ส่วนที่ 3
ข้อเสนอเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไทย
เมื่อพิจารณาเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจและร่างกฎหมายว่า ด้วยคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติแล้ว จะพบว่าปัญหาที่เกิดขึ้นจากกฎหมายและอาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายดังกล่าวมีลักษณะที่ค่อนข้าง คล้ายคลึงกัน กล่าวคือ มีการเปิดโอกาสและให้อำนาจ "ฝ่ายบริหาร" เข้าไปเกี่ยวข้องในขั้นตอนต่างๆหลายขั้นตอนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในขึ้นตอนที่สำคัญที่เกี่ยวข้องกับการ "เลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะเข้ามาสู่กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งขั้นตอนอนุมัติและอนุญาตต่างๆด้วย นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจและร่างกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติแล้วจะพบว่า กระบวนการทั้งหลายที่บัญญัติไว้ในกฎหมายและร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นกระบวนการที่ไม่โปร่งใสเท่าที่ควรและไม่มีระบบตรวจสอบการดำเนินการตามขั้นตอนที่บัญญัติไว้ในกฎหมายและร่างกฎหมายดังกล่าว ดังนั้น เมื่อมีการกล่าวถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็มักจะถูกคัดค้านด้วยถ้อยคำที่รุนแรงคือการ "ขายชาติ" เพราะความไม่ชัดเจนของกฎหมายนั่นเอง
ปัญหาที่เกิดจากการให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารอย่างมากและกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังไม่เป็น "ระบบ" เท่าที่ควร สามารถแก้ไขได้โดยผู้เขียนจะขอเสนอแนวทางที่คิดว่าเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของประเทศไทย 2 แนวทางคือ การดำเนินการในระยะสั้นและการดำเนินการในระยะยาว
3.1 การดำเนินการในระยะสั้น เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจได้ใช้บังคับมาเป็นเวลา 2 ปีเศษ และมีการดำเนินการตามกระบวนการของกฎหมายดังกล่าวไปแล้วกับรัฐวิสาหกิจ 3 แห่ง คือ การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย และการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย ดังนั้น หากจะเสนอขอให้ยกเลิกหรือแก้ไขกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจในขณะนี้ก็คงไม่เหมาะสมเท่าใดนักเพราะรัฐวิสาหกิจทั้ง 3 แห่งยังคงมีอำนาจรัฐอยู่บางประการตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ แต่อย่างไรก็ตาม หากการยกเลิกหรือแก้ไขกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจยังเป็นไปไม่ได้ในขณะนี้และรัฐบาล "ประสงค์" จะดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจต่อไป เพื่อให้เกิดความ "โปร่งใส" และ "เป็นระบบ" ในการดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจดังกล่าว มีความจำเป็นที่รัฐบาลจะต้อง "ปรับ" วิธีการทำงานใหม่ โดยก่อนที่จะมีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจใดเป็นหุ้นตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลจะต้องเสนอเรื่องดังกล่าวต่อรัฐสภาเพื่อรับฟังความคิดเห็นก่อนโดยมีขั้นตอน "ภายใน" ของรัฐบาลดังนี้คือ
(ก) เมื่อรัฐบาลตัดสินใจที่จะ "เลือก" รัฐวิสาหกิจใดมาเพื่อแปลงทุนเป็นหุ้นตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลจะต้องมี "เหตุผล" ที่ชัดเจนประกอบการเลือกรัฐวิสาหกิจนั้น
(ข) ให้รัฐบาลตั้ง "คณะทำงาน" ขึ้นมาคณะหนึ่งประกอบด้วยบุคคลจำนวนพอประมาณ เป็นบุคคลที่มีความเป็นกลาง อิสระ ไม่สังกัดพรรคการเมืองหรือไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง มีความรู้ความสามารถในสาขาที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับกิจการที่จะทำการแปลงทุนเป็นหุ้น สาขาการเงิน สาขากฎหมาย เป็นต้น
(ค) คณะทำงานชุดนี้จะต้องจัดทำ "แผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" แห่งนั้นอย่างเป็นระบบและเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา โดยจัดทำในลักษณะเป็น "กรอบ" ของการดำเนินงานตั้งแต่กระบวนการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัท ไปจนกระทั่งถึงการนำหุ้นออกมาขายจนรัฐหมดความเป็นเจ้าของ กรอบดังกล่าวอย่างน้อยจะต้องประกอบด้วยสาระสำคัญคือ เหตุผลที่รัฐบาลเลือกรัฐวิสาหกิจนั้นมาทำการแปลงทุนเป็นหุ้น ระยะเวลาในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งกระบวนการ การดำเนินการต่างๆที่เกี่ยวข้องกับพนักงาน สัดส่วนในการเสนอขายหุ้นให้แก่ผู้ถือหุ้นรายใดรายหนึ่ง เพดานในการถือครองหุ้นของคนต่างชาติในกิจการนั้นๆ รวมทั้งการกำกับดูแลกิจการที่ได้แปรรูปไปแล้วเพื่อมิให้เกิดปัญหาแก่ประชาชน
(ง) คณะรัฐมนตรีสามารถแก้ไข ปรับปรุง แผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่คณะทำงานจัดทำได้ แต่คณะรัฐมนตรีจะต้องบันทึกเหตุผลในการแก้ไขปรับปรุงของตนไว้ในแผนดังกล่าวด้วย
(จ) คณะรัฐมนตรีเสนอแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน
(ฉ) เนื่องจากมาตรา 193 (13) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันกำหนดให้รัฐสภาประชุมร่วมกันได้ในการเปิดอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 213 ดังนั้น จึงเห็นสมควรใช้กลไกดังกล่าวซึ่งมีความเหมาะสมกว่าการใช้กลไกอื่นเพราะรัฐสภาคือตัวแทนของประชาชน และนอกจากนี้ แม้รัฐบาลจะมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรแต่ก็มิได้หมายความว่าจะมีเสียงข้างมากในวุฒิสภาด้วย ดังนั้น การใช้กลไกรัฐสภาจึงเป็นกลไกที่เหมาะสมที่สุด
อนึ่ง มาตรา 213 แห่งรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ว่า ในกรณีที่มีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีเห็นสมควรจะฟังความคิดเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรีจะแจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาก็ได้ ในกรณีเช่นว่านี้รัฐสภาจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายไม่ได้
(ช) กลไกตามมาตรา 213 แห่งรัฐธรรมนูญจะช่วยให้รัฐบาลได้รับฟังความคิดเห็นของตัวแทนประชาชนที่มีต่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นดังที่รัฐบาลได้เสนอไว้ในแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยในการพิจารณาของรัฐสภานั้น เพื่อเป็นการคุ้มครองประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน รัฐสภาควรมุ่งเน้นการพิจารณาในประเด็นสำคัญ 2 ประเด็นคือ สัดส่วนการถือหุ้นของคนต่างชาติกับการจัดให้มีระบบการกำกับดูแลกิจการที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะเพื่อมิให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน โดยในระหว่างที่รัฐบาลยังไม่ได้จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลนั้น รัฐบาลจะต้องคงความเป็นเจ้าของในกิจการนั้นไว้ก่อนโดยห้ามขายหุ้นในกิจการดังกล่าวเกินกว่าร้อยละ 50
(ซ) เมื่อรัฐสภาได้แสดงความคิดเห็นต่างๆแล้ว รัฐบาลสมควรที่จะรีบไปปรับปรุงแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดังกล่าวให้สอดคล้องกับข้อเสนอของสมาชิกรัฐสภาโดยคำนึงถึงประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นหลัก จากนั้นจึงค่อยดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจต่อไป
(ฌ) การดำเนินการของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนั้น สมควรที่จะยึดถือตามแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่คณะทำงานได้ปรับปรุงแก้ไขตามข้อเสนอแนะของสมาชิกรัฐสภาแล้ว
การดำเนินการตามข้อเสนอดังกล่าวแม้จะเป็นการสร้างภาระและความยุ่งยากให้กับรัฐบาล รัฐสภา และส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง แต่ก็เป็นวิธีการที่ "โปร่งใส" และ "ถูกตรวจสอบ" โดยรัฐสภาก่อนที่รัฐบาลจะดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งหากมีการดำเนินการดังกล่าวแล้ว ข้อครหาเกี่ยวกับ "การขายชาติ" คงลดลงไปมากเพราะอย่างน้อยรัฐสภาในฐานะตัวแทนประชาชนก็ได้มีส่วนร่วมในการให้ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแห่งนั้นแล้ว
อนึ่ง หากรัฐบาลไม่ดำเนินการตาม "ความเห็น"ของสมาชิกรัฐสภาที่มีต่อแผนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ได้บัญญัติกลไกในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินไว้ โดยสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรสามารถตั้งกระทู้ได้ตามมาตรา 183 และ 184 อภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 185 อภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลตามมาตรา 186 ส่วนสมาชิกวุฒิสภาก็สามารถเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีชี้แจงข้อเท็จจริงหรือชี้แจงปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินได้
3.2 การดำเนินการในระยะยาว ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในตอนต้นว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้เป็นกฎหมายที่มีสาระสำคัญเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่เป็นกฎหมายที่เตรียมความพร้อมของรัฐวิสาหกิจเพื่อที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นต่อไป ส่วนร่างกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาตินั้นในขณะนี้ก็ยังอยู่ในขั้นแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมาย จึงอาจกล่าวได้ว่า ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เป็นระบบครบขั้นตอน
ข้อเสนอในระยะยาวคงอยู่ที่การปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใหม่ให้เป็นระบบ โดยนำเอากฎหมายที่มีอยู่แล้วคือกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมาปรับปรุงให้เป็นกฎหมายกลางสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีกระบวนการครบขั้นตอนตั้งแต่ต้นจนจบ
ผู้ที่เหมาะสมที่จะทำการพิจารณาศึกษาถึงกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐิวิสาหกิจคือ "คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย" ซึ่งตั้งขึ้นตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาและเป็นองค์กรที่มีอยู่แล้วในปัจจุบัน เหตุผลที่เสนอให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเป็นผู้ดำเนินการศึกษาและยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็เพราะคณะกรรมการพัฒนากฎหมายนั้นเป็นองค์กรที่ประกอบด้วย ผู้ทรงคุณวุฒิหลายๆสาขาที่มีความสามารถสูงเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป การที่มีความเป็นกลางและศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบก่อนที่จะมีการยกร่างกฎหมายเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับการจัดทำกฎหมายที่มีความสำคัญเช่นกฎหมายว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ข้อเสนอทั้ง 2 ประการเป็นข้อเสนอที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานสำคัญคือเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และเพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเกิดผลดีต่อประเทศชาติและประชาชน
บทสรุป
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจและร่างกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ เป็นกฎหมายที่มีความเกี่ยวพันกันอย่าง แนบแน่นเพราะเป็นการกำหนดถึงการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตั้งแต่ต้นจนจบกระบวนการ
แต่อย่างไรก็ตาม การพิจารณาถึงกฎหมายทั้งสองฉบับอย่างละเอียดจะเห็นได้ว่าเนื้อหาของกฎหมายได้ให้อำนาจแก่ฝ่ายการเมืองที่จะเข้ามาเกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็น อย่างมาก
การเข้ามาเกี่ยวข้องเป็นอย่างมากกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของฝ่ายการเมืองนี้ หากมองในแง่ดีก็คงกล่าวได้ว่าเพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปอย่างรวดเร็ว แต่อย่างไรก็ดี กระบวนการตรวจสอบการดำเนินการต่าง ๆ ของฝ่ายการเมืองตามกฎหมายทั้งสองฉบับไม่มีความชัดเจนเท่าที่ควร รวมทั้งการดำเนินการกับเงินที่ได้มาจากการขายรัฐวิสาหกิจก็ยังไม่มีความชัดเจนเช่นกัน
การแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะเกิดผลดีต่อประเทศชาติและประชาชนได้ก็ต่อเมื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน กฎหมายทั้งสองฉบับมิได้ตอบคำถามดังกล่าวว่าประเทศชาติจะได้อะไรจากการขายรัฐวิสาหกิจ จะได้เงินไม่น้อยไปกว่าที่ได้ลงทุนไปหรือไม่ ประชาชนจะได้อะไรบ้างจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ค่าบริการและมาตรฐานของบริการสาธารณะจะเป็นอย่างไร จะแตกต่างจากที่ทำโดยรัฐวิสาหกิจหรือไม่ สิ่งเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นคำถามที่กฎหมายทั้งสองฉบับมิได้ตอบ
การจัดตั้ง "องค์กรกำกับดูแล" รัฐวิสาหกิจที่ได้แปรรูปไปเป็นกิจการของเอกชนจึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะตอบคำถามเหล่านั้นได้ ตราบใดก็ตามที่องค์กรกำกับดูแลยังไม่เกิดขึ้น จึงยังมิใช่ช่วงเวลาที่สมควรแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2545
| 
ดูทั้งหมด
