| การออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540)[ตอนที่ 1] |
 |
|
|
| รองศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
|
|
|
1
|
2
|
|
1.5.2 สาระสำคัญของการออกเสียงประชามติ มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติถึงสาระสำคัญในการออกเสียงประชามติไว้ดังนี้
1.5.2.1 เหตุที่จะต้องมีการออกเสียงประชามติ มาตรา 214 มิได้บัญญัติไว้อย่าง ชัดแจ้ง ว่า เหตุที่จะต้องมีการออกเสียงประชามติจะต้องเป็นเรื่องใดบ้าง เพียงแต่บัญญัติไว้ถึงเหตุมี อาจ ขอให้มีการแสดงประชามติ คือ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรี เห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน
เนื่องจากไม่มีการให้คำจำกัดความที่แน่ชัดถึงเหตุที่จะมีการออกเสียงแสดงประชามติ ดังนั้น การที่จะชี้ชัดว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนจึงเป็น ดุลพินิจ ของคณะรัฐมนตรีดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214
1.5.2.2 วัตถุประสงค์ในการออกเสียงประชามติ มาตรา 214 วรรคสอง
ได้บัญญัติถึงวัตถุประสงค์ของการให้ประชาชนออกเสียงประชามติไว้ว่า การออกเสียงประชามติต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการขอปรึกษาความเห็นชอบประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือ ไม่เห็นชอบกับกิจการสำคัญที่คณะรัฐมนตรีได้ขอให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติดังเหตุ ที่กล่าวไว้แล้วในข้อ 1.5.2.1 ข้างต้น
เรื่องที่นำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติจะต้องไม่ใช่เป็นเรื่องดังต่อไปนี้
ก. เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
ข. เรื่องที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่ง
1.5.2.3 ขั้นตอนในการดำเนินการเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติ
มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติถึงขั้นตอนในการดำเนินการเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติไว้ดังนี้ คือ
ก. เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์
ได้เสียของประเทศและประชาชน คณะรัฐมนตรีจะต้องมีมติเห็นชอบให้มีการออกเสียงแสดงประชามติ จากนั้นนายกรัฐมนตรีจะต้องทำการประกาศในราชกิจจานุเบกษาเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติ
อนึ่ง การดำเนินการดังกล่าวนายกรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธาน
สภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาก็ได้ ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214 วรรคแรก
ข. การประกาศให้มีการออกเสียงประชามติจะต้องกำหนดวันให้
ประชาชนออกเสียงประชามติซึ่งจะต้องไม่ก่อนเก้าสิบวันและไม่ช้ากว่าหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา
ค. วันออกเสียงประชามติต้องเป็นวันเดียวกันทั่วประเทศ
ง. เมื่อประกาศวันออกเสียงประชามติแล้ว รัฐจะต้องดำเนินการให้
บุคคลฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบกับกิจการดังกล่าว แสดงความเห็นของตนได้อย่างเท่าเทียมกัน
1.5.2.4 หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญมาตรา 214 วรรคท้าย บัญญัติไว้ว่า หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ซึ่งภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้รับการประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2540 ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติได้ดำเนินการปฏิบัติการให้เป็นไปตามบทบัญญัติทั้งหลายที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยได้ดำเนินการจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เพื่อกำหนดขั้นตอนในการดำเนินการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญและประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ. 2541 20
1.5.2.5 ผลของการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญมาตรา 214 บัญญัติไว้สองประการ คือ
ก. ในส่วนที่เกี่ยวกับจำนวนผู้มาออกเสียงประชามติ หากผลปรากฏว่า
ผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติมีจำนวนไม่มากกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิออก เสียงประชามติ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วยกับเรื่องที่คณะรัฐมนตรีขอปรึกษานั้น แต่ถ้าหากมีประชาชนมาใช้สิทธิออกเสียงประชามติมากกว่าหนึ่งในห้าของจำนวน ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติและปรากฏว่าผู้ออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากให้ความ เห็นชอบ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับเรื่องที่คณะรัฐมนตรีขอปรึกษานั้น
ข. การออกเสียงประชามติที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมีผลเป็นเพียงการ
ให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องที่คณะรัฐมนตรีขอปรึกษา และไม่ผูกพันคณะรัฐมนตรีที่จะต้องปฏิบัติตาม ความเห็น ของประชาชนที่มาออกเสียงประชามติ
เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติดังที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของไทยทั้ง 5 ฉบับ คือ ฉบับปี พ.ศ. 2492 ฉบับปี พ.ศ. 2511 ฉบับปี พ.ศ. 2517 ฉบับปี พ.ศ. 2539 และฉบับปี พ.ศ. 2540 จะเห็นได้ว่า หลักเกณฑ์สำคัญในการออกเสียงประชามติดังที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับเดิมมีความแตกต่างเป็นอันมากกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันใน 3 กรณีด้วยกัน คือ
(ก) ประเด็นในการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญในอดีตทั้ง 4 ฉบับ ได้กำหนดให้การออกเสียงประชามติจะเกิดขึ้นได้ในกรณีเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ดังที่ได้ศึกษามาแล้วในตอนต้นว่า มาตรา 174 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 มาตรา 169 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2511 มาตรา 228 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 และมาตรา 211 ปัณรส แห่งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 ต่างก็บัญญัติให้มีการออกเสียงประชามติใน ร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งแตกต่างจากประเด็นในการออกเสียงประชามติตามมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) คือ ประเด็นในการออกเสียงประชามติ ได้แก่ กิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน
(ข) ผู้ริเริ่มให้มีการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 พ.ศ. 2511 และ พ.ศ. 2517 กำหนดให้การออกเสียงประชามติเกิดขึ้นต่อเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำริเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศชาติหรือของประชาชนและทรงเห็นสมควรให้ประชาชนได้ตัดสิน ส่วนรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 กำหนดกลไกในการออกเสียงประชามติไว้ว่า หากรัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้จัดทำมาโดยมีคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งหมดของ ทั้งสองสภา ให้ดำเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้ประชาชนออกเสียงลงคะแนนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเสนอ สำหรับผู้ริเริ่มให้มีการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะได้แก่คณะรัฐมนตรีที่เห็นว่าสมควรให้ประชาชนออกเสียงประชามติในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน
(ค) ผลของการออกเสียงประชามติ เมื่อพิจารณาจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 พ.ศ. 2511 และ พ.ศ. 2517 จะเห็นได้ว่า ผลของการออกเสียงประชามติจะทำให้ร่าง รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมสามารถใช้บังคับหรือตกไปซึ่งขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากของประชาชน ว่าเห็นชอบด้วยหรือไม่ ส่วนการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 ก็เป็นเช่นเดียวกัน คือ หากผลของการออกเสียงประชามติเป็นเช่นไรก็มีผลเช่นนั้นต่อรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ผลของการออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีเท่านั้น สภาพบังคับทางกฎหมายจึงเป็นเพียงแต่การรับฟังเสียงจากประชาชนโดยไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ
เมื่อพิจารณาดู ภาพรวม ของระบบการออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) แล้ว จะเห็น
ได้ว่า มีบางอย่างที่มิได้ สอดคล้อง หรือเป็นไปในทำนองเกี่ยวกับระบบการออกเสียงประชามติที่มีอยู่และใช้กันอยู่ในประเทศต่าง ๆ ความไม่สอดคล้องนี้เองที่อาจก่อให้เกิด ผลกระทบ ในอนาคตหากมีการนำเอาระบบการออกเสียงประชามตินี้มาใช้ในประเทศไทย
(ก) ความสับสนด้านความคิดและความเข้าใจในระบบการออกเสียงประชามติ
คำว่าการออกเสียงแสดงประชามติ หรือ referendum นั้น มีรากศัพท์มาจากคำภาษาลาติน ad referendum อันเป็นคำศัพท์ที่ใช้กันในทางการเมือง มีความหมายว่า การนำมาให้สัตยาบัน แนวความคิดในเรื่องการออกเสียงแสดงประชามติเกิดขึ้นมาเป็นเวลานานมากแล้วในสังคมประชาธิปไตยของยุโรป โดยแต่เดิมนั้นความคิดเกี่ยวกับเรื่องการออกเสียงแสดงประชามติยังไม่มีข้อยุติที่แน่ชัดเพราะนักปราชญ์ทั้งหลายต่างก็มีความเห็นไม่ตรงกัน ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะต้องให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติ เพราะในเมื่อประชาชนได้มอบอำนาจบางส่วนของตนให้กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไปทำหน้าที่แทนตนแล้ว ก็ควรปล่อยให้เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรที่จะดำเนินการต่าง ๆ ในนามของประชาชน นักกฎหมายฝรั่งเศสคนหนึ่ง คือ Sieyes ถึงกับกล่าวไว้ว่า ทำไมถึงต้องให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติเพราะในเมื่อประชาชนนั้นโดยสภาพแล้วมีความรู้ความสามารถด้อยกว่าผู้แทนที่ตนได้มอบอำนาจให้ไปทำหน้าที่แทน นอกจาก Sieyes แล้วยังมีนักปราชญ์อีกหลายท่านที่กล่าวสนับสนุนความเห็นฝ่ายแรก คือ เห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการออกเสียงแสดงประชามติ เพราะว่าประชาชนได้มอบอำนาจในส่วนดังกล่าวของตนให้กับผู้แทนให้ไปทำหน้าที่แทนตนไปแล้ว ถ้าหากจะให้ประชาชนมาลงมติในร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรจัดทำก็จะเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญเพราะสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถมอบอำนาจในการจัดทำกฎหมายให้กับองค์กรอื่นได้
แนวความคิดของฝ่ายแรกนี้ได้รับการโต้แย้งจากนักกฎหมายและนักปราชญ์หลายท่าน จนกระทั่งต่อมาแนวความคิดดังกล่าวก็เริ่มเสื่อม แนวความคิดของฝ่ายที่สองจึงเข้ามา แทนที่ Carre de Malberg ได้วิเคราะห์เรื่องการให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติไว้ว่า เป็นกระบวนการที่นำเข้ามาเสริม ทฤษฎีตัวแทนของประชาชน (ที่เข้ามาทำหน้าที่ออกกฎหมาย) โดยให้สิทธิแก่ประชาชนที่ได้เลือกตัวแทนเข้าไปทำหน้าที่แทนตนได้มีสิทธิออก
เสียงต่อกิจการหรืองานใดๆ ที่องค์กรตัวแทนได้ทำลงไป เพราะหากองค์กรที่ได้รับมอบอำนาจ
จากประชาชนเข้ามาทำตัวเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยเสียเอง วิธีเดียวที่จะแก้ปัญหาได้ก็คือ การให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติต่อกิจการนั้นว่า เสียงส่วนใหญ่ของประชาชนเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับการที่องค์กรตัวแทนทำไปในนามของตน 21
การออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) นั้น แม้มาตรา 214 จะใช้คำว่า ประชามติ และในคำแปลรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเป็นภาษาอังกฤษโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ได้ใช้คำว่า referendum ก็ตาม แต่ก็จะเห็นได้ว่า การออกเสียงประชามติของไทยยังมีความสับสนทางด้านความคิดและความเข้าใจในระบบการออกเสียงประชามติอยู่มาก ทั้งนี้ เนื่องจากในทางทฤษฎีต่างประเทศนั้น ประชามติเป็นรูปแบบหนึ่งของประชาธิปไตยทางตรงที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้วยตนเองหรือร่วมใช้อำนาจอธิปไตย ดังนั้น การออกเสียงประชามติจึงเป็นวิธีการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจในปัญหาบางอย่าง ซึ่งผลการตัดสินใจของประชาชนทั้งประเทศเป็นเช่นไรก็ต้องมีการดำเนินการตามนั้นเพราะเป็น เสียง ส่วนใหญ่ของประชาชนทั้งประเทศ ในขณะที่ประชามติของไทยนั้น แม้ชื่อจะเป็นประชามติก็ตาม แต่รูปแบบก็มิได้เป็นประชามติดังเช่นที่เป็นอยู่ในต่างประเทศ เพราะเมื่อมีการทำประชามติแล้ว ผล ของการออกเสียงประชามติจะเป็นเรื่อง คำแนะนำ ให้ฝ่ายบริหารเท่านั้น ไม่มีการบังคับว่าต้องมีการปฏิบัติตามความเห็นหรือการตัดสินใจของประชาชน
(ข) บทบาทของฝ่ายบริหารในการให้ประชาชนออกเสียงประชามติ มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้กำหนดถึงบทบาทของฝ่ายบริหารในส่วนที่เกี่ยวกับการออกเสียงประชามติไว้สองขั้นตอนด้วยกัน โดยขั้นตอนแรกเป็นขั้นตอนในการตัดสินใจว่าจะให้มีการออกเสียงประชามติ และขั้นตอนหลังเป็นขั้นตอนในการปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ
ในขั้นตอนแรกนั้น ฝ่ายบริหารเป็นผู้ ตัดสินใจ แต่เพียงผู้เดียวที่จะนำเรื่องที่ อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน มาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ ในกรณีดังกล่าวแม้มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญจะกำหนดถึงการที่นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจ ปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา เพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้ก็ตาม แต่บทบัญญัติดังกล่าวก็เป็นเพียงการ เปิดช่องทาง ให้นายกรัฐมนตรีดำเนินการปรึกษาหารือมิได้ บังคับ ว่านายกรัฐมนตรี ต้อง ปรึกษาหารือประธานสภาทั้งสอง ดังนั้น ฝ่ายบริหารจึงเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดแต่เพียงผู้เดียวที่จะตัดสินใจให้มีการออกเสียงประชามติได้
ในขั้นตอนหลังจะเป็นขั้นตอนที่เสร็จสิ้นการแสดงประชามติแล้ว กล่าวคือ ในมาตรา 214 วรรค 7 แห่งรัฐธรรมนูญ บัญญัติไว้ให้การออกเสียงประชามติมีผลเป็นเพียงการให้คำ
ปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี ในกรณีดังกล่าวนี้นับว่า ขัด ต่อทฤษฎีว่าด้วยการออกเสียงประชามติ
เป็นอันมาก เพราะผลของการตัดสินใจของประชาชน อาจ ไม่ได้รับการยอมรับอย่างเด็ดขาดก็ได้ หากฝ่ายบริหาร มีจุดหมาย ของตนในเรื่องที่นำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติอยู่แล้ว ดังนั้น ฝ่ายบริหารจึงเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดแต่เพียงผู้เดียวเช่นกันที่จะตัดสินใจว่าจะปฏิบัติตามผลการออกเสียงประชามติของประชาชนทั้งประเทศหรือไม่
(ค) การกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติที่อาจขัดหรือแย้งต่อ รัฐธรรมนูญ กรณีดังกล่าวเป็นปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต ทั้งนี้ เนื่องจากกระบวนการทั้งหลายที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214 นั้น เป็นกระบวนการ ฝ่ายเดียว ที่มอบให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไปดำเนินการในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง โดยลำพัง แต่เพียงผู้เดียวที่ปราศจากการ ตรวจสอบ หรือการ ถ่วงดุล จากฝ่ายอื่น ๆ
ดังได้กล่าวมาแล้วก่อนหน้านี้ว่า ฝ่ายบริหารคือคณะรัฐมนตรีนั้นเป็นผู้เดียวที่มีอำนาจในการกำหนดประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้ว่านายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้ ก็ตาม แต่ก็มิได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญบังคับนายกรัฐมนตรีในเรื่องการปรึกษาก่อน ดังนั้น จึงเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่จะ เลือก เรื่องที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้
ในการ เลือก เรื่องที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้น จะต้องเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 214 คือ
- ต้องเป็นกิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือ
ประชาชน
- ต้องมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
- ต้องไม่เป็นการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะ
บุคคลใดคณะบุคคลหนึ่ง
(ค.1) กิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน เหตุสำคัญประการแรกที่จะนำไปสู่การออกเสียงประชามติ คือ มีกิจการใดกิจการหนึ่งที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน
แม้จะไม่มีที่ใดในรัฐธรรมนูญที่ให้ความหมายหรือคำจำกัดความของถ้อยคำ ดังกล่าวไว้ก็ตาม แต่ถ้อยคำดังกล่าวก็ไม่ ยาก เกินไปที่จะเข้าใจ ในอดีตเรามีหลายสิ่งหลายอย่างที่รัฐบาลที่ผ่านมาตัดสินใจไปแล้วก่อให้เกิดผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นเรื่องเกี่ยวกับ นโยบายทางการเมือง ของรัฐบาลที่จะนำประเทศไป ผูกพัน กับบางสิ่งเป็นระยะเวลานาน ดังนั้น ในปัจจุบันรัฐบาลก็มี เครื่องมือ ที่จะสอบถามประชาชนว่าเห็นด้วยกับนโยบายเหล่านั้นหรือไม่ ตัวอย่างเช่น การตัดสินใจของ รัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ในการขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF) ซึ่งมีผลทำให้ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามแนวนโยบายที่กำหนดไว้ในหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงิน (Letter of Intent) กรณีดังกล่าวนับได้ว่าเป็นเรื่องที่ ผูกพัน นโยบายทางการเมืองภายในประเทศและเป็นเรื่องที่มีผลกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ซึ่งหากเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ฝ่ายบริหารก็ชอบที่จะนำเรื่องดังกล่าวมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าประเทศไทยสมควรขอความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศหรือไม่ เป็นต้น
คำว่า ประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน นั้น เป็นข้อความที่มีลักษณะ กว้าง และยากที่จะวางกรอบของเรื่องดังกล่าวได้ ทั้งนี้ เนื่องจากประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน อาจเป็นมาตรการด้านต่าง ๆ ที่รัฐเป็นผู้กำหนด เช่น มาตรการทางด้านเศรษฐกิจ (การปรับเปลี่ยนระบบการเงิน ระบบภาษี) มาตรการด้านการเมือง (การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การนำมหาวิทยาลัยออกนอกระบบราชการ การกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่น) มาตรการด้านสังคม (สวัสดิการและการยกเลิกสวัสดิการต่าง ๆ ของรัฐ) หรือแม้กระทั่งการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบโดยตรงต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า ถ้อยคำ ประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน นั้น เป็นถ้อยคำที่กว้างและไม่สามารถกำหนดกรอบได้อย่างชัดเจน เพราะเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญต้องการให้เป็น ดุลพินิจ ของรัฐบาลที่จะใช้มาตรการในการออกเสียงประชามติเพื่อสอบถามความเห็นจากประชาชน
(ค.2) ต้องมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ว่ากิจการที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนทุกเรื่องจะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ ทั้งนี้ เพราะมาตรา 214 วรรคสอง ได้บัญญัติขยายความเรื่องดังกล่าวไว้ว่า การออกเสียงประชามติต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการขอปรึกษาความเห็นของประชาชนว่าจะ
เห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกิจการสำคัญในเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามวรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญ (คือกิจการที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน) ซึ่งมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้
เรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนอาจเป็นเรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญก็ได้ เช่น การนำระบบ ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา (ผู้ว่า CEO) มาใช้อาจกระทบต่อหลักความเป็นอิสระขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ดังนั้น หากรัฐบาลนำเรื่องผู้ว่า CEO ออกมาให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติ ก็อาจเป็นการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อมาตรา 282 แห่งรัฐธรรมนูญได้ 22 เป็นต้น
(ค.3) ต้องไม่เป็นการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคล
หนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่ง ในทางทฤษฎีนั้น นอกเหนือจากระบบการออกเสียง
ประชามติในร่างกฎหมายหรือกิจการสำคัญๆ ของประเทศแล้ว ยังมีการออกเสียงแสดงประชามติ
ต่อตัวบุคคล (plebiscite) อีกด้วย
plebiscite คือ การให้ประชาชนแสดงความไว้วางใจในตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือให้ความเห็นรับรองหรือเห็นชอบในการกระทำของบุคคลนั้น 23 plebiscite อาจเกิดขึ้นได้ใน 3 กรณีด้วยกัน คือ
(ก) เป็นการหารือประชาชนในการกระทำของบุคคลหนึ่ง ซึ่งประชาชนมีความเคารพนับถืออยู่ก่อนแล้วเนื่องจากได้ทำคุณความดีไว้ต่อประเทศชาติหรือเพราะราษฎรได้ถูกชักจูงใจให้เห็นชอบด้วยการโฆษณาชวนเชื่อนานาประการมากกว่าที่จะเป็นเรื่องให้ความเห็นชอบในเรื่องตัวบทกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น การลงคะแนน plebiscite ในประเทศฝรั่งเศส เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม ค.ศ. 1802 ที่มีการถามประชาชนว่า นโปเลียนควรดำรงตำแหน่งกงสุลตลอดชีวิตหรือไม่
(ข) เป็นการทำให้ประชาชนที่มาลงคะแนนเสียงถูกจำกัดให้มีทางเลือกที่ผิดซึ่งเป็นวิธีการทางการเมืองที่ผู้มีอำนาจจะกุมอำนาจต่อไปโดยอาศัยการรับรองของประชาชนจากคะแนนที่ลงให้
(ค) การให้ประชาชนลงคะแนนเสียง plebiscite นั้น อาจเกิดการนำเอาเรื่องอื่นเข้ามาผนวกซึ่งเป็นการชักจูงใจให้ประชาชนออกเสียงรับรอง เช่น การลงคะแนนเสียง plebiscite ในฝรั่งเศสเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม ค.ศ. 1870 อันเป็นการให้ประชาชนลงคะแนนเสียงรับรองจักรวรรดิของพระเจ้านโปเลียนที่ 3 พร้อมทั้งเอาเรื่องการปฏิรูปการปกครองให้เป็นเสรีนิยมมารวมเข้าด้วยกันเป็นการชักจูงใจประชาชนว่าต่อไปนี้จะมีการปกครองแบบประชาธิปไตย และก็เกี่ยวกับตัวบุคคลคือพระเจ้านโปเลียนที่ 3 เช่นกัน 24
ระบบ plebiscite ถูกนำมาใช้มากภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 และใช้เรื่อยมาจนกระทั่งสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยในการใช้ส่วนใหญ่นั้นจะเป็นเรื่องของผู้มีอำนาจในการปกครองประเทศที่มักใช้วิธีการสอบถามประชาชนเกี่ยวกับการสืบทอดอำนาจของตนต่อไป อย่างไรก็ตาม หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 plebiscite ก็ค่อย ๆ หายไป ไม่ค่อยมีคนนำมาใช้เท่าไรนัก
มาตรา 214 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญ ได้บัญญัติห้ามการทำ plebiscite หรือการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ เอาไว้ เหตุในการบัญญัติข้อความดังกล่าวรวมทั้งความหมายของคำว่า บุคคลใดบุคคลหนึ่ง และ คณะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง นั้น ไม่ปรากฏในเอกสารการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จึงพออนุมานได้ว่าคงมีเหตุผลเช่นเดียวกับนานาประเทศที่ไม่นำระบบ plebiscite มาใช้ใน ทุกกรณีกับบุคคลหรือคณะบุคคลทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่าย
ตุลาการ เนื่องจากไม่ต้องการให้ผู้มีอำนาจใช้วิธีการดังกล่าวเป็นเครื่องยืนยันการสืบทอดอำนาจของตนเองต่อไป หรือเพื่อป้องกันมิให้มีการ ใช้ เสียงของประชาชนเพื่อให้ผู้หนึ่งผู้ใดพ้นจากตำแหน่ง
(ง) ผลกระทบของการออกเสียงประชามติ ในทางทฤษฎีนั้น การออกเสียงประชามติเป็นส่วนหนึ่งของระบบประชาธิปไตยทางตรงที่ประชาชนสามารถเข้ามาแสดงความเห็นต่อร่างกฎหมายหรือกิจการสำคัญ ๆ ได้ ผลของการออกเสียงประชามติเป็นเช่นไรก็ต้องมีการดำเนินการเช่นนั้น เพราะถือว่าเป็น ความต้องการ ของประชาชน
การออกเสียงประชามติของไทยตามมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกลับไม่เป็นเช่นนั้น เพราะการออกเสียงประชามติมีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี
เท่านั้น คณะรัฐมนตรีจึงไม่ถูกบังคับให้ต้องปฏิบัติตามผลของการแสดงประชามติของประชาชนได้
ผลกระทบของการออกเสียงประชามติคงมีอยู่บ้างหากคณะรัฐมนตรีไม่ปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ โดยสามารถแยกพิจารณาได้เป็น 2 ประการด้วยกัน คือ
(ง.1) ความสูญเสียทรัพยากร แม้ว่าในประเทศไทยจะยังไม่เคยเกิดการออก
เสียงประชามติ แต่ก็พอจะมองภาพออกได้ว่าน่าจะมีความคล้ายคลึงกับการเลือกตั้ง กล่าวคือ ต้องมีการจัดทำเอกสารเพื่อเผยแพร่และมีการชี้ชวนด้วยวิธีการต่าง ๆ รวมทั้งต้องจัดให้มีการ ลงคะแนนเสียงซึ่งต้องใช้เงินจำนวนมากและใช้เวลาทำงานของข้าราชการประจำที่จะต้องมาเตรียมการออกเสียงประชามติ ดังนั้น การออกเสียงประชามติแต่ละครั้งก็จะเกิดความสูญเสียทางด้านทรัพยากรต่าง ๆ ค่อนข้างสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากคณะรัฐมนตรีไม่ปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ ก็จะเกิดการสูญเปล่าทางด้านทรัพยากรต่าง ๆ
(ง.2) ความสัมพันธ์กับประชาชน หากรัฐบาลไม่ทำตามผลของการออกเสียงประชามติของประชาชน เป็นที่แน่นอนว่าน่าจะเกิดการ ประจันหน้า กันระหว่างรัฐบาลกับประชาชน ซึ่งก็จะเกิดผลกระทบต่อเสถียรภาพและความมั่นคงทั้งของรัฐบาลและของประเทศ ซึ่งอาจส่งผลลุกลามไปถึงการเกิดความไม่สงบในสังคมได้
อ่านต่อตอนที่ 2
เชิงอรรถ
20. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 115 ตอนที่ 102 ก ลงวันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ. 2541
[กลับไปที่บทความ]
21. นันทวัฒน์ บรมานันท์, การออกเสียงประชามติ, สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) สถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. 2544, หน้า 4-6.
[กลับไปที่บทความ]
22. มาตรา 282 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น.
[กลับไปที่บทความ]
23. สมภพ โหตระกิตย์, คำสอนชั้นปริญญาตรีกฎหมายรัฐธรรมนูญ ภาค 2, (กรุงเทพ-มหานคร : น่ำเซียการพิมพ์, 2512), หน้า 35-36.
[กลับไปที่บทความ]
24. ไพโรจน์ ชัยนาม, สถาบันการเมืองและกฎหมายรัฐธรรมนูญ (ภาค 1), (กรุงเทพ- มหานคร : สารศึกษาการพิมพ์, 2524), หน้า 175-178.
[กลับไปที่บทความ]
|
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2545
|
|
|
|
|
|
|
1
|
2
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
