หลักการทางกฎหมายที่ได้บัญญัติไว้เป็นเงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิข้างต้นนี้ ถือเป็นหลักฐานเด่นชัด ที่แสดงให้เห็นว่าการเข้าถึงสิทธิ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญที่จะทำให้สิทธิพลเมืองที่ได้รับการรับรองคุ้มครองตามเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญนั้น อาจจะไม่บรรลุตามเป้าหมาย หรือ เต็มไปด้วยขวากหนามได้ ดังแสดงให้เห็นจากร่างกฎหมายที่ได้บัญญัติเป็นเงื่อนไขไว้เป็นหลักการในขั้นตอนต่อมาโดย
- กฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ก่อนแล้ว จะต้องกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
- กฎหมายกำหนดให้มีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ
- มีกฎกระทรวงกำหนดไว้ให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
- เป็นดุลพินิจของ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรีผู้กำกับหน่วยงานต่างที่จะเห็นสมควร และ
- การเข้าชื่อเรียกร้องจากประชาชนผู้ได้รับผลกระทบร้องขอให้มีการเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็น
ทั้งหมดเหล่านี้ย่อมแสดงให้เห็นว่า การจะเข้าถึงสิทธิของประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินโครงการ จะต้องด้วยเงื่อนไขอย่างหนึ่งอย่างใด ทั้ง ๔ ประการข้างต้นนี้ หรือ เป็นกรณีการแสดงเจตนาเรียกร้องด้วยในเวลาเดียวกัน แต่การเรียกร้องดังกล่าวก็ใช่ที่จะบรรลุผลโดยทันทีทันใด ข้อเรียกร้องของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบดังกล่าวจำต้องถูกกลั่นกรอง ใช้ดุลยพินิจอีกชึ้นหนึ่งต่อคณะกรรมการ เพื่อมีคำสั่งให้หน่วยราชการดำเนินการเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน ซึ่งหน่วยราชการนั้น ๆ จะยอมปฏิบัติตามหรือไม่ก็ได้ ร่างกฎหมายก็หาได้มีมาตรการอะไรมาบังคับเพื่อเป็นการประกันว่าการใช้สิทธิเรียกร้อง ของประชาชน ตามมาตรา ๑๕ วรรคสาม ไปสู่การปฎิบัติได้
๒.๒ การกำหนดขอบเขตบุคคลที่จะเข้าถึงสิทธิให้อยู่ในบทนิยาม ผู้ได้รับผลกระทบ ในความหมายโดยแคบ
ซึ่งปรากฎในร่างกฎหมาย มาตรา ๓ ที่บัญญัตินิยามความหมายของคำว่า ผู้ได้รับผลกระทบ หมายความว่า ผู้ที่จะได้รับผลกระทบโดยตรงจากการที่เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐอนุญาต หรือสั่งการให้ดำเนินการโครงการหรือกิจกรรมใด อันแสดงให้เห็นว่าบุคคลที่จะเข้าถึงสิทธิในอันที่จะได้รับข้อมูล คำชี้แจง และ สิทธิในการแสดงความคิดเห็นในการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใดนั้น จำกัดเฉพาะบุคคลผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงประการแรก และ จะต้องมีส่วนสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับโครงการ หรือ พื้นที่ ๆ จะมีการอนุญาต หรือดำเนินโครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ ด้วย ซึ่งจะส่งผลให้บุคคลอื่นที่ไม่เกี่ยวข้อง เช่น จากนักวิชาการ องค์กรเอกชน ที่ปรึกษาชาวบ้านอื่น ๆ ไม่มีสิทธิเข้ามามีส่วนในการรับฟังหรือแสดงความเห็น ต่อการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมต่าง ๆ ได้เลยอันเป็นการจ่อเจตนาของผู้ร่างที่ต้องการกีดกันบุคคลเหล่านี้ออกไป ไม่ให้มามีส่วนร่วมในการเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็น อันเป็นการทำลายประสิทธิภาพของการเข้าถึงสิทธิของประชาชน ที่จะมีข้อมูลที่มีความแตกต่าง หรือเหตุผลในทางเทคนิคอื่น ๆ ที่ประชาชนผู้ถือสิทธิตามร่างกฎหมายนี้จะได้ทราบข้อความจริง
๒.๓ กำหนดขอบเขตเงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิ ให้อิงอยู่กับ โครงการหรือกิจกรรมซึ่งยึดพื้นที่เป็นตัวกำหนด
การจำกัดขอบเขตและเงื่อนไขประการสุดท้ายของการเข้าถึงสิทธิ ในกรณีการจำกัดขอบเขตสิทธิที่จะรับรู้ข้อมูล เหตุผลคำชี้แจง และ สิทธิในการแสดงความเห็นภายใต้ร่างกฎมายนี้ จะเน้นอยู่ติดกับพื้นที่ ๆ จะมีการอนุญาต หรือ การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจจะมีผลกระทบต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น ทำให้การดำเนินนโยบายอื่น ๆ ของรัฐที่ไม่เกี่ยวข้องกับการอนุญาต หรือ การก่อสร้าง แต่ก่อผลกระทบต่อประชาชน ทั้งฐานทรัพยากร คุณภาพสิ่งแวดล้อม หรือ นำไปสู่ปัญหาความยากจนได้ ดังกรณีเช่น การทำข้อผูกพันระหว่างประเทศ ด้านทรัพยากร การเปิดเสรีทางการค้า และ การลงทุน ฯลฯ ตัวอย่างที่ประเทศไทยจะดำเนินการเจรจาเพื่อนำไปสู่การทำข้อตกลงเขตการค้า หรือ FTA (Free Trade Agreement) ระหว่างไทย-สหรัฐ เป็นต้น อันจะส่งผลเปลี่ยนแปลงทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมของประเทศในขอบเขตที่กว้างขวาง และอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ เหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีความสำคัญและกำลังเป็นปัญหาถกเถียงสาธารณะ ประชาชนก็ไม่อาจใช้สิทธิได้ตามร่างกฎหมายนี้แต่อย่างใด เพราะไม่ได้เกี่ยวข้องกับการอนุญาติ หรือ การดำเนินการก่อสร้างใด ๆ
3. ก่อตั้งสิทธิให้แก่รัฐ ในการดำเนินโครงการ
โดยสาระแก่นสารการนำกฎหมายไปบังคับใช้ของสังคมเศรษฐกิจไทย ที่ยึดถือหลักการนิติรัฐ (Legal State) ซึ่งอิงอยู่กับ กฎหมายที่เขียน (written law) เป็น บ่อเกิดที่มาของอำนาจและ เป็นตัวสะท้อนข้อจำกัดการใช้อำนาจได้อีกทางหนึ่งนั้น ร่างกฎหมายนี้นอกจากจะไปรองรับสิทธิพลเมืองตามรัฐธธรรมนูญ ฯ มาตรา ๕๙ ด้วยแล้ว ยังมีหลักการใหม่ ๆ ที่ไม่เคยปรากฎมาก่อนโดยร่างกฎหมายนี้ยัง นำไปสู่การสถาปนาอำนาจรัฐใหม่ให้แก่ คณะรัฐมนตรีในการดำเนินโครงการใด ๆ โดยไม่ต้องมีการเปิดรับฟังความคิดเห็นของสาธารณะ หรือ ไม่ต้องนำเอาผลจากการรับฟังความคิดเห็น ของสาธารณะมาพิจารณาประกอบการตัดสินใจดำเนินโครงการ แม้รัฐธรรมนูญจะบัญญัติรับรองสิทธิพลเมืองในด้านนี้เอาไว้ ประกอบกับมีการตรากฎหมายลูกออกมารองรับ จะเห็นได้จากหลักการที่บัญญัติไว้ใน วรรคสาม และ วรรคสี่ของมาตรา ๑๔ ที่ว่า..
หน่วยงานของรัฐต้องนำผลการรับฟังความเห็นมาประกอบการตัดสินใจ พิจารณาอนุญาตหรือดำเนินการโครงการโครงการหรือกิจกรรมนั้น โดยต้องหลีกเลี่ยงการดำเนินการที่จะมีผลกระทบตามวรรคหนึ่ง เว้นแต่ เป็นกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประเทศหรือสังคมส่วรรวมและมีมาตรการเพื่อป้องกันหรือเยียวยาความเสียหายที่เกิดจากผลกระทบที่เหมาะสมแล้ว
บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ ไม่ใช้บังคับแก่โครงการหรือกิจกรรมใด ที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินการเป็นการเร่งด่วน เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือ ประโยชน์สาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที
จึงถือเป็นหลักฐานเด่นชัดอีกเช่นกันว่า ร่างกฎหมายนี้ หาได้รองรับเพียงการให้สิทธิของพลเมืองโดยนัยตาม รัฐธรรมนูญ ฯ มาตรา ๕๙ แต่อย่างใดไม่ หากแต่ร่างกฎหมายยังนำไปสู่การสถาปนาอำนาจใหม่ให้แก่รัฐอีกทางหนึ่ง โดยหลีกเลี่ยง ที่จะไม่ต้องให้มีการรับฟังความเห็นจากสาธารณะในการดำเนินโครงการ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นว่าให้ดำเนินโครงการเป็นการ เร่งด่วน เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือ ประโยชน์สาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที โดยถึงแม้ว่าร่างกฎหมายมาตรา ๑๔ วรรคสี่จะบัญญัติเป็นข้อยกเว้นมิให้นำหลักการของกฎหมายที่บัญญัติไว้ในร่างกฎหมายนี้มาใช้บังคับ โดยไม่ต้องมีการเปิดเผยและให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ แต่ในทางกลับกันตัวบทบัญญัตินี้นี่เอง ได้ก่อตั้งอำนาจใหม่ให้แก่คณะรัฐมนตรี ที่ว่าคณะรัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินการเร่งด่วน เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือ ประโยชน์สาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที จึงเท่ากับว่าบทบัญญัติวรรคสี่ มาตรา ๑๔ นี้เป็นการยอมรับและให้อำนาจต่อคณะรัฐมนตรีที่จะสามารถดำเนินโครงการใด ๆ ที่เห็นว่ามีความจำเป็นซึ่งสามารถทำได้ทันที การเขียนข้อยกเว้นมิให้นำบทบัญญัติในร่างกฎหมายนี้ไปใช้บังคับ ไม่เพียงแต่จะบอกว่าคณะรัฐมนตรีไม่จำต้องปฎิบัติตามเงื่อนไขที่ร่างกฎหมายนี้ได้กำหนดไว้เท่านั้น หากแต่ยังนำไปสู่การให้อำนาจที่ว่านี้ต่อคณะรัฐมนตรีอีกทางหนึ่งด้วย
การที่ร่างกฎหมายนี้บัญญัติก่อตั้งสิทธิให้แก่คณะรัฐมนตรีให้สามารถดำเนินการโครงการใดๆ ได้โดยอ้างเหตุจำเป็นโดยนัยมาตรา ๑๔ วรรคสี่ ทั้งที่เหตุผลการจัดทำร่างกฎหมายนี้เป็นไปเพื่อบัญญัติรับรองสิทธิพลเมืองตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๕๙ ที่ไม่ได้วางกรอบให้มีการขยายสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครองไว้ถึงการรับรองสิทธิในการดำเนินโครงการของคณะรัฐมนตรี ประเด็นจึงนำไปสู่ปัญหาความชอบด้วยกฎหมายว่า ร่างกฎหมายนี้ได้บัญญัติหลักการขยายขอบเขตเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ตามมาตรา ๕๙ หรือไม่ จึงเป็นประเด็นปัญหาความชอบด้วยกฎหมาย ของร่างกฎหมายนี้ที่จะต้องได้รับการพิจารณาแก้ไขให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
ฐานะและบทบาทของอำนาจอธิปไตยของปวงชน
หลักการสำคัญของการปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญ ได้ให้การรับรองอำนาจอธิปไตยสูงสุดเป็นของปวงชน ดังสะท้อนเห็นได้จาก รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓ ซึ่งได้บัญญัติไว้ความว่า...
อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็น
พระประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และ ศาล
ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ นอกจากจะบัญญัติรับรองอำนาจอธิปไตยสูงสุดว่าเป็นของปวงชนชาวไทยแล้ว บทบัญญัตินี้ยังแสดงให้เห็นอย่างเด่นชัดว่าการใช้อำนาจอธิปไตยที่ว่านี้ ฝ่ายบริหาร หรือคณะรัฐมนตรีนั้นหาได้มีอำนาจสูงสุดเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียวไม่ หากแต่จะต้องเป็นไปตามเงื่อนไข ความสัมพันธ์ที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเงื่อนไขสำคัญของการใช้อำนาจดำเนินโครงการขนาดใหญ่ ซึ่งต้องมาจากการมีส่วนร่วมของพลเมือง โดยเห็นได้จากเหตุผลการจัดทำร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ที่กล่าวถึงนี้ก็เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการและกลไก ของการใช้อำนาจรัฐ ที่บัญญัติรับรองให้การมีส่วนร่วมของพลเมืองสามารถเกิดขึ้นได้ อีกทั้งยังสะท้อนความเป็นอธิปไตยสูงสุดของปวงชน ในการใช้อำนาจที่ว่านี้อีกด้วย ความข้อนี้ถือเป็นหลักการสำคัญมากที่ชี้ให้เห็นถึงเงื่อนไขความสัมพันธ์ ของการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน ในฐานะที่เป็นกระบวนการตัดสินใจของประเทศซึ่ง ไม่อาจจะตัดความสัมพันธ์ของการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการตัดสินใจที่ว่านี้ไปได้ ความเกี่ยวเนื่องในสาระสำคัญนี้จึงมีนัยสำคัญอย่างยิ่งต่อความสัมพันธ์ในระดับต่อมาของการกำหนดสิทธิพลเมือง ที่พึงจะได้รับการรับรองคุ้มครอง ตามร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญตัวอย่าง ร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ที่ได้หยิบยกขึ้นมาพิจารณาประกอบในบทความนี้ ในประการสำคัญหากระดับหรือฐานะสิทธิพลเมืองที่บัญญัติรับรองไว้ในร่างกฎหมายมีความบกพร่อง เต็มไปด้วยข้อจำกัดหรือขวากหนามใด ๆ ก็จะส่งผลโดยตรงต่อการตัดสินใจที่สูงกว่านั้นในระดับประเทศ หรือ การใช้อำนาจอธิปไตยได้อย่างไม่ต้องสงสัย
จำเพาะอย่างยิ่งในสภาวะการณ์โฉมหน้าการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจยุคเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) หรือ ตามกระแสโลกาภิวัฒน์ ที่พลิกผันผลักดันให้รัฐต้องเปลี่ยนบทบาทให้ตอบสนองกับการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการพัฒนาเศรษฐกิจ และนโยบายสาธารณะมากมายหลายเรื่องให้เป็นไปตามความต้องการของกลุ่มผู้ลงทุน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นจากการจัดทำนโยบายสาธารณะ การเปิดเสรีทางการค้า (trade liberalization) การเปิดตลาดทางการค้า (market access) การค้าและการลงทุน (trade and investment) ตลอดจนการแปรรูปสาธารณะสมบัติและสาธารณูปโภคของรัฐแก่เอกชนผู้ลงทุน (private sector) ในหลากหลายรูปแบบ (forms) เช่น กรณีความสนใจของนักลงทุนในขณะนี้ ที่กำลังหันเหเข้ามาให้ความสนใจกับการผลักดันให้มีการเปิดตลาดการค้าบริการในธุรกิจน้ำ การเจรจาในระดับพหุภาคีภายใต้องค์การการค้าโลก (World Trade Organization) ในเรื่องต่าง ๆ ข้างต้น หรือ การเจรจาในระดับทวิภาคีที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้ ดังตัวอย่างที่ประเทศไทยกำลังจะมีการเจรจาจัดทำข้อตกลงเขตการค้าเสรี FTA (Free Trade Agreement) Thai-US และกับประเทศอื่น ต่าง ๆ เหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นต้นตอ ที่สำคัญและเป็นที่มาของ โครงการขนาดใหญ่ของรัฐ ซึ่งจะเกิดขึ้นตามมา เพื่อจัดบริการสาธารณะ หรือ การปฎิบัติตามเงื่อนไขของข้อตกลง ที่ดูจะเป็นเหตุผลความจำเป็นที่ประเทศไทยจะต้องมีร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ... ขึ้นมาเป็นกลไกที่สำคัญในทางกฎหมาย มารองรับกระบวนการมีส่วนร่วมของพลเมือง ตามเงื่อนไขและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะสิทธิพลเมืองที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๙ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ฉะนั้นการมีอยู่ของตัวกฎหมายเพื่อรองรับกับทิศทางการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจสังคมและการเมืองของประเทศ กับ การบรรลุผลให้ถึงที่สุด (executions) ในสิทธิพลเมืองกรณีการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐให้ส่งผลต่อการใช้อธิปไตยของปวงชน จึงเป็นปัญหาใหญ่ที่สังคมไทยโดยเฉพาะผู้ที่ให้ความสนใจต่อทิศทางการเปลี่ยนแปลงในนโยบายสาธารณะในขณะนี้ สมควรหยิบยกขึ้นมาพิจารณา และ จะยกฐานะประเด็นข้อถกเถียงและการกำหนดเป้าหมายปลายทางของการมี ร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ให้อยู่ในระดับที่สูงขึ้นไปให้ถึงคุณภาพของการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ ทั้งหมดนี้จึงขึ้นอยู่กับการทำความเข้าใจประเด็นความสัมพันธ์ของสิ่งสำสัญสามประการคือ สิทธิ (rights) พลเมือง(civil) และ อธิปไตย (sovereign) ให้สามารถตอบสนองต่อ การออกแบบ และกำหนด กลไก ในร่างกฎหมายให้รอบด้านมากขึ้นได้อย่างไร
|
ดูทั้งหมด
