3.6.1 ในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิของรัฐวิสาหกิจนั้น มาตรา 24 วรรคสามและ
วรรคสี่ ได้กำหนดไว้ว่า หมายความรวมถึงสิทธิตามสัญญาเช่าที่ดินที่เป็นที่ราชพัสดุหรือ สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่รัฐวิสาหกิจมีอยู่ในวันจดทะเบียนบริษัทนั้น ส่วนสิทธิในการใช้ที่ราชพัสดุหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่รัฐวิสาหกิจเคยมีอยู่ตามกฎหมายที่ราชพัสดุหรือกฎหมายอื่น ให้บริษัทมีสิทธิในการใช้ที่นั้นต่อไปตามเงื่อนไขเดิมแต่ต้องจ่ายค่าตอบแทนเป็นรายได้แผ่นดินตามที่กระทรวงการคลังกำหนด
3.6.2 ในส่วนที่เกี่ยวกับหนี้ของรัฐวิสาหกิจนั้น มาตรา 24 วรรคสอง ได้กำหนด
ไว้ว่า ในกรณีหนี้ที่โอนไปเป็นของบริษัทเป็นหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกันอยู่แล้ว ให้กระทรวง
การคลังค้ำประกันหนี้นั้นต่อไป โดยอาจเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการค้ำประกันก็ได้ เว้นแต่จะมีการตกลงกับเจ้าหนี้ให้ลดหรือปลดเปลื้องภาระการค้ำประกันของกระทรวงการคลังนั้น
ประเด็นเกี่ยวกับการให้กระทรวงการคลังค้ำประกันหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เปลี่ยนสภาพ
ไปเป็นบริษัทนี้เป็นปัญหาที่มีการขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เนื่องจากเป็นบทบัญญัติที่ให้สิทธิพิเศษแก่ภาคเอกชนที่เข้ามาซื้อหุ้นของรัฐวิสาหกิจยิ่งกว่า เอกชนอื่นอันเป็นการเลือกปฏิบัติที่ขัดต่อมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่บัญญัติว่า "การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่าง ในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของ บุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรม หรือความคิดเห็นทางการเมืองอันไม่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญจะกระทำมิได้" ซึ่งต่อมาศาลรัฐธรรมนูญก็ได้วินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยที่ 50/2542 ลงวันที่ 4 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542 ว่าไม่เป็นการเลือกปฏิบัติจึงไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 30 โดยมีเหตุผลว่า เมื่อ รัฐวิสาหกิจเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัทแล้ว มาตรา 22 วรรคสาม บัญญัติให้กระทรวงการคลังถือหุ้นดังกล่าวไว้ทั้งหมด บริษัทนั้นจึงยังคงสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปของบริษัทซึ่งยังเป็นกิจการของรัฐอยู่ และมาตรา 24 ให้โอนหนี้ของรัฐวิสาหกิจเดิมไปเป็นหนี้ของบริษัทใหม่นี้ เมื่อหนี้นั้นกระทรวงการคลังได้ค้ำประกันอยู่แล้ว ก็ให้กระทรวงการคลังค้ำประกันต่อไปนั้นเป็นการแปลงหนี้ใหม่โดยเปลี่ยนตัวลูกหนี้จากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นบริษัทที่จัดตั้งใหม่ การที่มาตรา 24 บัญญัติให้กระทรวงการคลังค้ำประกันหนี้ให้บริษัทต่อไปนั้น ก็เป็นการปฏิบัติตามการค้ำประกันที่มีอยู่แต่เดิม เพราะบริษัทที่จัดตั้งใหม่นี้ก็ยังคงดำเนินกิจการเดิมของ รัฐวิสาหกิจ และยังคงเป็นของรัฐอยู่เช่นเดิม การค้ำประกันจึงเป็นการค้ำประกันหนี้ของรัฐ ไม่ใช่หนี้ของบริษัทเอกชน กรณีจึงมิใช่เป็นการให้สิทธิพิเศษแก่บริษัทเอกชน ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติจึงไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 30
4. อำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้น
โดยปกติแล้วรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ที่ดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะจำต้องมี การใช้อำนาจรัฐบางส่วนเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้ อย่างมีประสิทธิภาพ เมื่อรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นเปลี่ยนสภาพจากรัฐวิสาหกิจในรูปแบบเดิมมา เป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็ได้กำหนดถึงการดำเนินการเกี่ยวกับอำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไว้ ดังนี้
4.1 เมื่อมีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทแล้ว มาตรา 26 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจบัญญัติไว้ว่า ในกรณีที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทหรือกฎหมายอื่น มีบทบัญญัติเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจดังกล่าวดังต่อไปนี้
ก. มีบทบัญญัติให้อำนาจรัฐวิสาหกิจดำเนินการใด ๆ ต่อบุคคล ทรัพย์สิน หรือ
สิทธิของบุคคล
ข. มีบทบัญญัติให้การดำเนินการของรัฐวิสาหกิจนั้นได้รับยกเว้นไม่อยู่ภายใต้
บังคับกฎหมายว่าด้วยการใด
ค. มีบทบัญญัติให้ได้รับยกเว้นการปฏิบัติตามกฎหมายในเรื่องใด
ง. มีบทบัญญัติให้สิทธิพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจนั้นเป็นกรณีเฉพาะ
จ. มีบทบัญญัติคุ้มครองกิจการ พนักงานหรือลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ
กรณีดังกล่าวทั้ง 5 กรณีนั้น กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจได้บัญญัติไว้ในมาตรา 26 ว่า ให้ถือว่าบทบัญญัติดังกล่าวทั้ง 5 กรณีมีผลใช้บังคับต่อไป โดยบริษัทมีฐานะ เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายดังกล่าว แต่อย่างไรก็ตาม อำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ ดังกล่าวนั้น อาจจำกัดหรืองดได้ตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา หรืออาจกำหนดในพระราชกฤษฎีกาให้อำนาจนั้นเป็นของคณะกรรมการคณะหนึ่งคณะใดตามที่จะกำหนดหรือจะให้แต่งตั้งโดยคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจก็ได้
พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจะต้องมีสาระที่ให้บริษัทคงมีอำนาจ สิทธิ หรือ
ประโยชน์เพียงเท่าที่จำเป็นแก่การดำเนินงานที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมโดยคำนึงถึงความเป็นธรรมในการแข่งขันทางธุรกิจ การควบคุมให้การใช้อำนาจทางกฎหมายเป็นไปโดยถูกต้องและการรักษาผลประโยชน์ของรัฐประกอบด้วย ทั้งนี้ อาจกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาให้มีเงื่อนเวลาหรือเงื่อนไขให้ต้องปฏิบัติหรือให้กรณีใดจะต้องได้รับอนุมัติ จากคณะกรรมการดังกล่าวมาแล้วในวรรคก่อนก็ได้ โดยกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนี้ยังได้กำหนดไว้ในมาตรา 26 วรรค 2 ให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะเสนอแนะให้ทบทวนแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวให้สอดคล้องกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของธุรกิจประเภทนั้นอยู่เสมอ
บทบัญญัติในมาตรา 26 วรรคแรกและวรรคสองดังกล่าวมาแล้ว จึงเป็นบท
บัญญัติที่มีขึ้นเพื่อรองรับสถานะของรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัท ให้ยังคงมีอำนาจรัฐบางประการอยู่เพื่อจัดทำบริการสาธารณะต่อไปได้ แต่อย่างไรก็ตาม อำนาจดังกล่าวก็มีขอบเขตซึ่งคณะรัฐมนตรีจะต้องกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา และหากเหตุการณ์เปลี่ยนแปลงไปในอนาคต คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจก็มีอำนาจที่จะเสนอแนะคณะรัฐมนตรีให้ทบทวนแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกฤษฎีกาให้สอดคล้องกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของธุรกิจประเภทนั้นได้
4.2 ในกรณีที่รัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทได้ทำสัญญาที่มี ข้อกำหนดให้บุคคลผู้เป็นคู่สัญญาได้มีสิทธิในการดำเนินกิจการใด มาตรา 26 วรรคสาม แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ได้กำหนดให้คู่สัญญาดังกล่าวมีสิทธิตามกฎหมายที่จะดำเนิน กิจการตามสัญญานั้นต่อไปจนกว่าสัญญาจะสิ้นสุด แม้ต่อมาจะมีกฎหมายกำหนดให้กิจการนั้น ต้องจัดให้มีการแข่งขันโดยเสรีก็ตาม
4.3 อำนาจและสิทธิประโยชน์ต่างๆ ใน 4.1 และ 4.2 ดังกล่าวมาแล้วนั้นจะสิ้นสุด
ลงได้ในสองกรณี คือ
ก. เมื่อมีการตรากฎหมายว่าด้วยการดำเนินกิจการที่บริษัทตาม 4.1 หรือ คู่สัญญาตาม 4.2 ดำเนินการอยู่ โดยกิจการของบริษัทหรือของคู่สัญญาดังกล่าวต้องอยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการนั้นตามหลักการแห่งความเท่าเทียมกันอย่างเป็นธรรมใน การแข่งขันทางธุรกิจ และในกรณีที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดให้กิจการนั้นต้องได้รับอนุญาตหรือสัมปทานหรือต้องดำเนินการใดๆ ถ้าบริษัทหรือคู่สัญญาดังกล่าวมีคำขอก็ให้อนุญาตหรือให้สัมปทาน หรือให้ดำเนินการดังกล่าวได้ สำหรับกรณีของคู่สัญญาให้มีสิทธิดังกล่าวได้เท่าระยะเวลาที่เหลืออยู่ตามสัญญา เว้นแต่คู่สัญญาจะยินยอมสละสิทธิดังกล่าว หรือคณะรัฐมนตรีมีมติให้สิทธิดังกล่าวสิ้นสุดลงโดยชดเชยค่าเสียหายให้ตามความเป็นธรรม
ข. เมื่อบริษัทนั้นสิ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการ
งบประมาณ คือ รัฐมีสัดส่วนความเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบ
5. พนักงานและลูกจ้าง
มาตรา 25 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ได้ให้หลักประกันแก่พนักงานของ
รัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทโดยกำหนดว่า ในวันจดทะเบียนบริษัท ให้พนักงาน
ตามที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติให้เป็นลูกจ้างของบริษัทที่จัดตั้งขึ้นโดยการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทและให้พนักงานเหล่านั้น รับเงินเดือนค่าจ้าง และสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม และให้ถือว่าเวลาการทำงานของพนักงานในรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นเวลาการทำงานในบริษัทโดยไม่ถือว่าการเปลี่ยนสภาพจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นบริษัทนั้นเป็นการเลิกจ้าง ส่วนกองทุนสำรองเลี้ยงชีพสำหรับพนักงานของรัฐวิสาหกิจเดิมที่เปลี่ยนสภาพเป็นบริษัทจะ ยังคงอยู่ต่อไป โดยให้บริษัทมีฐานะเป็นนายจ้างร่วมกับรัฐวิสาหกิจเดิมหรือแทนรัฐวิสาหกิจเดิม แล้วแต่กรณี และโดยที่สถานภาพของบริษัทนั้นยังคงมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นเดิม พนักงานที่โอนมาเป็นพนักงานของบริษัทยังคงมีฐานะเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจภายใต้กฎหมายว่าด้วยพนักงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์เช่นเดิม
6. การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ
มาตรา 28 วรรคแรก แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ได้กล่าวถึงการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทไว้ว่า ในกรณีที่มีมติคณะ รัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาเพื่อการนั้น
บทบัญญัติดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาทางนิติศาสตร์เนื่องจากมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่งเห็นว่า มาตรา 28 บัญญัติให้ฝ่ายบริหารใช้มติคณะรัฐมนตรีเพื่อยกเลิก
กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ เป็นการตรากฎหมายขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามกระบวนการพิจารณาและออกกฎหมายในระบบรัฐสภา กล่าวคือ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งนั้นมีการจัดตั้งตามบทบัญญัติของกฎหมายที่แตกต่างกันโดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด ดังนั้น ถ้าฝ่ายบริหารมีนโยบายที่จะยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ ฝ่ายบริหารจะต้องดำเนินการตรากฎหมายตามกระบวนการในระบบรัฐสภาเพื่อให้ผู้แทนของ ปวงชนชาวไทยได้กลั่นกรองการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร กรณีตามมาตรา 28 ที่บัญญัติให้ใช้มติคณะรัฐมนตรีเพื่อยุบเลิกรัฐวิสาหกิจและให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิก จึงเป็นบทบัญญัติที่ขัดแย้งต่อกระบวนการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ
ประเด็นปัญหาดังกล่าวได้มีการขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อนที่กฎหมาย ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะประกาศใช้บังคับว่ามาตรการดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งต่อมาศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 50/2542 ลงวันที่ 4 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542 ว่า บทบัญญัติมาตรา 28 วรรคแรกของร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจไม่ขัดหรือแย้งกับกระบวนการตราพระราชบัญญัติตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและไม่มีข้อความที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ โดยให้เหตุผลว่า มาตรา 28 วรรคแรกเป็นบทบัญญัติของร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการและเหตุผลในการตรา เนื่องจากเห็นว่าเป็นการสมควรให้มีกฎหมายที่จะเป็นเครื่องมือของรัฐเมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามที่มีกฎหมายจัดตั้งขึ้นให้เป็นรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด แต่ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่ง โดยมีการเปลี่ยนทุนจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นทุนของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมดและยังคงให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดิม รวมทั้งให้พนักงานมีฐานะเป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการและเป็นพื้นฐานเบื้องต้นที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบ ให้กระทำได้โดยสะดวกเมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว โดยการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุน และการบริหารจัดการในกิจการที่รัฐวิสาหกิจเดิมดำเนินการอยู่ได้ต่อไปในอนาคต โดยมาตรา 22 กำหนดให้กระทรวงการคลังยังคงถือหุ้นดังกล่าวไว้ทั้งหมด ซึ่งหมายถึงบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดนั้นยังคงมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจแต่ไม่ใช่ในรูปแบบขององค์การของรัฐจะเปลี่ยนเป็นรัฐวิสาหกิจที่มีรูปแบบการเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด ซึ่งมีผลทำให้รัฐวิสาหกิจในรูปแบบขององค์การของรัฐสิ้นสภาพไป การที่มาตรา 28 บัญญัติให้ในกรณี
ที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเป็นอันยกเลิกไปนั้น
มิได้หมายความว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นถูกยกเลิกโดยมติคณะรัฐมนตรี แต่หมายถึง มติคณะรัฐมนตรีที่ให้ยุบเลิกรัฐวิสาหกิจใดเป็นเพียงเงื่อนไข ส่วนการยกเลิกกฎหมายจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจต้องเป็นไปตามเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้นซึ่งเป็น เงื่อนเวลา และเมื่อต้องด้วยเงื่อนไขและเงื่อนเวลาครบทั้งสองประการแล้ว กฎหมายจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจจึงถูกยกเลิกโดยร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมาตรา 28 นี้ เมื่อการยกเลิก
กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่เป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดหรือประกาศของคณะปฏิวัติ
ได้ดำเนินการโดยร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายแล้ว ก็จะเป็นการยกเลิกโดยกฎหมายที่มีลำดับชั้นของกฎหมายเดียวกัน อนึ่ง การที่มาตรา 28 วรรคหนึ่ง กำหนดให้มติคณะรัฐมนตรีที่ให้ยุบเลิกรัฐวิสาหกิจเป็นเงื่อนไขและพระราชกฤษฎีกากำหนดระยะเวลาเป็นเงื่อนเวลา เพื่อให้มาตรา 28 มีผลเป็นการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น
ร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ในการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ เป็นการทั่วไป โดยให้อำนาจในส่วนที่เป็นเงื่อนไขและเงื่อนเวลาของการให้กฎหมายจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจแต่ละฉบับยกเลิกเมื่อใดไปให้คณะรัฐมนตรีเพื่อให้คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารที่ต้องบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงต่อรัฐสภาพิจารณามี มติในเรื่องนี้ เมื่อเห็นว่าได้มีการดำเนินการครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ของร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจและไม่มีกรณีใดที่รัฐวิสาหกิจเดิมจะต้องดำเนินการต่อไปแล้ว โดยจะต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกาและรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามร่างกฎหมายว่าด้วยทุน รัฐวิสาหกิจจึงเห็นว่าข้อความในมาตรา 28 วรรคหนึ่ง ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
ข. ปัญหาของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ
จากการศึกษากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่า กระบวนการตามกฎหมายดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อประเทศชาติมากกว่าผลดีโดยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดดังกล่าว ดังต่อไปนี้
(1) กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายสำคัญ อื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย คือ ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ที่ว่าขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบนั้นหมายความว่า ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ถูกจัดทำขึ้นโดยความคิดริเริ่มของหน่วยงานหรือของรัฐบาลที่มิได้มีการศึกษาวิจัยถึงผลดีผลเสียของกฎหมายหรือกระบวนการต่างๆ ที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมิได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบถึงกฎหมายลักษณะดังกล่าวกับประสบการณ์ของต่างประเทศที่มีมาก่อน
กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนี้แม้รัฐบาลจะจัดความสำคัญให้กับกฎหมายดังกล่าวว่าเป็นหนึ่งในบรรดากฎหมายที่มีขึ้นเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจและวิกฤติทางเศรษฐกิจของประเทศ แต่กฎหมายดังกล่าวก็เกิดขึ้นโดยกระบวนการแบบ "เดิมๆ" กล่าวคือ กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกระบวนการที่ไม่สามารถทำให้กฎหมายดังกล่าวมีความสมบูรณ์ได้ เนื่องจากการจัดทำร่างกฎหมายโดยฝ่ายบริหารมีความรีบเร่ง ขาดการศึกษาวิจัยอย่างเป็นระบบ ขาดการวิเคราะห์เปรียบเทียบกับกฎหมายและประสบการณ์ ของต่างประเทศที่ได้ดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาก่อนประเทศไทยเป็นเวลานาน ดังนั้น จึง
เป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นมาเพื่อ "ทดลอง" ทฤษฎีและวิธีการใหม่ของประเทศไทยในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่าจะสามารถทำได้หรือไม่อย่างไร ซึ่งคงไม่มีใครยืนยันได้ว่าผลการทดลองดังกล่าวจะเกิด "ผลดี" หรือ "ผลเสีย" ต่อประเทศชาติ
(2) กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน กฎหมายว่าด้วยทุน รัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อให้เป็นเครื่องมือในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้มีเนื้อหาสาระที่ก้าวล่วงลงไปถึงรายละเอียด
ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใดทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อรัฐวิสาหกิจใดที่ได้ดำเนินการตาม ขั้นตอนของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอย่างครบถ้วนแล้ว รัฐวิสาหกิจนั้นก็จะกลายสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทที่มีทุนเป็นเรือนหุ้น ส่วนที่ว่าจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นไปอย่างไรคงต้องทำความเข้าใจก่อนว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือการทำให้ "ความเป็นเจ้าของ" ของรัฐหมดไป รัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้นจะถูกแปรรูปได้ก็แต่โดยการขายหุ้น ให้แก่เอกชนจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของของรัฐน้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ฉะนั้น หัวใจสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้นคือนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขาย แต่อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดไว้แต่เพียงวิธีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น มิได้ก้าวไปถึงการขายหุ้นดังกล่าวให้กับเอกชน จึงอาจกล่าวได้ว่ากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน คือ ไม่สามารถใช้กฎหมายดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้แล้วเสร็จได้ทันที
ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยจึงยังไม่อาจเกิดขึ้นได้จากกฎหมาย
ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ทำให้ไม่สามารถ "มองเห็นได้ด้วยตาเปล่า" ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทยจะเป็นอย่างไร ทั้งนี้ เพราะกระบวนการต่อไปที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนทุนของ รัฐวิสาหกิจไปเป็นหุ้นของบริษัทแล้ว รัฐจะทำอย่างไรกับการนำหุ้นของบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ออกขาย และจะมีมาตรการอย่างไรในการกำกับดูแลการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทเพื่อมิให้เกิดภาวะการ "ขายชาติ" ด้วยการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นให้กับต่างชาติจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของกิจการนั้นกลายเป็นของคนต่างชาติ 4
(3) เนื้อหาสาระของกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น" วัตถุประสงค์บางอย่าง เมื่อพิจารณาวิธีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ โครงสร้างของกฎหมาย อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ การถ่ายโอนสิทธิประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจในรูปองค์การของรัฐไปยังรัฐวิสาหกิจในรูปบริษัท การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการตราพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการกำหนดให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกฎหมายที่ทุกคนเข้าใจว่าเป็น "กฎหมายกลาง" ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่กล่าวถึงกระบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดมีส่วนสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบจนไม่อาจทำให้เข้าใจได้ว่าเกิดจากความบังเอิญ นั่นคือ การมีส่วนร่วมของฝ่ายการเมือง
ทั้งนี้ เนื่องจากโครงสร้างของกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายการเมืองอย่างมาก
เริ่มตั้งแต่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มี "อำนาจในการเลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงทุนเป็นหุ้นการกำหนดให้องค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจมาจากฝ่ายการเมืองเป็นส่วนใหญ่ การให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะ "ควบคุม" การดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนะต่างๆ ต่อคณะรัฐมนตรี
รวมทั้งการแก้ไขเพิ่มเติมข้อเสนอของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ ซึ่งในประการหลังนี้ทำให้อาจกล่าวได้ว่า คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลไม่เกิน 26 คน ที่มาจากบุคคลในคณะรัฐมนตรีประมาณ 16 คน มาจากผู้ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 6 คน และมาจากข้าราชการประจำอีก 5 คน เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกี่ยวกับการดำเนินการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท
นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ยังมีการให้อำนาจฝ่ายการเมืองแทรกอยู่ตาม
ส่วนต่าง ๆ ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการให้คณะกรรมการเตรียมการ จัดตั้งบริษัท กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่จะโอน ให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น การกำหนดจำนวนหุ้นและมูลค่าหุ้น การกำหนดรายชื่อกรรมการ
บริษัท ซึ่งคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจสามารถแก้ไขเพิ่มเติมสิ่งต่างๆ เหล่านี้ได้รวมถึงการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาใช้อำนาจพิเศษของรัฐวิสาหกิจที่ได้แปลงเป็นบริษัทแล้วด้วย
สิ่งต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้วและปรากฏอยู่ในเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วย
ทุนรัฐวิสาหกิจ จึงทำให้เข้าใจได้ว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น"วัตถุประสงค์สำคัญอย่างหนึ่ง คือ มีการกำหนดไว้ในกฎหมายให้อำนาจกับฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลที่จะทำการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขายได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งก็ต้องเป็นภาระของประชาชนที่จะต้องรอดูต่อไปว่า การกระทำดังกล่าวนั้นทำเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือของฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาล
(4) การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยฝ่ายบริหาร ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นที่ถือว่า "รุนแรง" และ "ร้ายแรง" ที่สุดประเด็นหนึ่งที่ก่อให้เกิดกระแสความขัดแย้งในสังคม แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยออกมาแล้วว่าสามารถทำได้ แต่ก็ไม่สามารถที่จะทำลายความเข้าใจในระบบ "ลำดับศักดิ์ของกฎหมาย" ที่มีอยู่ในสังคมไทยมาเป็นเวลาช้านานแล้ว
หากจะตั้งคำถามว่า ทำไมกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงไม่บัญญัติให้การ
ยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่แปลงทุนเป็นหุ้นและจดทะเบียนเป็นบริษัท ทำโดยกฎหมายระดับเดียวกับกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น คำตอบคงมีอยู่สองประการ คือ ประการแรก การจัดทำกฎหมายยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจระดับพระราชบัญญัติต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภาที่มักจะอ้างกันอยู่เสมอว่าจะต้องใช้ระยะเวลานาน ไม่ทันความต้องการของรัฐบาล กับคำตอบประการที่สอง คือ ต้องการให้อำนาจแก่ฝ่ายการเมือง
ที่เป็นรัฐบาลที่จะ "รวบรัด" การดำเนินการต่าง ๆ ทั้งหมดให้อยู่ที่ฝ่ายของตนแต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนั้น ความประสงค์ดังกล่าวจึงแสดงออกมาในมาตรา 28 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ
ที่ว่า "ในกรณีที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ
นั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น"
บทบัญญัติดังกล่าวได้ทำลายระบบลำดับศักดิ์ของกฎหมายในประเทศไทยลงอย่างสิ้นเชิง ความชอบธรรมต่างๆ สามารถเกิดขึ้นได้จากการเขียนกฎหมายตามความต้องการของตนเองแต่เพียงอย่างเดียวโดยไม่คำนึงถึงจารีตประเพณีหรือสิ่งอื่น ๆ ที่ปฏิบัติกันอยู่มาเป็นเวลานาน
ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า การให้อำนาจฝ่ายบริหารยุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้โดย
ไม่ต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา แม้จะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ทำโดยไม่ต้องมีการตรา
กฎหมายหลายฉบับ แต่ก็เป็นการกระทำที่ไม่เหมาะสมและไม่สมควร รวมทั้งยังเป็นการให้อำนาจ
"คณะรัฐมนตรี"อีกประการหนึ่งอย่างเกินความจำเป็นซึ่งจะส่งผลกระทบตามมาในวันข้างหน้าอย่างมาก
(5) กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทั้งหมดไม่มีความโปร่งใส
ข้อสังเกตทั้ง 4 ประการดังกล่าวข้างต้นนำมาซึ่งบทสรุปของข้อสังเกตในประการสุดท้าย คือ ความไม่โปร่งใสในกระบวนการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ
จากข้อมูลที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์ทำให้ทราบว่า รัฐวิสาหกิจจำนวนกว่า 60 แห่งมีสินทรัพย์รวมกันกว่า 4 ล้านล้านบาท มีพนักงานกว่า 1 ล้านคน มีงบประมาณรวมกันปีละประมาณ 1 ล้านล้านบาท ทำรายได้ให้แก่รัฐประมาณปีละ 20,000 ล้านบาท จากข้อมูลดังกล่าวทำให้เราเห็นภาพว่า รัฐวิสาหกิจก็คือ "ขุมทรัพย์" หนึ่งของประเทศไทย ขุมทรัพย์นี้มิได้เกิดขึ้นมาจากการเนรมิตหรือความบังเอิญ แต่เกิดขึ้นมาจากรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยที่ผ่านมาได้ทุ่มเทเงินงบประมาณจำนวนมากเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการอย่างรอบคอบเพื่อวัตถุประสงค์สองประการ คือ มิให้รัฐและประชาชนที่ต่างก็มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจต้องเสียประโยชน์
แต่อย่างไรก็ตาม เนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้ตอบสนอง
สองสิ่งที่กล่าวไปข้างต้น คือ ประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของประชาชน รัฐได้ลงทุนไปในรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างมาก แต่เมื่อจะ "ขาย" รัฐวิสาหกิจ กลับทำโดยการใช้กฎหมายไม่กี่มาตราและคนไม่กี่คน ซึ่งคนไม่กี่คนเหล่านั้นเป็น "ฝ่ายการเมือง" ที่เรามักจะตั้งข้อสงสัยว่าเข้ามา ทำงานเพื่อประโยชน์ของตนและพวกพ้องมากกว่าประโยชน์ของประเทศชาติ ข้อกล่าวอ้าง
ดังกล่าวนี้มิได้เกิดจากคนเพียงบางคน หากตรวจสอบเหตุผลในการปฏิวัติรัฐประหารแทบทุกครั้ง
ก็จะพบว่าการปฏิวัติรัฐประหารส่วนใหญ่มักเกิดจากการที่คณะปฏิวัติรัฐประหาร "ทนไม่ได้" กับการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเกิดขึ้นก็ด้วยเหตุผลสำคัญ คือ ต้องการวางมาตรการและกลไกในการป้องกันการทุจริตคอรับชั่นของนักการเมือง ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดเลยที่จะมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดทุกขั้นตอนในการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจให้กับนักการเมืองเพื่อให้เข้ามาดำเนินการดังกล่าว ซึ่ง "เสี่ยง" ต่อการทำให้รัฐต้องเสียประโยชน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่าต่อไปอีกไม่รู้จักจบสิ้น นอกจากนี้ ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเองก็มิได้มีบทบัญญัติหรือมาตรการใดมารองรับหรือเป็นหลักประกันให้กับประชาชนทั้งหลายว่า เมื่อ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไปแล้ว ประชาชนจะยังได้รับบริการที่ดีและราคาไม่แพงเหมือนครั้งที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำโดยอาศัยงบประมาณของรัฐหรือไม่
จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยใช้มาตรการตามกฎหมาย
ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีปัจจัยความเสี่ยงสูงที่จะทำให้รัฐขาดประโยชน์ และประชาชนก็เช่นกัน ที่จะต้องประสบปัญหาต่าง ๆ ทั้งนี้ เนื่องมาจากกระบวนการของกฎหมายฉบับนี้ไม่โปร่งใส ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างมากตั้งแต่เริ่มต้นคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมา "ขาย" การเข้า ไปยุ่งเกี่ยวกับการดำเนินการทุกขั้นตอน รวมทั้งในตอนจบสามารถมีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิก รัฐวิสาหกิจได้ กระบวนการต่าง ๆ ที่ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจึงเป็นกระบวนการที่รวบรัดและไม่โปร่งใสอันอาจส่งผลทำให้ประเทศชาติและประชาชนต้องเสียประโยชน์ได้
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 2 ธันวาคม พ.ศ. 2545
| 
ดูทั้งหมด
