คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ โดย คุณบุญเสริม นาคสาร 5 มกราคม 2548 11:49 น.        ๑. บทนำ                                    รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้วางหลักการเกี่ยวกับ การปกครองส่วนท้องถิ่น ๒ หลักการ คือ หลักการความเป็นเอกรัฐกับหลักการกระจายอำนาจ กล่าวคือ ตามหลักความเป็นเอกรัฐนั้น รัฐจะกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเฉพาะอำนาจบริหาร ไม่มีการกระจายอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการไปด้วย การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการกระทำโดยกฎหมายมิใช่โดยรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญได้วางหลักการไว้เท่านั้น และ ถือว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นส่วนหนึ่งของรัฐที่เป็นเอกรัฐ จึงต้องมีการกำกับดูแล ไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำการฝ่าฝืนกฎหมาย หรือความเป็นเอกรัฐ สำหรับหลักกระจายอำนาจนั้น จะต้องเป็นการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ประชาชนมีสิทธิเลือกตัวแทน และมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง และที่สำคัญจะต้องมีความเป็นอิสระ1 โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๔ วรรคแรก บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนด นโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ” ประกอบกับมาตรา ๒๘๘ วรรคแรกบัญญัติว่า “การแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” และได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น ซึ่งจะต้องมีคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นกลไกสำคัญในการบริหารงานบุคคลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระ และการบริหารงานบุคคลเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นถึง ๓ ระดับชั้น กล่าวคือ                                    (๑) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น(ก.ถ.) มีจำนวน ๑ ชุด                                    (๒) คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น มีจำนวน ๓ ชุด คือ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล และคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล                                    (๓) คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มีจำนวน ๒๒๗ ชุด คือ คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ๗๕ ชุด คณะกรรมการพนักงานเทศบาล ๗๕ ชุด คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล ๗๕ ชุด คณะกรรมการเมืองพัทยา ๑ ชุด และคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร ๑ ชุด                                    บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อเสนอแนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และวิเคราะห์สถานะของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ภายใต้บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ                ๒. รูปแบบการกระจายอำนาจ                                    รูปแบบการกระจายอำนาจของประเทศต่าง ๆ อาจแบ่งได้เป็น ๓ รูปแบบหลัก คือ                                    ๑. การกระจายอำนาจแบบสหพันธรัฐ (Federal State)                                    กรณีของสหรัฐอเมริกา แบ่งโครงสร้างของรัฐแบ่งออกเป็น ๒ ส่วน คือ รัฐบาลแห่งชาติหรือรัฐบาลแห่งสหพันธรัฐ (Federal Government) และรัฐบาลแห่งมลรัฐ (States Government) ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกา รัฐบาลแห่งชาติจะมีอำนาจเท่าที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ อำนาจซึ่งรัฐธรรมนูญมิได้มอบหมายให้กับรัฐบาลแห่งชาติถือว่าเป็นอำนาจแห่งมลรัฐ ดังนั้น อำนาจระดับมลรัฐ จึงมีลักษณะขอบเขตที่กว้างขวาง เช่น มลรัฐสามารถจะกำหนดอัตราภาษีและกำหนดระเบียบการค้าอยู่ภายใต้ขอบเขตมลรัฐของตนได้ แต่จะต้องไม่มีผลกระทบต่อการเก็บภาษีหรือระเบียบทางการคลังที่เป็นส่วนของอำนาจระดับชาติ เป็นต้น2 ทั้งรัฐบาลแห่งชาติและรัฐบาลแห่งมลรัฐต่างก็มีอำนาจดังต่อไปนี้                                    (๑) อำนาจนิติบัญญัติ ในระดับสหพันธรัฐ มีสถาบันนิติบัญญัติซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ทำหน้าที่เกี่ยวกับด้านนิติบัญญัติตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ขณะเดียวกันในระดับมลรัฐก็มีสถาบันนิติบัญญัติของมลรัฐที่สามารถออกกฎหมายเป็นของตนเองที่ไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายของแต่ละมลรัฐจึงแตกต่างกัน                                    (๒) อำนาจบริหาร ในระดับสหพันธรัฐมีประธานาธิบดีเป็นประมุขและผู้บริหารสูงสุด ในระดับมลรัฐมีผู้ว่าการรัฐ (Governor) เป็นผู้บริหารสูงสุด                                    (๓) อำนาจตุลาการ ในระดับมลรัฐจะมีศาลแห่งมลรัฐ (State Court) ผู้พิพากษามาจากการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐจะกำหนด ในระดับสหพันธรัฐจะมีศาลแห่งสหพันธรัฐ (Federal Court) ทำหน้าที่ตัดสินคดีที่ละเมิดต่อกฎหมายที่รัฐสภา (Federal Congress) เป็นผู้บัญญัติ                                    การกระจายอำนาจของประเทศที่เป็นระบบสหพันธรัฐนั้น นอกจากความสัมพันธ์ระหว่างสหพันธรัฐกับมลรัฐที่ได้กล่าวข้างต้นแล้ว สัมพันธภาพของการปกครองท้องถิ่นเป็นเรื่องของแต่ละมลรัฐ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องอำนาจหน้าที่ตลอดจนรูปแบบการปกครองท้องถิ่น อาจจะผิดแผกแตกต่างกันไปในแต่ละมลรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นในแต่ละมลรัฐเป็นไปตามสิทธิของแต่ละมลรัฐ จะกำหนดของตนเองได้ตามธรรมนูญ (Charter) ให้อำนาจไว้ และไม่เพียงแต่เท่านั้นที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นในมลรัฐต่าง ๆ จะเกิดขึ้นได้โดยธรรมนูญของมลรัฐแล้ว เพื่อให้สิทธิแก่ประชาชน รัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐ (Federal Constitution) ยังได้บัญญัติให้อำนาจแก่ท้องถิ่นในกรณีพิเศษที่จะปฏิบัติเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นของตนเองได้ เรียกว่า Home rule Charters ซึ่งความหมายของ Home rule Charters ก็คือธรรมนูญที่ให้สิทธิแก่ประชาชนในมลรัฐต่าง ๆ เลือกเอารูปแบบการปกครองของตนเอง วิธีการในแต่ละท้องถิ่นที่มีการปกครองตนเองจะเป็นโดยรูปแบบเทศบาลหรือ Municipality เลือกตั้งคณะกรรมการขึ้นมา ชุดหนึ่ง จำนวนตามแต่จะเห็นสมควรเพื่อร่างรูปแบบโครงสร้างการกระจายอำนาจหน้าที่ของระบบการปกครองของตนขึ้น3 คณะกรรมการดังกล่าวนี้เรียกว่า Charters Commission หรือ Board of Freeholders เมื่อยกร่างเสร็จก็จะเสนอความเห็นต่อประชาชนท้องถิ่นนั้น เพื่อให้ความเห็นชอบตามวิธีของ Referendum เมื่อประชาชนให้การรับรองแล้วก็เป็นอันว่าเกิดเป็นธรรมนูญ (Charter) ขึ้น                                    ๒. การกระจายอำนาจแบบรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government)                             การกระจายอำนาจแบบรัฐบาลท้องถิ่น เป็นการกระจายอำนาจในประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) และจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น ๒ ระดับเท่านั้น คือ ระดับรัฐบาลกลาง (Central Government) กับรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government) ไม่มีการปกครองส่วนภูมิภาค เช่น อังกฤษ ญี่ปุ่น เป็นต้น                             จากประวัติศาสตร์ของประเทศอังกฤษ พบว่าการปกครองท้องถิ่นได้มีมากขึ้นเรื่อย ๆ ในขณะเดียวกันการปกครองโดยส่วนกลางส่งผู้แทนมาปกครองโดยตรงกลับยุบหายไปเรื่อย ๆ ทั้งนี้เพราะสภาพเศรษฐกิจสังคมที่เป็นมาในประวัติศาสตร์อังกฤษนั้น เมืองต่าง ๆ มีฐานะทางเศรษฐกิจที่มั่นคง มีกิจการที่มีรายได้เป็นผลประโยชน์ของตนเอง การพึ่งพาระบบการปกครองส่วนกลางและอำนาจส่วนกลางอยู่ในฐานะที่จะต้องประนีประนอมต่อรองกับเมืองต่าง ๆ เพื่อผลประโยชน์ร่วมกัน ฉะนั้น การปกครองส่วนกลางจึงไม่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นมาโดยตลอด หน่วยการปกครองท้องถิ่นของอังกฤษมีอิสระจากอำนาจส่วนกลาง ที่เรียกว่าการปกครองตนเอง(Local self-government) ไม่ใช่ระบบการกระจายอำนาจ (Decentralization) ซึ่งหมายถึง การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ระดับท้องถิ่นดังเช่นในประเทศฝรั่งเศส อย่างไรก็ดี หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นของอังกฤษ ไม่ได้มีฐานะเป็นหน่วยงานอิสระหรือต่างคนต่างอยู่ ทั้งนี้เพราะหน่วยการปกครองท้องถิ่นเหล่านี้อยู่ภายใต้กฎหมายแห่งรัฐ ซึ่งรัฐสภาเป็น ผู้ออกกฎหมาย ในกระบวนการในทางปฏิบัติแล้ว รัฐบาลย่อมมีบทบาทในการกำหนดนโยบายและกระบวนการทางการปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดแหล่งรายได้ และวางกรอบของรายได้ หรือฐานะทางการคลังให้กับท้องถิ่น หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นที่จะต้องมีระบบความสัมพันธ์เกี่ยวโยงกับรัฐบาลอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้4                                    ประเทศญี่ปุ่นจัดการปกครองท้องถิ่นโดยปกติเป็น ๒ รูปแบบ (two-tiered) คือ จังหวัด (Prefecture) และเทศบาล (Municipality) และรัฐธรรมนูญฉบับปี ๑๙๔๖ ได้กำหนดโครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นไว้เหมือนกัน คือ ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหารต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน สำหรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นเป็นไปโดยที่รัฐบาลกลางต้องเคารพต่อความเป็นอิสระและจำกัดขอบเขตเกี่ยวกับการควบคุมรัฐบาลท้องถิ่น รัฐบาลกลางจะเข้าไปยุ่งเกี่ยวเฉพาะที่เป็นนโยบายระดับชาติ หรือเกี่ยวกับการอนุมัติ หรืออนุญาตเฉพาะกรณีตามที่กฎหมายกำหนด โดยปกติรัฐบาลสามารถเข้าควบคุมรัฐบาลท้องถิ่นได้ ๓ รูปแบบ คือ (๑) ด้านนิติบัญญัติ โดยรัฐบาลกลางเข้าควบคุมหรือแทรกแซงกิจการของท้องถิ่นโดยการออกกฎหมายของรัฐสภา แต่กฎหมายจะต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อหลักความเป็นอิสระของท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ (๒) ด้านตุลาการ การฟ้องร้องคดีเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นจะต้องนำขึ้นสู่ศาลยุติธรรม (Court of Justice) หรือการฟ้องร้องเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นจะต้องนำเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม (๓) ด้านบริหาร การควบคุมหรือแทรกแซงด้านการบริหารจะปรากฏในรูปของคำสั่งคณะรัฐมนตรี คำสั่งกระทรวง การพิจารณาอุทธรณ์ การควบคุมหรือการแทรกแซงจะเป็น ๒ รูปแบบ คือ (๑) กรณีที่ไม่บังคับ เช่น คำแนะนำข้อเสนอแนะ เป็นต้น (๒) กรณีเป็นการบังคับ เช่น การอนุญาต การตรวจสอบ เป็นต้น5                             กล่าวโดยสรุป การกระจายอำนาจแบบรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางจะเป็นไปโดยตรงกับรัฐบาลท้องถิ่น ไม่มีผู้แทนของส่วนกลางเข้ามากำกับดูแลในพื้นที่ และให้ความเป็นอิสระกับท้องถิ่นในการดำเนินการบริการสาธารณะ และบริการสาธารณะส่วนใหญ่เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นขณะที่รัฐบาลกลางจะมีหน้าที่เกี่ยวกับการป้องกันประเทศ การต่างประเทศ ด้านเศรษฐกิจโดยส่วนรวมหรือกิจการที่ท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการได้เอง                             ๓. การกระจายอำนาจแบบรัฐเดี่ยวที่รวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง                             ประเทศที่มีการกระจายอำนาจแบบรัฐเดี่ยวที่รวมอำนาจ จะมีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น ๓ ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เช่น ฝรั่งเศส ไทย เป็นต้น                             ในกรณีของฝรั่งเศส รัฐบาลกลางเป็นผู้ดูแลการบริหารงานแห่งรัฐ เป็นไปตามลำดับขั้นตอนลงมาสู่หน่วยการปกครองทุกระดับภายในรัฐ การจัดระบบการบริหารงานของรัฐอยู่ภายใต้ระบบ การรวมอำนาจและการแบ่งอำนาจของส่วนกลางมาสู่ภูมิภาคต่าง ๆ เป็นการบริหารงานของรัฐโดยรัฐบาลเป็นผู้ควบคุมดูแลรับผิดชอบโดยตรง ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมมอบหมายอำนาจหรือการกำกับสั่งการโดยตรงจากรัฐบาลกลาง รวมทั้งการดำเนินการตามแนวนโยบายของส่วนกลางเป็นหลัก ส่วนหน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นส่วนประกอบที่อยู่ภายในโครงสร้างของรัฐเดี่ยว ซึ่งกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส อำนาจของท้องถิ่นจะอยู่ภายในกรอบของรัฐเดี่ยว และไม่สามารถจะแยกออกไปจากรัฐได้ หน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ ในขณะที่มีขอบเขตภายในเฉพาะส่วนอยู่ ดังนั้น เป็นทั้งหน่วยการปกครองส่วนหนึ่งของรัฐ และเป็นหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะเดียวกันในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งแห่งรัฐนั้น จะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการปกครองในส่วนที่เป็นความรับผิดชอบส่วนรวมในระดับรัฐ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลกลาง หรืออยู่ภายใต้การปกครองส่วนกลาง เป็นระบบการรวมอำนาจและการแบ่งอำนาจ มีข้าราชการในฐานะผู้แทนอำนาจรัฐ รับผิดชอบดำเนินการ ส่วนในฐานะของการปกครองท้องถิ่น จะเป็นระบบการกระจายอำนาจ มีผู้แทนอำนาจท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการ และมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ชัดเจนในส่วนท้องถิ่นที่จะต้องรับผิดชอบดูแล6 ประเทศฝรั่งเศส จัดโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นโดยปกติ ออกเป็น ๓ ระดับ คือ เทศบาล (Commune) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (Département) และภาคหรือมณฑล (Région) จัดโครงสร้างขององค์กรปกครองท้องถิ่น เป็น ๒ ส่วน คือ สภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น โดยผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกกันเองระหว่างสมาชิกสภาท้องถิ่น หน่วยการปกครองในระบบการแบ่งอำนาจ หรือการปกครองส่วนภูมิภาคของฝรั่งเศส คือ หน่วยการปกครองในระดับ Département และ Région สำหรับในระดับ Commune นั้น จะมีนายกเทศมนตรี (Maire) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีฐานะเป็นผู้แทนแห่งรัฐด้วย ส่วนในระดับ Département ก่อนปี ค.ศ.๑๙๘๒ มี Préfet ซึ่งเป็นตำแหน่งที่มาจากการแต่งตั้งจากส่วนกลาง มีฐานะเป็นตัวแทนแห่งรัฐและมีฐานะเป็นผู้บริหารท้องถิ่น เช่นเดียวกับกรณีผู้ว่าราชการจังหวัดของไทย ก่อนปี พ.ศ. ๒๕๔๑ แต่เมื่อมีการปรับปรุงระบบการปกครองท้องถิ่นของฝรั่งเศส เมื่อ ค.ศ. ๑๙๘๒ ได้โอนอำนาจในการบริหารงานส่วนท้องถิ่นให้กับประธานสภาทั่วไป (Président du Conseil Général) รับผิดชอบโดยตรงและส่งข้าหลวงแห่งรัฐ (Commissaire de la République) มาเป็นผู้แทนแห่งรัฐในระดับ Département ส่วนในระดับ Région นั้น เพิ่งมีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นเมื่อปี ค.ศ. ๑๙๘๒ โดยมีประธานสภามณฑล (Le Président du Conseil régional) เป็นผู้บริหารและมีผู้ว่าการมณฑล (Préfet de région) เป็นผู้แทนของรัฐบาลกลาง ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์การปกครองท้องถิ่นของฝรั่งเศส ก่อนปี ค.ศ. ๑๙๘๒ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Préfet) มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นทั้งหลาย กฎหมายลงวันที่ ๒ มีนาคม ค.ศ. ๑๙๘๒ ได้ยกเลิกการกำกับดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัด ไม่ว่าจะเป็นการกำกับดูแลเหนือการกระทำหรือเหนือองค์กร หรือกำกับดูแลทางการคลัง ปัจจุบันการกระทำใด ๆ ของท้องถิ่นตกอยู่ภายใต้การควบคุมของศาลปกครอง ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งแต่เดิมทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบ สั่งยกเลิกหรือยับยั้งการกระทำใด ๆ ของท้องถิ่น ผู้ว่าราชการจังหวัดปัจจุบัน(Commissaire de la République) ไม่สามารถใช้อำนาจเหล่านี้ได้อีก มีอำนาจแต่เพียงนำการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของท้องถิ่นขึ้นฟ้องร้องต่อศาลปกครองเท่านั้น เพื่อให้ศาลปกครองมีคำสั่งเพิกถอนการกระทำต่าง ๆ ในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมทางการคลัง ได้มีการจัดตั้งศาลบัญชีระดับภาค (Les Chambres régionales des comptes) ขึ้น ทำหน้าที่ควบคุมบัญชีและการเงินของท้องถิ่น7 จากที่ได้กล่าวมาแล้ว จะเห็นได้ว่า การกระจายอำนาจของฝรั่งเศสมีส่วนคล้ายคลึงกับของไทยมาก ปัจจุบัน ก็ยังคงการปกครองส่วนภูมิภาคอยู่ และได้มีการยกเลิกตัวแทนของส่วนกลางที่ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ แต่อย่างไรก็ดี กฎหมายการปกครองท้องถิ่นของไทยยังให้อำนาจกับตัวแทนของส่วนกลาง กำกับดูแลการปกครองท้องถิ่น ในขณะที่ของฝรั่งเศสนั้น การกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นองค์กรอื่นที่ไม่ใช่ฝ่ายบริหาร                             โดยสรุปอาจกล่าวได้ว่า รูปแบบของการกระจายอำนาจการปกครอง นอกจากจะขึ้นอยู่กับความเป็นสหพันธรัฐหรือรัฐเดี่ยวแล้ว แม้ในรัฐเดี่ยวด้วยกันยังต้องพิจารณาถึงการจัดระเบียบในการบริหารราชการแผ่นดินในแต่ละรัฐเดี่ยวนั้นด้วย นอกจากนั้นคงจะต้องคำนึงถึงปัจจัยอื่นด้วย เช่น ประวัติศาสตร์การปกครอง เป็นต้น                ๓. แนวคิดเกี่ยวกับระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น                                    ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นในประเทศต่างๆ ทั่วโลก มีรูปแบบ การจัดโครงสร้าง และคุณลักษณะภายในที่แตกต่างกันออกไป แต่ทั้งนี้ สามารถจัดกลุ่มอย่างกว้างๆ ออกได้เป็น ๓ ระบบด้วยกัน ดังต่อไปนี้8                                    ๓.๑ ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นแบบรวมศูนย์อำนาจ (Integrated National and Local Government System)                            ระบบนี้มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างจำกัด อำนาจในการบริหารงานบุคคลจะรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ราชการส่วนกลาง โดยอาศัยมาตรการทางกฎหมาย และการจัดตั้งคณะกรรมการระดับชาติขึ้นมาดูแล โดยมีหลักการพื้นฐานที่เน้นความเป็นแบบแผนอันเดียวกัน (uniformity) และความมีมาตรฐานเดียวกัน (standardization) ของบุคลากรที่ทำงานในภาครัฐทั้งหมด ระบบนี้มีข้อดี คือ ความเป็นเอกภาพ แบบแผน และมาตรฐานอันเดียวกัน ทำให้บุคลากรทั้งของส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น มีโอกาสที่จะโยกย้ายและสับเปลี่ยนตำแหน่งระหว่างกันได้โดยง่าย มีโอกาสแลกเปลี่ยนประสบการณ์ และความรู้ระหว่างกัน และทำให้บุคลากรในภาคท้องถิ่นมีเส้นทางความก้าวหน้าในอาชีพ (career path) ที่ค่อนข้างยาว แต่ก็มีจุดอ่อนสำคัญ คือ การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจจำกัดใน การบริหารงานบุคคล ฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิอาจจะสั่งการและควบคุมบุคลากรของตนได้อย่างเต็มที่ นอกจากนี้ บุคลากรเองก็อาจจะขาดความรู้สึกผูกพันกับท้องถิ่นเพราะถือว่าตนเองนั้นเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และการโยกย้ายถ่ายโอนก็สามารถเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา                                    ๓.๒ ระบบพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Separated Local Government System)                                    ระบบนี้มีการกระจายอำนาจอย่างกว้างขวาง อำนาจในการบริหารงานบุคคลทั้งกระบวนการจะเป็นขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่น “แต่ละแห่ง” จัดการกันเอง ขณะที่อำนาจของรัฐบาลส่วนกลางจะเข้ามาเกี่ยวข้องแต่เพียงการออกกฎหมายเกี่ยวกับระบบการประกันการจ้างงาน สภาพแวดล้อมและเงื่อนไขการทำงาน หรือระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนพื้นฐาน ซึ่งเป็นกฎหมายกลางที่ใช้กับกำลังแรงงานส่วนอื่นๆ ของประเทศโดยทั่วไป ระบบนี้มีข้อดี คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งจะมีความเป็นอิสระสูงในการจัดการด้านบุคลากร อันเป็นการส่งเสริมปรัชญาการปกครองท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเอง (local self-government) แต่ก็มีจุดอ่อน คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กและมีทรัพยากรทางการคลังจำกัด ไม่สามารถจะว่าจ้างบุคลากรได้อย่างเพียงพอ หรือทำให้บุคลากรมีเส้นทางการเติบโตในสายงานที่ค่อนข้างสั้น        ๓.๓ ระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นแบบมีเอกภาพ (Unified Local Government System)                                    การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นภายใต้ระบบนี้ สะท้อนถึงระดับของการกระจายอำนาจที่อยู่ระหว่างกลางของสองรูปแบบแรก มีลักษณะผสมผสาน (mixed system) ระหว่างระบบรวมศูนย์อำนาจกับระบบพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ โดยหลักพื้นฐานแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระตามสมควรในการบริหารจัดการบุคลากรของตนเอง แต่ในอีกด้านหนึ่ง จะมีการสร้างกลไกเพื่อสร้างความมีเอกภาพภายในระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เพื่อก่อให้เกิดความมีแบบแผน (Uniformity) และสร้างมาตรฐานอันเดียวกัน (Standardization) ภายใต้ระบบนี้การโยกย้ายหรือหมุนเวียนบุคลากรระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นจะไม่สามารถกระทำได้ แต่บุคลากรของส่วนท้องถิ่นสามารถสับเปลี่ยนหมุนเวียนระหว่างกันเองได้ อย่างไรก็ดี ในประเทศต่างๆ ที่ใช้ระบบการบริหารงานบุคคลภายใต้ระบบที่มีเอกภาพนี้ ก็ยังปรากฏความแตกต่างที่สำคัญอยู่ กล่าวคือ ในการสร้างความเป็นเอกภาพนี้ก็ปรากฏรูปแบบที่ใช้กันอยู่อย่างน้อย ๒ รูปแบบด้วยกัน ดังต่อไปนี้                                     (๑) ระบบแบบมีเอกภาพโดยรัฐ                                    ในระบบนี้ รัฐจะเข้ามามีบทบาทนำในการวางระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ซึ่งมาตรการที่ใช้เพื่อการนี้อาจแยกออกได้เป็น ๒ ระบบย่อยๆ ได้แก่                                    (๑.๑) ระบบคณะกรรมการกลาง การบริหารงานภายใต้ระบบนี้ ถือว่าบุคลากรเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง แต่อีกด้านหนึ่งรัฐบาลส่วนกลางยังคงสามารถเข้ามาใช้อำนาจในการจัดระบบการบริหารงานบุคคลให้เป็นแบบแผนเดียวกันได้ผ่านทางคณะกรรมการกลางที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้น อาจจะเรียกว่า คณะกรรมการพนักงานท้องถิ่นแห่งชาติ ซึ่งประกอบไปด้วยตัวแทนของฝ่ายต่างๆ ทั้งในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บุคลากรท้องถิ่น และตัวแทนของรัฐบาลกลาง มีลักษณะเป็นพหุภาคี คณะกรรมการดังกล่าว จะมีบทบาทในการสร้างกรอบมาตรฐานกลางและแบบแผนการปฏิบัติต่างๆ ในทางการบริหารงานบุคคลภายใต้กรอบอันเดียวกัน                                    (๑.๒) ระบบองค์กรมหาชน ระบบนี้ องค์กรกลางในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นจะถูกจัดตั้งขึ้นในรูปขององค์กรมหาชน ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระจากรัฐบาลกลาง ทำหน้าที่ในการวางกรอบทางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นทั้งประเทศ เช่น ในประเทศฝรั่งเศส อำนาจในฐานะ ผู้ว่าจ้าง (employers) ยังคงอยู่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง หากแต่มีการสร้างกลไกกลางในรูปขององค์กรมหาชนที่เรียกว่า “สภาสูงว่าด้วยการบริการสาธารณะในท้องถิ่น” (the national joint Higher Council for Territorial Public Services) ซึ่งมีลักษณะคล้ายกับเป็นศูนย์ราชการส่วนท้องถิ่นแห่งชาติ (Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale) ทำหน้าที่ในการจัดระบบบุคลากรในภาคท้องถิ่นเข้ารวมเป็นกลุ่มก้อนเดียวกัน (Cadres) คล้ายกับระบบข้าราชการส่วนท้องถิ่น การที่รัฐจะออกคำสั่งเพื่อบังคับใช้กับบุคลากรในภาคท้องถิ่นก็จะต้องผ่านกระบวนการของการปรึกษาหารือกับองค์กรดังกล่าวเพื่อให้ความเห็นชอบร่วมกัน อาทิเช่น การกำหนดระดับชั้นของตำแหน่ง (Grading) ของบุคลากรไปตามลักษณะงาน รวมถึงโครงสร้างอัตราเงินเดือน ซึ่งจะถูกกำหนดโดยคำสั่งของสภาแห่งรัฐ (Conseil d’État) ก็จะต้องผ่านกระบวนการปรึกษาหารือกับองค์กรนี้ก่อนเสมอ อีกทั้ง ในระดับจังหวัดก็จะมีการจัดตั้ง “ศูนย์การบริหารจัดการระดับจังหวัด” ซึ่งมีสถานภาพเป็นองค์กรมหาชนเช่นเดียวกัน การทำงานจะมีคณะกรรมการบริหาร ซึ่งเป็นกรรมการร่วมจากหลายฝ่าย โดยจะมีบทบาทหน้าที่ด้านการบริหารงานบุคคลในระดับจังหวัด                                     (๒) ระบบแบบมีเอกภาพโดยกลุ่มองค์กรตัวแทนของท้องถิ่น                                    การบริหารงานบุคคลในรูปแบบนี้ จะเกิดขึ้นในประเทศที่มีองค์กรในภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง โดยเฉพาะองค์กรในรูปแบบสมาคมวิชาชีพ (professional bodies) และสหภาพแรงงานต่างๆ (trade unions) ภายใต้รูปแบบนี้ บุคลากรในภาคท้องถิ่นจะมีสถานภาพเป็นพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง แต่ขณะเดียวกันความมีเอกภาพของบุคลากรส่วนท้องถิ่นจะเกิดขึ้นจากการสร้างแบบแผนและมาตรฐานด้านการจ้างงานผ่านความสมัครใจโดยอาศัยกลไกการทำงานขององค์กรตัวแทนท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ เช่น คณะกรรมการร่วม (joint boards) สมาคมความร่วมมือของหน่วยการปกครองท้องถิ่น (local government associations) สมาคมวิชาชีพ (professional bodies) สหภาพแรงงาน (trade unions) เป็นต้น เป็นกลไกกลางในการทำงานร่วมกับรัฐบาลกลาง ระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นในประเทศอังกฤษเป็นตัวอย่างที่ดีที่สุดของระบบนี้ เนื่องจาก การบังคับใช้มาตรการต่างๆ ของรัฐบาลส่วนกลาง โดยส่วนใหญ่แล้ว จะไม่สามารถเข้าไปบังคับใช้ต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้โดยตรงเนื่องจากจะขัดต่อจารีตทางการบริหารและหลักการปกครองตนเอง                                    โดยสรุปแล้ว กล่าวได้ว่า ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีระดับความเป็นอิสระที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับวิวัฒนาการทางประวัติศาสตร์ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมายที่รัฐกำหนดขึ้น แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะอยู่ในรัฐเดี่ยวหรือสหพันธรัฐ ย่อมต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลโดยรัฐทั้งสิ้น สำหรับการกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นนั้น รัฐจะเข้ามามีบทบาทในลักษณะที่แตกต่างกันไป                ๔. โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน                                    พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งตราขึ้นให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๘ได้กำหนดให้มี คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น ๓ ระดับ ดังนี้                                    ๔.๑ คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น                                    คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น หรือเรียกโดยย่อว่า “ ก.ถ.” มีจำนวน ๑๘ คน มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการรักษาระบบคุณธรรมเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ของพนักงานส่วนท้องถิ่น รวมตลอดถึงการกำหนดโครงสร้างอัตราเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่นให้มีสัดส่วนที่เหมาะสมแก่รายได้และการพัฒนาท้องถิ่น และกำกับดูแลการบริหารงานบุคคลของพนักงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบให้มีประสิทธิภาพเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นและประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมและสามารถรองรับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นได้ ก.ถ. เป็นไตรภาคีประกอบด้วย                                    ๑. กรรมการโดยตำแหน่งจำนวนหกคน ได้แก่ เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการ พลเรือน เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงมหาดไทย และอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น                                    ๒. กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนห้าคน ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจากผู้ซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านระบบราชการด้านบริหารและการจัดการหรือด้านกฎหมาย ซึ่งมีผลงานทางวิชาการ หรือมีความรู้เป็นที่ยอมรับ มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๔ ปี                                    ๓. ผู้แทนคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาลจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบลจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานครจำนวนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยาจำนวนหนึ่งคน และในกรณีที่มีกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ให้มีผู้แทนคณะกรรมการพนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นนั้นคัดเลือกกันเองจำนวนหนึ่งคน                                    สำหรับ ประธาน ก.ถ. ได้รับการคัดเลือกโดยกรรมการตามข้อ ๑ – ๓ จากผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านระบบราชการ ด้านการบริหารและการจัดการ หรือด้านกฎหมาย ซึ่งมีผลงานทางวิชาการหรือมีความรู้เป็นที่ยอมรับ และไม่เป็นกรรมการในคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นคณะใด ไม่เป็นข้าราชการ พนักงานของรัฐหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๖ ปี                                    ๔.๒ คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น                                    คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น มี ๓ คณะ คือ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.) ในแต่ละคณะจะมีกรรมการ จำนวน ๑๘ คน องค์ประกอบของคณะกรรมการทั้งสามคณะเป็นไตรภาคีจากผู้แทนส่วนราชการ ๖ คน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๖ คน และผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ คน ดังนี้                                    (๑) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งได้รับมอบหมาย เป็นประธาน                                    (๒) ปลัดกระทรวงมหาดไทย เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ อธิบดีกรมบัญชีกลาง และอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น                                    (๓) ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น                                    - กรณี ก.จ. มีผู้แทนองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ๓ คน และปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด ๓ คน                                    - กรณี ก.ท. มีผู้แทนเทศบาล ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากนายกเทศมนตรี ๓ คน และปลัดเทศบาล ๓ คน                                    - กรณี ก.อบต. มีผู้แทนองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.) ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ๓ คน และปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล ๓ คน                                    (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ คน ซึ่งคัดเลือกจากบุคคลซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านระบบราชการ ด้านการบริหารและการจัดการหรือด้านอื่นที่จะเป็นประโยชน์แก่การบริหารงานบุคคล                                    คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นทั้ง ๓ คณะ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการกำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเบื้องต้น อัตราตำแหน่งและมาตรฐานของตำแหน่ง        อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น หลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับและการเลื่อนขั้นเงินเดือน วินัย การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ การกำหนดโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ วิธีการบริหาร และการปฏิบัติงานของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น กำกับดูแล แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่พนักงานส่วนท้องถิ่น                                    ๔.๓ คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น                                    คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทในจังหวัดนั้น ๆ หรือในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ในเรื่องเกี่ยวกับการกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามสำหรับพนักงานส่วนท้องถิ่น การกำหนดจำนวนและอัตราตำแหน่ง อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น การกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ การกำหนดระเบียบเกี่ยวกับการบริหารและการปฏิบัติงานของพนักงานส่วนท้องถิ่น และการกำกับ ดูแล ตรวจสอบ แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่พนักงานส่วนท้องถิ่น                                    ๔.๓.๑ โครงสร้างของคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด                                    องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) แต่ละแห่ง มีคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.จ.) คณะหนึ่งจำนวน ๑๒ คน ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน (๒) หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด ๓ คน (๓) ผู้แทน อบจ. ๔ คน ประกอบด้วย นายก อบจ. สมาชิกสภา อบจ. ๑ คน ปลัด อบจ. และผู้แทนข้าราชการ อบจ. ๑ คน และ(๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๔ คน                                    ๔.๓.๒ โครงสร้างของคณะกรรมการพนักงานเทศบาล                                    เทศบาลที่อยู่ในเขตจังหวัดหนึ่ง มีคณะกรรมการพนักงานเทศบาลร่วมกันคณะหนึ่ง จำนวน ๑๘ คน ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับเทศบาลทุกแห่งที่อยู่ในเขตจังหวัดนั้น ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน (๒) หัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด ๕ คน (๓) ผู้แทนเทศบาล ๖ คน (แยกเป็น ประธานสภาเทศบาล ๒ คน นายกเทศมนตรี ๒ คน และปลัดเทศบาล ๒ คน) และ (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๖ คน                                    ๔.๓.๓ โครงสร้างของคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล                                    องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ที่อยู่ในเขตจังหวัดหนึ่ง มีคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลร่วมกัน คณะหนึ่ง จำนวน ๒๗ คน ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับองค์การบริหารส่วนตำบลทุกแห่งที่อยู่ในเขตจังหวัดนั้น ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรองผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งได้รับมอบหมายเป็นประธาน (๒) นายอำเภอหรือหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัด จำนวน ๘ คน (๓) ผู้แทนอบต. ๙ คน (แยกเป็นประธานสภา อบต. ๓ คน นายก อบต. ๓ คน ปลัด อบต. ๓ คน และ (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๙ คน                                    ๔.๓.๔ โครงสร้างของคณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยา                                    เมืองพัทยามีคณะกรรมการพนักงานเมืองพัทยาคณะหนึ่งจำนวน ๑๒ คน ทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของพนักงานเมืองพัทยา ประกอบด้วย (๑) ผู้ว่าราชการจังหวัดชลบุรีเป็นประธาน (๒) นายอำเภอหรือหัวหน้าส่วนราชการในจังหวัดชลบุรี ๓ คน        (๓) ผู้แทนเมืองพัทยา ๔ คน (ประกอบด้วย นายกเมืองพัทยา สมาชิกสภาเมืองพัทยา ๑ คน ปลัดเมืองพัทยา และผู้แทนพนักงานเมืองพัทยา ๑ คน) และ (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิ ๔ คน                                    ๔.๓.๕ โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร                                    พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๗ กำหนดว่า “การบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการ กรุงเทพมหานคร” และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๑๕ กำหนดให้มีคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร ทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการกรุงเทพมหานคร โดยมีองค์ประกอบ คือ (๑) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐมนตรีช่วยฯ ซึ่งได้รับมอบหมายเป็นประธานกรรมการ (๒) กรรมการโดยตำแหน่ง ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงมหาดไทย เลขาธิการ ก.พ. เลขาธิการ ก.พ. และอธิบดีกรมบัญชีกลาง (๓) กรรมการซึ่งเป็นผู้แทนกรุงเทพมหานคร ๔ คน (ประกอบด้วย ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปลัดกรุงเทพมหานคร ผู้แทนข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญ๒ คน และผู้แทนข้าราชการครูกรุงเทพมหานคร ๑ คน) และ (๔) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๕ คน                                    ๔.๔ ความสัมพันธ์ระหว่าง ก.ถ. คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น9                                    พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดความสัมพันธ์ ดังนี้                                    (๑) ให้คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนดมาตรฐานทั่วไปให้เหมาะสมกับลักษณะการบริหารและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ต้องอยู่ภายใต้มาตรฐานกลางเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลที่ ก.ถ. กำหนด10                                    (๒) เมื่อคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นได้กำหนดมาตรฐานทั่วไปแล้ว มาตรฐานทั่วไปนั้นจะใช้เป็นหลักเกณฑ์กลางสำหรับคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งนำไปกำหนดเป็นหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละจังหวัด 11                                    (๓) ให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลให้สอดคล้องกับความต้องการและความเหมาะสมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดนั้น แต่ต้องอยู่ภายใต้กรอบมาตรฐานทั่วไปและต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น12                                    (๔) การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อน ขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้เป็นอำนาจของผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง และการให้พนักงานส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน13                                    (๕) ในกรณีที่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแห่งใด กำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลหรือมีมติใดๆ ขัดแย้งกับมาตรฐานทั่วไป ให้คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นแจ้งให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแห่งนั้น ดำเนินการแก้ไขให้ถูกต้องหรือกรณีการดำเนินการของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงให้คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้ระงับการใช้หลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลหรือเพิกถอนมตินั้นได้ 14                                    (๖) ในกรณีที่ ก.ถ. เห็นว่า การกำหนดมาตรฐานทั่วไปของคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นขัดแย้งกับมาตรฐานกลางที่ ก.ถ. กำหนด หรือมีปัญหาข้อโต้แย้งในการกำหนดหลักเกณฑ์ระหว่างระหว่างคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นกับคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น ให้ ก.ถ. แจ้งให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นหรือคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น แล้วแต่กรณี ดำเนินการให้ถูกต้องตามมาตรฐานกลาง แต่ถ้ามิได้ดำเนินการภายในเวลาอันสมควร หรือการดำเนินการของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นหรือคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น จะเกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อการบริหารเป็นส่วนรวมหรือไม่เป็นธรรมแก่พนักงานส่วนท้องถิ่นให้ ก.ถ. มีอำนาจสั่งระงับการใช้หลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลนั้น15                                    เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๘ วรรคแรกที่บัญญัติว่า “ การแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” และเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๕ วรรคแรก ประกอบกับมาตรา ๒๓ มาตรา ๒๕ และมาตรา ๒๘ ที่บัญญัติว่า “การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้เป็นอำนาจของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง และการให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดก่อน” จะเห็นได้ว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้น คือ คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการพนักงานเทศบาล คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล และคณะกรรมการเมืองพัทยา                 ๕. บทวิเคราะห์เกี่ยวกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น                             ๕.๑ สถานะของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ                                    รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๘ บัญญัติว่า                                     “การแต่งตั้ง และการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อนทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ                                     คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งจะต้องประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยมีจำนวนเท่ากัน                                     การโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษพนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ”                                    และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๖๖ บัญญัติว่า                                     “ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภา เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย”                                    จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๖๖ หรือไม่                                    ในความเห็นของ สมคิด เลิศไพฑูรย์ และ บรรเจิด สิงคะเนติ เห็นว่า สาระสำคัญของ “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” ในความหมายอย่างกว้างอาจสรุปได้ ดังนี้ 16                                    ๑. ข้อพิจารณาในทางรูปแบบ (formelle Kriterien)                                    ๑.๑ พิจารณาในแง่ของการก่อตั้ง องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องได้รับการก่อตั้งโดยตรงจากรัฐธรรมนูญ                                    ๑.๒ พิจารณาในแง่ของการบัญญัติรับรองอำนาจหน้าที่ อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จะต้องได้รับการบัญญัติรับรองไว้โดยรัฐธรรมนูญ                                    ๒. ข้อพิจารณาในทางเนื้อหา(substantielle Kriterien)                                    ๒.๑ พิจารณาในแง่บทบาทหน้าที่ องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องเป็นองค์กรของรัฐสูงสุดที่มีบทบาทสำคัญในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจของรัฐ หรือเป็นองค์กรที่เข้าไปมีส่วนในการใช้อำนาจของรัฐในลักษณะของการควบคุม ตรวจสอบ ถ่วงดุลการใช้อำนาจของรัฐองค์กรอื่น                                    ๒.๒ พิจารณาในแง่ความเป็นอิสระ องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องมีความอิสระในการ        ดำเนินงานและไม่อยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาขององค์กรใด                                    ๒.๓ พิจารณาในแง่สถานะและความสัมพันธ์กับองค์กรอื่น องค์กรตามรัฐธรรมนูญเป็น        องค์กรที่มีสถานะเท่าเทียมกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่น ๆ                                    ดังนั้น องค์กรตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้แก่17 คณะรัฐมนตรี(รัฐบาล) สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม ศาลทหาร คณะกรรมการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน                             ส่วนองค์กรที่ไม่ถือว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้แก่                                    (๑) คณะกรรมการจัดสรรคลื่นความถี่ตามมาตรา ๔๐ ของรัฐธรรมนูญ                                    (๒) สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตามมาตรา ๘๙ ของรัฐธรรมนูญ แม้จะเป็นองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญและมีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนก็ตามแต่องค์กรนี้ก็มีสถานะเป็น “ที่ปรึกษา” เท่านั้นจึงไม่ใช่องค์กรใช้อำนาจดังเช่นองค์กรนิติบัญญัติ บริหาร หรือ ตุลาการแต่อย่างใด                                    (๓) คณะกรรมาธิการต่าง ๆ ของสภา ตามมาตรา ๑๘๙ ถือเป็นส่วนหนึ่งของสภา จึงไม่ใช่องค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ                                    (๔) ราชการส่วนกลางได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ราชการส่วนภูมิภาคได้แก่ จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ถือเป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายบริหาร จึงไม่ใช่องค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ                                    (๕) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายไม่ว่าจะเป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา มิใช่องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ แต่เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายจัดตั้งของแต่ละแห่ง เช่น เทศบาลตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ กรุงเทพมหานครตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นต้น นอกจากนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มิใช่องค์กรที่ใช้อำนาจบริหารดังเช่นรัฐบาล แต่เป็นองค์กรในทางปกครองเช่น เดียวกับราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค การใช้อำนาจต่าง ๆ เป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติทั้งสิ้นมิได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญแต่อย่างไร                                    (๖) พรรคการเมืองไม่ถือว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพราะแม้จะเป็นผู้ใช้อำนาจทางการเมืองก็ตาม แต่ก็มิใช่องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตามในประเทศเยอรมันถือว่าพรรคการเมืองเป็นคู่กรณี ในคดีข้อพิพาทระหว่างองค์กรได้                                    (๗) องค์กรชี้ขาดเขตอำนาจศาล ตามมาตรา ๒๔๘                                    (๘) องค์กรอื่น ๆ เช่น คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๒๘๔ คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๒๘๘ ชุมชนท้องถิ่นตามมาตรา ๔๖ องค์การอิสระด้านสิ่งแวดล้อมตามมาตรา ๕๖ และองค์การอิสระเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคตามมาตรา ๕๗ ต่างก็มิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญในความหมายของมาตรา ๒๖๖                                    คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕๘-๖๒/๒๕๔๓ วันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๓        ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า “ .....องค์กรตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ที่จะเสนอเรื่องพร้อมความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้นั้น หมายถึง องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญและกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญ สำหรับองค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๓ บัญญัติให้ท้องถิ่นที่ปกครองตนเองได้ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ เห็นได้ว่า องค์การบริหารส่วนตำบลจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ และเทศบาลจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ องค์กรดังกล่าวจึงจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ ไม่ได้จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๔ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง ฯลฯ โดยการกำหนดอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมาย บัญญัติ โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ ดังนั้น รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๓ และมาตรา ๒๘๔ จึงเป็นบทบัญญัติที่มุ่งกระจายอำนาจปกครองไปสู่ท้องถิ่นตามหลักการกระจายอำนาจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่อย่างไร ย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านั้นไว้โดยตรง ทั้งองค์กรดังกล่าวอาจยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงได้เสมอตามที่จะมีกฎหมายบัญญัติ เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหาร ส่วนจังหวัด และเทศบาล มิใช่องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมิได้มีบทบาทและอำนาจหน้าที่หลักตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่อาจเสนอเรื่องพร้อมความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ได้.....”                                    เมื่อพิจารณาจากความเห็นของนักกฎหมายและคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้นแล้ว เห็นได้ว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ แม้ว่าตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๘ จะได้กำหนดให้มีคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น และกำหนดอำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งก็ตาม แต่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นไม่ได้ถูกก่อตั้งโดยตรงโดยรัฐธรรมนูญ กล่าวคือได้รับการจัดตั้งโดยกฎหมายคือพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อพิจารณาในทางเนื้อหาแล้ว คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นไม่ใช่เป็นองค์กรที่เข้าไปมีส่วนในการใช้อำนาจของรัฐในลักษณะของการควบคุม ตรวจสอบ ถ่วงดุลการใช้อำนาจของรัฐองค์กรอื่น และอาจถูกเปลี่ยนแปลงโครงสร้างหรืออำนาจหน้าที่ได้เสมอตามที่จะมีกฎหมายบัญญัติ                                     ๕.๒ สถานะของมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล ของคณะกรรมการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น                                    พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ ก.ถ. กำหนดมาตรฐานกลางเป็นกรอบแนวทางสำหรับคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นใช้สำหรับกำหนดเป็นมาตรฐานทั่วไปซึ่งมาตรฐานทั่วไปนี้จะเป็นกรอบแนวทางให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งไปกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารบุคคลพนักงานส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทในแต่ละจังหวัด ให้สอดคล้องกับความต้องการและความเหมาะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น                             พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๓ กำหนดว่า                                     “มาตรา ๓๓ ให้คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้                                     (๑) กำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการรักษาระบบคุณธรรมเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลโดยเฉพาะใน เรื่องการแต่งตั้งและการให้พ้นจากตำแหน่งของพนักงานส่วนท้องถิ่น รวมตลอดถึงการกำหนดโครงสร้างอัตราเงินเดือนและ ประโยชน์ตอบแทนอื่นให้มีสัดส่วนที่เหมาะสมแก่รายได้และการพัฒนาท้องถิ่นตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ การกำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางจะต้องไม่มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงาน บุคคลโดยเฉพาะเจาะจงที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถบริหารงานบุคคลตามความต้องการและความ เหมาะสมของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้                                     ฯลฯ..........”                             พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๗ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า                                     “มาตรา ๑๗ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้                                    (๑) กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือกผู้แทนข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด และผู้ทรงคุณวุฒิตามมาตรา ๕ วรรคสาม                             (๒) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเบื้องต้นสำหรับข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด                             (๓) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับอัตราตำแหน่งและมาตรฐานของตำแหน่ง                             (๔) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับอัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น                             (๕) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ และการเลื่อนขั้นเงินเดือน                             (๖) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย                             (๗) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับการให้ออกจากราชการ                             (๘) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิการอุทธรณ์ การพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์                             (๙) กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ วิธีการบริหารและการปฏิบัติงานของ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด และกิจการอันเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในองค์การบริหารส่วนจังหวัด                             (๑๐) ให้ข้อคิดเห็นหรือให้คำปรึกษาในการปฏิบัติงานของคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด                             (๑๑) กำกับดูแล แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด                             (๑๒) ปฏิบัติการอื่นตามที่พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด”                             พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๓ กำหนดว่า                                     “มาตรา ๑๓ คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และดำเนิน การเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลในองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นในเรื่องดังต่อไปนี้                                    (๑) กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามที่มีความจำเป็นเฉพาะสำหรับข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้น                             (๒) กำหนดจำนวนและอัตราตำแหน่ง อัตราเงินเดือนและวิธีการจ่ายเงินเดือน และประโยชน์ตอบแทนอื่น สำหรับข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด                             (๓) กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้ายการโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัยการให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์                             (๔) กำหนดระเบียบเกี่ยวกับการบริหารและการปฏิบัติงานของข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด                             (๕) กำกับ ดูแล ตรวจสอบ แนะนำและชี้แจง ส่งเสริมและพัฒนาความรู้แก่ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดการดำเนินการตาม (๑) ถึง (๕) ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด”                             พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๕ วรรคแรก กำหนดว่า                              “มาตรา ๑๕ การออกคำสั่งเกี่ยวกับการบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การรับโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อน ขั้นเงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้เป็นอำนาจของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนด แต่สำหรับการออกคำสั่งแต่งตั้ง และการให้ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดก่อน”                             จะเห็นได้ว่าอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลดังกล่าวข้างต้นตามที่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดไว้นั้น จะไม่มีการกำหนดเนื้อหาหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล แต่กฎหมายฉบับนี้ ให้อำนาจกับคณะกรรมการทั้งสามระดับไปกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลที่เป็นรายละเอียดไว้ในมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น ให้สอดคล้องกับความต้องการและความเหมาะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๘ เช่น การจัดโครงสร้างบริหารภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การวางแผนอัตรากำลัง การกำหนดคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่ง อัตราเงินเดือน การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอน การเลื่อนระดับ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การดำเนินการวินัย การอุทธรณ์ การร้องทุกข์ เป็นต้น ต่างจากพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งใช้บังคับกับข้าราชการพลเรือนจะมีการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลไว้ในตัวกฎหมายและใช้บังคับกับข้าราชการพลเรือนเหมือนกันทั้งประเทศ ดังนั้น หลักการสำคัญของ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นเรื่องเกี่ยวกับโครงสร้างของคณะกรรมการต่างๆ และอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการอย่างกว้างๆ และกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น ซึ่งสอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น โดยให้ผู้แทนจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกับผู้แทนส่วนราชการและผู้ทรงคุณวุฒิ เป็นกรรมการร่วมกันในคณะกรรมการทั้งสามระดับ                             จากที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงมิได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ แต่คณะกรรมการเหล่านี้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ จึงถือว่าเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจในทางปกครอง กล่าวคือ มีอำนาจในการออกมาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล และคณะกรรมการในระดับที่สูงกว่ามีอำนาจในการกำกับดูแลโดยการให้ความเห็นชอบหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคล การสั่งให้เปลี่ยนแปลง แก้ไข หรือเพิกถอน การกระทำของคณะกรรมการในระดับล่าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นนั้น มีอำนาจในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งและการให้พนักงานส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ที่กำหนดว่า                              “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” หมายความว่า                             (๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง                             (๒) คณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ คำสั่ง หรือมติใดๆ ที่มีผลกระทบต่อบุคคล และ                             (๓) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม (๑) หรือ (๒)                              “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือ บทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ                             ดังนั้น มาตรฐานกลาง มาตรฐานทั่วไป และหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลของคณะกรรมการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น จึงเป็น “กฎ”                             สำหรับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น มีข้อสังเกตว่า กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดโครงสร้างหรือองค์ประกอบของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นและความสัมพันธ์ระหว่างคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นระดับต่างๆ กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น สำหรับอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลนั้น กฎหมาย บัญญัติแต่ประเด็นของการบริหารงานบุคคลไว้เท่านั้น เช่น คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น อาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๗ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๖ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับคุณสมบัติทั่วไปและลักษณะต้องห้ามของพนักงานส่วนท้องถิ่นในรายละเอียดได้เอง18 แต่ในขณะที่กฎหมายเกี่ยวกับระเบียบบริหารงานบุคคลอื่นๆ จะมีกำหนดคุณสมบัติทั่วไปและลักษณะต้องห้ามไว้ในกฎหมาย เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ จะกำหนดคุณสมบัติเกี่ยวกับผู้จะเข้ารับราชการต้องมีสัญชาติไทย อายุไม่ต่ำกว่า ๑๘ ปี ไม่เป็นผู้มีกายทุพพลภาพจนไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ไร้ความสามารถ หรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ ไม่เคยต้องโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุด(เว้นแต่โทษสำหรับความผิดโดยประมาทหรือลหุโทษ) ไม่เคยถูกลงโทษให้ออก ปลดออกหรือไล่ออก19 หรือกรณี พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. ๒๕๒๑ ซึ่งกำหนดคุณสมบัติของผู้สมัครสอบคัดเลือกเพื่อบรรจุเป็นข้าราชการอัยการและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอัยการผู้ช่วย ต้องไม่เป็นคนไร้ความสามารถ หรือคนเสมือนไร้ความสามารถ หรือ จิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ หรือมีกายหรือจิตใจไม่เหมาะสมที่จะเป็นข้าราชการอัยการ หรือเป็นโรคที่ระบุไว้ในกฎกระทรวง เป็นต้น และอาจกล่าวได้ว่า บทบัญญัติที่เป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เป็นบทบัญญัติในระดับ “กฎ” ที่ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเกือบทั้งสิ้น ดังนั้น หาก “กฎ” ที่ตราขึ้นโดยคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ จะไม่อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ ๔ /๒๕๔๒ ที่ว่า “ประกาศธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติที่ให้อำนาจไว้ และมีผลใช้บังคับได้เท่าที่อยู่ในขอบเขตอำนาจที่พระราชบัญญัติให้อำนาจไว้ ประกาศธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ จึงไม่เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔” และต่อมาศาลรัฐธรรมนูญก็ได้วินิจฉัยอีกหลายคดีเป็นบรรทัดฐานว่าบทบัญญัติที่จะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๒๖๔ นั้น จะต้องเป็นกฎหมายที่ตราโดยองค์กรนิติบัญญัติ เช่น คำวินิจฉัยที่ ๑๔-๑๕/๒๕๔๓ ที่ว่า “คำสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ ๒/๒๕๔๑ และคำสั่งจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๑๖๔๙/๒๕๔๑ ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙ และศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาจะนำมาใช้บังคับแก่คดี เป็นคำสั่งที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓๐ มาตรา ๕๐ และมาตรา ๖๐ เป็นอันใช้บังคับมิได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖ นั้น พิจารณาแล้วเห็นว่าคำสั่ง ดังกล่าว เป็นคำสั่งของฝ่ายบริหารที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙ ใช้บังคับได้ภายในขอบเขตที่พระราชบัญญัติ ดังกล่าวให้อำนาจไว้ และเนื่องจากคำสั่งดังกล่าวมิได้ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ จึงไม่เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ ไม่อยู่ในอำนาจ หน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย ทั้งนี้ โดยนัยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ ๔/๒๕๔๒ ลงวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๒” และจากเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วที่เห็นว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นมิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น “กฎ” ที่ตราโดยคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ เช่นเดียวกัน โดยอาศัยแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒๔/๒๕๔๓ ที่วินิจฉัยว่า “แม้ว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ วรรคหนึ่ง มิได้บัญญัติโดยชัดแจ้งว่า ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครององค์กรใดเป็นองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎ หรือข้อบังคับที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอให้พิจารณาวินิจฉัย แต่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง ซึ่งเป็นบทบัญญัติทั่วไปในเรื่องอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ....หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ.... หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ....ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" เป็นบทบัญญัติให้อำนาจศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัย "ความชอบด้วยกฎหมาย" ของการกระทำของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาล ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของศาล ปกครองในการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ วรรคหนึ่ง จึงต้องหมายความถึงเรื่องของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลเท่านั้น สำหรับคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นองค์กรที่มีขึ้นตามรัฐธรรมนูญ หมวด ๖ ส่วนที่ ๔ มิใช่หน่วยงาน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาล ดังเช่นที่กล่าว ดังนั้นระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯ ซึ่งออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง จึงไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง การพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้ง ฯ ที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเป็นอำนาจของศาล รัฐธรรมนูญ” ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๒๘๓ วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม ทั้งนี้ จะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ มิได้” เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลพนักงานส่วนท้องถิ่นและลูกจ้างตามที่กฎหมายบัญญัติ ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น จึงต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๘๓ วรรคสอง                             ๕.๓ สรุปและเสนอแนะ                             กล่าวโดยสรุปแล้ว เมื่อพิจารณาการกำหนดโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลพนักงานส่วนท้องถิ่นแล้ว ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่สร้าง “กลไกกลาง” ในรูปแบบของคณะกรรมการทั้ง ๓ ระดับชั้น ย่อมหมายความว่า บรรดาข้อกำหนดต่างๆ ทางการบริหารงานบุคคล จะถูกวางกรอบและข้อกำหนดต่างๆ จากคณะกรรมการเหล่านี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงมีอำนาจในกระบวนการบริหารงานบุคคลอยู่ หากแต่การใช้อำนาจนั้นจะอยู่ภายใต้ข้อกำหนดที่เป็นแบบแผนอันเดียวกัน (uniformity) และความมีมาตรฐานเดียวกัน (standardization) ซึ่งเป็นระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นแบบมีเอกภาพโดยรัฐ                             มีข้อเสนอแนะว่า ควรปรับปรุงแก้ไขอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ให้มีบทบัญญัติที่เป็นหลักประกันความเป็นธรรมและการคุ้มครองสิทธิของบุคคลในการบริหารงานบุคคลไว้เป็นหลักการด้วย แล้วจึงให้อำนาจกับคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นมีอำนาจกำหนดข้อยกเว้นที่เป็นการจำกัดสิทธิ การไม่กำหนดหลักประกันความเป็นธรรมไว้ในกฎหมาย อาจทำให้มีการกำหนดมาตรฐานหรือหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลที่กำหนดขึ้นโดยคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นนั้น ที่เป็นการให้ความสำคัญกับหลักเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากเกินไป จนละเลยหลักประกันความเป็นธรรมสำหรับพนักงานส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของนักการเมืองท้องถิ่น นอกจากนี้แล้ว การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจของบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราชราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๙                 เอกสารอ้างอิง                นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ.        กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, ๒๕๔๖.                บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. รัฐธรรมนูญน่ารู้. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๔๒.                ประทาน คงฤทธิศึกษากร. การปกครองส่วนท้องถิ่น. พิมพ์ครั้งที่ ๓. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์        โอเดี่ยนสโตร์, ๒๕๒๕.                พนิต เข็มทอง และคณะ. ทิศทางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น. รายงานการวิจัยเสนอกรมส่งเสริม        การปกครองท้องถิ่น, ๒๕๔๖.                สมคิด เลิศไพฑูรย์. รายงานการวิจัยเรื่อง การจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ : ศึกษาเฉพาะกรณี        จังหวัดภูเก็ต. กรุงเทพมหานคร :ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.                สมคิด เลิศไพฑูรย์ และบรรเจิด สิงคะเนติ. เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญไทยตามมาตรา ๒๖๔        และมาตรา ๒๖๖.รายงานการวิจัยเสนอสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, ๒๕๔๓.                อุษา ใบหยก. การปกครองส่วนภูมิภาค. พิมพ์ครั้งที่ ๒. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์เอกสารทางวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, มปพ.                Council of Local Authorities for International Relations. Local government in Japan. n.p. 1997.                        เชิงอรรถ                                    ๑.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, รัฐธรรมนูญน่ารู้. (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๔๒),หน้า ๑๘๗.                                            ๒.อุษา ใบหยก, การปกครองส่วนภูมิภาค, พิมพ์ครั้งที่ 2,(กรุงเทพมหานคร : ศูนย์เอกสารทางวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง,        บ.ป.ป.),หน้า ๑๕-๑๘.                                            ๓.ประทาน คงฤทธิศึกษากร, การปกครองส่วนท้องถิ่น, พิมพ์ครั้งที่ ๓ (กรุงเทพมหานคร :สำนักพิมพ์โอเดี่ยนสโตร์,๒๕๓๕),หน้า ๒๓.                                            ๔.อุษา ใบหยก, อ้างแล้ว,หน้า ๑-๙.                                            ๕.Council of Local Authorities for International Relations, Local government in Japan. n.p. 1997.p.52                                            ๖.อุษา ใบหยก, อ้างแล้ว,หน้า ๔๗-๔๘.                                            ๗.สมคิด เลิศไพฑูรย์, รายงานการวิจัยเรื่อง การจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ : ศึกษาเฉพาะกรณีจังหวัดภูเก็ต, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ม.ปท.) หน้า ๓๘.                                            ๘.พนิต เข็มทอง และคณะ, ทิศทางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น, รายงานการวิจัยเสนอกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, ๒๕๔๖,หน้า ๒๐ – ๓๕.                                            ๙.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันมีจำนวน ๗,๙๔๘ แห่ง ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด ๗๕ แห่ง เทศบาล ๑,๑๒๙ แห่ง        องค์การบริหารส่วนตำบล มีจำนวน ๖,๗๔๒ แห่ง กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา                                            ๑๐.มาตรา ๑๘ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๖ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒.                                            ๑๑.มาตรา ๑๙ วรรคแรก มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๖ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒.                                            ๑๒.มาตรา ๑๓ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๕ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒.                                            ๑๓.มาตรา ๑๕ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๕ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒.                                            ๑๔.มาตรา ๑๙ วรรคสอง มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๖ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒.                                            ๑๕.มาตรา ๓๔ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒.                                            ๑๖.สมคิด เลิศไพฑูรย์ และ บรรเจิด สิงคะเนติ, เขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญไทยตามมาตรา ๒๖๔ และมาตรา ๒๖๖, รายงานการวิจัยเสนอสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, ๒๕๔๓, หน้า ๔๙.                                            ๑๗.เพิงอ้าง, หน้า ๑๒๙-๑๓๐.                                            ๑๘.โปรดดู มาตรา ๑๗ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒                                            ๑๙.โปรดดูรายละเอียดในมาตรา ๓๐ ของ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕                                                ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ.2547                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=669 เวลา 21 เมษายน 2568 14:52 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)