| รัฐธรรมนูญ อุดมคติหรือขยะทางความคิด ๔ |
 |
|
|
| คุณภาคภูมิ อนุศาสตร์ นักวิชาการอิสระ |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
รัฐธรรมนูญ อุดมคติหรือขยะทางความคิด ๔
การบริหารราชการแผ่นดินเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารโดยผ่านกลไกของรัฐทั้งราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต่างก็เป็นองคาพยพของฝ่ายบริหาร ทั้งนี้การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการปกครองในแบบของการกระจายอำนาจในเชิงพื้นที่ ซึ่งข้าพเจ้าเห็นว่ามีประเด็นที่ต้องทบทวนในการที่จะพัฒนาการปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างน้อย ๒ ประเด็น ดังนี้
๑. อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในปัจจุบันอำนาจหน้าที่ในการจัดทำกิจการสาธารณะขององค์กรปกครองท้องถิ่นได้บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท และพระราชบัญญัติกำหนดแผน และขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ ภารกิจที่กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำและอาจทำมีเป็นจำนวนมากซึ่งน่าจะครอบคลุมต่อการให้บริการประชาชนในพื้นที่ที่รับผิดชอบ แต่ในทางกลับกันการให้บริการสาธารณะบางประการกับถูกตั้งคำถามว่า ใช่หรือเป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือไม่ ทั้งที่การกระทำดังกล่าวเป็นการสนองตอบต่อปัญหาและความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้รับรองหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ก็ตาม
ในประเทศอื่นการกำหนดให้องค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่เป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายอาจจะเพียงพอในบริบทของสังคมที่รูปแบบและเนื้อหาของนิติรัฐได้ขยายไปสู่ระดับบุคคลอย่างเป็นรูปธรรม การขยายความและการนำกฎหมายรัฐธรรมนูญไปปฏิบัติย่อมไม่เกิดปัญหามากนัก
แต่ประเทศไทยการบัญญัติเช่นนั้นมีปัญหาในทางปฏิบัติเป็นอย่างมาก อาจเป็นด้วยความไม่เข้าใจหรือตั้งใจ การตรากฎหมายและออกกฎมาบังคับใช้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบางกรณี ท้องถิ่นจะถูกกำหนดให้ดำเนินการต่างๆ ตาม การชี้แนะเชิงบริหาร ที่กฎหมายเขียนไว้อย่างกว้างขวาง ซึ่งในบางครั้งมีลักษณะเป็นการก้าวล่วงเข้าสู่ความเป็นอิสระของท้องถิ่น[๑] ดังนั้นข้าพเจ้าจึงเห็นว่าการกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นควรเป็นไปตาม "หลักความสามารถทั่วไป" (general competence) หรือ "การบริหารปกครองโดยอิสระ" (free administration)[๒] ซึ่งเป็นกรอบแนวคิดทางกฎหมายที่ให้อำนาจกับท้องถิ่นในการกระทำการหรือจัดทำ/จัดหาบริการสาธารณะใดๆ ก็ได้เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของชุมชนท้องถิ่นของตนตราบเท่าที่ไม่ไปก้าวล่วงหรือกระทบต่ออำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองอื่นๆ ซี่งจะส่งผลทำให้การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นมิใช่เป็นเพียงการจัดทำภารกิจที่มีอยู่เท่านั้น หากแต่หมายถึงการจัดทำบริการสาธารณะที่อาจจะมีขึ้นในอนาคตตามความจำเป็นของชุมชนท้องถิ่นด้วยน่าจะเหมาะสมกว่า
๒. การกำกับดูแลองค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น
ในปัจจุบันวางน้ำหนักไว้ที่กระทรวงมหาดไทย โดยผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอเป็นหลักในการทำหน้าที่นี้ ส่วนนี้ข้าพเจ้าเห็นว่ายังเป็นประเด็นที่ต้องทบทวนในเรื่องการควบคุมเหนือการกระทำขององค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น ซึ่งในปัจจุบันมีการควบคุมทั้งก่อนและหลังการกระทำ ในประเด็นนี้ก่อให้เกิดอุปสรรคต่อการทำงานของของท้องถิ่นในแง่ของความเป็นอิสระและการสร้างนวัตกรรมในการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น โดยหลายท่านอาจจะเห็นว่ามีความจำเป็นด้วยเหตุผลความมีเอกภาพหรือความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของรัฐ แต่กับเป็นการสร้างกลไกให้อำนาจรัฐส่วนกลางและส่วนภูมิภาคสามารถเข้ามาแทรกแซงการทำงานตามอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น ประกอบกับในปัจจุบันไทยมีระบบศาลคู่และจัดตั้งศาลปกครองขึ้น การตรวจสอบหรือควบคุมความชอบด้วยกฎหมายควรอย่างยิ่งที่ต้องให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยเพื่อเป็นหลักประกันว่า ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นตามอำนาจหน้าที่ในการกระทำการเพื่อประโยชน์ของชุมชนจะไม่ถูกบั่นทอนโดยอำนาจรัฐส่วนกลาง หรือส่วนภูมิภาค โดยผู้กำกับดูแลตรวจสอบเฉพาะหลังการกระทำขององค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น และหากเห็นว่าการกระทำไม่ชอบด้วยกฎหมายก็มีอำนาจในการส่งเรื่องฟ้องร้องให้ศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัย ก็จะลดการแทรกแซงการทำงานที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นจากอำนาจรัฐส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคได้
๓.รูปแบบและชั้นการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น
ในปัจจุบันที่ว่าการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นของไทยแบ่งเป็นชั้นนั้น ไม่ได้เป็นไปตามความเข้าใจตามที่เข้าใจกันทั่วไปในนานาประเทศ หากแต่การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นของไทยแบ่งเป็นรูปแบบต่าง ๆ คือ รูปแบบพิเศษ(กทม.และเมืองพัทยา),องค์การบริหารส่วนจังหวัด,เทศบาล,องค์การบริหารส่วนตำบล
ในสี่รูปแบบมีเพียงรูปแบบพิเศษ(กทม.) ที่ไม่มีพื้นที่ทับซ้อนกับหน่วยการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นอื่นที่ว่าท้องถิ่นของไทยไม่ได้แบ่งเป็นชั้นนั้น เพราะเหตุที่ว่าในรูปแบบอื่นนอกจาก กทม. มีการทับซ้อนกันอยู่ทั้ง พื้นที่และอำนาจหน้าที่ โดยเฉพาะอำนาจหน้าที่ไม่มีการแบ่งแยกให้ชัดเจนเหมือนในต่างประเทศ ไม่แต่เฉพาะท้องถิ่นเท่านั้น แม้ในรัฐธรรมนูญก็มิได้กำหนดหน้าที่ของรัฐให้ชัดเจนลงไป ทำให้เกิดความสับสนปนเป ระหว่างอำนาจหน้าที่ต่าง ๆ ของหน่วยงานทางปกครองของรัฐทั้งราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น ส่งผลไปยังภาคประชาสังคมต่าง ๆ ในการทำความเข้าใจในเรื่องดังกล่าว ถ้าจะให้เห็นชัดเจนจะยกตัวอย่าง เช่น ในปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ มีงบพัฒนาจังหวัด โดยอำเภอมีโครงการก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้านในพื้นที่ท้องถิ่นซึ่งเป็นงานที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นตามกฎหมาย ในขณะเดียวกันองค์การบริหารส่วนจังหวัดก็มีโครงการเดียวกันนั้นในพื้นที่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล และก็มีกระทรวงฯ ไปทำโครงการขุดลอกแหล่งน้ำในพื้นที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
จากตัวอย่างจะเห็นความสับสนในภารกิจของรัฐจากการปฏิบัติของหน่วยงานทางปกครองต่าง ๆ ที่ไม่มีการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่กันอย่างชัดเจนอย่างในหลายประเทศในที่นี้ขอยกตัวอย่าง ประเทศฝรั่งเศส
การจัดแบ่งภารกิจหน้าที่ระหว่างหน่วยการปกครองท้องถิ่นและรัฐ[๓]
เทศบาล
|
จังหวัด
|
ภาค
|
รัฐ
|
สวัสดิการสังคม
|
- จัดทำแฟ้มประวัติด้านสวัสดิการสังคมภายในชุมชนเพื่อเสนอต่อหน่วยงานของรัฐ
- ทำความตกลงกับหน่วยงานของรัฐเพื่อจัดทำภารกิจบางด้านแทน
|
- เป็นหน่วยงานหลักด้านการส่งเสริมสวัสดิการสังคม เช่น ให้ความช่วยเหลือด้านการรักษาพยาบาล, งานบริการสังคมแก่เยาวชน, ครอบครัว, คนพิการ และผู้สูงอายุ
|
(ไม่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงในภารกิจด้านนี้)
|
- การประกันสังคม
- การคุ้มครองคนกลุ่มน้อย, ผู้สูงอายุ, สตรี, คนพิการ, ผู้อพยพ และเด็กกำพร้า
|
- การศึกษาระดับอนุบาลและประถมศึกษา (สถานที่, สนับสนุนการเงิน, ก่อสร้างอาคาร, อุปกรณ์การเรียน และการบำรุงรักษา)
- การปรับชั่วโมงเรียน และเพิ่มเติมกิจกรรมพิเศษนอกหลักสูตร
- จัดตั้งองค์กรเพื่อส่งเสริมการเรียนการสอนด้านศิลปะ, การเต้นรำ, ดนตรี, การละคร
|
- การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้น
- เพิ่มเติมกิจกรรมพิเศษนอกหลักสูตร
- จัดตั้งองค์กรเพื่อส่งเสริมการเรียนการสอนด้านศิลปะ, การเต้นรำ, ดนตรี, การละคร
|
- การศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย
- จัดตั้งองค์กรเพื่อส่งเสริมการเรียนการสอนด้านศิลปะ, การเต้นรำ, ดนตรี, การละคร
|
- ภารกิจที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ได้แก่ การกำหนดหลักสูตร, การฝึกหัดผู้สอน, วางแผนระบบการศึกษา, รับผิดชอบค่าตอบแทนและค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการศึกษา
- การศึกษาชั้นสูง
- การวิจัยและพัฒนา
|
- ร่วมจัดทำ และพิจารณากฏบัตรขององค์กรความร่วมมือระหว่างเทศบาล
(intercommunual charters)
|
- ให้คำแนะนำแก่ภาคด้านการวางแผนระดับภาค
- ช่วยเหลือและสนับสนุนการพัฒนาพื้นที่ชนบท
|
- มีส่วนร่วมในการกำหนดและนำเอานโยบายระดับชาติไปปฏิบัติ
- วางแผนในระดับภาค
- รับผิดชอบด้านการท่องเที่ยว
|
- วางแผนในระดับชาติ
|
จากประเด็นดังกล่าวข้างต้นในหมวดการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น ควรมีบทบัญญัติดังนี้
มาตรา...อำนาจหน้าที่ที่มิได้ระบุไว้ว่าเป็นของรัฐให้เป็นขององค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น การกำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายอยู่ภายใต้การวินิจฉัยของศาลปกครอง
มาตรา...ให้จัดตั้งคณะกรรมการการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นขึ้นเป็นหน่วยงานอิสระมีหน้าที่กำหนดนโยบายเพื่อสร้างเอกภาพในการพัฒนาการบริหารและการบริหารการพัฒนาขององค์กรปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้สอดคล้องกับการพัฒนาของชาติในภาพรวม ตลอดจนส่งเสริม สนับสนุนและกำกับดูแลการปกครองตนเองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ
มาตร...การปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นมี ๓ ชั้น คือ มณฑล จังหวัด และเทศบาล อำนาจหน้าที่ให้มีการแบ่งแยกอย่างชัดเจนไม่ซ้ำซ้อนกัน ตามที่กฎหมายบัญญัติ
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
