| คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ โดย คุณบุญเสริม นาคสาร |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
๑. บทนำ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้วางหลักการเกี่ยวกับ การปกครองส่วนท้องถิ่น ๒ หลักการ คือ หลักการความเป็นเอกรัฐกับหลักการกระจายอำนาจ กล่าวคือ ตามหลักความเป็นเอกรัฐนั้น รัฐจะกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเฉพาะอำนาจบริหาร ไม่มีการกระจายอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการไปด้วย การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการกระทำโดยกฎหมายมิใช่โดยรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญได้วางหลักการไว้เท่านั้น และ ถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นส่วนหนึ่งของรัฐที่เป็นเอกรัฐ จึงต้องมีการกำกับดูแล ไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำการฝ่าฝืนกฎหมาย หรือความเป็นเอกรัฐ สำหรับหลักกระจายอำนาจนั้น จะต้องเป็นการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ประชาชนมีสิทธิเลือกตัวแทน และมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง และที่สำคัญจะต้องมีความเป็นอิสระ1 โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๔ วรรคแรก บัญญัติว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนด นโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ ประกอบกับมาตรา ๒๘๘ วรรคแรกบัญญัติว่า การแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น ซึ่งจะต้องมีคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นกลไกสำคัญในการบริหารงานบุคคลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระ และการบริหารงานบุคคลเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นถึง ๓ ระดับชั้น กล่าวคือ
(๑) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น(ก.ถ.) มีจำนวน ๑ ชุด
(๒) คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น มีจำนวน ๓ ชุด คือ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล และคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล
(๓) คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มีจำนวน ๒๒๗ ชุด คือ คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ๗๕ ชุด คณะกรรมการพนักงานเทศบาล ๗๕ ชุด คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล ๗๕ ชุด คณะกรรมการเมืองพัทยา ๑ ชุด และคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร ๑ ชุด
บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อเสนอแนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และวิเคราะห์สถานะของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ภายใต้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
๒. รูปแบบการกระจายอำนาจ
รูปแบบการกระจายอำนาจของประเทศต่าง ๆ อาจแบ่งได้เป็น ๓ รูปแบบหลัก คือ
๑. การกระจายอำนาจแบบสหพันธรัฐ (Federal State)
กรณีของสหรัฐอเมริกา แบ่งโครงสร้างของรัฐแบ่งออกเป็น ๒ ส่วน คือ รัฐบาลแห่งชาติหรือรัฐบาลแห่งสหพันธรัฐ (Federal Government) และรัฐบาลแห่งมลรัฐ (States Government) ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกา รัฐบาลแห่งชาติจะมีอำนาจเท่าที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ อำนาจซึ่งรัฐธรรมนูญมิได้มอบหมายให้กับรัฐบาลแห่งชาติถือว่าเป็นอำนาจแห่งมลรัฐ ดังนั้น อำนาจระดับมลรัฐ จึงมีลักษณะขอบเขตที่กว้างขวาง เช่น มลรัฐสามารถจะกำหนดอัตราภาษีและกำหนดระเบียบการค้าอยู่ภายใต้ขอบเขตมลรัฐของตนได้ แต่จะต้องไม่มีผลกระทบต่อการเก็บภาษีหรือระเบียบทางการคลังที่เป็นส่วนของอำนาจระดับชาติ เป็นต้น2 ทั้งรัฐบาลแห่งชาติและรัฐบาลแห่งมลรัฐต่างก็มีอำนาจดังต่อไปนี้
(๑) อำนาจนิติบัญญัติ ในระดับสหพันธรัฐ มีสถาบันนิติบัญญัติซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ทำหน้าที่เกี่ยวกับด้านนิติบัญญัติตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ขณะเดียวกันในระดับมลรัฐก็มีสถาบันนิติบัญญัติของมลรัฐที่สามารถออกกฎหมายเป็นของตนเองที่ไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายของแต่ละมลรัฐจึงแตกต่างกัน
(๒) อำนาจบริหาร ในระดับสหพันธรัฐมีประธานาธิบดีเป็นประมุขและผู้บริหารสูงสุด ในระดับมลรัฐมีผู้ว่าการรัฐ (Governor) เป็นผู้บริหารสูงสุด
(๓) อำนาจตุลาการ ในระดับมลรัฐจะมีศาลแห่งมลรัฐ (State Court) ผู้พิพากษามาจากการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐจะกำหนด ในระดับสหพันธรัฐจะมีศาลแห่งสหพันธรัฐ (Federal Court) ทำหน้าที่ตัดสินคดีที่ละเมิดต่อกฎหมายที่รัฐสภา (Federal Congress) เป็นผู้บัญญัติ
การกระจายอำนาจของประเทศที่เป็นระบบสหพันธรัฐนั้น นอกจากความสัมพันธ์ระหว่างสหพันธรัฐกับมลรัฐที่ได้กล่าวข้างต้นแล้ว สัมพันธภาพของการปกครองท้องถิ่นเป็นเรื่องของแต่ละมลรัฐ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องอำนาจหน้าที่ตลอดจนรูปแบบการปกครองท้องถิ่น อาจจะผิดแผกแตกต่างกันไปในแต่ละมลรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นในแต่ละมลรัฐเป็นไปตามสิทธิของแต่ละมลรัฐ จะกำหนดของตนเองได้ตามธรรมนูญ (Charter) ให้อำนาจไว้ และไม่เพียงแต่เท่านั้นที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นในมลรัฐต่าง ๆ จะเกิดขึ้นได้โดยธรรมนูญของมลรัฐแล้ว เพื่อให้สิทธิแก่ประชาชน รัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐ (Federal Constitution) ยังได้บัญญัติให้อำนาจแก่ท้องถิ่นในกรณีพิเศษที่จะปฏิบัติเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นของตนเองได้ เรียกว่า Home rule Charters ซึ่งความหมายของ Home rule Charters ก็คือธรรมนูญที่ให้สิทธิแก่ประชาชนในมลรัฐต่าง ๆ เลือกเอารูปแบบการปกครองของตนเอง วิธีการในแต่ละท้องถิ่นที่มีการปกครองตนเองจะเป็นโดยรูปแบบเทศบาลหรือ Municipality เลือกตั้งคณะกรรมการขึ้นมา ชุดหนึ่ง จำนวนตามแต่จะเห็นสมควรเพื่อร่างรูปแบบโครงสร้างการกระจายอำนาจหน้าที่ของระบบการปกครองของตนขึ้น3 คณะกรรมการดังกล่าวนี้เรียกว่า Charters Commission หรือ Board of Freeholders เมื่อยกร่างเสร็จก็จะเสนอความเห็นต่อประชาชนท้องถิ่นนั้น เพื่อให้ความเห็นชอบตามวิธีของ Referendum เมื่อประชาชนให้การรับรองแล้วก็เป็นอันว่าเกิดเป็นธรรมนูญ (Charter) ขึ้น
๒. การกระจายอำนาจแบบรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government)
การกระจายอำนาจแบบรัฐบาลท้องถิ่น เป็นการกระจายอำนาจในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) และจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น ๒ ระดับเท่านั้น คือ ระดับรัฐบาลกลาง (Central Government) กับรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government) ไม่มีการปกครองส่วนภูมิภาค เช่น อังกฤษ ญี่ปุ่น เป็นต้น
จากประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ พบว่าการปกครองท้องถิ่นได้มีมากขึ้นเรื่อย ๆ ในขณะเดียวกันการปกครองโดยส่วนกลางส่งผู้แทนมาปกครองโดยตรงกลับยุบหายไปเรื่อย ๆ ทั้งนี้เพราะสภาพเศรษฐกิจสังคมที่เป็นมาในประวัติศาสตร์อังกฤษนั้น เมืองต่าง ๆ มีฐานะทางเศรษฐกิจที่มั่นคง มีกิจการที่มีรายได้เป็นผลประโยชน์ของตนเอง การพึ่งพาระบบการปกครองส่วนกลางและอำนาจส่วนกลางอยู่ในฐานะที่จะต้องประนีประนอมต่อรองกับเมืองต่าง ๆ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกัน ฉะนั้น การปกครองส่วนกลางจึงไม่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นมาโดยตลอด หน่วยการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษมีอิสระจากอำนาจส่วนกลาง ที่เรียกว่าการปกครองตนเอง(Local self-government) ไม่ใช่ระบบการกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งหมายถึง การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ระดับท้องถิ่นดังเช่นในประเทศฝรั่งเศส อย่างไรก็ดี หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นของอังกฤษ ไม่ได้มีฐานะเป็นหน่วยงานอิสระหรือต่างคนต่างอยู่ ทั้งนี้เพราะหน่วยการปกครองท้องถิ่นเหล่านี้อยู่ภายใต้กฎหมายแห่งรัฐ ซึ่งรัฐสภาเป็น ผู้ออกกฎหมาย ในกระบวนการในทางปฏิบัติแล้ว รัฐบาลย่อมมีบทบาทในการกำหนดนโยบายและกระบวนการทางการปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดแหล่งรายได้ และวางกรอบของรายได้ หรือฐานะทางการคลังให้กับท้องถิ่น หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นที่จะต้องมีระบบความสัมพันธ์เกี่ยวโยงกับรัฐบาลอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้4
ประเทศญี่ปุ่นจัดการปกครองท้องถิ่นโดยปกติเป็น ๒ รูปแบบ (two-tiered) คือ จังหวัด (Prefecture) และเทศบาล (Municipality) และรัฐธรรมนูญฉบับปี ๑๙๔๖ ได้กำหนดโครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นไว้เหมือนกัน คือ ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหารต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน สำหรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นเป็นไปโดยที่รัฐบาลกลางต้องเคารพต่อความเป็นอิสระและจำกัดขอบเขตเกี่ยวกับการควบคุมรัฐบาลท้องถิ่น รัฐบาลกลางจะเข้าไปยุ่งเกี่ยวเฉพาะที่เป็นนโยบายระดับชาติ หรือเกี่ยวกับการอนุมัติ หรืออนุญาตเฉพาะกรณีตามที่กฎหมายกำหนด โดยปกติรัฐบาลสามารถเข้าควบคุมรัฐบาลท้องถิ่นได้ ๓ รูปแบบ คือ (๑) ด้านนิติบัญญัติ โดยรัฐบาลกลางเข้าควบคุมหรือแทรกแซงกิจการของท้องถิ่นโดยการออกกฎหมายของรัฐสภา แต่กฎหมายจะต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อหลักความเป็นอิสระของท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ (๒) ด้านตุลาการ การฟ้องร้องคดีเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นจะต้องนำขึ้นสู่ศาลยุติธรรม (Court of Justice) หรือการฟ้องร้องเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นจะต้องนำเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม (๓) ด้านบริหาร การควบคุมหรือแทรกแซงด้านการบริหารจะปรากฏในรูปของคำสั่งคณะรัฐมนตรี คำสั่งกระทรวง การพิจารณาอุทธรณ์ การควบคุมหรือการแทรกแซงจะเป็น ๒ รูปแบบ คือ (๑) กรณีที่ไม่บังคับ เช่น คำแนะนำข้อเสนอแนะ เป็นต้น (๒) กรณีเป็นการบังคับ เช่น การอนุญาต การตรวจสอบ เป็นต้น5
กล่าวโดยสรุป การกระจายอำนาจแบบรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางจะเป็นไปโดยตรงกับรัฐบาลท้องถิ่น ไม่มีผู้แทนของส่วนกลางเข้ามากำกับดูแลในพื้นที่ และให้ความเป็นอิสระกับท้องถิ่นในการดำเนินการบริการสาธารณะ และบริการสาธารณะส่วนใหญ่เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นขณะที่รัฐบาลกลางจะมีหน้าที่เกี่ยวกับการป้องกันประเทศ การต่างประเทศ ด้านเศรษฐกิจโดยส่วนรวมหรือกิจการที่ท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการได้เอง
๓. การกระจายอำนาจแบบรัฐเดี่ยวที่รวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง
ประเทศที่มีการกระจายอำนาจแบบรัฐเดี่ยวที่รวมอำนาจ จะมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น ๓ ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เช่น ฝรั่งเศส ไทย เป็นต้น
ในกรณีของฝรั่งเศส รัฐบาลกลางเป็นผู้ดูแลการบริหารงานแห่งรัฐ เป็นไปตามลำดับขั้นตอนลงมาสู่หน่วยการปกครองทุกระดับภายในรัฐ การจัดระบบการบริหารงานของรัฐอยู่ภายใต้ระบบ การรวมอำนาจและการแบ่งอำนาจของส่วนกลางมาสู่ภูมิภาคต่าง ๆ เป็นการบริหารงานของรัฐโดยรัฐบาลเป็นผู้ควบคุมดูแลรับผิดชอบโดยตรง ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมมอบหมายอำนาจหรือการกำกับสั่งการโดยตรงจากรัฐบาลกลาง รวมทั้งการดำเนินการตามแนวนโยบายของส่วนกลางเป็นหลัก ส่วนหน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นส่วนประกอบที่อยู่ภายในโครงสร้างของรัฐเดี่ยว ซึ่งกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส อำนาจของท้องถิ่นจะอยู่ภายในกรอบของรัฐเดี่ยว และไม่สามารถจะแยกออกไปจากรัฐได้ หน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ ในขณะที่มีขอบเขตภายในเฉพาะส่วนอยู่ ดังนั้น เป็นทั้งหน่วยการปกครองส่วนหนึ่งของรัฐ และเป็นหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะเดียวกันในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งแห่งรัฐนั้น จะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการปกครองในส่วนที่เป็นความรับผิดชอบส่วนรวมในระดับรัฐ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลกลาง หรืออยู่ภายใต้การปกครองส่วนกลาง เป็นระบบการรวมอำนาจและการแบ่งอำนาจ มีข้าราชการในฐานะผู้แทนอำนาจรัฐ รับผิดชอบดำเนินการ ส่วนในฐานะของการปกครองท้องถิ่น จะเป็นระบบการกระจายอำนาจ มีผู้แทนอำนาจท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการ และมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ชัดเจนในส่วนท้องถิ่นที่จะต้องรับผิดชอบดูแล6 ประเทศฝรั่งเศส จัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นโดยปกติ ออกเป็น ๓ ระดับ คือ เทศบาล (Commune) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (Département) และภาคหรือมณฑล (Région) จัดโครงสร้างขององค์กรปกครองท้องถิ่น เป็น ๒ ส่วน คือ สภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น โดยผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกกันเองระหว่างสมาชิกสภาท้องถิ่น หน่วยการปกครองในระบบการแบ่งอำนาจ หรือการปกครองส่วนภูมิภาคของฝรั่งเศส คือ หน่วยการปกครองในระดับ Département และ Région สำหรับในระดับ Commune นั้น จะมีนายกเทศมนตรี (Maire) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีฐานะเป็นผู้แทนแห่งรัฐด้วย ส่วนในระดับ Département ก่อนปี ค.ศ.๑๙๘๒ มี Préfet ซึ่งเป็นตำแหน่งที่มาจากการแต่งตั้งจากส่วนกลาง มีฐานะเป็นตัวแทนแห่งรัฐและมีฐานะเป็นผู้บริหารท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีผู้ว่าราชการจังหวัดของไทย ก่อนปี พ.ศ. ๒๕๔๑ แต่เมื่อมีการปรับปรุงระบบการปกครองท้องถิ่นของฝรั่งเศส เมื่อ ค.ศ. ๑๙๘๒ ได้โอนอำนาจในการบริหารงานส่วนท้องถิ่นให้กับประธานสภาทั่วไป (Président du Conseil Général) รับผิดชอบโดยตรงและส่งข้าหลวงแห่งรัฐ (Commissaire de la République) มาเป็นผู้แทนแห่งรัฐในระดับ Département ส่วนในระดับ Région นั้น เพิ่งมีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๘๒ โดยมีประธานสภามณฑล (Le Président du Conseil régional) เป็นผู้บริหารและมีผู้ว่าการมณฑล (Préfet de région) เป็นผู้แทนของรัฐบาลกลาง ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์การปกครองท้องถิ่นของฝรั่งเศส ก่อนปี ค.ศ. ๑๙๘๒ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Préfet) มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งหลาย กฎหมายลงวันที่ ๒ มีนาคม ค.ศ. ๑๙๘๒ ได้ยกเลิกการกำกับดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่ว่าจะเป็นการกำกับดูแลเหนือการกระทำหรือเหนือองค์กร หรือกำกับดูแลทางการคลัง ปัจจุบันการกระทำใด ๆ ของท้องถิ่นตกอยู่ภายใต้การควบคุมของศาลปกครอง ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งแต่เดิมทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบ สั่งยกเลิกหรือยับยั้งการกระทำใด ๆ ของท้องถิ่น ผู้ว่าราชการจังหวัดปัจจุบัน(Commissaire de la République) ไม่สามารถใช้อำนาจเหล่านี้ได้อีก มีอำนาจแต่เพียงนำการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของท้องถิ่นขึ้นฟ้องร้องต่อศาลปกครองเท่านั้น เพื่อให้ศาลปกครองมีคำสั่งเพิกถอนการกระทำต่าง ๆ ในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมทางการคลัง ได้มีการจัดตั้งศาลบัญชีระดับภาค (Les Chambres régionales des comptes) ขึ้น ทำหน้าที่ควบคุมบัญชีและการเงินของท้องถิ่น7 จากที่ได้กล่าวมาแล้ว จะเห็นได้ว่า การกระจายอำนาจของฝรั่งเศสมีส่วนคล้ายคลึงกับของไทยมาก ปัจจุบัน ก็ยังคงการปกครองส่วนภูมิภาคอยู่ และได้มีการยกเลิกตัวแทนของส่วนกลางที่ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ แต่อย่างไรก็ดี กฎหมายการปกครองท้องถิ่นของไทยยังให้อำนาจกับตัวแทนของส่วนกลาง กำกับดูแลการปกครองท้องถิ่น ในขณะที่ของฝรั่งเศสนั้น การกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นองค์กรอื่นที่ไม่ใช่ฝ่ายบริหาร
โดยสรุปอาจกล่าวได้ว่า รูปแบบของการกระจายอำนาจการปกครอง นอกจากจะขึ้นอยู่กับความเป็นสหพันธรัฐหรือรัฐเดี่ยวแล้ว แม้ในรัฐเดี่ยวด้วยกันยังต้องพิจารณาถึงการจัดระเบียบในการบริหารราชการแผ่นดินในแต่ละรัฐเดี่ยวนั้นด้วย นอกจากนั้นคงจะต้องคำนึงถึงปัจจัยอื่นด้วย เช่น ประวัติศาสตร์การปกครอง เป็นต้น
๓. แนวคิดเกี่ยวกับระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นในประเทศต่างๆ ทั่วโลก มีรูปแบบ การจัดโครงสร้าง และคุณลักษณะภายในที่แตกต่างกันออกไป แต่ทั้งนี้ สามารถจัดกลุ่มอย่างกว้างๆ ออกได้เป็น ๓ ระบบด้วยกัน ดังต่อไปนี้8
๓.๑ ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นแบบรวมศูนย์อำนาจ (Integrated National and Local Government System)
ระบบนี้มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างจำกัด อำนาจในการบริหารงานบุคคลจะรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ราชการส่วนกลาง โดยอาศัยมาตรการทางกฎหมาย และการจัดตั้งคณะกรรมการระดับชาติขึ้นมาดูแล โดยมีหลักการพื้นฐานที่เน้นความเป็นแบบแผนอันเดียวกัน (uniformity) และความมีมาตรฐานเดียวกัน (standardization) ของบุคลากรที่ทำงานในภาครัฐทั้งหมด ระบบนี้มีข้อดี คือ ความเป็นเอกภาพ แบบแผน และมาตรฐานอันเดียวกัน ทำให้บุคลากรทั้งของส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น มีโอกาสที่จะโยกย้ายและสับเปลี่ยนตำแหน่งระหว่างกันได้โดยง่าย มีโอกาสแลกเปลี่ยนประสบการณ์ และความรู้ระหว่างกัน และทำให้บุคลากรในภาคท้องถิ่นมีเส้นทางความก้าวหน้าในอาชีพ (career path) ที่ค่อนข้างยาว แต่ก็มีจุดอ่อนสำคัญ คือ การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจจำกัดใน การบริหารงานบุคคล ฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิอาจจะสั่งการและควบคุมบุคลากรของตนได้อย่างเต็มที่ นอกจากนี้ บุคลากรเองก็อาจจะขาดความรู้สึกผูกพันกับท้องถิ่นเพราะถือว่าตนเองนั้นเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และการโยกย้ายถ่ายโอนก็สามารถเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา
๓.๒ ระบบพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Separated Local Government System)
ระบบนี้มีการกระจายอำนาจอย่างกว้างขวาง อำนาจในการบริหารงานบุคคลทั้งกระบวนการจะเป็นขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ละแห่ง จัดการกันเอง ขณะที่อำนาจของรัฐบาลส่วนกลางจะเข้ามาเกี่ยวข้องแต่เพียงการออกกฎหมายเกี่ยวกับระบบการประกันการจ้างงาน สภาพแวดล้อมและเงื่อนไขการทำงาน หรือระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนพื้นฐาน ซึ่งเป็นกฎหมายกลางที่ใช้กับกำลังแรงงานส่วนอื่นๆ ของประเทศโดยทั่วไป ระบบนี้มีข้อดี คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งจะมีความเป็นอิสระสูงในการจัดการด้านบุคลากร อันเป็นการส่งเสริมปรัชญาการปกครองท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเอง (local self-government) แต่ก็มีจุดอ่อน คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กและมีทรัพยากรทางการคลังจำกัด ไม่สามารถจะว่าจ้างบุคลากรได้อย่างเพียงพอ หรือทำให้บุคลากรมีเส้นทางการเติบโตในสายงานที่ค่อนข้างสั้น
๓.๓ ระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นแบบมีเอกภาพ (Unified Local Government System)
การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นภายใต้ระบบนี้ สะท้อนถึงระดับของการกระจายอำนาจที่อยู่ระหว่างกลางของสองรูปแบบแรก มีลักษณะผสมผสาน (mixed system) ระหว่างระบบรวมศูนย์อำนาจกับระบบพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ โดยหลักพื้นฐานแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระตามสมควรในการบริหารจัดการบุคลากรของตนเอง แต่ในอีกด้านหนึ่ง จะมีการสร้างกลไกเพื่อสร้างความมีเอกภาพภายในระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เพื่อก่อให้เกิดความมีแบบแผน (Uniformity) และสร้างมาตรฐานอันเดียวกัน (Standardization) ภายใต้ระบบนี้การโยกย้ายหรือหมุนเวียนบุคลากรระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นจะไม่สามารถกระทำได้ แต่บุคลากรของส่วนท้องถิ่นสามารถสับเปลี่ยนหมุนเวียนระหว่างกันเองได้ อย่างไรก็ดี ในประเทศต่างๆ ที่ใช้ระบบการบริหารงานบุคคลภายใต้ระบบที่มีเอกภาพนี้ ก็ยังปรากฏความแตกต่างที่สำคัญอยู่ กล่าวคือ ในการสร้างความเป็นเอกภาพนี้ก็ปรากฏรูปแบบที่ใช้กันอยู่อย่างน้อย ๒ รูปแบบด้วยกัน ดังต่อไปนี้
(๑) ระบบแบบมีเอกภาพโดยรัฐ
ในระบบนี้ รัฐจะเข้ามามีบทบาทนำในการวางระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ซึ่งมาตรการที่ใช้เพื่อการนี้อาจแยกออกได้เป็น ๒ ระบบย่อยๆ ได้แก่
(๑.๑) ระบบคณะกรรมการกลาง การบริหารงานภายใต้ระบบนี้ ถือว่าบุคลากรเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง แต่อีกด้านหนึ่งรัฐบาลส่วนกลางยังคงสามารถเข้ามาใช้อำนาจในการจัดระบบการบริหารงานบุคคลให้เป็นแบบแผนเดียวกันได้ผ่านทางคณะกรรมการกลางที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้น อาจจะเรียกว่า คณะกรรมการพนักงานท้องถิ่นแห่งชาติ ซึ่งประกอบไปด้วยตัวแทนของฝ่ายต่างๆ ทั้งในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บุคลากรท้องถิ่น และตัวแทนของรัฐบาลกลาง มีลักษณะเป็นพหุภาคี คณะกรรมการดังกล่าว จะมีบทบาทในการสร้างกรอบมาตรฐานกลางและแบบแผนการปฏิบัติต่างๆ ในทางการบริหารงานบุคคลภายใต้กรอบอันเดียวกัน
(๑.๒) ระบบองค์กรมหาชน ระบบนี้ องค์กรกลางในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นจะถูกจัดตั้งขึ้นในรูปขององค์กรมหาชน ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระจากรัฐบาลกลาง ทำหน้าที่ในการวางกรอบทางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นทั้งประเทศ เช่น ในประเทศฝรั่งเศส อำนาจในฐานะ ผู้ว่าจ้าง (employers) ยังคงอยู่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง หากแต่มีการสร้างกลไกกลางในรูปขององค์กรมหาชนที่เรียกว่า สภาสูงว่าด้วยการบริการสาธารณะในท้องถิ่น (the national joint Higher Council for Territorial Public Services) ซึ่งมีลักษณะคล้ายกับเป็นศูนย์ราชการส่วนท้องถิ่นแห่งชาติ (Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale) ทำหน้าที่ในการจัดระบบบุคลากรในภาคท้องถิ่นเข้ารวมเป็นกลุ่มก้อนเดียวกัน (Cadres) คล้ายกับระบบข้าราชการส่วนท้องถิ่น การที่รัฐจะออกคำสั่งเพื่อบังคับใช้กับบุคลากรในภาคท้องถิ่นก็จะต้องผ่านกระบวนการของการปรึกษาหารือกับองค์กรดังกล่าวเพื่อให้ความเห็นชอบร่วมกัน อาทิเช่น การกำหนดระดับชั้นของตำแหน่ง (Grading) ของบุคลากรไปตามลักษณะงาน รวมถึงโครงสร้างอัตราเงินเดือน ซึ่งจะถูกกำหนดโดยคำสั่งของสภาแห่งรัฐ (Conseil dÉtat) ก็จะต้องผ่านกระบวนการปรึกษาหารือกับองค์กรนี้ก่อนเสมอ อีกทั้ง ในระดับจังหวัดก็จะมีการจัดตั้ง ศูนย์การบริหารจัดการระดับจังหวัด ซึ่งมีสถานภาพเป็นองค์กรมหาชนเช่นเดียวกัน การทำงานจะมีคณะกรรมการบริหาร ซึ่งเป็นกรรมการร่วมจากหลายฝ่าย โดยจะมีบทบาทหน้าที่ด้านการบริหารงานบุคคลในระดับจังหวัด
(๒) ระบบแบบมีเอกภาพโดยกลุ่มองค์กรตัวแทนของท้องถิ่น
การบริหารงานบุคคลในรูปแบบนี้ จะเกิดขึ้นในประเทศที่มีองค์กรในภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง โดยเฉพาะองค์กรในรูปแบบสมาคมวิชาชีพ (professional bodies) และสหภาพแรงงานต่างๆ (trade unions) ภายใต้รูปแบบนี้ บุคลากรในภาคท้องถิ่นจะมีสถานภาพเป็นพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง แต่ขณะเดียวกันความมีเอกภาพของบุคลากรส่วนท้องถิ่นจะเกิดขึ้นจากการสร้างแบบแผนและมาตรฐานด้านการจ้างงานผ่านความสมัครใจโดยอาศัยกลไกการทำงานขององค์กรตัวแทนท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ เช่น คณะกรรมการร่วม (joint boards) สมาคมความร่วมมือของหน่วยการปกครองท้องถิ่น (local government associations) สมาคมวิชาชีพ (professional bodies) สหภาพแรงงาน (trade unions) เป็นต้น เป็นกลไกกลางในการทำงานร่วมกับรัฐบาลกลาง ระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นในประเทศอังกฤษเป็นตัวอย่างที่ดีที่สุดของระบบนี้ เนื่องจาก การบังคับใช้มาตรการต่างๆ ของรัฐบาลส่วนกลาง โดยส่วนใหญ่แล้ว จะไม่สามารถเข้าไปบังคับใช้ต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้โดยตรงเนื่องจากจะขัดต่อจารีตทางการบริหารและหลักการปกครองตนเอง
โดยสรุปแล้ว กล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีระดับความเป็นอิสระที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับวิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมายที่รัฐกำหนดขึ้น แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะอยู่ในรัฐเดี่ยวหรือสหพันธรัฐ ย่อมต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลโดยรัฐทั้งสิ้น สำหรับการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นนั้น รัฐจะเข้ามามีบทบาทในลักษณะที่แตกต่างกันไป
๔. โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งตราขึ้นให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๘ได้กำหนดให้มี คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น ๓ ระดับ ดังนี้
๔.๑ คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น หรือเรียกโดยย่อว่า ก.ถ. มีจำนวน ๑๘ คน มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการรักษาระบบคุณธรรมเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ของพนักงานส่วนท้องถิ่น รวมตลอดถึงการกำหนดโครงสร้างอัตราเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นให้มีสัดส่วนที่เหมาะสมแก่รายได้และการพัฒนาท้องถิ่น และกำกับดูแลการบริหารงานบุคคลของพนักงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบให้มีประสิทธิภาพเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นและประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมและสามารถรองรับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นได้ ก.ถ. เป็นไตรภาคีประกอบด้วย
๑. กรรมการโดยตำแหน่งจำนวนหกคน ได้แก่ เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการ พลเรือน เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงมหาดไทย และอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น
๒. กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนห้าคน ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้ซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านระบบราชการด้านบริหารและการจัดการหรือด้านกฎหมาย ซึ่งมีผลงานทางวิชาการ หรือมีความรู้เป็นที่ยอมรับ มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี
๓. ผู้แทนคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาลจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบลจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานครจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยาจำนวนหนึ่งคน และในกรณีที่มีกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ให้มีผู้แทนคณะกรรมการพนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นนั้นคัดเลือกกันเองจำนวนหนึ่งคน
สำหรับ ประธาน ก.ถ. ได้รับการคัดเลือกโดยกรรมการตามข้อ ๑ ๓ จากผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านระบบราชการ ด้านการบริหารและการจัดการ หรือด้านกฎหมาย ซึ่งมีผลงานทางวิชาการหรือมีความรู้เป็นที่ยอมรับ และไม่เป็นกรรมการในคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นคณะใด ไม่เป็นข้าราชการ พนักงานของรัฐหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๖ ปี
๔.๒ คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น
คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น มี ๓ คณะ คือ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.) ในแต่ละคณะจะมีกรรมการ จำนวน ๑๘ คน องค์ประกอบของคณะกรรมการทั้งสามคณะเป็นไตรภาคีจากผู้แทนส่วนราชการ ๖ คน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๖ คน และผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ คน ดังนี้
(๑) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งได้รับมอบหมาย เป็นประธาน
(๒) ปลัดกระทรวงมหาดไทย เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ อธิบดีกรมบัญชีกลาง และอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น
(๓) ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
- กรณี ก.จ. มีผู้แทนองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ๓ คน และปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด ๓ คน
- กรณี ก.ท. มีผู้แทนเทศบาล ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากนายกเทศมนตรี ๓ คน และปลัดเทศบาล ๓ คน
- กรณี ก.อบต. มีผู้แทนองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.) ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ๓ คน และปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล ๓ คน
(๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากบุคคลซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านระบบราชการ ด้านการบริหารและการจัดการหรือด้านอื่นที่จะเป็นประโยชน์แก่การบริหารงานบุคคล
คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นทั้ง ๓ คณะ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการกำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเบื้องต้น อัตราตำแหน่งและมาตรฐานของตำแหน่ง
อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับและการเลื่อนขั้นเงินเดือน วินัย การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ การกำหนดโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ วิธีการบริหาร และการปฏิบัติงานของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น กำกับดูแล แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่พนักงานส่วนท้องถิ่น
๔.๓ คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น
คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทในจังหวัดนั้น ๆ หรือในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ในเรื่องเกี่ยวกับการกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามสำหรับพนักงานส่วนท้องถิ่น การกำหนดจำนวนและอัตราตำแหน่ง อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น การกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ การกำหนดระเบียบเกี่ยวกับการบริหารและการปฏิบัติงานของพนักงานส่วนท้องถิ่น และการกำกับ ดูแล ตรวจสอบ แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่พนักงานส่วนท้องถิ่น
๔.๓.๑ โครงสร้างของคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) แต่ละแห่ง มีคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.จ.) คณะหนึ่งจำนวน ๑๒ คน ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน (๒) หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด ๓ คน (๓) ผู้แทน อบจ. ๔ คน ประกอบด้วย นายก อบจ. สมาชิกสภา อบจ. ๑ คน ปลัด อบจ. และผู้แทนข้าราชการ อบจ. ๑ คน และ(๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๔ คน
๔.๓.๒ โครงสร้างของคณะกรรมการพนักงานเทศบาล
เทศบาลที่อยู่ในเขตจังหวัดหนึ่ง มีคณะกรรมการพนักงานเทศบาลร่วมกันคณะหนึ่ง จำนวน ๑๘ คน ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับเทศบาลทุกแห่งที่อยู่ในเขตจังหวัดนั้น ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน (๒) หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด ๕ คน (๓) ผู้แทนเทศบาล ๖ คน (แยกเป็น ประธานสภาเทศบาล ๒ คน นายกเทศมนตรี ๒ คน และปลัดเทศบาล ๒ คน) และ (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ คน
๔.๓.๓ โครงสร้างของคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล
องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ที่อยู่ในเขตจังหวัดหนึ่ง มีคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลร่วมกัน คณะหนึ่ง จำนวน ๒๗ คน ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับองค์การบริหารส่วนตำบลทุกแห่งที่อยู่ในเขตจังหวัดนั้น ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรองผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งได้รับมอบหมายเป็นประธาน (๒) นายอำเภอหรือหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด จำนวน ๘ คน (๓) ผู้แทนอบต. ๙ คน (แยกเป็นประธานสภา อบต. ๓ คน นายก อบต. ๓ คน ปลัด อบต. ๓ คน และ (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๙ คน
๔.๓.๔ โครงสร้างของคณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา
เมืองพัทยามีคณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยาคณะหนึ่งจำนวน ๑๒ คน ทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของพนักงานเมืองพัทยา ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัดชลบุรีเป็นประธาน (๒) นายอำเภอหรือหัวหน้าส่วนราชการในจังหวัดชลบุรี ๓ คน
(๓) ผู้แทนเมืองพัทยา ๔ คน (ประกอบด้วย นายกเมืองพัทยา สมาชิกสภาเมืองพัทยา ๑ คน ปลัดเมืองพัทยา และผู้แทนพนักงานเมืองพัทยา ๑ คน) และ (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๔ คน
๔.๓.๕ โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๗ กำหนดว่า การบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการ กรุงเทพมหานคร และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๑๕ กำหนดให้มีคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร ทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการกรุงเทพมหานคร โดยมีองค์ประกอบ คือ (๑) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐมนตรีช่วยฯ ซึ่งได้รับมอบหมายเป็นประธานกรรมการ (๒) กรรมการโดยตำแหน่ง ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงมหาดไทย เลขาธิการ ก.พ. เลขาธิการ ก.พ. และอธิบดีกรมบัญชีกลาง (๓) กรรมการซึ่งเป็นผู้แทนกรุงเทพมหานคร ๔ คน (ประกอบด้วย ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปลัดกรุงเทพมหานคร ผู้แทนข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญ๒ คน และผู้แทนข้าราชการครูกรุงเทพมหานคร ๑ คน) และ (๔) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๕ คน
๔.๔ ความสัมพันธ์ระหว่าง ก.ถ. คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น9
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดความสัมพันธ์ ดังนี้
(๑) ให้คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนดมาตรฐานทั่วไปให้เหมาะสมกับลักษณะการบริหารและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ต้องอยู่ภายใต้มาตรฐานกลางเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลที่ ก.ถ. กำหนด10
(๒) เมื่อคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นได้กำหนดมาตรฐานทั่วไปแล้ว มาตรฐานทั่วไปนั้นจะใช้เป็นหลักเกณฑ์กลางสำหรับคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งนำไปกำหนดเป็นหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละจังหวัด 11
(๓) ให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลให้สอดคล้องกับความต้องการและความเหมาะสมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดนั้น แต่ต้องอยู่ภายใต้กรอบมาตรฐานทั่วไปและต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น12
(๔) การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อน ขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้เป็นอำนาจของผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง และการให้พนักงานส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน13
(๕) ในกรณีที่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแห่งใด กำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลหรือมีมติใดๆ ขัดแย้งกับมาตรฐานทั่วไป ให้คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นแจ้งให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแห่งนั้น ดำเนินการแก้ไขให้ถูกต้องหรือกรณีการดำเนินการของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงให้คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้ระงับการใช้หลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลหรือเพิกถอนมตินั้นได้ 14
(๖) ในกรณีที่ ก.ถ. เห็นว่า การกำหนดมาตรฐานทั่วไปของคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นขัดแย้งกับมาตรฐานกลางที่ ก.ถ. กำหนด หรือมีปัญหาข้อโต้แย้งในการกำหนดหลักเกณฑ์ระหว่างระหว่างคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นกับคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น ให้ ก.ถ. แจ้งให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นหรือคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น แล้วแต่กรณี ดำเนินการให้ถูกต้องตามมาตรฐานกลาง แต่ถ้ามิได้ดำเนินการภายในเวลาอันสมควร หรือการดำเนินการของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นหรือคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น จะเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อการบริหารเป็นส่วนรวมหรือไม่เป็นธรรมแก่พนักงานส่วนท้องถิ่นให้ ก.ถ. มีอำนาจสั่งระงับการใช้หลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลนั้น15
เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๘ วรรคแรกที่บัญญัติว่า การแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๕ วรรคแรก ประกอบกับมาตรา ๒๓ มาตรา ๒๕ และมาตรา ๒๘ ที่บัญญัติว่า การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้เป็นอำนาจของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง และการให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดก่อน จะเห็นได้ว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้น คือ คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการพนักงานเทศบาล คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล และคณะกรรมการเมืองพัทยา
๕. บทวิเคราะห์เกี่ยวกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
๕.๑ สถานะของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๘ บัญญัติว่า
การแต่งตั้ง และการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อนทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ
คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งจะต้องประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยมีจำนวนเท่ากัน
การโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษพนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๖๖ บัญญัติว่า
ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภา เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย
จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๖๖ หรือไม่
ในความเห็นของ สมคิด เลิศไพฑูรย์ และ บรรเจิด สิงคะเนติ เห็นว่า สาระสำคัญของ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในความหมายอย่างกว้างอาจสรุปได้ ดังนี้ 16
๑. ข้อพิจารณาในทางรูปแบบ (formelle Kriterien)
๑.๑ พิจารณาในแง่ของการก่อตั้ง องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องได้รับการก่อตั้งโดยตรงจากรัฐธรรมนูญ
๑.๒ พิจารณาในแง่ของการบัญญัติรับรองอำนาจหน้าที่ อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จะต้องได้รับการบัญญัติรับรองไว้โดยรัฐธรรมนูญ
๒. ข้อพิจารณาในทางเนื้อหา(substantielle Kriterien)
๒.๑ พิจารณาในแง่บทบาทหน้าที่ องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องเป็นองค์กรของรัฐสูงสุดที่มีบทบาทสำคัญในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจของรัฐ หรือเป็นองค์กรที่เข้าไปมีส่วนในการใช้อำนาจของรัฐในลักษณะของการควบคุม ตรวจสอบ ถ่วงดุลการใช้อำนาจของรัฐองค์กรอื่น
๒.๒ พิจารณาในแง่ความเป็นอิสระ องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องมีความอิสระในการ
ดำเนินงานและไม่อยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาขององค์กรใด
๒.๓ พิจารณาในแง่สถานะและความสัมพันธ์กับองค์กรอื่น องค์กรตามรัฐธรรมนูญเป็น
องค์กรที่มีสถานะเท่าเทียมกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่น ๆ
ดังนั้น องค์กรตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้แก่17 คณะรัฐมนตรี(รัฐบาล) สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม ศาลทหาร คณะกรรมการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
ส่วนองค์กรที่ไม่ถือว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้แก่
(๑) คณะกรรมการจัดสรรคลื่นความถี่ตามมาตรา ๔๐ ของรัฐธรรมนูญ
(๒) สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตามมาตรา ๘๙ ของรัฐธรรมนูญ แม้จะเป็นองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญและมีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนก็ตามแต่องค์กรนี้ก็มีสถานะเป็น ที่ปรึกษา เท่านั้นจึงไม่ใช่องค์กรใช้อำนาจดังเช่นองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร หรือ ตุลาการแต่อย่างใด
(๓) คณะกรรมาธิการต่าง ๆ ของสภา ตามมาตรา ๑๘๙ ถือเป็นส่วนหนึ่งของสภา จึงไม่ใช่องค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ
(๔) ราชการส่วนกลางได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ราชการส่วนภูมิภาคได้แก่ จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ถือเป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายบริหาร จึงไม่ใช่องค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ
(๕) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา มิใช่องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ แต่เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายจัดตั้งของแต่ละแห่ง เช่น เทศบาลตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ กรุงเทพมหานครตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นต้น นอกจากนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มิใช่องค์กรที่ใช้อำนาจบริหารดังเช่นรัฐบาล แต่เป็นองค์กรในทางปกครองเช่น เดียวกับราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค การใช้อำนาจต่าง ๆ เป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติทั้งสิ้นมิได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญแต่อย่างไร
(๖) พรรคการเมืองไม่ถือว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพราะแม้จะเป็นผู้ใช้อำนาจทางการเมืองก็ตาม แต่ก็มิใช่องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตามในประเทศเยอรมันถือว่าพรรคการเมืองเป็นคู่กรณี ในคดีข้อพิพาทระหว่างองค์กรได้
(๗) องค์กรชี้ขาดเขตอำนาจศาล ตามมาตรา ๒๔๘
(๘) องค์กรอื่น ๆ เช่น คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๒๘๔ คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๒๘๘ ชุมชนท้องถิ่นตามมาตรา ๔๖ องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมตามมาตรา ๕๖ และองค์การอิสระเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคตามมาตรา ๕๗ ต่างก็มิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญในความหมายของมาตรา ๒๖๖
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕๘-๖๒/๒๕๔๓ วันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๓
ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า .....องค์กรตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ที่จะเสนอเรื่องพร้อมความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้นั้น หมายถึง องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญและกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญ สำหรับองค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๓ บัญญัติให้ท้องถิ่นที่ปกครองตนเองได้ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ เห็นได้ว่า องค์การบริหารส่วนตำบลจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ และเทศบาลจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ องค์กรดังกล่าวจึงจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ ไม่ได้จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๔ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง ฯลฯ โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมาย บัญญัติ โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ ดังนั้น รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๓ และมาตรา ๒๘๔ จึงเป็นบทบัญญัติที่มุ่งกระจายอำนาจปกครองไปสู่ท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่อย่างไร ย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านั้นไว้โดยตรง ทั้งองค์กรดังกล่าวอาจยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงได้เสมอตามที่จะมีกฎหมายบัญญัติ เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหาร ส่วนจังหวัด และเทศบาล มิใช่องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมิได้มีบทบาทและอำนาจหน้าที่หลักตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่อาจเสนอเรื่องพร้อมความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ได้.....
เมื่อพิจารณาจากความเห็นของนักกฎหมายและคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้นแล้ว เห็นได้ว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ แม้ว่าตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๘ จะได้กำหนดให้มีคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น และกำหนดอำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งก็ตาม แต่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นไม่ได้ถูกก่อตั้งโดยตรงโดยรัฐธรรมนูญ กล่าวคือได้รับการจัดตั้งโดยกฎหมายคือพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อพิจารณาในทางเนื้อหาแล้ว คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นไม่ใช่เป็นองค์กรที่เข้าไปมีส่วนในการใช้อำนาจของรัฐในลักษณะของการควบคุม ตรวจสอบ ถ่วงดุลการใช้อำนาจของรัฐองค์กรอื่น และอาจถูกเปลี่ยนแปลงโครงสร้างหรืออำนาจหน้าที่ได้เสมอตามที่จะมีกฎหมายบัญญัติ
๕.๒ สถานะของมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล ของคณะกรรมการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ ก.ถ. กำหนดมาตรฐานกลางเป็นกรอบแนวทางสำหรับคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นใช้สำหรับกำหนดเป็นมาตรฐานทั่วไปซึ่งมาตรฐานทั่วไปนี้จะเป็นกรอบแนวทางให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งไปกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารบุคคลพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทในแต่ละจังหวัด ให้สอดคล้องกับความต้องการและความเหมาะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๓ กำหนดว่า
มาตรา ๓๓ ให้คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(๑) กำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการรักษาระบบคุณธรรมเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลโดยเฉพาะใน เรื่องการแต่งตั้งและการให้พ้นจากตำแหน่งของพนักงานส่วนท้องถิ่น รวมตลอดถึงการกำหนดโครงสร้างอัตราเงินเดือนและ ประโยชน์ตอบแทนอื่นให้มีสัดส่วนที่เหมาะสมแก่รายได้และการพัฒนาท้องถิ่นตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ การกำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางจะต้องไม่มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงาน บุคคลโดยเฉพาะเจาะจงที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถบริหารงานบุคคลตามความต้องการและความ เหมาะสมของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้
ฯลฯ..........
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๗ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า
มาตรา ๑๗ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(๑) กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือกผู้แทนข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด และผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา ๕ วรรคสาม
(๒) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเบื้องต้นสำหรับข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(๓) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับอัตราตำแหน่งและมาตรฐานของตำแหน่ง
(๔) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับอัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น
(๕) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ และการเลื่อนขั้นเงินเดือน
(๖) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย
(๗) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับการให้ออกจากราชการ
(๘) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิการอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์
(๙) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ วิธีการบริหารและการปฏิบัติงานของ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด และกิจการอันเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(๑๐) ให้ข้อคิดเห็นหรือให้คำปรึกษาในการปฏิบัติงานของคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(๑๑) กำกับดูแล แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(๑๒) ปฏิบัติการอื่นตามที่พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๓ กำหนดว่า
มาตรา ๑๓ คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนิน การเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นในเรื่องดังต่อไปนี้
(๑) กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามที่มีความจำเป็นเฉพาะสำหรับข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้น
(๒) กำหนดจำนวนและอัตราตำแหน่ง อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือน และประโยชน์ตอบแทนอื่น สำหรับข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(๓) กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้ายการโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัยการให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์
(๔) กำหนดระเบียบเกี่ยวกับการบริหารและการปฏิบัติงานของข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(๕) กำกับ ดูแล ตรวจสอบ แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดการดำเนินการตาม (๑) ถึง (๕) ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๕ วรรคแรก กำหนดว่า
มาตรา ๑๕ การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อน ขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้เป็นอำนาจของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง และการให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดก่อน
จะเห็นได้ว่าอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลดังกล่าวข้างต้นตามที่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดไว้นั้น จะไม่มีการกำหนดเนื้อหาหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล แต่กฎหมายฉบับนี้ ให้อำนาจกับคณะกรรมการทั้งสามระดับไปกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลที่เป็นรายละเอียดไว้ในมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น ให้สอดคล้องกับความต้องการและความเหมาะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๘ เช่น การจัดโครงสร้างบริหารภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การวางแผนอัตรากำลัง การกำหนดคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่ง อัตราเงินเดือน การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การดำเนินการวินัย การอุทธรณ์ การร้องทุกข์ เป็นต้น ต่างจากพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งใช้บังคับกับข้าราชการพลเรือนจะมีการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลไว้ในตัวกฎหมายและใช้บังคับกับข้าราชการพลเรือนเหมือนกันทั้งประเทศ ดังนั้น หลักการสำคัญของ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นเรื่องเกี่ยวกับโครงสร้างของคณะกรรมการต่างๆ และอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการอย่างกว้างๆ และกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น ซึ่งสอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น โดยให้ผู้แทนจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกับผู้แทนส่วนราชการและผู้ทรงคุณวุฒิ เป็นกรรมการร่วมกันในคณะกรรมการทั้งสามระดับ
จากที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงมิได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ แต่คณะกรรมการเหล่านี้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ จึงถือว่าเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจในทางปกครอง กล่าวคือ มีอำนาจในการออกมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล และคณะกรรมการในระดับที่สูงกว่ามีอำนาจในการกำกับดูแลโดยการให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล การสั่งให้เปลี่ยนแปลง แก้ไข หรือเพิกถอน การกระทำของคณะกรรมการในระดับล่าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นนั้น มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งและการให้พนักงานส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ที่กำหนดว่า
เจ้าหน้าที่ของรัฐ หมายความว่า
(๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง
(๒) คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ คำสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล และ
(๓) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม (๑) หรือ (๒)
กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือ บทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
ดังนั้น มาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลของคณะกรรมการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น จึงเป็น กฎ
สำหรับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น มีข้อสังเกตว่า กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดโครงสร้างหรือองค์ประกอบของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นและความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นระดับต่างๆ กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น สำหรับอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลนั้น กฎหมาย บัญญัติแต่ประเด็นของการบริหารงานบุคคลไว้เท่านั้น เช่น คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น อาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๗ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๖ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับคุณสมบัติทั่วไปและลักษณะต้องห้ามของพนักงานส่วนท้องถิ่นในรายละเอียดได้เอง18 แต่ในขณะที่กฎหมายเกี่ยวกับระเบียบบริหารงานบุคคลอื่นๆ จะมีกำหนดคุณสมบัติทั่วไปและลักษณะต้องห้ามไว้ในกฎหมาย เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ จะกำหนดคุณสมบัติเกี่ยวกับผู้จะเข้ารับราชการต้องมีสัญชาติไทย อายุไม่ต่ำกว่า ๑๘ ปี ไม่เป็นผู้มีกายทุพพลภาพจนไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ไร้ความสามารถ หรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ ไม่เคยต้องโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุด(เว้นแต่โทษสำหรับความผิดโดยประมาทหรือลหุโทษ) ไม่เคยถูกลงโทษให้ออก ปลดออกหรือไล่ออก19 หรือกรณี พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. ๒๕๒๑ ซึ่งกำหนดคุณสมบัติของผู้สมัครสอบคัดเลือกเพื่อบรรจุเป็นข้าราชการอัยการและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วย ต้องไม่เป็นคนไร้ความสามารถ หรือคนเสมือนไร้ความสามารถ หรือ จิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ หรือมีกายหรือจิตใจไม่เหมาะสมที่จะเป็นข้าราชการอัยการ หรือเป็นโรคที่ระบุไว้ในกฎกระทรวง เป็นต้น และอาจกล่าวได้ว่า บทบัญญัติที่เป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เป็นบทบัญญัติในระดับ กฎ ที่ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเกือบทั้งสิ้น ดังนั้น หาก กฎ ที่ตราขึ้นโดยคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ จะไม่อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ ๔ /๒๕๔๒ ที่ว่า ประกาศธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจไว้ และมีผลใช้บังคับได้เท่าที่อยู่ในขอบเขตอำนาจที่พระราชบัญญัติให้อำนาจไว้ ประกาศธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ จึงไม่เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ และต่อมาศาลรัฐธรรมนูญก็ได้วินิจฉัยอีกหลายคดีเป็นบรรทัดฐานว่าบทบัญญัติที่จะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๒๖๔ นั้น จะต้องเป็นกฎหมายที่ตราโดยองค์กรนิติบัญญัติ เช่น คำวินิจฉัยที่ ๑๔-๑๕/๒๕๔๓ ที่ว่า คำสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ ๒/๒๕๔๑ และคำสั่งจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๑๖๔๙/๒๕๔๑ ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙ และศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาจะนำมาใช้บังคับแก่คดี เป็นคำสั่งที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓๐ มาตรา ๕๐ และมาตรา ๖๐ เป็นอันใช้บังคับมิได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖ นั้น พิจารณาแล้วเห็นว่าคำสั่ง ดังกล่าว เป็นคำสั่งของฝ่ายบริหารที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙ ใช้บังคับได้ภายในขอบเขตที่พระราชบัญญัติ ดังกล่าวให้อำนาจไว้ และเนื่องจากคำสั่งดังกล่าวมิได้ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ จึงไม่เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ ไม่อยู่ในอำนาจ หน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย ทั้งนี้ โดยนัยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ ๔/๒๕๔๒ ลงวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๒ และจากเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วที่เห็นว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นมิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น กฎ ที่ตราโดยคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ เช่นเดียวกัน โดยอาศัยแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒๔/๒๕๔๓ ที่วินิจฉัยว่า แม้ว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ วรรคหนึ่ง มิได้บัญญัติโดยชัดแจ้งว่า ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครององค์กรใดเป็นองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎ หรือข้อบังคับที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอให้พิจารณาวินิจฉัย แต่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง ซึ่งเป็นบทบัญญัติทั่วไปในเรื่องอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ....หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ.... หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ....ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" เป็นบทบัญญัติให้อำนาจศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัย "ความชอบด้วยกฎหมาย" ของการกระทำของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาล ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของศาล ปกครองในการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ วรรคหนึ่ง จึงต้องหมายความถึงเรื่องของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลเท่านั้น สำหรับคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นองค์กรที่มีขึ้นตามรัฐธรรมนูญ หมวด ๖ ส่วนที่ ๔ มิใช่หน่วยงาน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาล ดังเช่นที่กล่าว ดังนั้นระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯ ซึ่งออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง จึงไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง การพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้ง ฯ ที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเป็นอำนาจของศาล รัฐธรรมนูญ ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๓ วรรคสอง ที่บัญญัติว่า การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม ทั้งนี้ จะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ มิได้ เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลพนักงานส่วนท้องถิ่นและลูกจ้างตามที่กฎหมายบัญญัติ ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น จึงต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๓ วรรคสอง
๕.๓ สรุปและเสนอแนะ
กล่าวโดยสรุปแล้ว เมื่อพิจารณาการกำหนดโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลพนักงานส่วนท้องถิ่นแล้ว ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่สร้าง กลไกกลาง ในรูปแบบของคณะกรรมการทั้ง ๓ ระดับชั้น ย่อมหมายความว่า บรรดาข้อกำหนดต่างๆ ทางการบริหารงานบุคคล จะถูกวางกรอบและข้อกำหนดต่างๆ จากคณะกรรมการเหล่านี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงมีอำนาจในกระบวนการบริหารงานบุคคลอยู่ หากแต่การใช้อำนาจนั้นจะอยู่ภายใต้ข้อกำหนดที่เป็นแบบแผนอันเดียวกัน (uniformity) และความมีมาตรฐานเดียวกัน (standardization) ซึ่งเป็นระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นแบบมีเอกภาพโดยรัฐ
มีข้อเสนอแนะว่า ควรปรับปรุงแก้ไขอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ให้มีบทบัญญัติที่เป็นหลักประกันความเป็นธรรมและการคุ้มครองสิทธิของบุคคลในการบริหารงานบุคคลไว้เป็นหลักการด้วย แล้วจึงให้อำนาจกับคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นมีอำนาจกำหนดข้อยกเว้นที่เป็นการจำกัดสิทธิ การไม่กำหนดหลักประกันความเป็นธรรมไว้ในกฎหมาย อาจทำให้มีการกำหนดมาตรฐานหรือหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลที่กำหนดขึ้นโดยคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นนั้น ที่เป็นการให้ความสำคัญกับหลักเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากเกินไป จนละเลยหลักประกันความเป็นธรรมสำหรับพนักงานส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของนักการเมืองท้องถิ่น นอกจากนี้แล้ว การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจของบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราชราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๙
เอกสารอ้างอิง
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ.
กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, ๒๕๔๖.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. รัฐธรรมนูญน่ารู้. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๔๒.
ประทาน คงฤทธิศึกษากร. การปกครองส่วนท้องถิ่น. พิมพ์ครั้งที่ ๓. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์
โอเดี่ยนสโตร์, ๒๕๒๕.
พนิต เข็มทอง และคณะ. ทิศทางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น. รายงานการวิจัยเสนอกรมส่งเสริม
การปกครองท้องถิ่น, ๒๕๔๖.
สมคิด เลิศไพฑูรย์. รายงานการวิจัยเรื่อง การจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ : ศึกษาเฉพาะกรณี
จังหวัดภูเก็ต. กรุงเทพมหานคร :ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
สมคิด เลิศไพฑูรย์ และบรรเจิด สิงคะเนติ. เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญไทยตามมาตรา ๒๖๔
และมาตรา ๒๖๖.รายงานการวิจัยเสนอสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, ๒๕๔๓.
อุษา ใบหยก. การปกครองส่วนภูมิภาค. พิมพ์ครั้งที่ ๒. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์เอกสารทางวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, มปพ.
Council of Local Authorities for International Relations. Local government in Japan. n.p. 1997.
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ.2547
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
