ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 รัฐวิสาหกิจของไทยมี
บทบาทสำคัญในฐานะที่เป็นกลไกในการสนับสนุนนโยบายทางการเมือง นโยบายชาตินิยม ธุรกิจ
อุตสาหกรรมและการพัฒนาอาชีพมาตามลำดับ แต่ต่อมาระบบรัฐวิสาหกิจก็เริ่มเสื่อมลงเมื่อมี
การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจากรัฐบาลของจอมพล ป.พิบูลสงคราม มาเป็นรัฐบาลของจอมพล
สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งขณะนั้นเกิดปัญหาทางด้านการเงินของประเทศและของรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง
จนทำให้รัฐบาลไทยต้องขอรับความช่วยเหลือจากธนาคารโลก (World Bank)
ภายหลังจากที่รัฐบาลไทยได้ก่อหนี้กับธนาคารโลกและธนาคารโลกได้ส่งผู้แทนพิเศษมาศึกษาพิจารณาสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในขั้นต้นสรุปได้ว่า กิจการประเภทองค์การและบริษัทที่ส่วนราชการต่าง ๆ ถือหุ้นอยู่ได้เพิ่มจำนวนมากขึ้น กิจการเหล่านี้ส่วนมากมีผลการประกอบการที่ขาดทุนซึ่งส่งผลกระทบไปถึงฐานะทางการเงินของรัฐ ดังนั้น รัฐบาลจึงควรพิจารณานโยบายใหม่ว่ากิจการใดควรจะคงอยู่และควรดำเนินการอย่างไร จึงจะแข่งขันกับเอกชนได้ กิจการใดควรขายให้เอกชนไปเสีย และกิจการใดควรล้มเลิกไปเพราะได้ผลไม่คุ้มค่า
ผลการศึกษาของธนาคารโลกเกี่ยวกับสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศดังกล่าว นับได้ว่าเป็นข้อคิดที่มีอิทธิพลสูงและมีส่วนผลักดันให้รัฐบาลเพิ่มความสนใจในการแก้ไขปัญหารัฐวิสาหกิจในระยะสั้น โดยในขณะนั้นคือปลายสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม และต้นสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ มีการยุบเลิกรัฐวิสาหกิจบางแห่งและรวมรัฐวิสาหกิจบางแห่งเข้าด้วยกัน
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยในช่วงระหว่างปี พ.ศ.2500 ถึงปี พ.ศ.2542 ยังไม่มีความเด่นชัดเท่าไร แม้ว่าแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 1 ที่ประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2504 จะมีการกล่าวถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาจากสภาพการดำเนินงานต่าง ๆ ตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 1 มาจนถึงฉบับปัจจุบัน คือ ฉบับที่ 8 ประเทศไทย ก็ยังไม่เคยมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามแบบอย่างที่ประเทศต่างๆ ได้ดำเนินการไป จะมีก็แต่เพียง "การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ" เท่านั้นที่ได้มีการดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจสามารถทำได้หลายรูปแบบ หากไม่นับรวมวิธีการจ้างเหมาเอกชนดำเนินกิจกรรมทำความสะอาดหรือรักษาความปลอดภัยที่ถือเป็นกิจกรรมทั่วไปที่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่แล้ว การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจมีอยู่ 6 วิธีการด้วยกัน คือ การทำสัญญาจ้างเอกชนให้บริหารงาน การทำสัญญาให้เอกชนเช่าดำเนินการการให้สัมปทานภาคเอกชน การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ การร่วมลงทุนกับภาคเอกชน และการให้เอกชนลงทุนดำเนินการแก่รัฐรับซื้อผลผลิต
ในช่วงปี พ.ศ. 2539 เมื่อประเทศไทยประสบปัญหาเศรษฐกิจ รัฐบาลได้เจรจาขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF) และได้จัดทำแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจแบบเบ็ดเสร็จร่วมกับ IMF ในการขอถอนเงินกู้จาก IMF ประเทศไทยมีพันธกรณีที่จะต้องปฏิบัติตามเป้าหมายเศรษฐกิจและการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน รวมทั้งจะต้องมีการทบทวนเป้าหมายการดำเนินนโยบายด้านต่าง ๆ ตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ โดยประเด็นเรื่องรัฐวิสาหกิจเป็นเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งในการดำเนินนโยบายตามข้อตกลง กล่าวคือ มีการกำหนดให้ทำการทบทวนโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจและตัดรายจ่ายที่มีความสำคัญในระดับต่ำลงเพื่อรักษาฐานะการเงินของภาครัฐวิสาหกิจให้สมดุล ตลอดจนปรับปรุงอัตราค่าบริการของรัฐวิสาหกิจให้สะท้อนต้นทุนที่สูงขึ้นจากการอ่อนตัวของค่าเงินบาทยกเว้นค่าโดยสารรถประจำทางและรถไฟชั้นธรรมดา โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้เพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจโดยเน้นที่ภาคสาธารณูปโภค พลังงาน การสื่อสารและการขนส่ง
ในหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินจากกองทุนระหว่างประเทศ (Letter of Intent หรือ LOI) ฉบับที่ 5 ลงวันที่ 25 สิงหาคม พ.ศ. 2541 รัฐบาลได้แสดงท่าทีเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ว่า "ทางการกำลังเริ่มโครงการแปรรูป รัฐวิสาหกิจในสาธารณูปโภคซึ่งกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดังกล่าวจะทำให้เกิด รายได้ที่จะใช้ในการดูแลผู้ใช้แรงงานและลดหนี้ภาครัฐ" และนอกจากนี้ ในท้ายหนังสือแจ้งความจำนงดังกล่าวยังได้เสนอเอกสารภาคผนวกชื่อ "กลยุทธการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ซึ่งกำหนดมาตรการและแบบแผนในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องและกำหนดเวลาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้อย่างชัดเจน รัฐบาลในขณะนั้นจึงได้จัดทำพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ขึ้นมาเพื่อแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัท แต่สำหรับในส่วนของการนำหุ้นออกไปขายเพื่อให้เกิดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น กฎหมายดังกล่าวมิได้บัญญัติไว้จึงทำให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจไม่เป็นกฎหมายสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
เมื่อพิจารณาถึงความเป็นมาของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจแล้ว จะเห็นได้ว่าแม้ในอดีตประเทศไทยจะประสบปัญหาเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจในหลาย ๆ กรณีจนมีความคิดที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ประเทศไทยก็ยังไม่เคยทำการศึกษาวิเคราะห์รูปแบบหรือวิธีการที่เหมาะสมสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เมื่อประเทศไทยประสบปัญหาเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ทำให้ต้อง "แปรรูปรัฐวิสาหกิจ" เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐและเพื่อให้เกิดรายได้เข้ารัฐ จึงเริ่มมีการพูดถึงกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกันอีกครั้งหนึ่ง แต่อย่างไรก็ตาม การจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นไปด้วยความรีบเร่งภายใต้กรอบเวลาที่ได้ไปทำความตกลงไว้กับต่างประเทศ จึงทำให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอันเป็นกฎหมายสำคัญของประเทศอีกฉบับหนึ่งที่จัดทำขึ้นโดยขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างละเอียด รวมทั้งมิได้มีการศึกษาถึงประสบการณ์ที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในต่างประเทศด้วย ซึ่งเมื่อคณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจแล้ว มีความเห็นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดย กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะเกิดผลเสียกับประเทศชาติและประชาชนมากกว่าผลดี โดยคณะผู้วิจัยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดดังกล่าวดังนี้ คือ
(1) กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการศึกษา
วิเคราะห์อย่างเป็นระบบ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายสำคัญอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย คือ ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ที่ว่าขาดการศึกษา วิเคราะห์อย่างเป็นระบบนั้นหมายความว่า ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ถูกจัดทำขึ้นโดยความคิดริเริ่มของหน่วยงานหรือของรัฐบาลที่มิได้มีการศึกษาวิจัยถึงผลดีผลเสียของกฎหมาย มิได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบถึงกฎหมายลักษณะดังกล่าวกับประสบการณ์ของต่างประเทศที่มีมาก่อน
แม้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะเกิดขึ้นจากเหตุผลที่ค่อนข้างจะมีความเป็น "สากล" หรือ "ระหว่างประเทศ" อยู่เป็นอย่างมาก คือ เพื่อ "ขานรับ" กระแสโลกเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจตามแนวทางที่กำหนดร่วมกับ "IMF" แต่กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นกฎหมาย "ไทย ๆ" อีกฉบับหนึ่งที่เกิดขึ้นมาด้วยวิธีที่ใช้กันอยู่มาเป็นเวลานานแล้ว คือ การยกร่างกฎหมายโดยหน่วยงานที่แม้จะเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบหรือมีความชำนาญก็ตาม แต่ก็เป็นความชำนาญในระดับหนึ่งซึ่งยังไม่มีความเป็น "สากล" เท่าไร กฎหมายฉบับดังกล่าวจึงเกิดขึ้นมาโดยขาดการศึกษาถึงประสบการณ์ในเรื่องการแปรรูป
รัฐวิสาหกิจที่ต่างประเทศไม่ว่าจะเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างเช่นอังกฤษกับฝรั่งเศส หรือประเทศที่กำลังพัฒนาอย่างประเทศต่าง ๆ ในทวีปอเมริกาใต้ที่ทำกันอยู่ ซึ่งมีบางประเทศที่ประสบผลสำเร็จและในขณะเดียวกันบางประเทศก็ประสบความล้มเหลว
(2) กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน กฎหมายว่าด้วยทุน
รัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อให้เป็นเครื่องมือในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้มีเนื้อหาสาระที่ก้าวล่วงลงไปถึงรายละเอียด
ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใดทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อรัฐวิสาหกิจใดที่ได้ดำเนินการตามขั้นตอน
ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอย่างครบถ้วนแล้ว รัฐวิสาหกิจนั้นก็จะกลายสภาพเป็นรัฐ วิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทที่มีทุนเป็นเรือนหุ้น เพราะกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดไว้แต่เพียงวิธีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นเท่านั้น มิได้ก้าวไปถึงการขายหุ้นดังกล่าวให้กับเอกชน ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้จากกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ เพราะกฎหมายดังกล่าวมิได้กำหนดกระบวนการต่อไปที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจไปเป็นหุ้นของบริษัทแล้วว่ารัฐจะทำอย่างไรกับการนำหุ้นของบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ออกขาย
(3) เนื้อหาสาระของกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น" วัตถุประสงค์บางอย่าง เมื่อพิจารณาวิธีการจัดทำกฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจ โครงสร้างของกฎหมาย อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ การถ่ายโอนสิทธิประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจในรูปองค์การของรัฐไปยังรัฐวิสาหกิจในรูปบริษัท การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการตราพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการกำหนดให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกฎหมายที่ทุกคนเข้าใจว่าเป็น "กฎหมายกลาง" ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่กล่าวถึงกระบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดมีส่วนสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบจนไม่อาจทำให้เข้าใจได้ว่าเกิดจากความบังเอิญ นั่นคือการมีส่วนร่วมของฝ่ายการเมือง
ซึ่งเมื่อคณะผู้วิจัยได้พิจารณาจากเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจแล้ว คงไม่อาจเปลี่ยนความเข้าใจให้เป็นอย่างอื่นได้นอกจากตั้งข้อสงสัยว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีเนื้อหาสาระที่ "ซ่อนเร้น"วัตถุประสงค์บางอย่าง กล่าวคือ
(ก) การจัดทำกฎหมายเป็นไปอย่างรีบเร่ง ขาดการศึกษาวิเคราะห์ถึงผลดี
ผลเสียและผลกระทบที่จะเกิดจากการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น
(ข) ไม่มีการนำเอากระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ใช้กันอยู่ในต่างประเทศ
และประสบผลสำเร็จเป็นอย่างดีมาปรับใช้ กลับสร้างกระบวนการขึ้นมาใหม่โดยยังมิได้ทำการ
ศึกษาว่าจะเกิดผลสำเร็จหรือไม่
(ค) โครงสร้างของกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายการเมืองอย่างมาก
เริ่มตั้งแต่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มี "อำนาจในการเลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงทุนเป็นหุ้นการให้คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยฝ่ายการเมืองเป็นส่วนใหญ่ การให้
อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะ "ควบคุม" การดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วย
ทุนรัฐวิสาหกิจทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนะต่าง ๆ ต่อคณะรัฐมนตรี รวมทั้งการแก้ไข
เพิ่มเติมข้อเสนอของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ ซึ่งในประการหลังนี้ทำให้อาจกล่าว
ได้ว่า คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลไม่เกิน 26 คน ที่มาจาก
บุคคลในคณะรัฐมนตรีประมาณ 16 คน มาจากผู้ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 6 คน
และมาจากข้าราชการประจำอีก 5 คน เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกี่ยวกับ
การดำเนินการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท
นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ยังมีการให้อำนาจฝ่ายการเมืองแทรกอยู่ตามส่วนต่าง ๆ ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการให้คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น การกำหนดจำนวนหุ้นและมูลค่าหุ้น การกำหนดรายชื่อกรรมการบริษัท ซึ่งคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจสามารถแก้ไขเพิ่มเติมสิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ได้ รวมถึงการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาใช้อำนาจพิเศษของรัฐวิสาหกิจที่ได้แปลงเป็นบริษัทแล้วด้วย
สิ่งต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้วและปรากฏอยู่ในเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วย
ทุนรัฐวิสาหกิจ จึงทำให้เข้าใจได้ว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น"
วัตถุประสงค์สำคัญอย่างหนึ่ง คือ มีการกำหนดไว้ในกฎหมายให้อำนาจกับฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลที่จะทำการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขายได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งก็ต้องเป็นภาระของประชาชนที่จะต้องรอดูต่อไปว่า การกระทำดังกล่าวนั้นทำเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือของฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาล
(4) การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยฝ่ายบริหาร ประเด็นดังกล่าว
เป็นประเด็นที่ถือว่า "รุนแรง" และ "ร้ายแรง" ที่สุดประเด็นหนึ่งที่ก่อให้เกิดกระแสความขัดแย้งในสังคม แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยออกมาแล้วว่าสามารถทำได้ แต่ก็ไม่สามารถที่จะทำลายความเข้าใจในระบบ "ลำดับศักดิ์ของกฎหมาย" ที่มีอยู่ในสังคมไทยมาเป็นเวลาช้านานแล้ว
หากจะตั้งคำถามว่า ทำไมกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงไม่บัญญัติให้การ
ยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่แปลงทุนเป็นหุ้นและจดทะเบียนเป็นบริษัท ทำโดยกฎหมายระดับเดียวกับกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น คำตอบคงมีอยู่สองประการ คือ ประการแรก การจัดทำกฎหมายยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจระดับพระราชบัญญัติต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภาที่มักจะอ้างกันอยู่เสมอว่าจะต้องใช้ระยะเวลานาน ไม่ทันความต้องการของรัฐบาล กับคำตอบประการที่สอง คือ ต้องการให้อำนาจแก่ฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลที่จะ "รวบรัด" การดำเนินการต่าง ๆ ทั้งหมดให้อยู่ที่ฝ่ายของตนแต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนั้น ความประสงค์ดังกล่าวจึงแสดงออกมาในมาตรา 28 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่ว่า "ในกรณีที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น" ดังนั้น บทบัญญัติดังกล่าวจึงได้ทำลายระบบลำดับศักดิ์ของกฎหมายในประเทศไทยลงอย่างสิ้นเชิง และเมื่อพิจารณาเรื่องดังกล่าวจากคำวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญบางท่านประกอบด้วยแล้ว จะเห็นได้ว่า ปัจจุบันประเทศไทยไม่มีลำดับศักดิ์ของกฎหมายหลงเหลืออยู่อีกแล้ว ความชอบธรรมต่าง ๆ สามารถเกิดขึ้นได้จากการเขียนกฎหมายตามความต้องการขอตนเองแต่เพียงอย่างเดียวโดยไม่คำนึงถึงจารีตประเพณีหรือสิ่งอื่น ๆ ที่ปฏิบัติกันอยู่มาเป็นเวลานาน จึงอาจกล่าวได้ว่า การให้อำนาจฝ่ายบริหารยุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา แม้จะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ทำโดยไม่ต้องมีการตรากฎหมายหลายฉบับ แต่ก็เป็นการกระทำที่ไม่เหมาะสมและไม่สมควร รวมทั้งยังเป็นการให้อำนาจ"คณะรัฐมนตรี" อีกประการหนึ่งอย่างเกินความจำเป็นซึ่งจะส่งผลกระทบตามมาในวันข้างหน้าอย่างมาก
(5) กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทั้งหมดไม่มีความ
โปร่งใส ข้อสังเกตทั้ง 4 ประการดังกล่าวข้างต้นของคณะผู้วิจัยนำมาซึ่งบทสรุปของข้อสังเกตในประการสุดท้าย คือ ความไม่โปร่งใสในกระบวนการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย
ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ
จากข้อมูลที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์ทำให้ทราบว่า รัฐวิสาหกิจจำนวนกว่า 60 แห่งมีสินทรัพย์รวมกันกว่า 4 ล้านล้านบาท มีพนักงานกว่า 1 ล้านคน มีงบประมาณรวมกันปีละประมาณ 1 ล้านล้านบาท ทำรายได้ให้แก่รัฐประมาณปีละ 20,000 ล้านบาท จากข้อมูล ดังกล่าวทำให้เราเห็นภาพว่า รัฐวิสาหกิจก็คือ "ขุมทรัพย์" หนึ่งของประเทศไทย ขุมทรัพย์นี้ มิได้เกิดขึ้นมาจากการเนรมิตหรือความบังเอิญ แต่เกิดขึ้นมาจากรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยที่ผ่านมาได้ทุ่มเทเงินงบประมาณจำนวนมากเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการอย่างรอบคอบเพื่อวัตถุประสงค์สองประการ คือ มิให้รัฐและประชาชนที่ต่างก็มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจต้องเสียประโยชน์
แต่อย่างไรก็ตาม เนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้ตอบสนองสิ่งสองสิ่งที่กล่าวไปข้างต้น คือ ประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของประชาชน รัฐได้ลงทุนไปในรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างมาก แต่เมื่อจะ "ขาย" รัฐวิสาหกิจ กลับทำโดยการใช้กฎหมายไม่กี่มาตราและคนไม่กี่คน ซึ่งคนไม่กี่คนเหล่านั้นเป็น "ฝ่ายการเมือง" ที่เรามักจะตั้งข้อสงสัยว่าเข้ามาทำงานเพื่อประโยชน์ของตนและพวกพ้องมากกว่าประโยชน์ของประเทศชาติ ข้อกล่าวอ้าง ดังกล่าวนี้มิได้เกิดจากคณะผู้วิจัย หากตรวจสอบเหตุผลในการปฏิวัติรัฐประหารแทบทุกครั้งก็จะพบว่าเกิดจากการที่คณะปฏิวัติรัฐประหาร "ทนไม่ได้" กับการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเกิดขึ้นก็ด้วยเหตุผลสำคัญ คือ ต้องการวางมาตรการและกลไกในการป้องกันการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดเลยที่จะมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดทุกขั้นตอนในการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจให้กับนักการเมืองเพื่อให้เข้ามาดำเนินการดังกล่าว ซึ่ง "เสี่ยง" ต่อการทำให้รัฐต้องเสียประโยชน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่าต่อไปอีกไม่รู้จักจบสิ้น นอกจากนี้ ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเองก็มิได้มีบทบัญญัติหรือมาตรการใดมารองรับหรือเป็น หลักประกันให้กับประชาชนทั้งหลายว่า เมื่อ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไปแล้ว ประชาชนจะยังได้รับบริการนี้ดีและราคาไม่แพงเหมือนครั้งที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำโดยอาศัยงบประมาณของรัฐหรือไม่
จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยใช้มาตรการตามกฎหมาย
ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีปัจจัยความเสี่ยงสูงที่จะทำให้รัฐขาดประโยชน์ และประชาชนก็เช่นกัน ที่จะต้องประสบปัญหาต่าง ๆ ทั้งนี้ เนื่องมาจากกระบวนการของกฎหมายฉบับนี้ไม่โปร่งใส ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างมากตั้งแต่เริ่มต้นคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมา "ขาย" การเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการดำเนินการทุกขั้นตอน รวมทั้งในตอนจบสามารถมีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้ กระบวนการต่าง ๆ ที่ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจึงเป็นกระบวนการที่รวบรัดและไม่โปร่งใสอันอาจส่งผลทำให้ประเทศชาติและประชาชนต้องเสียประโยชน์ได้
เมื่อคณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบระบบการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในต่างประเทศ
คือ ประเทศอังกฤษ ประเทศฝรั่งเศส ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันและประเทศญี่ปุ่น ทำให้ทราบถึงรายละเอียดต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนการไปจนจบ คือ รัฐวิสาหกิจได้รับการแปรรูปไปอย่างสมบูรณ์ โดยในส่วนที่เกี่ยวกับมูลเหตุที่ ทำให้ต้องมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น จะเห็นได้ว่า ในประเทศอังกฤษ ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ต่างก็มีมูลเหตุสำคัญที่ทำให้ต้องมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่คล้ายคลึงกัน กล่าวคือ ในประเทศอังกฤษนั้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นนโยบายของรัฐบาลที่มีขึ้นเพื่อช่วยเหลือรัฐวิสาหกิจซึ่งประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ รวมทั้งเพื่อให้รัฐไม่ต้องรับผิดชอบด้านการลงทุนให้กับรัฐวิสาหกิจเป็นจำนวนมากอีกต่อไปด้วย ประกอบกับเหตุผลสำคัญอีกประการหนึ่ง คือ เพื่อเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันทางการค้าให้กับรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยการแปรรูปไปเป็นของเอกชนจะทำให้สามารถเกิดการแข่งขันทางการค้าได้และผู้ได้รับประโยชน์ก็คือประชาชนนั่นเอง ส่วนในประเทศฝรั่งเศส การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นมาตรการสำคัญประการหนึ่งที่รัฐนำมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการบริหารงานรัฐวิสาหกิจของรัฐที่ไม่ประสบผลสำเร็จ เพื่อระดมเงินลงทุนจากประชาชนและเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจด้วย วัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงผลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายของรัฐที่มีต่อรัฐวิสาหกิจ และเพื่อส่งเสริมตลาดทุนของประเทศ สำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของประเทศญี่ปุ่นนั้น เนื่องจากประเทศญี่ปุ่นประสบปัญหาด้านการคลังเป็นอย่างมาก รัฐบาลจึงจำเป็นต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อแก้ไขปัญหาการคลังให้กับประเทศเพื่อจะได้ไม่ต้องตัดเงินจากงบประมาณไปอุดหนุนรัฐวิสาหกิจและเกิดรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น ส่วนกระบวนการตัดสินใจเลือกรัฐวิสาหกิจเพื่อมาทำการแปรรูปนั้น ส่วนใหญ่เป็นอำนาจหน้าที่ของ "ฝ่ายการเมือง" ทั้งสิ้น กล่าวคือ ในประเทศอังกฤษ รัฐมนตรี เจ้ากระทรวงจะทำแผนการดำเนินการเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจในการกำกับดูแลของตนเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้นแม้จะมี "กฎหมายกลาง" เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งระบุชื่อของรัฐวิสาหกิจที่จะนำมาทำการแปรรูปได้ แต่ในที่สุดแล้วผู้ที่ "เลือก" รัฐวิสาหกิจจากบัญชีรายชื่อแนบท้ายกฎหมายก็ยังคงเป็นฝ่ายบริหารอยู่ ในขณะที่ประเทศญี่ปุ่นนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีที่มาจากเมื่อประเทศญี่ปุ่นประสบปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ คณะรัฐมนตรีจึงได้จัดตั้งคณะกรรมการเพื่อการปฏิรูปการบริหารเพื่อศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะการแก้วิกฤตการขาดดุลการคลังของรัฐบาล ผลการศึกษาปรากฏว่า มีข้อเสนอแนะให้แปรรูปรัฐวิสาหกิจ 4 แห่ง เพื่อแก้ไขวิกฤตด้านงบประมาณรายจ่ายของรัฐ คณะรัฐมนตรีเห็นชอบด้วยกับข้อเสนอดังกล่าว จึงสั่งให้กระทรวงที่รับผิดชอบในรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นดำเนินการ สำหรับประเภทของกฎหมายที่ใช้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จะเห็นได้ว่า มีลักษณะที่เหมือนกันระหว่างประเทศอังกฤษกับประเทศญี่ปุ่น คือ มีการออกกฎหมายมาเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่งแห่งใดโดยเฉพาะ โดยในประเทศอังกฤษนั้นเมื่อมีนโยบายทางการเมืองที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดแล้ว ก็จะมีการจัดตั้งคณะทำงานซึ่งประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่ปรึกษากฎหมาย ที่ปรึกษาด้านการเงินและบุคลอื่นขึ้นมาทำการศึกษาแนวทางในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จากนั้นคณะทำงานก็จะจัดทำรายงานผลการศึกษาดังกล่าว (White Paper) และเสนอไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ซึ่งต่อมาก็จะต้องมีการจัดทำกฎหมายพิเศษขึ้นมาเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยกฎหมาย ดังกล่าวก็จะจัดทำขึ้นตามแนวทางและวิธีการที่กำหนดไว้ใน White Paperส่วนประเทศญี่ปุ่นก็มีลักษณะคล้ายคลึงกับประเทศอังกฤษ คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้ง 4 แห่งนั้นเป็นไปตามข้อเสนอของคณะกรรมการเพื่อการปฏิรูปการบริหารที่ได้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีซึ่งก็ประกอบด้วยรายละเอียดของร่างกฎหมายที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเหล่านั้น
อนึ่ง ประเทศฝรั่งเศสนับเป็นประเทศที่มีกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่แปลกกว่าประเทศทั้ง 2 กล่าวคือ มีทั้งกฎหมายกลางที่ใช้เป็นหลักเกณฑ์ทั่วไปในการดำเนินการแปรรูป รัฐวิสาหกิจซึ่งมักจะกำหนดกรอบในการดำเนินการแปรรูปที่ใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจโดยทั่วไป
ซึ่งในทางปฏิบัติจะได้มีการกำหนดรายชื่อของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ไว้ในบัญชีแนบท้ายกฎหมายนั้น
และนอกจากนี้ ก็ยังมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยการตรากฎหมายเฉพาะซึ่งมักใช้สำหรับการ
แปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ประกอบกิจการเฉพาะด้านอีกด้วย และในส่วนที่เกี่ยวกับวิธีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศอังกฤษนั้น หากรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นในรูปบริษัทจำกัด (private company) การแปรรูปสามารถทำได้โดยการขายหรือจำหน่ายหุ้นหรือทรัพย์สินทั้งหมดหรือบางส่วนให้กับเอกชน ส่วนกิจการที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ เมื่อจะแปรรูปก็จะต้องมีการจัดตั้งบริษัทแปรรูป (successer company) ขึ้นมา จากนั้นก็จะมีการออกหุ้นในบริษัทแปรรูปให้รัฐบาลถือไว้ก่อน
มีการโอนสินทรัพย์ รวมทั้งสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาต่าง ๆ รวมทั้งโอนย้ายลูกจ้างหรือพนักงาน
ของกิจการที่จะแปรรูปให้แก่บริษัทแปรรูป ส่วนการดำเนินการต่อจากนั้นรัฐบาลอาจใช้วิธีกระจายหุ้นสู่สาธารณชน ขายทรัพย์สินทั้งหมดหรือบางส่วน ขายหุ้นให้ผู้บริหารเดิม หรือเสนอขายหุ้นให้แก่ผู้ลงทุนโดยเฉพาะเจาะจงหรือตามคำเสนอซื้อของผู้บริหารเดิมก็ได้ ส่วนในประเทศฝรั่งเศส กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจถูกกำหนดไว้อย่างกว้าง ๆ ในกฎหมายกลาง โดยกฎหมายกลางได้มอบอำนาจให้รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารไปกำหนดหลักเกณฑ์ในการดำเนินการและอาจมีการตราเป็นรัฐกำหนดหรือเสนอผ่านรัฐสภาเพื่อออกเป็นรัฐบัญญัติ เช่น หลักเกณฑ์ในการประเมินมูลค่ารัฐวิสาหกิจและการกำหนดมูลค่าหุ้นที่จะเสนอขายหลักเกณฑ์ทางกฎหมายในการโอนหุ้นตลอดจนวิธีการชำระเงิน เป็นต้น การโอนหุ้นส่วนใหญ่มักทำกันในสองรูปแบบ คือ การโอนหุ้นผ่านตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งก็เป็นไปตามกลไกของตลาดหลักทรัพย์กับการโอนหุ้นนอกตลาดให้แก่กลุ่มผู้รับโอนหุ้นที่ได้รับคัดเลือก อันได้แก่ การโอนหุ้นให้แก่กลุ่มผู้ถือหุ้นที่ได้รับการคัดเลือกหรือการโอนหุ้นให้แก่พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ สำหรับในประเทศญี่ปุ่นนั้น รัฐวิสาหกิจทุกแห่งถูกจัดตั้งโดยกฎหมายพิเศษระดับพระราชบัญญัติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็ดำเนินการโดยการออกกฎหมายพิเศษระดับพระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายเดิมโดยกฎหมายใหม่จะระบุให้รัฐวิสาหกิจนั้นมีสถานะเป็นบริษัทจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ทันที รัฐบาลจะถือหุ้นในบริษัทจำกัดก่อนจำนวนหนึ่ง ต่อมาเมื่อการประกอบกิจการของบริษัทเหล่านั้นดีขึ้นจนมีผลประกอบการที่ดีตามหลักเกณฑ์ของตลาดหลักทรัพย์ ผู้บริหารต้องนำบริษัทเข้าตลาดหลักทรัพย์และขายหุ้นของบริษัทให้แก่นักลงทุนต่อไป ขั้นตอนการนำหุ้นเข้าตลาดหลักทรัพย์และการโอนขายหุ้นให้กับนักลงทุนเป็นไปตามกฎหมายตลาดหลักทรัพย์และการทำธุรกรรมเกี่ยวกับหลักทรัพย์ เป็นที่น่าสังเกตว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศญี่ปุ่นจำกัดอยู่เพียงรัฐวิสาหกิจเพียง 4 รัฐวิสาหกิจใหญ่ ๆ 4 รัฐวิสาหกิจเท่านั้น และเมื่อมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปแล้ว ในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแปรรูปไปแล้ว ในประเทศอังกฤษ มีการจัดตั้งหน่วยงานกำกับดูแลอิสระขึ้นมากำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่จัดทำบริการสาธารณะและได้รับการแปรรูปไปแล้ว โดยในการกำกับดูแลจะทำหน้าที่ควบคุมการออกใบอนุญาต ดูแลปริมาณการผลิตและให้บริการให้เพียงพอแก่ความต้องการของตลาดกำกับดูแลและควบคุมราคค่าบริการ รวมทั้งกำกับดูแลการให้บริการที่ดีและเหมาะสมแก่ประชาชนผู้บริโภค มีระบบหุ้นทอง (golden share) ที่ให้สิทธิพิเศษแก่รัฐบาลเป็นผู้ถือ เพื่อควบคุมดูแลไม่ให้มีการเปลี่ยนแปลงในโครงสร้างและการดำเนินกิจการของบริษัทแปรรูปนั้น ๆ โดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐบาลก่อน ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้น ก็มีระบบหุ้นที่มีลักษณะพิเศษทำนองเดียวกับหุ้นทองของอังกฤษที่ให้อำนาจรัฐในการแทรกแซงการบริหารกิจการที่ได้รับการแปรรูปไปแล้วเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ สำหรับในประเทศญี่ปุ่นนั้น ไม่มีการกำหนดหุ้นที่มีลักษณะพิเศษเช่นเดียวกับประเทศอังกฤษหรือฝรั่งเศส แต่จะใช้วิธีการควบคุมการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปไปแล้วโดยกฎหมายป้องกันการผูกขาด แต่จะไม่มีการแต่งตั้งองค์กรกำกับดูแลการแข่งขันหลังการแปรรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นมาเพื่อกำกับดูแลกิจการที่ได้รับการแปรรูปไปแล้ว โดยรัฐวิสาหกิจที่ถูกแปรรูปจะตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายเอกชนเช่นเดียวกันกับบริษัทจำกัดทั้งหลาย
จากการศึกษาวิจัยที่ผ่านมาทั้งหมด คือ การศึกษาถึงวิวัฒนาการของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในต่างประเทศ รวมทั้งการศึกษาวิเคราะห์กฎหมายไทยที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ใช้บังคับอยู่ ทำให้พอมองเห็นใน เบื้องต้นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยที่กำลังจะเกิดขึ้นไม่น่าจะเป็นสิ่งที่ถูกต้องเพราะกระบวนการทั้งหมดไม่มีส่วนใดเลยที่บ่งบอกถึงการดำเนินการเพื่อปกป้องประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ของประเทศ แต่อย่างไรก็ตาม เนื่องจากประเทศไทยคงไม่สามารถ หลีกเลี่ยงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้ด้วยเหตุผลที่มาจากทั้งภายในและภายนอกประเทศ ดังนั้น จึงสมควรหาวิธีการที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใหม่เพื่อมิให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ดังที่คณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษาวิเคราะห์ไปแล้ว โดยคณะผู้วิจัยมีความเห็นและมีความมั่นใจในระบบการมี "กฎหมายกลาง" เพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทุกแห่งเช่นเดียวกับระบบการมี "กฎหมายกลาง" เพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศฝรั่งเศส จึงได้ทำการยกร่าง "กฎหมายกลางเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" สำหรับประเทศไทยขึ้นเพื่อเป็นหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่อไปในอนาคต โดยมีหลักการและสาระสำคัญดังต่อไปนี้
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 สิงหาคม พ.ศ. 2547
| 
ดูทั้งหมด
