การออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540)[ตอนที่ 1] 6 มกราคม 2548 21:44 น.                            เมื่อพิจารณาถึงการปกครองประเทศต่าง ๆ ที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ใช้วิธีการปกครอง "โดยประชาชน เพื่อประชาชน" แล้ว จะเห็นได้ว่า ประชาธิปไตยนั้น มีอยู่สองรูปแบบที่แตกต่างกัน รูปแบบแรก ได้แก่ รูปแบบที่เรียกกันว่าประชาธิปไตยทางตรง (la democratie directe) และรูปแบบที่สอง คือ ประชาธิปไตยแบบตัวแทน (la democratie representative) รูปแบบประชาธิปไตยทางตรงจะเป็นรูปแบบที่เน้นการมีส่วนร่วมทางตรงของพลเมืองทุกคนในการใช้อำนาจทางการเมือง (le pouvoir politique) ในขณะที่รูปแบบที่สอง คือ ประชาธิปไตยแบบตัวแทนนั้นจะเป็นรูปแบบที่อำนาจทางการเมืองถูกมอบหมายให้ใช้โดย ตัวแทน (representants) ที่ได้รับการเลือกตั้งจากพลเมืองและตัวแทนดังกล่าวจะต้องรับผิดชอบในการดำเนินการของตนต่อพลเมืองโดยตรง 1                            ประชาธิปไตยทางตรงนั้นมีที่มาย้อนหลังไปได้ถึงสมัยกรีกโบราณเมื่อประมาณ 200 ปีก่อนคริสตกาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งในนครเอเธนส์ (athens) และรัฐอื่น ๆ ของกรีก ทั้งนี้ เนื่องจากแต่ละรัฐของกรีกเป็นรัฐขนาดเล็ก มีประชาชนไม่มากและประชาชนมีการศึกษาในระดับค่อนข้างดี ดังนั้น จึงสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองในการกำหนดมาตรการในการปกครองตนเองได้โดยประชาชนทั้งหมดของแต่ละรัฐจะเป็นผู้ใช้อำนาจในการปกครองโดยตรงด้วยการประชุมร่วมกันเพื่อพิจารณาตัดสินปัญหาต่าง ๆ และมีการออกเสียงประชามติกันอย่างแพร่หลายรูปแบบประชาธิปไตยทางตรงนี้ใกล้เคียงกับทฤษฎีว่าด้วยอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนฒ (la souverainete populaire) ที่สุด เพราะเป็นรูปแบบการปกครองที่ไม่มีการเลือกตั้งตัวแทนประชาชน ไม่มีรัฐสภา ประชาชนเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้วยตนเองและเป็นผู้จัดทำกฎหมายต่าง ๆ 2                                    ในสายตาของ Jean Jacques Rousseau นักประชาธิปไตยคนสำคัญคนหนึ่งของโลกนั้น Rousseau มีความเห็นว่า ประชาธิปไตยทางตรงเป็นเรื่องของ "เจตนารมณ์" (esprit) ที่มีลักษณะเชิงแนวคิดและไม่สามารถนำมาปฏิบัติได้ในยุคปัจจุบัน 3 ประชาธิปไตยทางตรงนั้นเป็นสิ่งที่ไม่เคยมีและไม่สามารถมีได้ในอนาคต เพราะประชาธิปไตยนั้นเป็นสิ่งที่อยู่ตรงข้ามกับสภาวะธรรมชาติซึ่งคนจำนวนมากเข้ามาเป็นผู้ปกครองประเทศและมีเพียงคนจำนวนน้อย เท่านั้นที่ถูกปกครอง Rousseau ได้กล่าวไว้อีกด้วยว่าลองนึกภาพดูถึงความวุ่นวายที่เกิดขึ้นจากการที่พลเมืองจำนวนมากจะต้องมาประชุมเพื่อปรึกษาหารือกันตลอดเวลาถึงการดูแลรักษาประโยชน์ของพลเมืองที่เป็นประโยชน์ร่วมกัน 4                            จากแนวความคิดของ Rousseau นั้น ประชาธิปไตยทางตรงคือรูปแบบของรัฐบาล (gouvernement) ซึ่งพลเมืองจะเข้ามาจัดกิจการที่เกี่ยวข้องกับสังคมร่วมกันโดยพลเมืองจะทำ        หน้าที่จัดให้มีกฎหมายขั้นพื้นฐานไปจนกระทั่งถึงการปฏิบัติตามกฎหมาย ประชาธิปไตยทางตรง        จึงเป็นระบบที่รัฐสภา ฝ่ายปกครองและศาลมิได้แบ่งแยกองค์กรในการใช้อำนาจออกจากกัน เนื่องจากอำนาจเหล่านั้นอยู่กับพลเมืองทั้งหมด ในการนี้ Rousseau ได้เสนอแนวความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยทางตรงไว้ว่าควรหมายถึงระบบรัฐบาลซึ่งประชาชนมีอำนาจนิติบัญญัติ หรือมีบางส่วนที่สำคัญของอำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งในสมัยโบราณของรัฐในกรีกก็ใช้ระบบประชา-ธิปไตยทางตรงเช่นกันโดยมีการกำหนดจำนวนพลเมืองที่เข้ามาใช้อำนาจให้มีจำนวนน้อย เช่น ในกรุงเอเธนส์ สภาประชาชน (l' assemblee du peuple) ได้แก่ พลเมืองชายโสดอายุตั้งแต่ 20 ปีขึ้นไปจะสามารถลงมติในการพิจารณากฎหมายหรือสามารถแต่งตั้งผู้พิพากษาได้5 แนวความคิดดังกล่าวนับได้ว่าเป็นแนวความคิดสำคัญที่ทำให้เกิดระบบประชาธิปไตยแบบ ตัวแทน (la democratie representative) ขึ้นในเวลาต่อมา                            เมื่อมีการนำเอา "รัฐธรรมนูญ" มาใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศในตอนปลายศตวรรษที่ 17 ผู้ร่างรัฐธรรมนูญทั้งในฝรั่งเศสและในสหรัฐอเมริกาต่างก็นำเอาระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยมาใช้ในการปกครองประเทศของตน โดยต่างก็ได้เลือกเอาระบบ        ประชาธิปไตยแบบตัวแทนมาใช้ โดยถือหลักว่าพลเมือง (ในสหรัฐอเมริกา) และชาติ (ในฝรั่งเศส)        เป็นที่มาของอำนาจทั้งหลาย แต่ไม่สามารถใช้อำนาจเหล่านั้นได้ ส่วนผู้ใช้อำนาจจะเป็นใครนั้นต่างก็เห็นพ้องต้องกันว่าต้องเป็นพลเมือง แต่ก็ติดขัดอยู่ที่ปัญหาเกี่ยวกับจำนวนของพลเมือง        ที่จะเข้ามาใช้อำนาจทั้งหลาย ซึ่งในเรื่องดังกล่าวก็มีแนวทางอยู่สองแนวทางในการดำเนินการ กล่าวคือ ในแนวทางแรกนั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1793 ของฝรั่งเศสต้องการให้ฝรั่งเศสอยู่ใต้ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่สมบูรณ์และเป็น "สาธารณรัฐ" จึงกำหนดให้ประชาชนรวมกลุ่มกันเป็น"สภาพื้นฐาน" (assemblees primaires) ซึ่งมีจำนวนมากและครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศ สภาพื้นฐานมีหลายระดับ เช่น ระดับเทศบาลและระดับจังหวัด มติและการลงคะแนนต่าง ๆ ทำในสภาพื้นฐานแต่ละสภา การเห็นชอบในร่างกฎหมายจะต้องเกิดจากเสียงส่วนใหญ่ของสภาพื้นฐานทั่วประเทศ ส่วนในแนวทางที่สองนั้น เพื่อที่จะหลีกเลี่ยงการแบ่งประชาชนออกเป็นกลุ่มเล็ก ๆ จำนวนมากเช่นเดียวกับในแนวทางแรกก็ได้นำเอาประชาธิปไตยแบบเอเธนส์มาเป็นแบบแต่ก็ได้ปรับปรุงให้เหมาะสม กล่าวคือ ประชาธิปไตยแบบเอเธนส์นั้น ความคิดริเริ่ม มติและการออกเสียงจะไม่สามารถแยกออกจากกันได้ในสภาประชาชน (l' assemblee du peuple) นั้น พลเมืองทุกคนสามารถเสนอ คัดค้าน หรือขอแก้ไขกฎหมายได้ ซึ่งก็เป็นเช่นเดียวกับระบบรัฐสภาในปัจจุบันที่สมาชิกรัฐสภาสามารถทำได้เช่นกัน จากแนวทางที่สองนี้เองที่รัฐใหญ่ ๆ ได้ทำการแปลงระบบประชาธิปไตยทางตรงมาใช้โดยแยกกระบวนการนิติบัญญัติออกมาเป็นขั้นตอนต่าง ๆ และในขั้นสุดท้ายให้พลเมืองมาลงมติว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายนั้น ในฝรั่งเศสนั้นการออกเสียงโดยประชาชนเพื่อแสดงความเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยดังกล่าว เรียกกันว่า การออกเสียงประชามติ (referendum) 6                            คำว่า "ประชามติ" นั้น เป็นคำที่ใช้สำหรับกระบวนการออกเสียงลงคะแนนของพลเมืองเพื่อแสดงความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับมาตรการที่รัฐบาลเสนอ หรือต่อสิ่งที่เกิดจากความคิดริเริ่มของประชาชน (une initiative populaire) เช่น การเสนอร่างกฎหมายของประชาชน เป็นต้น ปัจจุบันการออกเสียงประชามติอาจแบ่งได้เป็นสองระดับ คือ การออกเสียงประชามติระดับชาติและการออกเสียงประชามติระดับท้องถิ่น ส่วนรูปแบบของการออกเสียงประชามตินั้นก็มีอยู่หลายรูปแบบด้วยกัน เช่น การออกเสียงประชามติในร่าง รัฐธรรมนูญหรือร่างกฎหมาย การออกเสียงประชามติเพื่อขอคำปรึกษาหรือขอความเห็นจากประชาชน เป็นต้น การออกเสียงประชามตินั้นโดยทั่วไปแล้วใช้ในประเทศที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเป็นส่วนใหญ่ แต่ในอดีตประเทศที่มีการปกครองแบบเผด็จการ (pays autoritaires) ก็ได้นำกระบวนการให้ประชาชนออกเสียงประชามติมาใช้ เช่น ในช่วงต้นของอาณาจักรไรช์ที่สาม ฮิตเลอร์ได้สั่งให้มีการทำประชามติถึงสี่ครั้งเพื่อสอบถามประชาชนว่าเห็น        ด้วยหรือไม่กับการมอบอำนาจในการปกครองประเทศทั้งหลายให้กับตน จากจำนวนผู้มาออกเสียงจำนวน 98% ของผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมดแสดงความเห็นด้วยถึง 98-99% กับการมอบอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศให้กับฮิตเลอร์ 7                            ปัจจุบัน หลายๆ ประเทศไม่ว่าจะเป็นประเทศในกลุ่มประชาคมยุโรป เช่น เดนมาร์ก สเปน กรีซ ไอร์แลนด์ อิตาลี ลักซัมเบอร์ก โปรตุเกส เยอรมัน หรือประเทศอื่น ๆ ในทวีปยุโรป เช่น บัลกาเรีย ฮังการี สวีเดน สวิสเซอร์แลนด์ และตุรกี หรือประเทศในทวีปอเมริกา อันได้แก่ สหรัฐอเมริกา บราซิล อุรุกวัย ประเทศในทวีปอาฟริกา เช่น ไอวอรีโกสต์ กาบอง นามิเบีย เซเนกัล โมรอคโค ตูนีเซีย และประเทศในทวีปเอเซีย อันได้แก่ ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น รวมทั้งประเทศไทยด้วยต่างก็มีระบบการให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติได้ในหลาย ๆ เรื่อง ไม่ว่าจะเป็นการแสดงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญ ร่างกฎหมาย สนธิสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศ นอกจากนี้ ในบางประเทศก็มีการให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติต่อ        กฎหมายหรือกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อีกด้วย 8                            ระบบการออกเสียงประชามติเป็นกระบวนการสำคัญกระบวนการหนึ่งที่ถูกนำเข้ามาเป็นส่วนเสริมทฤษฎีตัวแทนของประชาชน กล่าวคือ ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนนั้น ประชาชนจะไปเลือกผู้แทนเข้าไปใช้อำนาจแทนตนเอง แต่เพื่อให้ประชาชนยังคงเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยอยู่ ในหลาย ๆ ประเทศดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้นจึงกำหนดให้ประชาชนสามารถเข้าไปใช้อำนาจอธิปไตยได้ด้วยตนเองในเรื่องที่เป็นกิจการสำคัญของประเทศ ซึ่งก็คือการให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามตินั่นเอง ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า มีการนำระบบประชาธิปไตยทั้งสองระบบ คือ ระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทน และระบบประชาธิปไตยทางตรงมาใช้ควบคู่กัน ซึ่งก็จะส่งผลทำให้การปกครองแบบประชาธิปไตยเป็นการปกครองของประชาชนโดยประชาชนและเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง                            สำหรับประเทศไทยนั้นนับตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน        พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา ประเทศไทยก็เข้าสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน        โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดใช้เป็นหลักเกณฑ์ในการปกครองประเทศ แต่อย่างไรก็ตาม        การปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนของไทยก็เคยนำเอาระบบประชาธิปไตยทางตรงมาใช้เป็นส่วนเสริมอยู่บ้างโดยให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อำนาจอธิปไตยในบางกรณีด้วยวิธีการออกเสียงประชามติ                1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ได้มีการกำหนดให้มีการออกเสียง        ประชามติ                                    จากรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจำนวนทั้งหมด 15 ฉบับ ปรากฏว่า มีรัฐธรรมนูญจำนวนเพียง 5 ฉบับที่กำหนดให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจอธิปไตยได้ด้วยวิธีการออกเสียงประชามติ นั่นคือรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 พ.ศ. 2511 พ.ศ. 2517 พ.ศ. 2539 และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน                                    1.1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2492) บัญญัติไว้ในมาตรา 173 ถึงมาตรา 176 โดยมีสาระสำคัญสรุปได้ว่า กระบวนการออกเสียงประชามติตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นมีที่มาจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ เมื่อรัฐสภาได้ออกเสียงให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมแล้ว ขั้นตอนต่อมาคือจะต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายต่อพระมหากษัตริย์ และเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงรับร่างรัฐธรรมนูญนั้นไว้แล้วตามมาตรา 173 (7) หากพระมหากษัตริย์ทรงพระราชดำริเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ได้นำ ขึ้นทูลเกล้าฯถวายนั้นมีสาระสำคัญที่กระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศหรือของประชาชน และทรงพระราชดำริเห็นสมควรให้ประชาชนทั้งประเทศได้วินิจฉัย พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจตามมาตรา 174 ที่จะให้ประชาชนทั่วประเทศได้ออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนั้น โดยมาตรา 174 ได้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อให้ประชาชนทั่วประเทศออกเสียงแสดงประชามติภายในกำหนด 90 วันนับแต่วันที่นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายระยะเวลา 90 วันดังกล่าวเป็นระยะเวลาที่เท่ากับระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้สำหรับพระมหากษัตริย์ในกรณีที่พระองค์ทรงไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญและได้พระราชทานร่างรัฐธรรมนูญนั้นกลับคืนมาให้รัฐสภาพิจารณาใหม่คือ 90 วันเพื่อมิให้การบังคับใช้รัฐธรรมนูญนั้นเนิ่นนานออกไปและกำหนดให้วันที่ทำการออกเสียงแสดงประชามตินั้นจะต้องเป็นวันเดียวกันทั่วประเทศ ทั้งนี้ เพื่อให้การออกเสียงแสดงประชามตินั้นเป็นไปอย่างบริสุทธิ์ยุติธรรมมิให้ผลของการออกเสียงแสดงประชามติในเขตใดเขตหนึ่งมีอิทธิพลต่อการออกเสียงแสดงประชามติในอีกเขตหนึ่งได้ 9 และเพื่อที่จะให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจเด็ดขาดในการทรงตราพระราชกฤษฎีกาให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติ มาตรา 174 จึงได้กำหนดให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ 10                            บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงพระราชดำริให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติได้เฉพาะในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น รัฐธรรมนูญไม่เปิดโอกาสให้มีการออกเสียงแสดงประชามติต่อร่างพระราชบัญญัติด้วย เพราะเห็นว่าการบัญญัติกฎหมายจะต้องกระทำด้วยความรวดเร็ว นอกจากนั้น เรื่องที่จะนำมาบัญญัติกฎหมายก็เป็นเรื่องที่ยุ่งยากและบางเรื่องก็เป็นเรื่องทางเทคนิค ราษฎรย่อมไม่มีความรู้ ความชำนาญเพียงพอจึงยังไม่พร้อมที่จะให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติต่อร่างกฎหมาย                            ส่วนผลของการออกเสียงประชามตินั้น บทบัญญัติในมาตรา 175 ก็ได้กำหนดให้เอา        เสียงข้างมากของประชาชนเป็นประชามติ ซึ่งในที่นี้หมายความถึงเสียงข้างมากของประชาชนทั้งหมดที่มาออกเสียงไม่รวมประชาชนที่มีสิทธิออกเสียงแต่ไม่มาลงคะแนนเสียง โดยในการให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามตินั้นกำหนดให้ประชาชนลงคะแนนเสียงได้เพียง 2 ทางเลือก คือ เห็นชอบหรือไม่เห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น ประชาชนไม่สามารถ        เสนอความคิดเห็นเพิ่มเติมได้ ดังนั้น ในการออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบต่อรัฐธรรมนูญนั้น        จะต้องเห็นชอบด้วยหรือไม่เห็นชอบด้วยทั้งฉบับเท่านั้น จะเห็นชอบเพียงบางส่วนไม่ได้                            เมื่อประชาชนออกเสียงข้างมากเป็นประชามติเห็นชอบด้วยร่างรัฐธรรมนูญแล้ว พระมหากษัตริย์จะต้องลงพระปรมาภิไธยภายใน 30 วันนับแต่วันที่ประกาศผลการลงประชามติ        และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วก็ให้มีผลบังคับใช้ได้ หากการนำร่างรัฐธรรมนูญ ดังกล่าวให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติไม่ได้รับเสียงข้างมากเป็นประชามติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็มีอันต้องตกไป                                                        1.2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2511) มีการบัญญัติเรื่องการออกเสียงประชามติไว้ในรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่ง โดยการออกเสียงแสดงประชามติที่ได้นำมาบัญญัติไว้ในมาตรา 169 ถึงมาตรา 172 ในหมวดของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีลักษณะเช่นเดียวกับการออกเสียงแสดงประชามติที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 เพราะสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ยึดเอาแนวทางของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 เป็นแนวทางในการร่างบทบัญญัติดังกล่าว                             1.3 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2517) ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 นั้น คณะอนุกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญได้นำเอารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2511 มาเป็นต้นแบบในการยกร่าง ดังนั้น จึงมีการนำบทบัญญัติเรื่องการให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญซึ่งอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศ หรือประชาชนมากำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย โดยการออกเสียงประชามติที่ได้นำมาบัญญัติไว้ในมาตรา 228 ถึงมาตรา 231 ในหมวด 11 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะ เช่นเดียวกับการออกเสียงประชามติที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2511) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2492)                            1.4 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2539) เมื่อคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คณะ รสช.) ได้ทำการปฏิวัติในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 ก็ได้ประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรซึ่งกำหนดให้มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่จัดทำ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สภานิติบัญญัติแห่งชาติจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จและต่อมา รัฐธรรมนูญก็ได้ประกาศใช้บังคับในวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2534                            รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 นี้ ได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมรวม 6 ครั้งก่อนจะถูก "แทนที่" ด้วยรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน คือ ฉบับปี พ.ศ. 2540 การแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 5 ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2538 นับได้ว่าเป็นการแก้ไข"ใหญ่" เพราะรัฐธรรมนูญถูกแก้ไขรวมกันถึง 188 มาตรา ครอบคลุมสาระสำคัญเกี่ยวกับการคุ้มครอง สิทธิ เสรีภาพของชนชาวไทย จำนวนวาระและอำนาจหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภา หลักเกณฑ์การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อายุของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการการเลือกตั้ง ศาลปกครองรวมทั้งการกระจายอำนาจการเงินการคลังให้แก่ท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม แม้การแก้ไขดังกล่าวจะทำให้รัฐธรรมนูญมีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น แต่ประชาชนจำนวนหนึ่งก็ยังไม่ยอมรับรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่ารัฐธรรมนูญมีที่มาจากคณะ รสช. ดังนั้น รัฐบาลโดยแรงผลักดันของพลังประชาชนจึงได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมนี้มีสาระสำคัญคือจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับอย่างเป็นอิสระโดย รัฐสภามีหน้าที่ให้ความเห็นชอบเท่านั้น จะแก้ไขบทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ได้ 11        ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 6 นี้ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 23 ตุลาคม พ.ศ. 2539 12        โดยมีสาระสำคัญ คือ เป็นการกำหนดวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับเพื่อเป็นพื้นฐาน        สำคัญในการปฏิรูปการเมือง ได้มีการจัดให้มีคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญซึ่งประกอบด้วยบุคคลจากหลายสาขาอาชีพเป็นองค์กรในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองขึ้นใหม่ให้มีเสถียรภาพยิ่งขึ้น                            เพื่อให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญในอดีตที่ผ่าน ๆ มาที่มักจะร่างหรือจัดให้มีการร่างโดยคณะปฏิวัติรัฐประหาร รัฐบาลในขณะนั้น คือ รัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปอาชา จึงได้ใช้อำนาจนายกรัฐมนตรีตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองซึ่งมีนายชุมพล ศิลปอาชา เป็นประธาน ทำการศึกษาแนวทางในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 มาตรา 211 เพื่อเปิดโอกาสให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับได้ 13                            จากการตรวจสอบเอกสารเกี่ยวกับการทำงานของคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง และคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ไม่พบเหตุผลในการ        กำหนดให้ประชาชนสามารถออกเสียงแสดงประชามติเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เอาไว้        แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาจากเหตุผลในการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับที่ 6) พบข้อความว่า ".....ทั้งเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการอนุมัติรัฐธรรมนูญโดยการออกเสียงประชามติได้ด้วย....." 14 ในเหตุผลของการประกาศใช้รัฐธรรมนูญซึ่งน่าจะเข้าใจได้ว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมนี้พยายามวางกลไกในการจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อให้มีความเป็นประชาธิปไตยที่สุด และเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อำนาจอธิปไตยได้ด้วยการออกเสียงประชามติเพื่อให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่                                    รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) ได้นำเรื่องการให้ประชาชนออกเสียงประชามติมาบัญญัติไว้อีกครั้งหนึ่ง แต่ในครั้งนี้มีความแตกต่างจากบทบัญญัติเรื่องการออกเสียงประชามติที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับที่กล่าวมาแล้วข้างต้น โดยมีสาระสำคัญ คือ เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว จะต้องให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบ โดยมาตรา 211 ปัณรส ได้กำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาเพื่อให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับโดยจะแก้ไขเพิ่มเติมประการใดมิได้ ผลการพิจารณาของรัฐสภาเป็นได้ดังนี้ คือ                             (ก) ในกรณีที่รัฐบาลให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญ ประธานรัฐสภาจะต้องนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย หากพระมหากษัตริย์ทรงเห็นชอบด้วยก็ทรงลงพระปรมาภิไธยเพื่อประกาศใช้บังคับต่อไป แต่ถ้าพระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยกับร่าง รัฐธรรมนูญและพระราชทานคืนมา หรือเมื่อพ้นกำหนด 90 วันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา ให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป                                     (ข) ในกรณีที่รัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 211        ปัณรส วรรคห้า ได้กล่าวไว้ว่า ในกรณีที่มีคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ให้ดำเนินการจัดให้มีประชามติเพื่อให้ประชาชนออกเสียงลงคะแนนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเสนอ                             จะเห็นได้ว่า การออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่ 6) นี้ เป็นเงื่อนไขในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของรัฐสภาที่กำหนดไว้เฉพาะกรณีที่รัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้นจึงจะเป็นเหตุให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ ส่วนกระบวนการในการออกเสียงประชามตินั้นเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 211 โสฬส คือ เมื่อรัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญ ประธานรัฐสภาจะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาเพื่อกำหนดวันให้ประชาชนออกเสียงประชามติซึ่งจะต้องไม่ก่อน 90 วัน และไม่ช้ากว่า 120 วันนับแต่วันประกาศวันออกเสียงประชามติต้องเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร ส่วนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติจะได้แก่บุคคลผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สำหรับผลของการออกเสียงประชามตินั้น หากผลปรากฏว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ ให้ประธานรัฐสภานำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย แต่ถ้าเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญหรือมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติเป็นจำนวนไม่ถึงหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นตกไป                            1.5 รัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นโดยมีเป้าหมายสำคัญในการ "ปฏิรูปการเมือง" เพื่อปรับปรุงโครง        สร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น 15 สภาร่างรัฐธรรมนูญได้รับการจัดตั้งขึ้นและได้ดำเนินการยกร่างรัฐธรรมนูญ ภายหลังผ่านกระบวนการต่าง ๆ ที่สำคัญ คือ การทำประชาพิจารณ์และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแล้ว สภาร่างรัฐธรรมนูญได้ส่งมอบร่างรัฐธรรมนูญที่ได้จัดทำเสร็จเรียบร้อยแล้วให้ประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบ ในที่สุดเมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบ ประธานรัฐสภาก็ได้นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันประกาศใช้บังคับในวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2540 16                            รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้สร้างกลไกในการปฏิรูปการเมืองไว้มากมายไม่ว่าจะเป็นสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน การเข้าสู่อำนาจรัฐ ระบบตรวจสอบการทุจริตจากการใช้อำนาจรัฐ ซึ่งในกลไกต่าง ๆ เหล่านี้ระบบการให้ประชาชนออกเสียงประชามติก็เป็นกลไกสำคัญประการหนึ่งที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้เพื่อให้ประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมในการแสดงความเห็นและแสดงความประสงค์ทางการเมือง                                    1.5.1 แนวความคิดในการบัญญัติเรื่องการให้ประชาชนออกเสียงประชามติไว้ในรัฐธรรมนูญ เมื่อพิจารณาจากเอกสารสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พบว่าในส่วนที่เกี่ยวกับการกำหนดให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้นเกี่ยวพันกับขั้นตอนในการยกร่างรัฐธรรมนูญ รวม 4 ขั้นตอนด้วยกัน คือ                                     1.5.1.1 ขั้นตอนของคณะทำงานยกร่างรัฐธรรมนูญ คณะทำงานยกร่าง รัฐธรรมนูญได้ยกร่างบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติไว้ดังนี้ 17                                     "มาตรา 7/21 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่าร่างพระราชบัญญัติใดหรือกิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน คณะรัฐมนตรีอาจนำความขึ้นกราบบังคมทูลเพื่อขอให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกฤษฎีกาให้มีการออกเสียงประชามติได้                             บุคคลผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรย่อมมีสิทธิออกเสียงประชามติ        และวันออกเสียงประชามติต้องเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร                             การออกเสียงประชามติต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการสอบถามความเห็นของประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติหรือกิจการในเรื่องที่ให้มีการออกเสียงประชามตินั้น การออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะจะกระทำมิได้                             ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ"                                     ในร่างนี้ คณะทำงานยกร่างรัฐธรรมนูญได้เสนอให้ประชาชนออกเสียงประชา มติในร่างพระราชบัญญัติหรือกิจการใดที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน โดยผ่านกระบวนการสำคัญ คือ คณะรัฐมนตรีเสนอความเห็นที่จะให้ประชาชนออกเสียงประชามติต่อพระมหากษัตริย์เพื่อให้ทรงตราพระราชกฤษฎีกาให้มีการออก เสียงประชามติ โดยการออกเสียงประชามติในร่างดังกล่าวจะต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการสอบถามความเห็นของประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติ หรือกิจการในเรื่องที่ให้มีการออกเสียงประชามตินั้น และนอกจากนี้ ร่างมาตราดังกล่าวยังกำหนดห้ามทำการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจงด้วย                                     1.5.1.2 ขั้นตอนของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อมีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญของคณะทำงานยกร่างรัฐธรรมนูญต่อคณะกรรมาธิการพิจารณาร่าง รัฐธรรมนูญได้มีการตัดมาตรา 7/21 ดังกล่าวออก แต่ต่อมาภายหลังจากมีการรับฟังเสียงจากประชาชน ได้มีผู้ขอแปรญัตติเพิ่มเติมในเรื่องประชามติ ข้อเสนอดังกล่าวได้ถูกนำมาเพิ่มขึ้นเป็นมาตราใหม่โดยมีข้อความดังนี้ คือ                                     "มาตรา 213 ทวิ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะ รัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจา นุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้                             การออกเสียงประชามติต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการขอปรึกษาความเห็นของประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกิจการสำคัญในเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามวรรคหนึ่งซึ่ง มิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ การออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ จะกระทำมิได้                             ประกาศตามวรรคหนึ่งต้องกำหนดวันให้ประชาชนออกเสียงประชามติซึ่งจะต้องไม่ก่อนเก้าสิบวันแต่ไม่ช้ากว่าหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา และวันออกเสียงประชามติต้องเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร                             ในระหว่างที่ประกาศตามวรรคหนึ่งมีผลใช้บังคับ รัฐต้องดำเนินการให้บุคคลฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบกับกิจการนั้น แสดงความคิดเห็นของตนได้โดยเท่าเทียมกัน                             บุคคลผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรย่อมมีสิทธิออกเสียงประชามติ                             ในการออกเสียงประชามติ หากผลปรากฏว่ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติเป็นจำนวนไม่ถึงหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษานั้น แต่ถ้ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติมากกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติและปรากฏว่าผู้ออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากให้ความเห็นชอบ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษานั้น                             การออกเสียงประชามติตามมาตรานี้ให้มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้น                             หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ" 18                                     สาระสำคัญของการออกเสียงประชามติตามร่างของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... นี้ เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมที่คณะทำงาน ยกร่างรัฐธรรมนูญได้ทำไว้ กล่าวคือ มีการตัดเรื่องการประชามติในร่างพระราชบัญญัติออก และนอกจากนี้ ก็ยังมีการตัด "พระราชอำนาจ" ของพระมหากษัตริย์ในส่วนที่เกี่ยวกับการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้มีการออกเสียงประชามติออกด้วย โดยมอบให้เป็นหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีแทน                             ขั้นตอนในการให้ประชาชนออกเสียงประชามติตามร่างมาตราดังกล่าว ได้แก่ หากคณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้ และในตอนท้ายของร่างมาตราดังกล่าวจะเห็นได้ว่ามีการกำหนดเอาไว้ด้วยว่า การออกเสียงประชามติตามมาตรานี้มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้น                             ในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญมาตรานี้ มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญหลายคนขอแปรญัตติให้เพิ่มเรื่องการออกเสียงประชามติไว้ด้วย                                     1.5.1.3 ขั้นตอนการพิจารณาของสภาร่างรัฐธรรมนูญ สภาร่างรัฐธรรมนูญ        ได้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 213 ทวิ ที่คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... ได้เสนอมาแล้วมีมติเห็นชอบตามร่างดังกล่าวโดยไม่มีการแก้ไข                             แต่อย่างไรก็ตาม ในการพิจารณาของสภาร่างรัฐธรรมนูญได้มีการอภิปรายถึงประเด็นเรื่องการออกเสียงประชามติอย่างกว้างขวางโดยเฉพาะอย่างยิ่งในการประชุมเมื่อวันอังคารที่ 22 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 มีกรรมาธิการฯ หลายคนได้อภิปรายถึงผลของการออกเสียงประชามติในรูปแบบดังกล่าวว่าจะทำให้ความสำคัญของการลงประชามตินั้นด้อยลงไปเพราะผลการลงประชามติเป็นแต่เพียงขอปรึกษาความเห็นของประชาชนเท่านั้น คณะรัฐมนตรีจะนำเอาข้อปรึกษามาปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติก็ได้ ซึ่งกรรมาธิการฯ บางคนเห็นว่าผลของการลงประชามติควรจะได้นำไปดำเนินการเพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี นอกจากนี้แล้ว ก็ยังมีกรรมาธิการบางคนที่เสนอว่านอกจากคณะรัฐมนตรีแล้ว สมควรให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน มีสิทธิเข้าชื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาจัดให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติในกิจการนั้นก็ได้ 19                             1.5.1.4 บทบัญญัติเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ ภายหลังจากที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเสร็จทั้งฉบับแล้ว ก็ได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ และในที่สุดเมื่อรัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 27 กันยายน พ.ศ. 2540 ประธานรัฐสภาก็ได้นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยให้ประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2540                             บทบัญญัติเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติปรากฏอยู่ในมาตรา 214 แห่ง รัฐธรรมนูญดังนี้ คือ                             "มาตรา 214 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะ รัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้                             การออกเสียงประชามติต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการขอปรึกษาความเห็นของประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกิจการสำคัญในเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามวรรคหนึ่งซึ่ง มิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ การออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะจะกระทำมิได้                             ประกาศตามวรรคหนึ่งต้องกำหนดวันให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ซึ่งจะต้องไม่ก่อนเก้าสิบวันแต่ไม่ช้ากว่าหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา และวันออกเสียงประชามติต้องกำหนดเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร                             ในระหว่างที่ประกาศตามวรรคหนึ่งมีผลใช้บังคับ รัฐต้องดำเนินการให้บุคคลฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบกับกิจการนั้น แสดงความคิดเห็นของตนได้โดยเท่าเทียมกัน                             บุคคลผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรย่อมมีสิทธิออกเสียงประชามติ                             ในการออกเสียงประชามติ หากผลปรากฏว่ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติเป็นจำนวนไม่มากกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษานั้น แต่ถ้ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติมากกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติและปรากฏว่าผู้ออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากให้ความเห็นชอบ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษานั้น                            การออกเสียงประชามติตามมาตรานี้ให้มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะ รัฐมนตรีในเรื่องนั้น                            หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ        ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ"                                เชิงอรรถ                                    * ตัดทอนจากรายงานการวิจัย เรื่อง “การออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540)”, เสนอต่อสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2545        [กลับไปที่บทความ]                                    1. Francis Hamon, Le Referendum : Etude Comparative, L.G.D.J. 1995, p.5        [กลับไปที่บทความ]                                    2. กมล สมวิเชียร, ประชาธิปไตยกับสังคมไทย, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์ไทยวัฒนาพาณิชย์, 2520), หน้า (ก).        [กลับไปที่บทความ]                                    3. หมายถึง ยุคที่ Rousseau กล่าวถึงเรื่องดังกล่าวคือในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1750 ถึง ค.ศ. 1790.        [กลับไปที่บทความ]                                    4. Jean Jacques Rousseau, Du contrat social, Edition de la Pleiade, p.404.        [กลับไปที่บทความ]                                    5. Francis Hamon, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ 1, หน้า 9-10.        [กลับไปที่บทความ]                                    6. เรื่องเดียวกัน, หน้า 10-11.        [กลับไปที่บทความ]                                    7. Austin Ranney, Referendum et democratie, revue pouvoirs numero 77, Edition Seuil,1996, p.7.        [กลับไปที่บทความ]                                    8. นันทวัฒน์ บรมานันท์, “รัฐธรรมนูญกับการออกเสียงประชามติ”, วารสารกฎหมายคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ปีที่ 19 ฉบับที่ 1 มกราคม 2542, หน้า 163.        [กลับไปที่บทความ]                                    9. หยุด แสงอุทัย, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์ประชานิติ, 2493), หน้า 696.        [กลับไปที่บทความ]                                    10. เรื่องเดียวกัน, หน้า 696.        [กลับไปที่บทความ]                                    11. กระมล ทองธรรมชาติ และเชาวนะ ไตรมาส, วิวัฒนาการของระบอบ รัฐธรรมนูญไทย จากอดีตถึงปัจจุบัน, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์บรรณกิจ, 2545), หน้า 63-65.        [กลับไปที่บทความ]                                    12. ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 113 ตอนที่ 53 ก ลงวันที่ 22 ตุลาคม พ.ศ. 2539.        [กลับไปที่บทความ]                                    13. กระมล ทองธรรมชาติ และเชาวนะ ไตรมาส, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ 11, หน้า 65.        [กลับไปที่บทความ]                                    14. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 113 ตอนที่ 53 ก ลงวันที่ 22 ตุลาคม พ.ศ. 2539        [กลับไปที่บทความ]                                    15. เหตุผลในการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539.                            โดยเหตุที่เป็นการสมควรให้มีวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับเพื่อเป็นพื้นฐานสำคัญ ในการปฏิรูปการเมือง โดยให้มีคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญซึ่งประกอบด้วยบุคคลจากหลายสาขาอาชีพ เป็นองค์กรในการจัดร่างรัฐธรรมนูญเพื่อปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองขึ้นใหม่ให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ทั้งเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการอนุมัติรัฐธรรมนูญโดยการออกเสียงประชามติได้ด้วย ทั้งนี้ โดยยังคงรักษาระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขไว้ตลอดไป จึงจำเป็นต้องตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้.        [กลับไปที่บทความ]                                    16. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 114 ตอนที่ 55 ก ลงวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2540, หน้า 1-99.        [กลับไปที่บทความ]                                    17. เอกสารการทำงานของคณะทำงานยกร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 17 เมษายน 2540 อ้างใน มนตรี รูปสุวรรณ และคณะ, เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ, สำนักพิมพ์วิญญูชน พ.ศ. 2542, หน้า 337.        [กลับไปที่บทความ]                                    18. บันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... ครั้งที่ 22 วันเสาร์ที่ 21 มิถุนายน 2540 อ้างใน มนตรี รูปสุวรรณ และคณะ, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ 45, หน้า 338.        [กลับไปที่บทความ]                                    19. รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 24 วันอังคารที่ 22 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 หน้า 179-181.        [กลับไปที่บทความ]                                                ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2545                                            1.5.2 สาระสำคัญของการออกเสียงประชามติ มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติถึงสาระสำคัญในการออกเสียงประชามติไว้ดังนี้                            1.5.2.1 เหตุที่จะต้องมีการออกเสียงประชามติ มาตรา 214 มิได้บัญญัติไว้อย่าง “ชัดแจ้ง” ว่า เหตุที่จะต้องมีการออกเสียงประชามติจะต้องเป็นเรื่องใดบ้าง เพียงแต่บัญญัติไว้ถึงเหตุมี “อาจ” ขอให้มีการแสดงประชามติ คือ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรี เห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน                             เนื่องจากไม่มีการให้คำจำกัดความที่แน่ชัดถึงเหตุที่จะมีการออกเสียงแสดงประชามติ ดังนั้น การที่จะชี้ชัดว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนจึงเป็น “ดุลพินิจ” ของคณะรัฐมนตรีดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214                            1.5.2.2 วัตถุประสงค์ในการออกเสียงประชามติ มาตรา 214 วรรคสอง        ได้บัญญัติถึงวัตถุประสงค์ของการให้ประชาชนออกเสียงประชามติไว้ว่า การออกเสียงประชามติต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการขอปรึกษาความเห็นชอบประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือ ไม่เห็นชอบกับกิจการสำคัญที่คณะรัฐมนตรีได้ขอให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติดังเหตุ ที่กล่าวไว้แล้วในข้อ 1.5.2.1 ข้างต้น                                     เรื่องที่นำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติจะต้องไม่ใช่เป็นเรื่องดังต่อไปนี้                             ก. เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ                             ข. เรื่องที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่ง                                     1.5.2.3 ขั้นตอนในการดำเนินการเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติ        มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติถึงขั้นตอนในการดำเนินการเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติไว้ดังนี้ คือ                                    ก. เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์        ได้เสียของประเทศและประชาชน คณะรัฐมนตรีจะต้องมีมติเห็นชอบให้มีการออกเสียงแสดงประชามติ จากนั้นนายกรัฐมนตรีจะต้องทำการประกาศในราชกิจจานุเบกษาเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติ                            อนึ่ง การดำเนินการดังกล่าวนายกรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธาน        สภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาก็ได้ ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214 วรรคแรก                            ข. การประกาศให้มีการออกเสียงประชามติจะต้องกำหนดวันให้        ประชาชนออกเสียงประชามติซึ่งจะต้องไม่ก่อนเก้าสิบวันและไม่ช้ากว่าหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา                            ค. วันออกเสียงประชามติต้องเป็นวันเดียวกันทั่วประเทศ                            ง. เมื่อประกาศวันออกเสียงประชามติแล้ว รัฐจะต้องดำเนินการให้        บุคคลฝ่ายที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบกับกิจการดังกล่าว แสดงความเห็นของตนได้อย่างเท่าเทียมกัน                                     1.5.2.4 หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญมาตรา 214 วรรคท้าย บัญญัติไว้ว่า “หลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ” ซึ่งภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้รับการประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2540 ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติได้ดำเนินการปฏิบัติการให้เป็นไปตามบทบัญญัติทั้งหลายที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยได้ดำเนินการจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เพื่อกำหนดขั้นตอนในการดำเนินการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญและประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ. 2541 20                                     1.5.2.5 ผลของการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญมาตรา 214 บัญญัติไว้สองประการ คือ                                    ก. ในส่วนที่เกี่ยวกับจำนวนผู้มาออกเสียงประชามติ หากผลปรากฏว่า        ผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติมีจำนวนไม่มากกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิออก เสียงประชามติ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วยกับเรื่องที่คณะรัฐมนตรีขอปรึกษานั้น แต่ถ้าหากมีประชาชนมาใช้สิทธิออกเสียงประชามติมากกว่าหนึ่งในห้าของจำนวน ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติและปรากฏว่าผู้ออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากให้ความ เห็นชอบ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับเรื่องที่คณะรัฐมนตรีขอปรึกษานั้น                            ข. การออกเสียงประชามติที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมีผลเป็นเพียงการ        ให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องที่คณะรัฐมนตรีขอปรึกษา และไม่ผูกพันคณะรัฐมนตรีที่จะต้องปฏิบัติตาม “ความเห็น” ของประชาชนที่มาออกเสียงประชามติ                                    เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติดังที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของไทยทั้ง 5 ฉบับ คือ ฉบับปี พ.ศ. 2492 ฉบับปี พ.ศ. 2511 ฉบับปี พ.ศ. 2517 ฉบับปี พ.ศ. 2539 และฉบับปี พ.ศ. 2540 จะเห็นได้ว่า หลักเกณฑ์สำคัญในการออกเสียงประชามติดังที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับเดิมมีความแตกต่างเป็นอันมากกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันใน 3 กรณีด้วยกัน คือ                             (ก) ประเด็นในการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญในอดีตทั้ง 4 ฉบับ ได้กำหนดให้การออกเสียงประชามติจะเกิดขึ้นได้ในกรณีเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ                            ดังที่ได้ศึกษามาแล้วในตอนต้นว่า มาตรา 174 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 มาตรา 169 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2511 มาตรา 228 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 และมาตรา 211 ปัณรส แห่งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 ต่างก็บัญญัติให้มีการออกเสียงประชามติใน “ร่างรัฐธรรมนูญ” ซึ่งแตกต่างจากประเด็นในการออกเสียงประชามติตามมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) คือ ประเด็นในการออกเสียงประชามติ ได้แก่ กิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน                                     (ข) ผู้ริเริ่มให้มีการออกเสียงประชามติ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 พ.ศ. 2511 และ พ.ศ. 2517 กำหนดให้การออกเสียงประชามติเกิดขึ้นต่อเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำริเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายกระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศชาติหรือของประชาชนและทรงเห็นสมควรให้ประชาชนได้ตัดสิน ส่วนรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 กำหนดกลไกในการออกเสียงประชามติไว้ว่า หากรัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้จัดทำมาโดยมีคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งหมดของ ทั้งสองสภา ให้ดำเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้ประชาชนออกเสียงลงคะแนนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเสนอ สำหรับผู้ริเริ่มให้มีการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะได้แก่คณะรัฐมนตรีที่เห็นว่าสมควรให้ประชาชนออกเสียงประชามติในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน                                     (ค) ผลของการออกเสียงประชามติ เมื่อพิจารณาจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 พ.ศ. 2511 และ พ.ศ. 2517 จะเห็นได้ว่า ผลของการออกเสียงประชามติจะทำให้ร่าง รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมสามารถใช้บังคับหรือตกไปซึ่งขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากของประชาชน ว่าเห็นชอบด้วยหรือไม่ ส่วนการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 ก็เป็นเช่นเดียวกัน คือ หากผลของการออกเสียงประชามติเป็นเช่นไรก็มีผลเช่นนั้นต่อรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ผลของการออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีเท่านั้น สภาพบังคับทางกฎหมายจึงเป็นเพียงแต่การรับฟังเสียงจากประชาชนโดยไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ                                    เมื่อพิจารณาดู “ภาพรวม” ของระบบการออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) แล้ว จะเห็น        ได้ว่า มีบางอย่างที่มิได้ “สอดคล้อง” หรือเป็นไปในทำนองเกี่ยวกับระบบการออกเสียงประชามติที่มีอยู่และใช้กันอยู่ในประเทศต่าง ๆ ความไม่สอดคล้องนี้เองที่อาจก่อให้เกิด “ผลกระทบ” ในอนาคตหากมีการนำเอาระบบการออกเสียงประชามตินี้มาใช้ในประเทศไทย                                     (ก) ความสับสนด้านความคิดและความเข้าใจในระบบการออกเสียงประชามติ        คำว่าการออกเสียงแสดงประชามติ หรือ referendum นั้น มีรากศัพท์มาจากคำภาษาลาติน “ad referendum” อันเป็นคำศัพท์ที่ใช้กันในทางการเมือง มีความหมายว่า “การนำมาให้สัตยาบัน” แนวความคิดในเรื่องการออกเสียงแสดงประชามติเกิดขึ้นมาเป็นเวลานานมากแล้วในสังคมประชาธิปไตยของยุโรป โดยแต่เดิมนั้นความคิดเกี่ยวกับเรื่องการออกเสียงแสดงประชามติยังไม่มีข้อยุติที่แน่ชัดเพราะนักปราชญ์ทั้งหลายต่างก็มีความเห็นไม่ตรงกัน ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะต้องให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติ เพราะในเมื่อประชาชนได้มอบอำนาจบางส่วนของตนให้กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไปทำหน้าที่แทนตนแล้ว ก็ควรปล่อยให้เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรที่จะดำเนินการต่าง ๆ ในนามของประชาชน นักกฎหมายฝรั่งเศสคนหนึ่ง คือ Sieyes ถึงกับกล่าวไว้ว่า ทำไมถึงต้องให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติเพราะในเมื่อประชาชนนั้นโดยสภาพแล้วมีความรู้ความสามารถด้อยกว่าผู้แทนที่ตนได้มอบอำนาจให้ไปทำหน้าที่แทน นอกจาก Sieyes แล้วยังมีนักปราชญ์อีกหลายท่านที่กล่าวสนับสนุนความเห็นฝ่ายแรก คือ เห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการออกเสียงแสดงประชามติ เพราะว่าประชาชนได้มอบอำนาจในส่วนดังกล่าวของตนให้กับผู้แทนให้ไปทำหน้าที่แทนตนไปแล้ว ถ้าหากจะให้ประชาชนมาลงมติในร่างกฎหมายที่สภาผู้แทนราษฎรจัดทำก็จะเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญเพราะสภาผู้แทนราษฎรไม่สามารถมอบอำนาจในการจัดทำกฎหมายให้กับองค์กรอื่นได้                            แนวความคิดของฝ่ายแรกนี้ได้รับการโต้แย้งจากนักกฎหมายและนักปราชญ์หลายท่าน จนกระทั่งต่อมาแนวความคิดดังกล่าวก็เริ่มเสื่อม แนวความคิดของฝ่ายที่สองจึงเข้ามา แทนที่ Carre de Malberg ได้วิเคราะห์เรื่องการให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติไว้ว่า เป็นกระบวนการที่นำเข้ามาเสริม “ทฤษฎีตัวแทนของประชาชน (ที่เข้ามาทำหน้าที่ออกกฎหมาย)” โดยให้สิทธิแก่ประชาชนที่ได้เลือกตัวแทนเข้าไปทำหน้าที่แทนตนได้มีสิทธิออก        เสียงต่อกิจการหรืองานใดๆ ที่องค์กรตัวแทนได้ทำลงไป เพราะหากองค์กรที่ได้รับมอบอำนาจ        จากประชาชนเข้ามาทำตัวเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยเสียเอง วิธีเดียวที่จะแก้ปัญหาได้ก็คือ การให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติต่อกิจการนั้นว่า เสียงส่วนใหญ่ของประชาชนเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับการที่องค์กรตัวแทนทำไปในนามของตน 21                                    การออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) นั้น แม้มาตรา 214 จะใช้คำว่า “ประชามติ” และในคำแปลรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเป็นภาษาอังกฤษโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ได้ใช้คำว่า “referendum” ก็ตาม แต่ก็จะเห็นได้ว่า การออกเสียงประชามติของไทยยังมีความสับสนทางด้านความคิดและความเข้าใจในระบบการออกเสียงประชามติอยู่มาก ทั้งนี้ เนื่องจากในทางทฤษฎีต่างประเทศนั้น ประชามติเป็นรูปแบบหนึ่งของประชาธิปไตยทางตรงที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยเป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้วยตนเองหรือร่วมใช้อำนาจอธิปไตย ดังนั้น การออกเสียงประชามติจึงเป็นวิธีการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจในปัญหาบางอย่าง ซึ่งผลการตัดสินใจของประชาชนทั้งประเทศเป็นเช่นไรก็ต้องมีการดำเนินการตามนั้นเพราะเป็น “เสียง” ส่วนใหญ่ของประชาชนทั้งประเทศ ในขณะที่ประชามติของไทยนั้น แม้ชื่อจะเป็นประชามติก็ตาม แต่รูปแบบก็มิได้เป็นประชามติดังเช่นที่เป็นอยู่ในต่างประเทศ เพราะเมื่อมีการทำประชามติแล้ว “ผล” ของการออกเสียงประชามติจะเป็นเรื่อง “คำแนะนำ” ให้ฝ่ายบริหารเท่านั้น ไม่มีการบังคับว่าต้องมีการปฏิบัติตามความเห็นหรือการตัดสินใจของประชาชน                                     (ข) บทบาทของฝ่ายบริหารในการให้ประชาชนออกเสียงประชามติ มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้กำหนดถึงบทบาทของฝ่ายบริหารในส่วนที่เกี่ยวกับการออกเสียงประชามติไว้สองขั้นตอนด้วยกัน โดยขั้นตอนแรกเป็นขั้นตอนในการตัดสินใจว่าจะให้มีการออกเสียงประชามติ และขั้นตอนหลังเป็นขั้นตอนในการปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ                            ในขั้นตอนแรกนั้น ฝ่ายบริหารเป็นผู้ “ตัดสินใจ” แต่เพียงผู้เดียวที่จะนำเรื่องที่ “อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน” มาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ ในกรณีดังกล่าวแม้มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญจะกำหนดถึงการที่นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจ “ปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา” เพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้ก็ตาม แต่บทบัญญัติดังกล่าวก็เป็นเพียงการ “เปิดช่องทาง” ให้นายกรัฐมนตรีดำเนินการปรึกษาหารือมิได้ “บังคับ” ว่านายกรัฐมนตรี “ต้อง” ปรึกษาหารือประธานสภาทั้งสอง ดังนั้น ฝ่ายบริหารจึงเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดแต่เพียงผู้เดียวที่จะตัดสินใจให้มีการออกเสียงประชามติได้                            ในขั้นตอนหลังจะเป็นขั้นตอนที่เสร็จสิ้นการแสดงประชามติแล้ว กล่าวคือ ในมาตรา 214 วรรค 7 แห่งรัฐธรรมนูญ บัญญัติไว้ให้การออกเสียงประชามติมีผลเป็นเพียงการให้คำ        ปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี ในกรณีดังกล่าวนี้นับว่า “ขัด” ต่อทฤษฎีว่าด้วยการออกเสียงประชามติ        เป็นอันมาก เพราะผลของการตัดสินใจของประชาชน “อาจ” ไม่ได้รับการยอมรับอย่างเด็ดขาดก็ได้ หากฝ่ายบริหาร “มีจุดหมาย” ของตนในเรื่องที่นำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติอยู่แล้ว ดังนั้น ฝ่ายบริหารจึงเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดแต่เพียงผู้เดียวเช่นกันที่จะตัดสินใจว่าจะปฏิบัติตามผลการออกเสียงประชามติของประชาชนทั้งประเทศหรือไม่                                     (ค) การกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติที่อาจขัดหรือแย้งต่อ รัฐธรรมนูญ กรณีดังกล่าวเป็นปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต ทั้งนี้ เนื่องจากกระบวนการทั้งหลายที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214 นั้น เป็นกระบวนการ “ฝ่ายเดียว” ที่มอบให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไปดำเนินการในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง “โดยลำพัง” แต่เพียงผู้เดียวที่ปราศจากการ “ตรวจสอบ” หรือการ “ถ่วงดุล” จากฝ่ายอื่น ๆ                            ดังได้กล่าวมาแล้วก่อนหน้านี้ว่า ฝ่ายบริหารคือคณะรัฐมนตรีนั้นเป็นผู้เดียวที่มีอำนาจในการกำหนดประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้ว่านายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได้ ก็ตาม แต่ก็มิได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญบังคับนายกรัฐมนตรีในเรื่องการปรึกษาก่อน ดังนั้น จึงเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารที่จะ “เลือก” เรื่องที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้                            ในการ “เลือก” เรื่องที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้น จะต้องเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 214 คือ                                     ต้องเป็นกิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือ        ประชาชน                             ต้องมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ                             ต้องไม่เป็นการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะ        บุคคลใดคณะบุคคลหนึ่ง                                     (ค.1) กิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน เหตุสำคัญประการแรกที่จะนำไปสู่การออกเสียงประชามติ คือ มีกิจการใดกิจการหนึ่งที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน                             แม้จะไม่มีที่ใดในรัฐธรรมนูญที่ให้ความหมายหรือคำจำกัดความของถ้อยคำ ดังกล่าวไว้ก็ตาม แต่ถ้อยคำดังกล่าวก็ไม่ “ยาก” เกินไปที่จะเข้าใจ ในอดีตเรามีหลายสิ่งหลายอย่างที่รัฐบาลที่ผ่านมาตัดสินใจไปแล้วก่อให้เกิดผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นเรื่องเกี่ยวกับ “นโยบายทางการเมือง” ของรัฐบาลที่จะนำประเทศไป “ผูกพัน” กับบางสิ่งเป็นระยะเวลานาน ดังนั้น ในปัจจุบันรัฐบาลก็มี “เครื่องมือ” ที่จะสอบถามประชาชนว่าเห็นด้วยกับนโยบายเหล่านั้นหรือไม่ ตัวอย่างเช่น การตัดสินใจของ รัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ในการขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF) ซึ่งมีผลทำให้ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามแนวนโยบายที่กำหนดไว้ในหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงิน (Letter of Intent) กรณีดังกล่าวนับได้ว่าเป็นเรื่องที่ “ผูกพัน” นโยบายทางการเมืองภายในประเทศและเป็นเรื่องที่มีผลกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ซึ่งหากเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ฝ่ายบริหารก็ชอบที่จะนำเรื่องดังกล่าวมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าประเทศไทยสมควรขอความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศหรือไม่ เป็นต้น                             คำว่า “ประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน” นั้น เป็นข้อความที่มีลักษณะ “กว้าง” และยากที่จะวางกรอบของเรื่องดังกล่าวได้ ทั้งนี้ เนื่องจากประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน อาจเป็นมาตรการด้านต่าง ๆ ที่รัฐเป็นผู้กำหนด เช่น มาตรการทางด้านเศรษฐกิจ (การปรับเปลี่ยนระบบการเงิน ระบบภาษี) มาตรการด้านการเมือง (การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การนำมหาวิทยาลัยออกนอกระบบราชการ การกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่น) มาตรการด้านสังคม (สวัสดิการและการยกเลิกสวัสดิการต่าง ๆ ของรัฐ) หรือแม้กระทั่งการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบโดยตรงต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า ถ้อยคำ “ประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน” นั้น เป็นถ้อยคำที่กว้างและไม่สามารถกำหนดกรอบได้อย่างชัดเจน เพราะเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญต้องการให้เป็น “ดุลพินิจ” ของรัฐบาลที่จะใช้มาตรการในการออกเสียงประชามติเพื่อสอบถามความเห็นจากประชาชน                                     (ค.2) ต้องมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ว่ากิจการที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนทุกเรื่องจะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ ทั้งนี้ เพราะมาตรา 214 วรรคสอง ได้บัญญัติขยายความเรื่องดังกล่าวไว้ว่า การออกเสียงประชามติต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการขอปรึกษาความเห็นของประชาชนว่าจะ        เห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกิจการสำคัญในเรื่องใดเรื่องหนึ่งตามวรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญ (คือกิจการที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน) ซึ่งมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้                             เรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนอาจเป็นเรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญก็ได้ เช่น การนำระบบ “ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา” (ผู้ว่า CEO) มาใช้อาจกระทบต่อหลักความเป็นอิสระขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ดังนั้น หากรัฐบาลนำเรื่องผู้ว่า CEO ออกมาให้ประชาชนออกเสียงแสดงประชามติ ก็อาจเป็นการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อมาตรา 282 แห่งรัฐธรรมนูญได้ 22 เป็นต้น                                     (ค.3) ต้องไม่เป็นการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคล        หนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่ง ในทางทฤษฎีนั้น นอกเหนือจากระบบการออกเสียง        ประชามติในร่างกฎหมายหรือกิจการสำคัญๆ ของประเทศแล้ว ยังมีการออกเสียงแสดงประชามติ        ต่อตัวบุคคล (plebiscite) อีกด้วย                             plebiscite คือ การให้ประชาชนแสดงความไว้วางใจในตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือให้ความเห็นรับรองหรือเห็นชอบในการกระทำของบุคคลนั้น 23 plebiscite อาจเกิดขึ้นได้ใน 3 กรณีด้วยกัน คือ                             (ก) เป็นการหารือประชาชนในการกระทำของบุคคลหนึ่ง ซึ่งประชาชนมีความเคารพนับถืออยู่ก่อนแล้วเนื่องจากได้ทำคุณความดีไว้ต่อประเทศชาติหรือเพราะราษฎรได้ถูกชักจูงใจให้เห็นชอบด้วยการโฆษณาชวนเชื่อนานาประการมากกว่าที่จะเป็นเรื่องให้ความเห็นชอบในเรื่องตัวบทกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น การลงคะแนน plebiscite ในประเทศฝรั่งเศส เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม ค.ศ. 1802 ที่มีการถามประชาชนว่า “นโปเลียนควรดำรงตำแหน่งกงสุลตลอดชีวิตหรือไม่”                             (ข) เป็นการทำให้ประชาชนที่มาลงคะแนนเสียงถูกจำกัดให้มีทางเลือกที่ผิดซึ่งเป็นวิธีการทางการเมืองที่ผู้มีอำนาจจะกุมอำนาจต่อไปโดยอาศัยการรับรองของประชาชนจากคะแนนที่ลงให้                             (ค) การให้ประชาชนลงคะแนนเสียง plebiscite นั้น อาจเกิดการนำเอาเรื่องอื่นเข้ามาผนวกซึ่งเป็นการชักจูงใจให้ประชาชนออกเสียงรับรอง เช่น การลงคะแนนเสียง plebiscite ในฝรั่งเศสเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม ค.ศ. 1870 อันเป็นการให้ประชาชนลงคะแนนเสียงรับรองจักรวรรดิของพระเจ้านโปเลียนที่ 3 พร้อมทั้งเอาเรื่องการปฏิรูปการปกครองให้เป็นเสรีนิยมมารวมเข้าด้วยกันเป็นการชักจูงใจประชาชนว่าต่อไปนี้จะมีการปกครองแบบประชาธิปไตย และก็เกี่ยวกับตัวบุคคลคือพระเจ้านโปเลียนที่ 3 เช่นกัน 24                                     ระบบ plebiscite ถูกนำมาใช้มากภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 และใช้เรื่อยมาจนกระทั่งสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยในการใช้ส่วนใหญ่นั้นจะเป็นเรื่องของผู้มีอำนาจในการปกครองประเทศที่มักใช้วิธีการสอบถามประชาชนเกี่ยวกับการสืบทอดอำนาจของตนต่อไป อย่างไรก็ตาม หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 plebiscite ก็ค่อย ๆ หายไป ไม่ค่อยมีคนนำมาใช้เท่าไรนัก                             มาตรา 214 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญ ได้บัญญัติห้ามการทำ plebiscite หรือการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ เอาไว้ เหตุในการบัญญัติข้อความดังกล่าวรวมทั้งความหมายของคำว่า “บุคคลใดบุคคลหนึ่ง” และ “คณะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง” นั้น ไม่ปรากฏในเอกสารการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จึงพออนุมานได้ว่าคงมีเหตุผลเช่นเดียวกับนานาประเทศที่ไม่นำระบบ plebiscite มาใช้ใน ทุกกรณีกับบุคคลหรือคณะบุคคลทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือฝ่าย        ตุลาการ เนื่องจากไม่ต้องการให้ผู้มีอำนาจใช้วิธีการดังกล่าวเป็นเครื่องยืนยันการสืบทอดอำนาจของตนเองต่อไป หรือเพื่อป้องกันมิให้มีการ “ใช้” เสียงของประชาชนเพื่อให้ผู้หนึ่งผู้ใดพ้นจากตำแหน่ง                                     (ง) ผลกระทบของการออกเสียงประชามติ ในทางทฤษฎีนั้น การออกเสียงประชามติเป็นส่วนหนึ่งของระบบประชาธิปไตยทางตรงที่ประชาชนสามารถเข้ามาแสดงความเห็นต่อร่างกฎหมายหรือกิจการสำคัญ ๆ ได้ ผลของการออกเสียงประชามติเป็นเช่นไรก็ต้องมีการดำเนินการเช่นนั้น เพราะถือว่าเป็น “ความต้องการ” ของประชาชน                            การออกเสียงประชามติของไทยตามมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกลับไม่เป็นเช่นนั้น เพราะการออกเสียงประชามติมีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี        เท่านั้น คณะรัฐมนตรีจึงไม่ถูกบังคับให้ต้องปฏิบัติตามผลของการแสดงประชามติของประชาชนได้                            ผลกระทบของการออกเสียงประชามติคงมีอยู่บ้างหากคณะรัฐมนตรีไม่ปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ โดยสามารถแยกพิจารณาได้เป็น 2 ประการด้วยกัน คือ                                     (ง.1) ความสูญเสียทรัพยากร แม้ว่าในประเทศไทยจะยังไม่เคยเกิดการออก        เสียงประชามติ แต่ก็พอจะมองภาพออกได้ว่าน่าจะมีความคล้ายคลึงกับการเลือกตั้ง กล่าวคือ ต้องมีการจัดทำเอกสารเพื่อเผยแพร่และมีการชี้ชวนด้วยวิธีการต่าง ๆ รวมทั้งต้องจัดให้มีการ ลงคะแนนเสียงซึ่งต้องใช้เงินจำนวนมากและใช้เวลาทำงานของข้าราชการประจำที่จะต้องมาเตรียมการออกเสียงประชามติ ดังนั้น การออกเสียงประชามติแต่ละครั้งก็จะเกิดความสูญเสียทางด้านทรัพยากรต่าง ๆ ค่อนข้างสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากคณะรัฐมนตรีไม่ปฏิบัติตามผลของการออกเสียงประชามติ ก็จะเกิดการสูญเปล่าทางด้านทรัพยากรต่าง ๆ                                                         (ง.2) ความสัมพันธ์กับประชาชน หากรัฐบาลไม่ทำตามผลของการออกเสียงประชามติของประชาชน เป็นที่แน่นอนว่าน่าจะเกิดการ “ประจันหน้า” กันระหว่างรัฐบาลกับประชาชน ซึ่งก็จะเกิดผลกระทบต่อเสถียรภาพและความมั่นคงทั้งของรัฐบาลและของประเทศ ซึ่งอาจส่งผลลุกลามไปถึงการเกิดความไม่สงบในสังคมได้                อ่านต่อตอนที่ 2                        เชิงอรรถ                                    20. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 115 ตอนที่ 102 ก ลงวันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ. 2541        [กลับไปที่บทความ]                                    21. นันทวัฒน์ บรมานันท์, การออกเสียงประชามติ, สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) สถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. 2544, หน้า 4-6.        [กลับไปที่บทความ]                                    22. มาตรา 282 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น.        [กลับไปที่บทความ]                                    23. สมภพ โหตระกิตย์, คำสอนชั้นปริญญาตรีกฎหมายรัฐธรรมนูญ ภาค 2, (กรุงเทพ-มหานคร : น่ำเซียการพิมพ์, 2512), หน้า 35-36.        [กลับไปที่บทความ]                                    24. ไพโรจน์ ชัยนาม, สถาบันการเมืองและกฎหมายรัฐธรรมนูญ (ภาค 1), (กรุงเทพ- มหานคร : สารศึกษาการพิมพ์, 2524), หน้า 175-178.                [กลับไปที่บทความ]                                        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2545                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=401 เวลา 21 เมษายน 2568 18:24 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)