| รัฐธรรมนูญมาตรา 268 (ผลผูกพันของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ต่อศาลรัฐธรรมนูญเอง) |
 |
|
|
| นาย กล้า สมุทวณิช
เจ้าหน้าที่ศาลรัฐธรรมนูญ5 กลุ่มงานคดี 8 สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
รัฐธรรมนูญ มาตรา 268 กำหนดสภาพบังคับของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญให้มีความพิเศษต่างจากคำพิพากษาของศาลทั่วไป กล่าวคือ กำหนดให้คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเป็นเด็ดขาดมีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ ทั้งนี้เนื่องจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้น มีทั้งส่วนที่เป็นการวินิจฉัยว่ากฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงต้องให้มีผลผูกพันทั้งต่อรัฐสภา ที่มีหน้าที่ในการตราและแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย ผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีและองค์กรอื่นของรัฐที่จะเป็นผู้ใช้กฎหมาย ผูกพันต่อศาลที่จะเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดปัญหาตามกฎหมาย คำวินิจฉัยที่เป็นการชี้ขาดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งองค์กรที่เกี่ยวข้อง จะต้องถือว่าเป็นที่ยุติตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ และคำวินิจฉัยที่เป็นการชี้ขาดถึงสถานะหรือการดำรงตำแหน่งของบุคคลผู้ใช้อำนาจรัฐระดับสูง ซึ่งจะต้องผูกพันตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่าสถานะหรือการดำรงตำแหน่งของบุคคลที่เป็นปัญหานั้นชอบหรือไม่เพียงใด
ส่วนความเป็นเด็ดขาดของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้น ก็เนื่องมาจากว่าศาลรัฐธรรมนูญมีชั้นเดียว เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยแล้ว คำวินิจฉัยนั้นจึงเด็ดขาดไม่สามารถอุทธรณ์ฎีกาต่อศาลใดได้ และศาลอื่นก็ไม่สามารถรับอุทธรณ์ฎีกาคดีรัฐธรรมนูญได้เช่นกัน เนื่องจากไม่อยู่ในเขตอำนาจ
ประเด็นต่อมา คือ ศาลรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงแนวการวินิจฉัยของตนได้หรือไม่ และอาจจะกระทำได้แค่ไหน เพียงไร ประเด็นนี้มีข้อพิจารณาทั้งจากความเห็นของนักวิชาการ และจากแนวทางปฏิบัติของศาลรัฐธรรมนูญ ดังต่อไปนี้
1. ข้อพิจารณาจากความเห็นของนักวิชาการ
ในกรณีนี้มีความเห็นทางวิชาการไปในทางที่ว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้นจะผูกพันต่อศาลรัฐธรรมนูญเอง ในแง่ที่ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงคำวินิจฉัยที่ได้วินิจฉัยไปแล้วได้ เนื่องจากถือว่าคำวินิจฉัยนั้นเป็นอิสระจากศาล เมื่อศาลได้มีคำวินิจฉัยไปแล้วศาลย่อมหมดอำนาจเหนือคำวินิจฉัยนั้นอีกต่อไป1 แต่มิได้หมายความรวมถึงกรณีที่ศาลจะต้องวินิจฉัยกรณีอื่นใดให้เป็นไปตาม ดังนั้นในคดีอื่นๆ ศาลรัฐธรรมนูญย่อมชอบที่จะวินิจฉัยแตกต่างจากแนวทางการพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องก่อนๆได้
อย่างไรก็ตาม ในกรณีอื่นๆ ศาลรัฐธรรมนูญอาจจะวินิจฉัยเป็นอื่นก็ได้ตามแต่ข้อเท็จจริง ในระบบของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันนั้นถือว่า แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะเคยมีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับบทบัญญัติแห่งกฎหมายประการใดไปแล้ว หากต่อมามีศาลอื่นส่งคำร้องเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่เคยมีคำวินิจฉัยแล้วเข้ามาอีก ในกรณีนี้ทางวิชาการถือว่าความผูกพันทางเนื้อหาของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้นย่อมสิ้นสุดลง หากข้อเท็จจริงที่มีผลอย่างสำคัญต่อการวินิจฉัยคดีได้เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งหมายความว่าศาลอื่นอาจขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ได้เคยวินิจฉัยไปแล้วอีกครั้งหนึ่งก็ได้ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมันเองก็มีความเห็นทำนองเดียวกัน เหตุผลประการสำคัญคือ การที่ยอมให้ศาลอื่นสามารถส่งปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไปแล้วว่าไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาให้ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณานั้น ย่อมทำให้ศาลรัฐธรรมนูญมีโอกาสที่จะทบทวนคำวินิจฉัยของตนได้ เมื่อมีข้อเท็จจริงที่เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว ซึ่งในทางปฏิบัติศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมันก็สามารถกลับคำวินิจฉัยได้ โดยนับตั้งแต่ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมันเริ่มปฏิบัติหน้าที่ใน ปี ค.ศ. 1951 จนกระทั่งถึง ปี ค.ศ. 1987 ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันเคยมีการกลับคำวินิจฉัย 14 คดี จาก 3500 กว่าคดี2
ในกรณีนี้เคยเกิดปัญหาขึ้นที่ศาลของประเทศอังกฤษ โดยประวัติศาสตร์ของศาลอังกฤษนั้น ศาลจะต้องผูกพันตามคำวินิจฉัยของตนเองที่เปลี่ยนแปลงไม่ได้ ต้องให้ศาลที่สูงกว่าเปลี่ยน ปัญหาเกิดขึ้นในส่วนของ House of Lords เมื่อ House of Lords วางบรรทัดฐานคำพิพากษาลงไปอย่างนั้นแล้ว หาก House of Lords เปลี่ยนตัวเองไม่ได้แล้วจะทำอย่างไร ในระยะแรก House of Lords ใช้วิธีการที่พยายามแยกแยะให้เห็นว่าคำวินิจฉัยเก่าไม่ตรงกับเรื่องปัจจุบันอย่างไร เงื่อนแง่แตกต่างกันอย่างไร เพราะเช่นนั้นจึงเกิดคำวินิจฉัยใหม่ขึ้นมาได้ที่คล้ายกับจะขัดกับคำวินิจฉัยเก่าแต่ก็ไม่ขัด แต่เมื่อใช้วิธีนี้นานเข้า House of Lords ก็เริ่มที่จะถึงมุมอับ ที่ไม่สามารถแยกแยะได้ ประกอบกับสถานการณ์คำวินิจฉัยนั้นชัดเจน มีข้อเท็จจริงเหมือนกัน แต่ค่านิยมของสังคมเปลี่ยน แล้วไม่สามารถหาทางออกได้ จึงมีการเปลี่ยนแปลงบรรทัดฐานเดิม โดยถือว่าหลักการที่ศาลจะต้องผูกพันตามคำวินิจฉัยก่อนเว้นแต่ศาลสูงกว่าจะมาแก้ไขนั้น มีข้อยกเว้นว่าไม่ใช้กับ House of Lords เอง ดังนั้น House of Lords จึงเปลี่ยนบรรทัดฐานของ House of Lords ได้ถ้าจำเป็นต้องเปลี่ยน3
2. ข้อพิจารณาจากแนวทางปฏิบัติของศาลรัฐธรรมนูญ
ในทางปฏิบัติของศาลรัฐธรรมนูญไทยเอง ก็เคยกลับแนวบรรทัดฐานคำวินิจฉัยครั้งหนึ่ง ดังนี้
เมื่อปี 2541 ประธานรัฐสภาได้เสนอเรื่องที่สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยขอให้ประธานรัฐสภาเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับวาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาเทศบาล มาเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญจึงรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาวินิจฉัย ซึ่งคำวินิจฉัยนี้ ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาโดยถือองค์กรเป็นเกณฑ์ว่าการที่รัฐธรรมนูญบัญญัติถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในหมวด 9 ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดๆ ตามที่มีบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 จึงถือเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งสามารถส่งคดีให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา 266 ได้4
ต่อมาในปี 2543 หรืออีกประมาณสองปีหลังจากคำวินิจฉัยแรกที่วางหลักดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญได้รับคดีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 266 ไว้พิจารณา แต่ในคราวนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมิใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ
คดีดังกล่าว องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และเทศบาล เสนอเรื่องพร้อมความเห็นรวมห้าคำร้อง (ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบลกันทรารมย์ องค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่ เทศบาลตำบลเกาะพะงัน องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านใต้ และองค์การบริหารส่วนตำบลเกาะพะงัน) เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 ว่า พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
ในคำวินิจฉัยนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยยกคำร้อง ด้วยเหตุว่าองค์กรต่างๆที่ส่งคำร้องมานั้นไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้สิทธิผู้ร้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยโดยตรงได้ และศาลรัฐธรรมนูญได้ให้เหตุผลอันถือเป็นการวางหลักว่าองค์กรใดจะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ไว้ โดยศาลรัฐธรรมนูญได้กลับแนวที่เคยวินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยเดิม (คำวินิจฉัยที่ 4/2541) โดยเพิ่มเกณฑ์เรื่องอำนาจหน้าที่เข้าไป ซึ่งเป็นการพัฒนาคำวินิจฉัยให้เหมาะสมยิ่งขึ้นอาศัยทั้งเกณฑ์ทางองค์กร และเกณฑ์ทางอำนาจหน้าที่ประกอบกันกล่าวคือ องค์กรใดจะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้นั้น จะต้องได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ และกำหนดบทบาทหน้าที่หลักไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย ซึ่งองค์กรใดที่มิได้เข้าลักษณะทั้งสองประการที่กล่าวมานี้ แม้จะมีชื่อปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ ก็ไม่ถือเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งหลังจากมีคำวินิจฉัยนี้ ศาลรัฐธรรมนูญก็เลิกรับคำร้องที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่งมาตามมาตรา 266 และคำวินิจฉัยนี้ ยังถือเป็นบรรทัดฐานหลักในการพิจารณาขั้นต้นว่า องค์กรใดถือว่าเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ อีกด้วย
จากที่ได้กล่าวมาทั้งหมดข้างต้น จะเห็นได้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญย่อมสามารถพัฒนาหรือทบทวนคำวินิจฉัยของตนได้หากเป็นการสมควร ซึ่งการทบทวนคำวินิจฉัยนี้สามารถกระทำได้ทั้งเหตุผลในทางทฤษฎี ที่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะต้องมีความเคลื่อนไหวเป็นพลวัตร (Dynamic) อยู่เสมอ มิใช่ตายตัวแข็งกระด้าง ไม่สามารถปรับเปลี่ยนตามสภาพสังคมและข้อเท็จจริงที่เปลี่ยนไปได้ และในทางปฏิบัติก็พบว่า ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันที่ถือเป็นต้นแบบของศาลรัฐธรรมนูญหลายประเทศในโลกรวมทั้งประเทศไทยก็เคยมีการกลับคำวินิจฉัย รวมทั้งศาลรัฐธรรมนูญไทยเองก็เคยทบทวนและกลับแนวการวินิจฉัยคดีได้
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
