ กระทบมาถึงกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ตามร่างพระราชบัญญัติได้ จึงมีกำหนดไว้ในร่างมาตรา 12 และร่างมาตรา 13 ให้กรรมการทุกคนต้องแจ้งเรื่องการประกอบวิชาชีพ การดำรงตำแหน่งอื่นใดหรือการเป็นตัวแทนใด ๆ ของตนต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเมื่อกรรมการพ้นจากตำแหน่งแล้ว ก็ยังมีข้อห้ามตามมาอีกสำหรับระยะเวลา 5 ปี คือ ห้ามประธานกรรมการและกรรมการดำรงตำแหน่งใดในคณะกรรมการบริหารของบริษัทที่รับโอนหุ้นที่รัฐเคยถืออยู่ หรือกระทำการใด ๆ ที่เป็นการให้บริการแก่บริษัทดังกล่าว และห้ามซื้อหุ้นหรือรับโอนหุ้นของบริษัทที่รับโอนหุ้นที่รัฐเคยถืออยู่
ข้อห้ามทั้งหมดที่กล่าวไปนี้จะทำให้การดำเนินงานของคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปโดยอิสระ ปราศจากอิทธิพลครอบงำของฝ่ายการเมืองและฝ่ายเอกชนที่มุ่งประสงค์จะได้ประโยชน์จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
อนึ่ง การมีข้อห้ามต่าง ๆ จำนวนมากกำหนดไว้เช่นนี้ อาจทำให้กรรมการแปรรูป
รัฐวิสาหกิจมีความลำบากในการดำรงชีพเนื่องจากเมื่อได้รับแต่งตั้งเข้ามาเป็นกรรมการแล้ว ก็จะต้อง "ตัดขาด" จากอาชีพอื่น ๆ ทั้งหมด ร่างมาตรา 18 จึงได้กำหนดให้มีการตราพระราช กฤษฎีกากำหนดค่าตอบแทนของกรรมการทั้งหลาย ส่วนผู้ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการซึ่งเคยเป็นตุลาการศาลปกครองสูงสุดนั้น ร่างมาตรา 18 ก็กำหนดไว้ว่าจะต้องได้รับเงินเดือนหรือค่าตอบแทนไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่ขณะดำรงตำแหน่งตุลาการศาลปกครองสูงสุด
นอกจากนี้แล้ว เพื่อให้การดำเนินงานของคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
เป็นไปอย่างเรียบร้อย ต่อเนื่องและเป็นระบบ ในร่างมาตรา 19 ได้กำหนดให้มีสำนักงานคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นส่วนราชการในกระทรวงการคลังที่ไม่มีฐานะเป็นกรม ขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ทำหน้าที่รับผิดชอบในงานเลขานุการของคณะกรรมการและปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่คณะกรรมการกำหนด หน่วยงานดังกล่าวมีเลขาธิการซึ่งมีฐานะเป็นอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและลูกจ้างของสำนักงาน ส่วนการได้มาซึ่งเลขาธิการนั้น ร่างมาตรา 19 วรรคท้าย กำหนดให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
(4.4) การเลือกรัฐวิสาหกิจมาทำการแปรรูป ข้อบกพร่องที่สำคัญของการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็คือ การขาดเกณฑ์ในการเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะมาแปลงทุนเป็นหุ้นเพื่อทำการแปรรูปต่อไป การขาดเกณฑ์ในลักษณะ ดังกล่าวเป็นเหตุให้อำนาจในการเลือกอยู่ที่ฝ่ายบริหารโดยไม่จำเป็นต้องมีเหตุผลในการเลือก
ร่างมาตรา 6 วรรคสอง และร่างมาตรา 7 ได้มอบอำนาจ "อย่างจำกัด" ให้กับคณะรัฐมนตรีในการ "เลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะมาทำการแปรรูป โดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะกระทำได้เฉพาะในกิจการที่มิใช่เป็นการจัดทำบริการสาธารณะระดับชาติหรือกิจการที่เกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะทำได้ก็แต่เฉพาะรัฐวิสาหกิจที่ปรากฏชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติและการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัติเท่านั้น
(4.5) ขั้นตอนในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ร่างมาตรา 15 แห่งร่างพระราชบัญญัติ
แปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... ได้กำหนดถึงอำนาจหน้าที่หลักของคณะกรรมการแปรรูป รัฐวิสาหกิจไว้สองประการ ซึ่งอำนาจหน้าที่หลักทั้งสองประการนี้เกี่ยวข้องกับขั้นตอนในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ร่างกฎหมายกำหนดให้มีสองขั้นตอน คือ ขั้นตอนในการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และขั้นตอนในกระบวนการเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
(4.5.1) ขั้นตอนในการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
แม้ในร่างพระราชบัญญัติจะกำหนด "รายชื่อ" ของรัฐวิสาหกิจที่จะต้องแปรรูปไว้แล้วก็ตาม แต่รายชื่อเหล่านั้นก็เป็นเพียง "กรอบ" กว้าง ๆ ของรัฐวิสาหกิจที่จะต้องถูกแปรรูป การแปรรูป รัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริงจะต้อง เริ่มต้น ด้วย "การศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ" เพื่อให้ได้ ข้อยุติว่าควรหรือไม่ควรที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น และหากควรแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป
ขั้นตอนในการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจึงมีขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์สำคัญ คือ ศึกษาว่ารัฐวิสาหกิจสมควรแปรรูปหรือไม่ โดยขั้นตอนจะเริ่มจากในร่างมาตรา 20 ที่บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกรัฐวิสาหกิจที่เห็นสมควรแปรรูปจากบัญชีรายชื่อรัฐวิสาหกิจแนบท้ายร่างพระราชบัญญัติ แล้วแจ้งรายชื่อของรัฐวิสาหกิจนั้นไปที่ คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีหน้าที่ในส่วนนี้ก็คือ เป็นผู้พิจารณาคัดเลือกและมอบหมายให้หน่วยงานหรือองค์กรที่เป็นกลางและมีความเชี่ยวชาญเป็นผู้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น โดยคณะกรรมการจะเป็นผู้กำหนดประเด็นในการศึกษาซึ่งอย่างน้อยจะต้องประกอบด้วย การศึกษาวิเคราะห์ผลดีและผลเสียของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น ดังที่บัญญัติไว้ในร่างมาตรา 21 หลังจากได้รับมอบหมายแล้วหน่วยงานหรือองค์กรดังกล่าวจะต้องทำการศึกษาให้เสร็จภายใน 6 เดือนนับแต่วันที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นสมควรให้แปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นตามที่บัญญัติไว้ในร่างมาตรา 23 ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวคณะกรรมการอาจมีมติให้ขยายได้โดยต้องได้รับความเห็นจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังด้วย เมื่อหน่วยงานหรือองค์กรดังกล่าวทำการศึกษาเสร็จแล้ว ร่างมาตรา 22 ได้กำหนดให้มีการจัดทำผลการศึกษาเป็นบันทึกรายงานอันประกอบด้วยสาระสำคัญ คือ ผลดีผลเสียของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ผลกระทบต่อประเทศชาติและประชาชน ผลกระทบต่อเอกชน ผู้ประกอบธุรกิจในลักษณะเดียวกันกับกิจการที่จะแปรรูป และข้อเสนอแนะในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมเพื่อยกเลิกการผูกขาดทางการค้าและกระตุ้นให้มีการแข่งขันในตลาด โดยหน่วยงานหรือองค์กรนั้นจะต้องเสนอผลการศึกษาดังกล่าวข้างต้นต่อคณะกรรมการเพื่อพิจารณา
เมื่อได้รับรายงานศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจากหน่วยงานหรือองค์กรที่คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้มอบหมายให้ไปทำแล้ว ร่างมาตรา 24 วรรคสองถึงวรรคสี่ กำหนดให้คณะกรรมการมีหน้าที่ 3 ประการ คือ
(ก) จัดทำความเห็นประกอบบันทึกรายงานดังกล่าวถึงความเหมาะสมหรือไม่ของการดำเนินการตามข้อเสนอของหน่วยงานหรือองค์กรที่ได้รับมอบหมายให้ทำการศึกษา แล้วเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา
(ข) จัดพิมพ์เผยแพร่บันทึกรายงานของหน่วยงานหรือองค์กรและความเห็นของคณะกรรมการตามวรรคสองเพื่อให้ประชาชนได้ทราบถึงข้อมูลดังกล่าวโดยผ่านทางสื่อสารสารสนเทศที่เหมาะสมหรือโดยวิธีการทางอิเลคทรอนิกส์อื่นใด เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและแสดงความคิดเห็นได้โดยสะดวก โดยประชาชนไม่เสียค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมจากการใช้ระบบปกติ
(ค) เสนอรายงานของหน่วยงานหรือองค์กรและความเห็นของคณะกรรมการดังกล่าวข้างต้นต่อรัฐสภาเพื่อทราบ
นอกจากนี้ เพื่อเป็นการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ ประโยชน์ของประชาชน
และประโยชน์ของรัฐ ร่างมาตรา 25 ยังได้บัญญัติไว้ว่า หากมีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจซึ่งอาจกระทบต่อคุณภาพหรือเป้าหมายของการจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐอันจำเป็นเพื่อบริการแก่ประชาชนและสมควรที่จะ "รับฟัง" ความคิดเห็นของรัฐสภา นายกรัฐมนตรีอาจแจ้งไปยังประธานรัฐสภาเพื่อขอให้มีการอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาได้ โดยรัฐสภาจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายมิได้ ขั้นตอนรับฟังความเห็นของรัฐสภานี้ มีขึ้นก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะตัดสินใจว่าเห็นควรหรือไม่เห็นควรแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามที่คณะกรรมการได้เสนอมาดังที่บัญญัติไว้ในร่างมาตรา 26 โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญ คือ เพื่อให้ตัวแทนประชาชนมีโอกาสแสดงความคิดเห็นอีกครั้งหนึ่งต่อการที่ฝ่ายบริหารจดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไป แต่อย่างไรก็ดี การตัดสินใจที่จะแปรรูปหรือไม่แปรรูปรัฐวิสาหกิจใดนั้นก็ยังคงเป็นสิ่งที่อยู่ในอำนาจของคณะรัฐมนตรีตามที่ได้บัญญัติไว้ในร่างมาตรา 26 ว่า เมื่อคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาบันทึกรายงานผลการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ความเห็นของคณะกรรมการและความเห็นของรัฐสภาแล้ว หากคณะรัฐมนตรีเห็นควรให้ทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น ก็ให้แจ้งให้คณะกรรมการทราบเพื่อดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไป แต่หากคณะรัฐมนตรีมีมติไม่แปรรูปรัฐวิสาหกิจใด ก็ให้ยุติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น
จากที่กล่าวมาทั้งหมดจะเห็นได้ว่า กระบวนการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการ
แปรรูปรัฐวิสาหกิจซึ่งมีอยู่หลายขั้นตอนจะทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่จะเกิดขึ้นเป็นไปอย่างถูกต้อง มีเหตุมีผล เป็นระบบ มีความโปร่งใสและถูกตรวจสอบได้
(4.5.2) ขั้นตอนในกระบวนการเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หลังจากที่ผ่านการ
ศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบจากผู้เชี่ยวชาญถึงความเป็นไปได้ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายการเมือง คือ คณะรัฐมนตรีให้ทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดแล้ว ร่างมาตรา 27 ก็ได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้แจ้งไปยังคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจถึงการตัดสินใจของตนเพื่อให้คณะกรรมการทราบและเพื่อดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่อไป
มีสิ่งที่คณะกรรมการต้องดำเนินการอยู่มาก โดยในเบื้องต้นนั้นคณะกรรมการ
จะต้องพิจารณากำหนดรูปแบบที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก่อน หากคณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ควรแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด
ก็จะต้องดำเนินการตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้ แต่ถ้าหากคณะกรรมการ
พบว่า สมควรแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจไปเป็น "องค์กรมหาชนทางเศรษฐกิจ" หรือเป็น "หน่วยงานอื่นของรัฐ" คณะกรรมการก็จะต้องแจ้งความเห็นดังกล่าวไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการต่อไป ซึ่งหากในขณะนั้นมีกฎหมายกลางว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรมหาชนทางเศรษฐกิจอยู่แล้ว คณะรัฐมนตรีก็จะไปดำเนินการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจนั้นให้เป็นองค์การมหาชนทางเศรษฐกิจตามกระบวนการที่กำหนดไว้ในกฎหมายต่อไป แต่หากยังไม่มี คณะรัฐมนตรีก็สามารถยกร่างกฎหมายดังกล่าวหรือยกร่างกฎหมายเฉพาะเพื่อแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจไปเป็นองค์กรมหาชนทางเศรษฐกิจหรือเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐต่อไป
ส่วนในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ควรทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดตามร่างมาตรา 28 (1) คณะกรรมการมีภารกิจที่ต้องดำเนินการหลายประการดังที่ได้บัญญัติไว้ในร่างมาตรา 28 เช่น กำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอน และวิธีการในการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูป เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการกำหนดราคาหุ้น กำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอน และวิธีการในการแปรสภาพสัญญาต่าง ๆ ของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปได้เป็นคู่สัญญาอยู่ กำหนดวิธีการขายหุ้น กำหนดหลักเกณฑ์เพื่อป้องกันมิให้มีการผูกขาดทางการค้าในกิจการที่แปรรูป รวมทั้งการกำหนดหลักเกณฑ์ในการโอนอสังหาริมทรัพย์ สิทธิ หน้าที่ และพนักงานของรัฐวิสาหกิจไปยังบริษัท เป็นต้น ส่วนในร่างมาตรา 25 ก็กำหนดถึงอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการในการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจซึ่งต้องมีการแต่งตั้งสำนักงานผู้ตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคารให้เข้ามาช่วยทำการศึกษาและวิเคราะห์สถานะโดยรวมของรัฐวิสาหกิจโดยเฉพาะสถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูป เมื่อคณะกรรมการดำเนินการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในร่างมาตรา 29 ถึงร่างมาตรา 31 เสร็จเรียบร้อยแล้ว คณะกรรมการจะต้องดำเนินการตามร่างมาตรา 32 คือ เสนอผลการประเมินไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อเป็นผู้กำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจในขั้นสุดท้าย โดยร่างมาตราดังกล่าวได้สร้างหลักเกณฑ์ในการคุ้มครองประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนไว้ด้วยว่า การโอนรัฐวิสาหกิจในราคาที่ต่ำกว่ามูลค่าของรัฐวิสาหกิจนั้น หรือต่ำกว่ามูลค่าที่คณะกรรมการได้ประเมินไว้ หรือการโอนรัฐวิสาหกิจที่อาจมีผลเป็นการก่อให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือประโยชน์สาธารณะซึ่งกฎหมายได้กำหนดไว้โดยชัดแจ้งจะกระทำมิได้
เมื่อคณะรัฐมนตรีได้อนุมัติในการกำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจที่จะ
ทำการแปรรูปดังกล่าวไปแล้ว ร่างมาตรา 33 กำหนดว่าให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกไปโดยผลของร่างพระราชบัญญัตินั้นตามเงื่อนเวลาที่คณะรัฐมนตรีกำหนด ซึ่งจะต้องไม่เกินกว่าหนึ่งปีนับแต่วันที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติในการกำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจตามร่างมาตรา 32
สำหรับในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพนักงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ในวันที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจยกเลิกไป ร่างมาตรา 33 วรรคสอง กำหนดให้พนักงานโอนไปเป็นลูกจ้างของบริษัทที่จัดตั้งขึ้นใหม่โดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และให้พนักงานได้รับเงินเดือน ค่าจ้างและสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม กับให้ถือว่าเวลาในการทำงานของพนักงานในรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นเวลาการทำงานในบริษัทโดยไม่ถือว่าการเปลี่ยนสภาพจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นบริษัทนั้นเป็นการเลิกจ้าง ส่วนกองทุนสำรองเลี้ยงชีพสำหรับพนักงานของรัฐวิสาหกิจเดิมที่เปลี่ยนสภาพไปเป็นบริษัทนั้น ร่างมาตรา 33 วรรคสาม กำหนดให้กองทุนสำรองเลี้ยงชีพนั้นยังคงอยู่ต่อไปโดยให้บริษัทมีฐานะเป็นนายจ้างแทนรัฐวิสาหกิจเดิม
เนื่องจากกระบวนการที่กล่าวมาแล้วทั้งหมดข้างต้น มีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์
กับทรัพย์สินจำนวนมหาศาลของประเทศชาติและเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์จำนวนมาก เพื่อให้เกิดความโปร่งใสในทุกขั้นตอน ร่างมาตรา 34 จึงได้กำหนดให้คณะกรรมการต้อง จัดให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องที่สามารถเปิดเผยได้ตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการทางสื่อสารสารสนเทศ และจัดให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นในกระบวนการต่าง ๆ ทั้งหมดด้วย
(4.6) การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ภายหลังจากที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติ
ในการกำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจดังที่ได้กล่าวไปแล้วในหัวข้อก่อนหน้านี้ ร่างมาตรา 35 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้คณะกรรมการทราบเพื่อดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่อไป
ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น ร่างมาตรา 36 ได้กำหนดวิธีการไว้ 5 วิธีการ
ด้วยกัน คือ การโอนหุ้น การแลกเปลี่ยนหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปกับหุ้นกู้ด้อยสิทธิ การสละสิทธิในการเข้าชื่อซื้อหุ้นเพิ่มทุนก่อนหรือการขายสิทธิดังกล่าว การเพิ่มทุนโดยการแลกเปลี่ยนกับการนำหุ้นหรือสินทรัพย์มาลงหุ้น และการออกหุ้นกู้ หรือหุ้นกู้ไม่ว่าจะนำมาซึ่งสิทธิ ใด ๆ หรือไม่ในทุนของรัฐวิสาหกิจ การดำเนินการตามวิธีการทั้ง 5 ประการดังกล่าว อาจทำโดยผ่านหรือไม่ผ่านกระบวนการของตลาดหลักทรัพย์ก็ได้ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในร่างมาตรา 37 แต่อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะมีการดำเนินการเสนอขายหุ้นต่อสาธารณชนตามกระบวนการของตลาดหลักทรัพย์ ร่างมาตรา 38 ก็ได้กำหนดให้คณะกรรมการออกประกาศกำหนดเงื่อนไขของการเสนอขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจแห่งนั้น ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน รวมทั้งรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการดังกล่าวให้สาธารณชนทราบด้วย
(4.7) สิทธิประโยชน์ของพนักงาน เพื่อให้พนักงานรัฐวิสาหกิจมีส่วนร่วมในการ
ปรับปรุงและเร่งพัฒนาศักยภาพขององค์กรใหม่ที่เกิดขึ้น จึงกำหนดให้พนักงานรัฐวิสาหกิจมีส่วน "เป็นเจ้าของ" รัฐวิสาหกิจด้วย โดยร่างมาตรา 39 ได้กำหนดไว้ว่า คณะกรรมการอาจประกาศกำหนดให้มีการเสนอขายหุ้นบางส่วนให้แก่พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของทุนที่จะทำการโอนไปยังบริษัทที่จะเกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น หรือคณะกรรมการอาจกำหนดให้มีส่วนลดในราคาหุ้นดังกล่าวได้ แต่จะต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของราคาหุ้นต่ำสุดที่เสนอขายแก่ผู้เข้าชื่อซื้อหุ้น
ในการซื้อหุ้นของพนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจดังกล่าวนี้ พนักงานและ
ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจอาจชำระเงินค่าหุ้นเป็นรายงวดได้ แต่จะต้องไม่เกินกว่า 3 ปีนับแต่วันที่มีการจัดตั้งบริษัท และเมื่อพนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจได้เข้าชื่อซื้อหุ้นไปแล้ว ห้ามมิให้โอนหุ้นที่ได้มาดังกล่าวต่อไปจนกว่าจะครบกำหนดระยะเวลา 3 ปี และก่อนที่จะได้ชำระค่าหุ้นครบถ้วนแล้ว
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
|
(4.8) มาตรการคุ้มครองประโยชน์ของรัฐ ภารกิจต่าง ๆ ที่รัฐวิสาหกิจจัดทำ
ส่วนใหญ่แล้วก็จะเป็นบริการสาธารณะ ดังนั้น เมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐจึงจำเป็นต้องมีมาตรการบางประการเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐ ซึ่งก็จะส่งผลต่อการปกป้องประโยชน์ของเอกชนด้วย มาตรการดังกล่าวมีหลายประการด้วยกัน
ในประการแรกนั้น เป็นกรณีเกี่ยวกับการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจ โดยร่าง
มาตรา 40 ได้กำหนดให้เงินรายได้จากการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดินเพื่อสนับสนุนงบประมาณในการจัดทำบริการสาธารณะ เหตุที่ต้องกำหนดไว้เช่นนี้ก็เพื่อป้องกันมิให้ฝ่ายบริหารนำเงินที่ได้จากการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจไปใช้ทางอื่น และเพื่อให้การขายหุ้นรัฐวิสาหกิจนั้นเกิดประโยชน์ต่อประชาชนต่อไปด้วยการนำเงินเหล่านั้นไปไว้ในงบประมาณแผ่นดินที่ใช้เฉพาะในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนต่อไป ส่วนในประการที่สองนั้น เมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะไปเป็นบริษัท และบริษัทดังกล่าวยังดำเนินกิจการที่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะอยู่ เพื่อเป็นการคุ้มครองประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของเอกชนผู้บริโภค ในร่างมาตรา 41 จึงได้กำหนดให้มีการนำเอาระบบ "หุ้นทอง" ดังเช่นที่ใช้ในประเทศฝรั่งเศสและประเทศอังกฤษ เมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใหม่ ๆ มาใช้โดยเรียกว่า "หุ้นที่มีลักษณะพิเศษ" หุ้นที่มีลักษณะพิเศษนี้จะเป็นหุ้นที่ให้อำนาจหรือสิทธิพิเศษแก่รัฐในกิจการได้แปรรูปไปแล้ว โดยหากแม้ว่ารัฐมีหุ้นทองแต่เพียงหุ้นเดียว แต่รัฐก็มีสิทธิมากกว่าผู้ถือหุ้นทุกรายในการดำเนินการต่างๆ ที่กำหนดไว้ในร่างมาตรา 42 คือ รัฐมีอำนาจแต่งตั้งตัวแทนของรัฐเป็นกรรมการในคณะกรรมการบริหารกิจการนั้นโดยไม่มีสิทธิออกเสียงใด ๆ แต่สามารถแจ้งข้อมูลต่าง ๆ ของรัฐที่เกี่ยวกับแนวทางในการประกอบกิจการนั้นได้ รัฐมีอำนาจคัดค้านในกรณี ที่มีการโอนสินทรัพย์หรือใช้สินทรัพย์ของกิจการนั้น เพื่อการค้ำประกันใด ๆ ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่กิจการนั้นได้ รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงข้อบังคับของกิจการนั้น และรัฐมีอำนาจคัดค้านการขึ้นราคาค่าบริการที่ไม่เป็นธรรมต่อประชาชน หรือคัดค้านการดำเนินการใด ๆ ที่จะก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือต่อความมั่นคงของรัฐ โดยในร่างมาตรา 41 ได้กำหนดให้รัฐสามารถแปลงสภาพหุ้นสามัญของรัฐจำนวนหนึ่งที่มีลักษณะพิเศษได้โดยการตราเป็นพระราช กฤษฎีกาได้ และเมื่อใดที่หากเหตุแห่งความจำเป็นในการคุ้มครองผลประโยชน์ของรัฐหรือการดำเนินการต่าง ๆ ที่จำเป็นหมดไป หรือเมื่อมีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลดังที่จะได้กล่าวต่อไปข้างหน้า รัฐก็สามารถตราพระราชกฤษฎีกาแปลงหุ้นที่มีลักษณะพิเศษเป็นหุ้นสามัญได้ หุ้นที่มีลักษณะพิเศษเช่นว่านี้ถือเป็น "เครื่องมือ" สำคัญของรัฐในการปกป้องประโยชน์ของรัฐและของประชาชนมิให้ได้รับความเดือดร้อนหรือประสบปัญหายุ่งยากจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ส่วนในประการที่สามนั้น เป็นเรื่องสัดส่วนในการถือหุ้นของคนต่างชาติในรัฐวิสาหกิจที่มีการแปรรูปที่มักจะมีผู้กล่าวอ้างอยู่เสมอ ๆ ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือการขายชาติให้คนต่างด้าว เพื่อป้องกันปัญหาดังกล่าว ร่างมาตรา 44 ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่า บุคคลธรรมดาซึ่งมิได้มีสัญชาติไทย นิติบุคคลต่างชาติรวมทั้งนิติบุคคลที่อยู่ภายใต้การควบคุมของต่างชาติจะถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจที่ได้แปรรูปไปแล้วได้ไม่เกินร้อยละ 20 แห่งทุนของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการโอน ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในร่างมาตราดังกล่าว และนอกจากนี้ เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐ ร่างมาตรา 44 วรรคสอง ยังได้กำหนดไว้อีกว่า ในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ของรัฐ คณะรัฐมนตรีอาจมีมติให้ลดอัตราการถือครองหุ้นของต่างชาติดังกล่าวลงได้อีก และในกรณีนี้หากต่างชาติเข้าถือครองหุ้นเกินจำนวนร้อยละ 20 แห่งทุนของรัฐวิสาหกิจ มาตรา 45 ก็ได้กำหนดมาตรการป้องกันไว้ว่าผู้รับโอนหุ้นที่เกินจำนวนดังกล่าวไม่สามารถใช้สิทธิออกเสียง ของตนในหุ้นที่ตนรับมาโดยมิชอบนั้นได้ และจะต้องโอนหุ้นดังกล่าวนั้นภายใน 3 เดือนนับแต่วันที่รัฐมนตรีแจ้งไปยังประธานกรรมการบริษัทที่เกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเกี่ยวกับการโอนหุ้นที่มิชอบนั้น และให้ประธานกรรมการบริษัทแจ้งเรื่องดังกล่าวต่อที่ประชุมผู้ถือหุ้นต่อไป หากภายใน 3 เดือนแล้วยังไม่มีการดำเนินการใด ๆ ก็ให้มีการดำเนินการขายหุ้นในส่วนที่เกินนั้นโดยการบังคับตามวิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา
(4.9) การกำกับดูแลบริษัทที่เกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้การแปรรูป
รัฐวิสาหกิจเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริง ก่อนที่จะมีการดำเนิน
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามร่างพระราชบัญญัตินี้ สมควรที่จะมีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการที่จะแปรรูปก่อน โดยองค์กรกำกับดูแลที่จะจัดตั้งขึ้นมานี้จะต้องจัดตั้งขึ้นหลายองค์กรแยกเป็นรายสาขาให้สอดคล้องกับสาขาของรัฐวิสาหกิจที่ปรากฏตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายร่างพระราชบัญญัติ
ร่างมาตรา 46 ได้จัดตั้ง "คณะกรรมการกำกับดูแล" และกำหนดถึงองค์ประกอบของคณะกรรมการกำกับดูแลเอาไว้ ส่วนในร่างมาตรา 47 ก็ได้กำหนดถึงอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกำกับดูแล ทั้ง 2 ร่างมาตรานี้ถือได้ว่าเป็น "กรอบ" ที่ชี้แนะให้เห็นว่า องค์กรกำกับดูแลที่จะจัดตั้งขึ้นควรจะมีโครงสร้างและอำนาจหน้าที่เช่นไร
เหตุผลที่สมควรจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลก่อนที่จะมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ก็เพื่อให้องค์กรเหล่านั้นเข้ามาทำหน้าที่แทนรัฐในการ "กำกับดูแล" รัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูปไปเป็นเอกชน และหน้าที่อื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการต่อไปของรัฐวิสาหกิจที่แปรรูป เช่น การให้ใบอนุญาตหรือการเพิกถอนใบอนุญาตประกอบกิจการ การกำหนดอัตราค่าบริการ คุณภาพ บริการ และการลงโทษผู้ประกอบการที่ไม่ทำตามเงื่อนไขและก่อให้เกิดผลกระทบต่อประเทศชาติและประชาชน
สาระสำคัญทั้ง 9 ประการดังกล่าวไปแล้วปรากฏอยู่ในร่างพระราชบัญญัติการแปรรูป
รัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้
ร่าง
พระราชบัญญัติ
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
พ.ศ. ....
บันทึกหลักการและเหตุผล
ประกอบร่างพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
พ.ศ.
.
หลักการ
ให้มีกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
เหตุผล
เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปอย่างมีระบบ มีความโปร่งใสในการดำเนินการ
เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนภายใต้กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเดียวกัน สมควรมีกฎหมายกลางเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อเป็นหลักเกณฑ์ที่ใช้สำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทุกแห่งที่ปรากฏรายชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัตินี้ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
|
ร่าง
พระราชบัญญัติ
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
พ.ศ. ....
.................................
.................................
.................................
...................................................................................................................
..................................................................
โดยที่เป็นการสมควรให้มีกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
พระราชบัญญัตินี้มีบทบัญญัติบางประการเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซึ่งมาตรา 29 ประกอบกับมาตรา .. มาตรา .. และมาตรา .. ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้กระทำได้โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
...................................................................................................................
.......................................................................................................
มาตรา 1 พระราชบัญญัตินี้เรียกว่า "พระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
พ.ศ.
."
มาตรา 2 พระราชบัญญัตินี้ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจา
นุเบกษาเป็นต้นไป
มาตรา 3 ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542
มาตรา 4 ในพระราชบัญญัตินี้
"รัฐวิสาหกิจ" หมายความว่า รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ
"บริษัท" หมายความว่า บริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด
"พนักงาน" หมายความว่า พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ และให้หมายความ
รวมถึงผู้ว่าการ ผู้อำนวยการ ผู้จัดการ เลขาธิการ และบุคคลซึ่งดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจหน้าที่
เช่นเดียวกันกับตำแหน่งดังกล่าวด้วย
"คณะกรรมการ" หมายความว่า คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
"กรรมการ" หมายความว่า กรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
"สำนักงาน" หมายความว่า สำนักงานคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
"เลขาธิการ" หมายความว่า เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
"รัฐมนตรี" หมายความว่า รัฐมนตรีผู้กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูป
มาตรา 5 ให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังรักษาการตามพระราชบัญญัตินี้
หมวด 1
บททั่วไป
มาตรา 6 รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบ โดยมุ่งเน้นถึงการรักษาประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นสำคัญ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทุกประเภทที่จัดตั้งโดยกฎหมายมหาชนจะต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภา
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะกระทำได้แต่เฉพาะในกิจการที่มิใช่เป็นการจัดทำบริการสาธารณะระดับชาติ หรือกิจการเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ และในกรณีที่ไม่มีกฎหมายเฉพาะบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่น การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งให้กระทำตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้ โดยจะต้องมีการกำหนดวันเสร็จสิ้นการทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ด้วย
ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการกำหนดประเภทของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปว่าเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะระดับชาติหรือเป็นกิจการเกี่ยวกับความมั่นคงแห่งชาติ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย
มาตรา 7 คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ริเริ่มดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัตินี้ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัตินี้ จะต้องดำเนินการให้เสร็จภายในเวลาห้าปีนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ
ในกรณีที่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในวรรคสอง คณะรัฐมนตรีอาจขยายระยะเวลาดังกล่าวออกไปได้อีกไม่เกินสองปี โดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา
มาตรา 8 การแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งต้องคำนึงถึงหลักการดังต่อไปนี้
(1) การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและการคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค
(2) ความโปร่งใสในทุกขั้นตอนของกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
(3) การตรวจสอบและการประเมินผลการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในทุกขั้นตอน
(4) การเปิดเผยข้อมูลและการรายงานผลการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่อ
สาธารณะอย่างเปิดเผยและสม่ำเสมอ
หมวด 1
คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
มาตรา 9 เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปโดยโปร่งใส มีขั้นตอนในการดำเนินการอย่างเป็นระบบและเพื่อปกป้องประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ประกอบด้วย
(1) ตุลาการศาลปกครองสูงสุดซึ่งที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดมีมติ
เลือก เป็นประธานกรรมการ
(2) กรรมการโดยตำแหน่งจำนวนสามคน ได้แก่ ปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา และเลขาธิการคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
(3) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนหกคน ซึ่งเป็นผู้มีความรู้และประสบการณ์ด้าน
การเงินการคลัง ด้านกฎหมาย และด้านเศรษฐกิจ ด้านละหนึ่งคน โดยให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอชื่อกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิด้านละสองคน การเสนอชื่อต้องได้รับความยินยอมของผู้ได้รับการเสนอชื่อนั้น และให้วุฒิสภามีมติเลือกบุคคลผู้ได้รับการเสนอชื่อซึ่งต้องกระทำโดยวิธีลงคะแนนลับให้เหลือด้านละหนึ่งคน โดยผู้ได้รับคะแนนสูงสุดในแต่ละด้านและมีคะแนนมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภาเป็นผู้ได้รับเลือกเป็นกรรมการ
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอย่างน้อยสามคนต้องเป็นผู้ทำงานเต็มเวลา
ให้ประธานวุฒิสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานกรรมการและ
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิตามวรรคหนึ่ง
ให้เลขาธิการเป็นกรรมการและเลขานุการโดยตำแหน่ง และให้เลขาธิการแต่งตั้งผู้ช่วย
เลขานุการตามความจำเป็น
การได้รับเลือกตาม (1) ให้ถือว่าตุลาการศาลปกครองสูงสุดผู้นั้นได้รับอนุมัติจาก ก.ศป. ตามมาตรา 14 (5) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ด้วย
ในระหว่างการดำรงตำแหน่งประธานกรรมการตาม (1) ให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งตุลาการศาลปกครองสูงสุด และเมื่อพ้นจากตำแหน่งประธานกรรมการตาม (1) แล้ว ให้ผู้นั้นกลับเข้ารับราชการเป็นตุลาการศาลปกครองสูงสุดต่อไป เสมือนมิได้พ้นจากตำแหน่งตุลาการศาลปกครองสูงสุด
มาตรา 10 กรรมการต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้
(1) ไม่เป็นบุคคลล้มละลาย
(2) ไม่เป็นคนไร้ความสามารถหรือคนเสมือนไร้ความสามารถ
(3) ไม่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่เป็นโทษสำหรับ
ความผิดที่กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ
(4) ไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งในทางการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
กรรมการหรือผู้ดำรงตำแหน่งที่รับผิดชอบในการบริหารพรรคการเมือง ที่ปรึกษาพรรคการเมือง หรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมือง
(5) เป็นหรือภายในระยะเวลาสามปีก่อนวันได้รับแต่งตั้งเคยเป็นกรรมการหรือ
ผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจในการจัดการหรือมีส่วนได้เสียในนิติบุคคลซึ่งเป็นผู้รับสัมปทาน ผู้ร่วมทุน หรือมีประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูป
(6) เป็นกรรมการหรือผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจในการจัดการกิจการของผู้รับโอนหุ้น
หรือบริษัทผู้รับโอนหุ้นรายใด อันมีลักษณะทำให้ตกอยู่ภายใต้อำนาจของผู้รับโอนหุ้นหรือบริษัท
ผู้รับโอนหุ้นรายนั้น
มาตรา 11 ประธานกรรมการและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมีวาระอยู่ในตำแหน่งคราวละห้าปี
นอกจากการพ้นจากตำแหน่งตามวาระ ประธานกรรมการและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิพ้นจากตำแหน่งเมื่อ
(1) ตาย
(2) ลาออก
(3) มีลักษณะต้องห้ามอย่างหนึ่งอย่างใดตามมาตรา 10
(4) วุฒิสภามีมติตามมาตรา 307 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ให้ถอด
ถอนออกจากตำแหน่ง
(5) มิได้ดำเนินการตามมาตรา 12 ภายในกำหนดระยะเวลาที่คณะกรรมการป้องกัน
และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกำหนด
มาตรา 12 นับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้งและภายในระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง ประธาน
กรรมการและกรรมการแต่ละคนต้องแจ้งให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติทราบเกี่ยวกับการประกอบวิชาชีพ การดำรงตำแหน่งอื่นใด หรือการเป็นตัวแทนใด ๆ ของตน ทั้งนี้ ตามระเบียบที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกำหนด
ประธานกรรมการหรือกรรมการผู้ใดไม่ดำเนินการตามวรรคหนึ่ง ให้พ้นจากตำแหน่งนับแต่วันที่ครบกำหนดต้องแจ้ง
มาตรา 13 ภายในระยะเวลาห้าปีหลังพ้นจากตำแหน่ง ประธานกรรมการและ
กรรมการต้องไม่กระทำการดังต่อไปนี้
(1) ดำรงตำแหน่งใดในคณะกรรมการบริหารของบริษัทที่รับโอนหุ้นที่รัฐเคยถืออยู่
หรือกระทำการใดที่เป็นการให้บริการแก่บริษัทดังกล่าวไม่ว่าจะมีหรือไม่มีค่าตอบแทนก็ตาม
(2) ซื้อหุ้นหรือรับโอนหุ้นของบริษัทที่รับโอนหุ้นที่รัฐเคยถืออยู่
มาตรา 14 การประชุมของคณะกรรมการต้องมีกรรมการมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด จึงจะเป็นองค์ประชุม
ในการประชุมคณะกรรมการ ถ้าประธานกรรมการไม่มาประชุมหรือไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ที่ประชุมเลือกกรรมการคนหนึ่งเป็นประธานในที่ประชุม
ในการปฏิบัติหน้าที่ ประธานกรรมการหรือกรรมการผู้ใดมีส่วนได้เสียโดยตรงหรือ
โดยอ้อมในเรื่องที่คณะกรรมการพิจารณา ให้ประธานกรรมการหรือกรรมการผู้นั้นแจ้งให้ที่ประชุม
ทราบและให้ที่ประชุมพิจารณาว่ากรรมการผู้นั้นสมควรจะอยู่ในที่ประชุมและหรือมีมติในการประชุมเรื่องนั้นได้หรือไม่ ทั้งนี้ ตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด
การวินิจฉัยชี้ขาดของที่ประชุมให้ถือเสียงข้างมาก กรรมการคนหนึ่งให้มีเสียงหนึ่งในการลงคะแนน ถ้าคะแนนเสียงเท่ากัน ให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งเสียงเป็นเสียงชี้ขาด
มาตรา 15 คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่หลักสองประการดังต่อไปนี้
(1) อำนาจหน้าที่ในการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
(2) อำนาจหน้าที่ในกระบวนการเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
มาตรา 16 คณะกรรมการมีอำนาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อพิจารณาหรือ
ปฏิบัติการอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่คณะกรรมการมอบหมายได้
การประชุมคณะอนุกรรมการ ให้นำมาตรา 14 มาใช้บังคับโดยอนุโลม
มาตรา 17 ในการปฏิบัติหน้าที่ คณะกรรมการมีอำนาจเรียกข้อมูลหรือเอกสารต่าง ๆ เกี่ยวกับการประกอบกิจการและสถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจจากผู้สอบบัญชีของรัฐวิสาหกิจใด ๆ ที่จะดำเนินการแปรรูปได้ และผู้สอบบัญชีจะยกเรื่องความลับในการประกอบวิชาชีพขึ้นเป็นข้อต่อสู้คณะกรรมการไม่ได้
มาตรา 18 ให้ประธานกรรมการ กรรมการ หรือกรรมการผู้ทำงานเต็มเวลาได้รับเงินเดือนหรือค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์อื่นตามที่กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา โดยในกรณี ผู้ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการจะต้องได้รับไม่น้อยกว่าเงินเดือนและค่าตอบแทนหรือประโยชน์อื่นที่เคยได้รับอยู่ในขณะดำรงตำแหน่งตุลาการศาลปกครองสูงสุด
มาตรา 19 ให้มีสำนักงานคณะกรรมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นเป็นส่วนราชการใน
กระทรวงการคลังซึ่งไม่มีฐานะเป็นกรมตามมาตรา 18 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบ
บริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
แผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2546 ขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีเพื่อรับผิดชอบในงานเลขานุการของคณะกรรมการ และปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่คณะกรรมการกำหนดโดยมีเลขาธิการซึ่งมีฐานะเป็นอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและลูกจ้างของสำนักงาน
ให้เลขาธิการเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญหรือไม่ใช่ข้าราชการพลเรือนก็ได้ ซึ่งการแต่งตั้งให้นายกรัฐมนตรีนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติ
ในกรณีที่เลขาธิการไม่ใช่ข้าราชการพลเรือน ให้แต่งตั้งจากผู้ซึ่งมีความรู้ความชำนาญ
และมีประสบการณ์เป็นที่ประจักษ์ในการบริหารหรือด้านเศรษฐศาสตร์ หรือการเงินการคลัง
หลักเกณฑ์และวิธีการสรรหาและแต่งตั้งเลขาธิการตามวรรคสาม ให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนดโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี
หมวด 3
การศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
มาตรา 20 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นสมควรให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัตินี้ ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งมติดังกล่าวไปยังคณะกรรมการเพื่อที่คณะกรรมการจะได้มอบหมายให้หน่วยงานหรือองค์กรอื่นใดที่เป็นกลางเป็นผู้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้ต่อไป
หลักเกณฑ์ วิธีการสรรหา และคุณสมบัติของผู้ทำการศึกษา เงื่อนไขในการศึกษา รวมทั้งประโยชน์ตอบแทน ให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการกำหนด โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
มาตรา 21 คณะกรรมการมีอำนาจและหน้าที่ในส่วนที่เกี่ยวกับการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ดังต่อไปนี้
(1) พิจารณาคัดเลือกและมอบให้หน่วยงานหรือองค์กรอื่นใดที่เป็นกลางศึกษาความเป็นไปได้ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัตินี้ตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นสมควรให้ทำการแปรรูป
(2) กำหนดประเด็นในการศึกษาความเป็นไปได้ก่อนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่ง
อย่างน้อยจะต้องศึกษาวิเคราะห์ผลดีและผลเสียของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งให้ครบทุก
ด้าน ขั้นตอนในการดำเนินการที่โปร่งใส และกลไกในตรวจสอบการดำเนินการในทุกขั้นตอน
มาตรา 22 หน่วยงานหรือองค์กรที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการ ให้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จะต้องจัดทำผลการศึกษาเป็นบันทึกรายงาน โดยในบันทึกรายงานดังกล่าวต้องประกอบด้วยสาระสำคัญดังต่อไปนี้
(1) ผลดีและผลเสียของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
(2) ผลกระทบต่อประเทศชาติและประชาชน
(3) ผลกระทบต่อเอกชนผู้ประกอบธุรกิจในลักษณะเดียวกับกิจการที่จะแปรรูปรัฐ
วิสาหกิจ
(4) ข้อเสนอแนะในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมเพื่อยกเลิกการผูกขาดทาง
การค้าและกระตุ้นให้มีการแข่งขันในตลาด
มาตรา 23 การศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องกระทำให้เสร็จสิ้นภายในหกเดือนนับแต่วันที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นสมควรให้แปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นตามมาตรา 20 เว้นแต่จะได้รับอนุมัติให้ขยายเวลาจากคณะกรรมการโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี
มาตรา 24 เมื่อหน่วยงานหรือองค์กรที่ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการให้
ทำการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูป รัฐวิสาหกิจเสร็จตามสาระสำคัญที่กำหนดไว้ในมาตรา 22 แล้ว ให้หน่วยงานหรือองค์กรนั้นจัดทำผลการศึกษาเป็นบันทึกรายงานและเสนอต่อคณะกรรมการเพื่อพิจารณา
ให้คณะกรรมการจัดทำความเห็นประกอบบันทึกรายงานดังกล่าวถึงความเหมาะสมหรือไม่ของการดำเนินการตามข้อเสนอของหน่วยงานหรือองค์กรที่ได้รับมอบหมายให้ทำการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น แล้วเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา
ให้คณะกรรมการจัดพิมพ์เผยแพร่บันทึกรายงานของหน่วยงานหรือองค์กรตามวรรคแรกและความเห็นของคณะกรรมการตามวรรคสองเพื่อให้ประชาชนได้ทราบถึงข้อมูลดังกล่าว โดยผ่านทางสื่อสารสารสนเทศที่เหมาะสมหรือโดยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์อื่นใด เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและแสดงความคิดเห็นได้โดยสะดวกโดยประชาชนไม่เสียค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมจากการใช้ระบบตามปกติ
ให้คณะกรรมการเสนอรายงานบันทึกและความเห็นดังที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรานี้ต่อรัฐสภาเพื่อทราบ
มาตรา 25 ในกรณีที่มีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดซึ่งอาจกระทบต่อคุณภาพหรือเป้าหมายของการจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐอันจำเป็นเพื่อบริการแก่ประชาชน และเป็นการสมควรที่จะฟังความคิดเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรีอาจแจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้มีการอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาก็ได้ ในกรณีเช่นว่านี้รัฐสภาจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายมิได้
มาตรา 26 เมื่อคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาบันทึกรายงานผลการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ความเห็นของคณะกรรมการและความเห็นอื่นที่เกี่ยวข้องแล้ว หากคณะรัฐมนตรีเห็นควรให้ทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้คณะกรรมการทราบเพื่อดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไป แต่ถ้าคณะรัฐมนตรีมีมติไม่แปรรูปรัฐวิสาหกิจใด ให้ยุติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น
การมีมติไม่อนุมัติให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามวรรคหนึ่งไม่มีผลเป็นการผูกพันคณะรัฐมนตรีที่จะมีมติเป็นอย่างอื่นในภายหลังที่จะทำการศึกษาความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นใหม่ถ้าปรากฏข้อเท็จจริงหรือแนวโน้มว่า การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นหากมีการให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินกิจการจะเป็นประโยชน์ต่อการบริหารจัดการและเป็นการลดต้นทุนการบริหารโดยไม่ลดคุณภาพการจัดการบริการสาธารณะแก่ประชาชน
หมวด 4
กระบวนการเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
มาตรา 27 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใด ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้คณะกรรมการทราบเพื่อดำเนินการเตรียมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้
มาตรา 28 คณะกรรมการมีอำนาจและหน้าที่ในส่วนที่เกี่ยวกับการเตรียมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ดังต่อไปนี้
(1) กำหนดรูปแบบที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยอาจเลือกการแปรรูปรัฐ
วิสาหกิจในรูปของบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด หรืออาจเลือกการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจ
ไปเป็นองค์การมหาชนทางเศรษฐกิจหรือหน่วยงานอื่นของรัฐก็ได้
ในกรณีที่คณะกรรมการเห็นควรให้มีการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจไปเป็นองค์การมหาชนทางเศรษฐกิจหรือเป็นหน่วยงานของรัฐในรูปแบบอื่น ให้คณะกรรมการแจ้งให้คณะรัฐมนตรีทราบเพื่อดำเนินการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นองค์การมหาชนทางเศรษฐกิจตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การมหาชนเศรษฐกิจหรือเป็นหน่วยงานของรัฐในรูปแบบอื่นตามที่จะได้มีกฎหมายจัดตั้งเป็นการเฉพาะต่อไป
(2) พิจารณากำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอนและวิธีการในการประเมินมูลค่าของรัฐ
วิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปและให้ความเห็นแก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการกำหนดราคาหุ้นในกรณีจะทำการแปรรูปโดยผ่านตลาดหลักทรัพย์ หรือการกำหนดราคาที่จะทำการโอนในกรณี การโอนหุ้นนอกตลาดหลักทรัพย์
(3) พิจารณากำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอนและวิธีการในการแปรสภาพสัญญาต่าง ๆ ที่รัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปเป็นคู่สัญญาอยู่
(4) กำหนดวิธีการทางกฎหมายและการเงินเกี่ยวกับการโอนความเป็นเจ้าของหรือ
การโอนหุ้นหรือเงื่อนไขการชำระเงิน
(5) กำหนดวิธีการขายหุ้นภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้น
(6) กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อป้องกันมิให้มีการผูกขาดทางการค้าในกิจการ
ที่แปรรูป
(7) กำหนดเงื่อนไขต่างๆ เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐอันเนื่องมาจากการแปรรูป
รัฐวิสาหกิจ
(8) เสนอแก้ไขบทบัญญัติต่าง ๆ ที่จำกัดการได้มาหรือการโอนไปซึ่งสิทธิต่าง ๆ เหนือรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้อง
(9) ปฏิบัติหน้าที่อื่นใดที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามพระราช
บัญญัตินี้
(10) กำหนดการออกหุ้นในกิจการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในเบื้องต้นก่อนที่จะโอนขาย
ให้เอกชนตามแผนการแปรรูป
(11) กำหนดหลักเกณฑ์ในการโอนอสังหาริมทรัพย์ รวมทั้งสิทธิและหน้าที่ต่าง ๆ
ของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
(12) กำหนดหลักเกณฑ์ในการโอนย้ายพนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจไปยัง
กิจการที่แปรรูปโดยไม่มีผลกระทบต่อสิทธิประโยชน์เดิม
(13) พิจารณาปรับปรุงหรือยกเลิกภาระหน้าที่ระหว่างรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจที่เกิด
ขึ้นและมีอยู่ อันเกี่ยวข้องกับการจัดทำบริการสาธารณะ
ในการกำหนดราคาหุ้นตาม (2) ให้คณะกรรมการกระทำโดยการจ้างที่ปรึกษา
หลักเกณฑ์และวิธีการจ้างที่ปรึกษาตามวรรคสอง ให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
มาตรา 29 คณะกรรมการต้องจัดให้มีการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจโดยในการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจนั้น คณะกรรมการต้องคำนึงถึงปัจจัยต่าง ๆ อย่างน้อยดังต่อไปนี้ คือ มูลค่าหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ มูลค่าสินทรัพย์ ผลประกอบการที่ผ่านมาของรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนแนวโน้มในอนาคตของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปนั้นด้วย
เพื่อให้การประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปกระทำไปด้วยความละเอียดรอบคอบและเป็นระบบ และให้ได้ผลการประเมินที่ถูกต้องสอดคล้องใกล้เคียงกับสถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจตามความเป็นจริงมากที่สุด ให้คณะกรรมการแต่งตั้งสำนักงานตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคารให้เข้ามาช่วยทำการศึกษาและวิเคราะห์สถานะโดยรวมของรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะสถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูป
ให้สำนักงานตรวจสอบบัญชีทำหน้าที่หลักในการรวบรวม ศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูล
หรือเอกสารต่าง ๆ เกี่ยวกับการประกอบกิจการ เอกสารทางบัญชีและการเงินของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปตามหลักการทางบัญชี
ให้ที่ปรึกษาธนาคารทำการศึกษาหลักการในการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนให้คำแนะนำในเรื่องต่าง ๆ เกี่ยวกับวิธีการในการจำหน่ายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ทั้งในประเทศและต่างประเทศ
การคัดเลือกสำนักงานตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคารให้กระทำโดยการชี้ชวน
ให้ผู้สนใจทำคำเสนอ โดยมีคณะกรรมการสรรหาซึ่งคณะกรรมการแต่งตั้งเป็นผู้ทำการคัดเลือก
ทั้งนี้ ตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด
มาตรา 30 เมื่อได้ทำการศึกษาและวิเคราะห์สถานะโดยรวมของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ให้สำนักงานตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคารจัดทำรายงานผลการดำเนินการของตนเสนอต่อคณะกรรมการเพื่อทำการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจอย่างเป็นทางการต่อไป
ให้คณะกรรมการจัดทำรายงานการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจซึ่งจะต้องประกอบด้วยผลการดำเนินงานของสำนักงานตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคาร รวมทั้งความเห็นของคณะกรรมการที่มีต่อผลการดำเนินงานของสำนักงานตรวจสอบบัญชีและที่ปรึกษาธนาคาร และข้อสรุปของการประเมินมูลค่าของรัฐวิสาหกิจของคณะกรรมการ
รายงานผลการประเมินตามวรรคสองจะต้องเปิดเผยต่อสาธารณชน
มาตรา 31 ให้คณะกรรมการเป็นผู้กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิด และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจที่จะโอนไปกับรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูป และส่วนที่จะให้ตกเป็นของรัฐ
มาตรา 32 ให้คณะกรรมการเสนอผลการประเมินตามมาตรา 29 ไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อเป็นผู้กำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจในชั้นสุดท้ายต่อไป
เมื่อคณะรัฐมนตรีได้รับรายงานการประเมินมูลค่ารัฐวิสาหกิจจากคณะกรรมการแล้ว
ให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีที่จะเป็นผู้พิจารณาในชั้นสุดท้ายในการกำหนดมูลค่าหรือ ราคาของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูป ทั้งนี้ การโอนรัฐวิสาหกิจในราคาที่ต่ำกว่ามูลค่าของ รัฐวิสาหกิจนั้นหรือต่ำกว่ามูลค่าที่คณะกรรมการได้ประเมินไว้ หรือการโอนรัฐวิสาหกิจที่อาจมีผลเป็นการก่อให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือประโยชน์สาธารณะซึ่งกฎหมายได้กำหนดไว้โดยชัดแจ้ง จะกระทำมิได้
มาตรา 33 เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติในการกำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจ
ที่จะทำการแปรรูปตามมาตรา 32 แล้ว ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกไปโดยผลของพระราชบัญญัตินี้ตามเงื่อนเวลาที่คณะรัฐมนตรีกำหนดในพระราชกฤษฎีกา ซึ่งจะต้องไม่เกินกว่าหนึ่งปีนับแต่วันที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติในการกำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจตาม
มาตรา 32 ในวันที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจยกเลิกไปตามวรรคหนึ่ง ให้พนักงานรัฐวิสาหกิจที่ทำการแปรรูปโอนไปเป็นลูกจ้างของบริษัทที่จัดตั้งขึ้นใหม่โดยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และให้พนักงานได้รับเงินเดือน ค่าจ้าง และสิทธิประโยชน์ต่างๆไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม กับให้ถือว่าเวลาในการทำงานของพนักงานดังกล่าวในรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นเวลาการทำงานในบริษัทโดยไม่ถือว่าการเปลี่ยนสภาพจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นบริษัทนั้นเป็นการเลิกจ้าง
ให้กองทุนสำรองเลี้ยงชีพสำหรับพนักงานของรัฐวิสาหกิจเดิมที่เปลี่ยนสภาพเป็นบริษัทยังคงอยู่ต่อไป โดยให้บริษัทมีฐานะเป็นนายจ้างแทนรัฐวิสาหกิจเดิม
มาตรา 34 ในระหว่างดำเนินกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใด ให้คณะกรรมการจัดให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องที่สามารถเปิดเผยได้ตามกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการทางสื่อสารสนเทศ และให้จัดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด
หมวด 5
การดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
มาตรา 35 เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติในการกำหนดมูลค่าหรือราคาของรัฐวิสาหกิจตามมาตรา 33 แล้ว ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งให้คณะกรรมการทราบเพื่อดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไป ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้
มาตรา 36 การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอาจกระทำได้ด้วยวิธีการดังต่อไปนี้
(1) การโอนหุ้น
(2) การแลกเปลี่ยนหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปกับหุ้นกู้ด้อยสิทธิ
(3) การสละสิทธิในการเข้าชื่อซื้อหุ้นเพิ่มทุนก่อน หรือการขายสิทธิดังกล่าว
(4) การเพิ่มทุนโดยการแลกเปลี่ยนกับการนำหุ้นหรือสินทรัพย์มาลงหุ้น
(5) การออกหุ้นกู้ หรือหุ้นกู้ไม่ว่าจะนำมาซึ่งสิทธิใดๆ หรือไม่ในทุนของรัฐวิสาหกิจ
มาตรา 37 ในการดำเนินการตามมาตรา 36 ให้กระทำได้โดยวิธีการอย่างใด
อย่างหนึ่ง หรือทั้งสองอย่างไปพร้อมกันในสัดส่วนที่คณะกรรมการเห็นสมควร ดังต่อไปนี้
(1) กระทำโดยผ่านกระบวนการของตลาดหลักทรัพย์
(2) กระทำนอกตลาดหลักทรัพย์โดยทำข้อตกลงกับกลุ่มผู้รับโอนหุ้น ถ้าคณะ
กรรมการเห็นว่าเพื่อประโยชน์ในการสร้างความมั่นคงของกิจการที่แปรรูปแล้วให้ประกอบกิจการต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพในช่วงระยะเวลาหนึ่ง
การคัดเลือกกลุ่มผู้รับโอนหุ้นตาม (2) และการทำข้อตกลง ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์
และเงื่อนไขที่คณะกรรมการกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และการคัดเลือกกลุ่ม ผู้รับโอนหุ้นจะต้องไม่กระทำในลักษณะที่เป็นการให้สิทธิพิเศษแก่กลุ่มผู้รับโอนหุ้นกลุ่มใด กลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ
เพื่อประโยชน์แห่ง (2) "กลุ่มผู้รับโอนหุ้น" หมายความว่า บุคคลธรรมดาหรือ
นิติบุคคลตั้งแต่สองคนขึ้นไป กระทำการและผูกพันตนร่วมกันในการปฏิบัติตามเงื่อนไขต่าง ๆ ตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ในข้อตกลงที่กระทำกับรัฐมนตรี และในกรณีของนิติบุคคลจะต้องไม่มีนิติบุคคลรายหนึ่งรายใดควบคุมนิติบุคคลอีกรายหนึ่งตามนัยที่กำหนดไว้ในมาตรา 42
วรรคสองด้วย
มาตรา 38 ก่อนที่จะมีการดำเนินการเสนอขายหุ้นต่อสาธารณชนตามกระบวนการของตลาดหลักทรัพย์ ให้คณะกรรมการออกประกาศกำหนดเงื่อนไขของการเสนอขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจแห่งนั้น ไม่ว่าทั้งหมดหรือแต่เพียงบางส่วน รวมทั้งรายละเอียดที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการดังกล่าวเพื่อให้สาธารณชนทราบ ดังนี้
(1) จำนวนหุ้นที่จะทำการเสนอขาย
(2) ราคาสุทธิของแต่ละหุ้นที่จะทำการเสนอขาย
(3) รายงานสรุปความเห็นของคณะกรรมการ
(4) เงื่อนไขต่าง ๆ โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับคำสั่งซื้อ การชำระเงินค่าหุ้นบางส่วนโดย
หุ้นกู้ของรัฐ กำหนดเวลาของคำเสนอขายหุ้น กำหนดชำระเงินค่าหุ้นโดยผู้รับโอนหุ้น วิธีการ จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ และการส่งมอบหุ้นที่ทำการเสนอขาย
(5) ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการโอนขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ที่รัฐเป็นผู้รับผิดชอบ
(6) เงื่อนไขอื่นอันเกี่ยวข้องกับการเสนอขายหุ้นซึ่งคณะกรรมการเห็นว่าสาธารณชน
ควรทราบ
มาตรา 39 เพื่อให้พนักงานและลูกจ้างรัฐวิสาหกิจมีส่วนร่วมในการเป็นเจ้าของบริษัทที่จะเกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ตนปฏิบัติงานอยู่ คณะกรรมการอาจประกาศกำหนดให้มีการเสนอขายหุ้นบางส่วนให้แก่พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูปได้ โดยจำนวนหุ้นที่จะเสนอขายให้แก่พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจนั้น จะต้องไม่เกินร้อยละสิบของทุนที่จะทำการโอนไปยังบริษัทที่จะเกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
คณะกรรมการอาจกำหนดให้มีส่วนลดในราคาหุ้นตามวรรคแรกได้ แต่จะต้องไม่เกินร้อยละยี่สิบของราคาหุ้นต่ำสุดที่เสนอขายแก่ผู้เข้าชื่อซื้อหุ้น
พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจอาจชำระเงินค่าหุ้นเป็นรายงวดได้แต่จะต้องไม่เกินกว่าสามปีนับแต่วันที่มีการจัดตั้งบริษัท ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกำหนด
ห้ามมิให้พนักงานหรือลูกจ้างรัฐวิสาหกิจโอนหุ้นที่ได้มาตามมาตรานี้ต่อไปจนกว่าจะครบกำหนดระยะเวลาสามปีและก่อนที่จะได้ชำระราคาค่าหุ้นครบถ้วน
มาตรา 40 เงินรายได้จากการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจ ให้นำเป็นรายได้แผ่นดินเพื่อสนับสนุนงบประมาณในการจัดทำบริการสาธารณะ
มาตรา 41 ในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของรัฐหรือการคงไว้
ซึ่งอำนาจเหนือของรัฐ และเพื่อให้รัฐยังคงมีอำนาจบางประการในการควบคุมการประกอบกิจการ
ที่ได้แปรรูปไปแล้วและเป็นกิจการที่ยังคงมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ ให้แปลงสภาพหุ้นสามัญของรัฐจำนวนหนึ่งไปเป็นหุ้นที่มีลักษณะพิเศษได้ โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา
เมื่อเหตุแห่งความจำเป็นในการคุ้มครองผลประโยชน์ของรัฐหรือการดำเนินการตามวรรคหนึ่งหมดไป หรือเมื่อมีการจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลตามหมวด 6 แห่งพระราชบัญญัตินี้แล้ว ให้ตราพระราชกฤษฎีกาแปลงหุ้นที่มีลักษณะพิเศษเป็นหุ้นสามัญได้
มาตรา 42 หุ้นที่มีลักษณะพิเศษนำมาซึ่งอำนาจหรือสิทธิพิเศษของรัฐเหนือหุ้น
ดังกล่าว ดังต่อไปนี้
(1) รัฐมีอำนาจในการแต่งตั้งตัวแทนของรัฐเป็นกรรมการในคณะกรรมการบริหาร
กิจการนั้น โดยไม่มีสิทธิออกเสียงใด ๆ แต่สามารถแจ้งข้อมูลต่าง ๆ ของรัฐที่เกี่ยวกับแนวทางในการประกอบกิจการนั้นได้
(2) รัฐมีอำนาจคัดค้านในกรณีที่มีการโอนสินทรัพย์หรือการใช้สินทรัพย์ของกิจการ
นั้นเพื่อการค้ำประกันใด ๆ ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่กิจการนั้นได้ รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงข้อบังคับของกิจการนั้น
(3) รัฐมีอำนาจคัดค้านการขึ้นราคาค่าบริการที่ไม่เป็นธรรมต่อประชาชน หรือคัด
ค้านการดำเนินการใด ๆ ที่จะก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือต่อความมั่นคงของรัฐ
มาตรา 43 ในพระราชกฤษฎีกากำหนดให้มีหุ้นที่มีลักษณะพิเศษ จะกำหนด
รายการสินทรัพย์ต่าง ๆ ที่รัฐอาจใช้อำนาจคัดค้านการโอน หรือในการใช้สินทรัพย์ดังกล่าวเพื่อ
ประโยชน์ในการค้ำประกันก็ได้ โดยให้กำหนดไว้ในบัญชีแนบท้ายพระราชกฤษฎีกาที่กำหนดให้
มีหุ้นที่มีลักษณะพิเศษ
มาตรา 44 การโอนหุ้นไม่ว่าจะกระทำในรูปแบบใด จำนวนหุ้นทั้งหมดที่รัฐโอน
ให้แก่บุคคลธรรมดาซึ่งมิได้มีสัญชาติไทยหรือนิติบุคคลต่างชาติรวมทั้งนิติบุคคลที่อยู่ภายใต้
การควบคุมของต่างชาติ จะต้องไม่เกินจำนวนร้อยละยี่สิบแห่งทุนของรัฐวิสาหกิจที่จะทำการโอน
เพื่อประโยชน์ตามวรรคหนึ่ง การที่นิติบุคคลแห่งหนึ่งควบคุมนิติบุคคลอีกแห่งหนึ่ง
ได้แก่กรณีดังต่อไปนี้
(1) เมื่อนิติบุคคลหนึ่งถือหุ้นจำนวนหนึ่งไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในนิติบุคคล
อีกแห่งหนึ่ง ซึ่งทำให้ได้สิทธิในการออกเสียงฝ่ายข้างมากในที่ประชุมใหญ่ของนิติบุคคลอีกแห่งหนึ่งนั้น
(2) เมื่อนิติบุคคลหนึ่งมีสิทธิในการออกเสียงฝ่ายข้างมากแต่เพียงผู้เดียวในนิติบุคคล
อีกแห่งหนึ่ง อันเป็นผลมาจากข้อตกลงที่ได้ทำไว้กับผู้ถือหุ้นของนิติบุคคลอีกแห่งหนึ่งนั้น และ
ข้อตกลงดังกล่าวไม่เป็นการขัดต่อประโยชน์ของบริษัท
(3) เมื่อนิติบุคคลหนึ่งเป็นผู้กำหนดการตัดสินใจในที่ประชุมใหญ่ของนิติบุคคลอีก
แห่งหนึ่งโดยสภาพ โดยการใช้สิทธิออกเสียงที่นิติบุคคลนั้นมีอยู่
(4) เมื่อนิติบุคคลหนึ่งมีสิทธิในการออกเสียงไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมเป็น
จำนวนเกินร้อยละยี่สิบ และไม่มีผู้ถือหุ้นรายใดที่มีสิทธิออกเสียงไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม
เกินกว่าจำนวนดังกล่าว
ในกรณีมีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ของรัฐ คณะรัฐมนตรีอาจมีมติให้ลดอัตราการ
ถือครองหุ้นของต่างชาติดังกล่าวลงได้อีก
ความในวรรคหนึ่งและวรรคสามมิให้ใช้บังคับในกรณีการโอนหุ้นนอกตลาดหลักทรัพย์
ซึ่งได้กระทำตามข้อตกลงว่าด้วยความร่วมมือในทางอุตสาหกรรม การค้า และการเงินกับบริษัท
ต่างชาติ โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตามความเห็นชอบของคณะกรรมการ เนื่องจากการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นอาจไม่สามารถกระทำได้หรืออาจกระทำได้ด้วยความ ยุ่งยากหากปราศจากความช่วยเหลือหรือการสนับสนุนจากบริษัทต่างชาติ
มาตรา 45 ในกรณีที่มีการถือครองหุ้นของต่างชาติในกิจการบางประเภทเกินจำนวนร้อยละยี่สิบแห่งทุนของรัฐวิสาหกิจ ผู้รับโอนหุ้นที่ไม่เป็นไปตามเงื่อนไขดังกล่าวไม่สามารถใช้สิทธิออกเสียงของตนในหุ้นที่ตนรับมาโดยมิชอบนั้นได้ และจะต้องโอนหุ้นดังกล่าวนั้นภายในระยะเวลาสามเดือนนับแต่วันที่รัฐมนตรีแจ้งไปยังประธานกรรมการบริษัทที่เกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเกี่ยวกับการโอนหุ้นที่ไม่ชอบนั้น และให้ประธานกรรมการบริษัทแจ้งเรื่องดังกล่าวต่อที่ประชุมผู้ถือหุ้นต่อไป
เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาสามเดือนตามวรรคหนึ่ง ให้ดำเนินการขายหุ้นนั้นโดยการ
บังคับตามวิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา
หมวด 6
การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแปรรูป
มาตรา 46 เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและ
ประชาชนอย่างแท้จริง ก่อนที่จะมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัตินี้ ให้มีกฎหมายจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลตามสาขาของรัฐวิสาหกิจที่ปรากฏตามบัญชีรายชื่อแนบท้าย พระราชบัญญัตินี้ขึ้นเพื่อทำหน้าที่กำกับดูแลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแปรรูปตามกฎหมายนี้
คณะกรรมการกำกับดูแลตามวรรคหนึ่งประกอบด้วยปลัดกระทรวงที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงนั้นเป็นผู้กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแปรรูปเป็นประธานกรรมการ และกรรมการอื่นมีจำนวนรวมกันไม่เกินแปดคนซึ่งมาจากผู้แทนกระทรวงการคลังจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจำนวนหนึ่งคน และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีความรู้และประสบการณ์ด้านการเงินการคลัง การลงทุน เศรษฐศาสตร์ การบัญชี การบริหาร และกฎหมาย ด้านละหนึ่งคน
หลักเกณฑ์วิธีการแต่งตั้งกรรมการตามวรรคสอง คุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม วาระการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง การประชุม หรือการดำเนินการอื่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
มาตรา 47 คณะกรรมการกำกับดูแลอย่างน้อยจะต้องมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
(1) กำหนดให้มีการแปรสภาพสัญญาที่รัฐวิสาหกิจได้ทำไว้ก่อนที่จะมีการแปรรูป
รัฐวิสาหกิจตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการ
(2) อนุญาตและเพิกถอนใบอนุญาตประกอบกิจการ
(3) กำหนดค่าธรรมเนียมการอนุญาต
(4) กำกับดูแลให้ผู้ถือใบอนุญาตประกอบกิจการให้เป็นไปตามข้อกำหนดและเงื่อนไขใบอนุญาต
(5) กำกับดูแลปริมาณการผลิตและการให้บริการให้เพียงพอกับความต้องการของ
ตลาด
(6) กำหนดอัตราค่าบริการ คุณภาพบริการ ควบคุมและตรวจสอบคุณภาพบริการ เพื่อให้เกิดการให้ให้บริการที่ดีและเหมาะสมต่อประชาชนผู้บริโภค
(7) ทบทวนระดับและพิกัดอัตราค่าบริการตามระยะเวลาที่กำหนดให้สอดคล้องกับนโยบายราคาตามที่กำหนดโดยรัฐบาล
(8) กำกับดูแลการกระทำอันเป็นการกีดกันการแข่งขันทางการค้าในกิจการแต่ละ
สาขา หรือการกระทำอันเป็นการผูกขาดทางการค้าโดยเอกชน และส่งเสริมให้มีการแข่งขันทางการค้าอย่างเสรี
(9) รับคำร้องเรียน สอบสวนคำร้องเรียนและวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทระหว่าง
ผู้บริโภคกับผู้ประกอบการ และระหว่างผู้ประกอบการด้วยกัน
(10) กำหนดบทลงโทษผู้ประกอบการในกรณีที่ฝ่าฝืนเงื่อนไขที่ได้รับอนุญาต
(11) หน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ
ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
...................
นายกรัฐมนตรี
บัญชีรายชื่อรัฐวิสาหกิจ
ที่จะต้องทำการแปรรูป
1. สาขาพลังงาน
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
2. สาขาขนส่ง
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3. สาขาสื่อสารและกิจการโทรคมนาคม
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
4. สาขาสาธารณูปโภค
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
|
