กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไทย [ตอนที่ 1] 6 มกราคม 2548 21:44 น.        ความนำ                                    ในช่วงปี พ.ศ. 2539 ประเทศไทยประสบปัญหาทางด้านเศรษฐกิจหลายประการ กล่าวคือ ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเนื่องจากการส่งออกชะลอตัว ปัญหาหนี้ต่างประเทศที่เพิ่มสูงขึ้นโดยส่วนใหญ่จะเป็นหนี้ระยะสั้นของภาคเอกชนซึ่งมีความอ่อนไหวต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ปัญหาสถาบันการเงินที่มีการปล่อยสินเชื่อในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่มีปริมาณมากเกินความพอดี รวมทั้งปัญหาสำคัญอีกประการ คือ การเก็งกำไรค่าเงินบาทซึ่งเริ่มขึ้นในเดือน กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2540 ทำให้ทางการสูญเสียเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในการปกป้องค่าเงินบาทไปเป็นจำนวนมาก ต่อมาเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2540 มีการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราจากระบบตะกร้าเงิน (basket currency) มาเป็นระบบลอยตัวภายใต้การ จัดการ (managed float) จึงเป็นผลที่ทำให้ค่าเงินบาทอ่อนตัวลงอย่างต่อเนื่องส่งผลกระทบต่อ ค่าเงินบาทในภูมิภาค จากปัญหาที่กล่าวมาทั้งหมดทำให้รัฐบาลต้องตัดสินใจขอความช่วยเหลือ ทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund หรือ IMF)                            ในการขอถอนเงินกู้จาก IMF ประเทศไทยมีข้อผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามโดยประเด็น        เรื่องรัฐวิสาหกิจนับได้ว่าเป็นเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งในการดำเนินนโยบายตามข้อตกลง กล่าวคือ มีการกำหนดให้มีการทบทวนโครงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจและตัดรายจ่ายที่มีความสำคัญในระดับต่ำลงเพื่อรักษาฐานะทางการเงินของภาครัฐวิสาหกิจให้สมดุล ตลอดจนปรับปรุงอัตราค่าบริการของรัฐวิสาหกิจให้สะท้อนกับทุนที่สูงขึ้นจากการอ่อนตัวของค่าเงินบาท ยกเว้นค่ารถโดยสารประจำทางและรถไฟชั้นธรรมดา เพิ่มบทบาทของภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจโดย        เน้นที่ภาคสาธารณูปโภค พลังงาน การสื่อสารและขนส่ง เนื่องจากนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ        ที่ผ่านมาขาดความต่อเนื่องและชัดเจน ดำเนินการมาแล้วเป็นสิบปีก็ยังไม่สำเร็จ นอกจากนั้น        รัฐยังมีการลงทุนในด้านสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐานสูงมาก เท่ากับว่ารัฐขาดการส่งเสริม        ให้เอกชนเข้ามาลงทุนแทนซึ่งเป็นนโยบายที่ผิดพลาด มีการกำหนดให้รัฐวิสาหกิจที่ต้องเร่งแปรรูปเป็นบริษัทจำกัดเป็นอันดับแรกคือบริษัทบางจากปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) และบริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) ด้วยการลดสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐบาลลง                            สืบเนื่องจากข้อผูกพันดังกล่าว ประเทศไทยจึงเข้าสู่ยุคการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่างแท้จริงเป็นครั้งแรก หน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงานต่างก็รณรงค์ให้ความรู้แก่ประชาชน (และพนักงานรัฐวิสาหกิจ) ถึง "ข้อดี" ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทางสื่อสารมวลชนประเภทต่าง ๆ นอกจากนี้ ก็ยังมีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเพื่อให้เป็น "ประตู" ไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ                            คำว่า "การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" หรือ privatisation นั้น มีความหมายว่า หมายถึงการเปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของ (ownership) รัฐวิสาหกิจจากรัฐไปเป็นของเอกชน โดยในอดีตที่ผ่านมาประเทศไทย "ไม่เคยมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ" ตามความหมายดังกล่าว จะมีก็แต่เพียง "การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ" รูปแบบต่าง ๆ เช่น การทำสัญญาจ้างเอกชนบริหารงาน การให้สัมปทานแก่เอกชน หรือการร่วมลงทุนกับเอกชน เป็นต้น                            นอกจากนี้แล้ว ในประเทศไทยเรายังไม่มี "กฎหมาย" ที่เกี่ยวข้องและใช้เป็นกระบวนการเพื่อการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แม้ในอดีตคือประมาณช่วงปี พ.ศ. 2530-2533 กระทรวงการคลังจะได้เคยยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. .... แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวก็มิได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา                            ในปัจจุบัน ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 "สภาพบังคับ" ทำให้ประเทศ        ไทยเข้าสู่ยุคของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทำได้ด้วยการเพิ่มสัดส่วนความเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจนั้นให้แก่เอกชน หากเอกชนมีสัดส่วนความเป็นเจ้าของมากกว่าร้อยละ ห้าสิบ ก็ถือได้ว่ารัฐวิสาหกิจนั้นถูกแปรสภาพไปเป็นของเอกชนแล้ว ดังนั้น เพื่อให้การเปลี่ยนสภาพความเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจจากรัฐไปเป็นของเอกชนเกิดขึ้นได้ ก็ต้องทำการ "ขายหุ้น" รัฐวิสาหกิจนั้นให้แก่ประชาชน ดังเช่นกรณีของบริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตาม มีรัฐวิสาหกิจจำนวนมากที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติและ        พระราชกฤษฎีกาหรือตั้งขึ้นโดยมติคณะรัฐมนตรี รัฐวิสาหกิจเหล่านี้มิได้มีทุนเป็นหุ้นดังเช่นของ        บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) ที่ตั้งขึ้นโดยใช้กฎหมายเอกชนเช่นเดียวกับกิจการของเอกชน ดังนั้น เพื่อให้เกิดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นให้แก่ เอกชน จึงต้องมีกระบวนการที่ทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถแปลงทุนเป็นหุ้นได้ดังเช่นรูปแบบ ของบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงเกิดขึ้นมาเพื่อให้เป็นกระบวนการในการเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตาม ที่มีกฎหมายจัดตั้งให้เป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด โดยมีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นให้เป็นหุ้นของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด และให้บริษัทใหม่ที่ ยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่มีอำนาจตามเดิม รวมทั้งให้พนักงานมีฐานะเป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการและเป็นพื้นฐานเบื้องต้นที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบให้กระทำได้โดยสะดวก ต่อมาเมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว ขั้นตอนต่อไปก็จะต้องมีการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชนต่อไป                            รัฐบาลชุดปัจจุบันคือรัฐบาลของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2544 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจและการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ดังนี้ คือ                                             พัฒนารัฐวิสาหกิจให้เป็นองค์กรหลักในการกอบกู้เศรษฐกิจ                             สร้างรายได้ให้กับประเทศโดยรวมรัฐวิสาหกิจที่มีศักยภาพและมีความพร้อม        เข้าด้วยกัน                             จัดให้มีโครงสร้างการบริหารองค์กรที่เป็นมืออาชีพ มีการบริหารจัดการที่มี        ประสิทธิภาพ                             ปลอดจากการเมืองแทรกแซงในการบริหาร                             เปิดโอกาสให้ประชาชนคนไทยมีโอกาสลงทุนในกิจการของรัฐวิสาหกิจ                             สนับสนุนให้รัฐวิสาหกิจที่มีความพร้อมเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์        ภายในระยะเวลาที่เหมาะสม                                    เพื่อให้เป็นไปตามคำแถลงนโยบายดังกล่าว รัฐบาลปัจจุบันได้เล็งเห็นความจำเป็นของการดูแลจัดการหุ้นและหลักทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจทั้งหลาย จึงได้ยกร่างกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติขึ้นมาเพื่อรับ โอนหลักทรัพย์จากส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานของรัฐมาจัดการในเชิงธุรกิจและทำการจำหน่ายหรือกระจายการถือครองหลักทรัพย์ให้แก่ประชาชน ดังนั้น ในอนาคตหากร่าง        กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจแห่งชาติและบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติประกาศ        ใช้บังคับเป็นกฎหมาย กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยก็จะต้องอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายสองฉบับนี้ คือ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่มีผลเป็นการแปลงทุนของ รัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น และกฎหมายฉบับที่สอง คือ ร่างกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการนโยบาย        รัฐวิสาหกิจแห่งชาติและบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ ที่มีผลเป็นการดำเนินการเกี่ยวกับการจำหน่าย        หรือกระจายหุ้นดังกล่าวให้แก่สาธารณชน        ส่วนที่ 1        พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542                            กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดให้มีขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือของรัฐเมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ ประเภทองค์การของรัฐบาล ให้เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีรูปแบบเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด การปรับเปลี่ยนโครงสร้างของทุนดังกล่าวจะทำให้ทุนของรัฐวิสาหกิจซึ่งแต่เดิมมีลักษณะเป็นก้อน กลายเป็นทุนที่มีลักษณะเป็นหุ้นของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด นอกจากนี้ การปรับเปลี่ยนดังกล่าวยังทำให้สามารถระดมทุนจากตลาดทุนเพื่อเข้ามาซื้อหุ้นได้อย่างสะดวก ซึ่งก็หมายความว่าทำให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีการแปลงทุนเป็นหุ้นนั้นเป็นไปอย่างสะดวก                            เมื่อรัฐบาลได้เสนอร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจต่อรัฐสภาในปี พ.ศ. 2540        ก็ได้รับการคัดค้านจากบุคคลหลายฝ่ายไม่ว่าจะเป็นฝ่ายผู้มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงอันได้แก่ พนักงานรัฐวิสาหกิจผู้ไม่ต้องการที่จะให้รัฐวิสาหกิจที่ตนทำงานอยู่ได้รับการแปรรูปไปเป็นของเอกชนเนื่องจากห่วงใยและวิตกถึงสถานภาพของตนเองในอนาคต หรือฝ่ายอื่น ๆ ซึ่งมีความเป็นห่วงว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยวิธีการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะเป็นการ แปรรูปรัฐวิสาหกิจด้วยวิธีที่ผิดซึ่งจะส่งผลทำให้เกิดการ "ขาย (สมบัติของ) ชาติ" อย่างไม่เป็นธรรมขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อกฎหมายดังกล่าวผ่านการพิจารณาของรัฐสภาซึ่งประกอบ        ด้วยผู้ที่มีพลังทางด้านการเมืองและเศรษฐกิจ จึงน่าจับตาดูกฎหมายดังกล่าวต่อไปว่าจะสามารถ        ทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อให้เกิดผลดีต่อประเทศชาติหรือเกิดผลประโยชน์ต่อคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมากกว่ากัน                ก. สาระสำคัญของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ                                    กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจประกอบด้วยสาระสำคัญ 6 ประการด้วยกัน คือ                            1. การเปลี่ยนสภาพของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ                            มาตรา 3 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจได้ให้คำนิยามของบริษัทในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจไว้ว่า หมายความว่า บริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชน ดังนั้น รัฐวิสาหกิจ ที่ได้ดำเนินการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็จะต้องเปลี่ยนสภาพ จากรัฐวิสาหกิจในรูปแบบเดิมมาเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชน แล้วแต่กรณี ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง                                    นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจากมาตรา 4 ของกฎหมายดังกล่าวที่กล่าวว่า ในกรณีที่ รัฐบาลมีนโยบายที่จะนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของรัฐวิสาหกิจใดมาเปลี่ยนสภาพเป็น หุ้นในรูปแบบของบริษัทก็สามารถทำได้แล้ว จะเห็นได้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวประกอบด้วยหลักเกณฑ์ 2 ประการ คือ ประการแรกนั้น กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้บังคับให้ทุก รัฐวิสาหกิจต้องเปลี่ยนสภาพเป็นบริษัท แต่เป็นช่องทางที่จะให้รัฐวิสาหกิจที่มีความประสงค์ที่จะเปลี่ยนรูปแบบจากรัฐวิสาหกิจที่เป็นองค์กรของรัฐบาลไปเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนได้ดำเนินการจดทะเบียนเป็นบริษัทได้ตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในกฎหมายฉบับดังกล่าว ส่วนประการที่สองนั้น การนำทุนของรัฐวิสาหกิจมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นสามารถทำทั้งหมดหรือบางส่วนก็ได้ ซึ่งจะส่งผลทำให้รัฐวิสาหกิจหนึ่งที่จะเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นสามารถจัดตั้งเป็นบริษัทหลายบริษัทก็ได้                            2. องค์กรที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้น                                    กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจได้กำหนดให้องค์กร 3 องค์กรมีบทบาทเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้น องค์กรเหล่านั้น ได้แก่ คณะรัฐมนตรี คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ และคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท                                    2.1 คณะรัฐมนตรี มาตรา 16 ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดให้คณะ        รัฐมนตรีเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการอนุมัติให้มีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้น กล่าวคือ เมื่อรัฐวิสาหกิจใดต้องการที่จะนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของตนมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้น ในรูปแบบของบริษัท ก็จะต้องทำเรื่องเสนอไปที่กระทรวงเจ้าสังกัดเพื่อขอความเห็นชอบก่อน        จากนั้นก็จะต้องเสนอเรื่องต่อไปยังคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจดังจะได้กล่าวถึงในหัวข้อ        ต่อไป เมื่อคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจพิจารณาให้ความเห็นชอบในเรื่องดังกล่าวแล้ว ก็จะต้องเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติในหลักการและแนวทาง ให้ดำเนินการนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของรัฐวิสาหกิจมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นใน รูปแบบของบริษัท เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติแล้วจึงค่อยดำเนินการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นตามกระบวนการที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจต่อไป                            คณะรัฐมนตรีจะเข้ามามีบทบาทเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจ        เป็นหุ้นอีกครั้งหนึ่งดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 21 ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ คือ เมื่อคณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการและแนวทางให้ดำเนินการนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของ รัฐวิสาหกิจมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัทดังกล่าวมาแล้วข้างต้น ก็จะมีการตั้ง"คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท" ขึ้นมาเพื่อดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้น เมื่อคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทปฏิบัติภารกิจเสร็จแล้ว ก็จะต้องเสนอรายงานรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดตั้งบริษัทต่อคณะกรรมการนโยบายทุน รัฐวิสาหกิจเพื่อพิจารณา เมื่อคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจพิจารณาเสร็จเรียบร้อยแล้ว ก็จะต้องเสนอไปยังคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติให้เปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นหุ้นและจัดตั้งบริษัทต่อไป                                    2.2 คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ        กำหนดให้จัดตั้งคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจขึ้นเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตาม บทบัญญัติแห่งกฎหมาย                            องค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจนั้น บัญญัติไว้ในมาตรา 5        แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ คือ นายกรัฐมนตรีทำหน้าที่เป็นประธาน รัฐมนตรีที่นายก- รัฐมนตรีแต่งตั้งจำนวนไม่เกิน 15 คน ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เลขาธิการคณะกรรมการ กฤษฎีกา เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจำนวนไม่เกิน 6 คน เป็นกรรมการ 1 โดยมีปลัดกระทรวงการคลังเป็นกรรมการและเลขานุการ และมีผู้แทนกระทรวงการคลังเป็นผู้ช่วยเลขานุการ                            อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจนั้นบัญญัติไว้ในมาตรา        13 ดังต่อไปนี้ คือ                                    (1) เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติในหลักการและแนว        ทางให้ดำเนินการนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของรัฐวิสาหกิจมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัท                            (2) เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในเรื่องต่าง ๆ เกี่ยวกับการเปลี่ยนทุน        เป็นหุ้น และการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทตามที่คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทเสนอตามมาตรา 21                            (3) เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการกำหนดรัฐมนตรีที่จะกำกับ        ดูแลในด้านนโยบายของบริษัทที่จะจดทะเบียนจัดตั้งตาม (2)                            (4) เสนอแนะเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 26        ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปของธุรกิจประเภทนั้น                            (5) กำกับดูแลให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามที่กำหนดไว้ใน        มาตรา 19                            (6) ปฏิบัติการอื่นตามพระราชบัญญัตินี้ เช่น การจัดทำระเบียบว่าด้วยการ        รับฟังความคิดเห็นของประชาชน                            (7) พิจารณาเรื่องอื่น ๆ ตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย                                    นอกจากนี้ ในมาตรา 12 ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ยังได้กำหนด        "ข้อจำกัด" ของผู้เป็นกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจไว้ว่า ภายในระยะเวลาสามปีนับแต่พ้นจากตำแหน่งกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจจะเป็นผู้ถือหุ้นหรือเป็นกรรมการผู้มีอำนาจในการจัดการ ที่ปรึกษาการเงิน หรือที่ปรึกษาการจัดการจำหน่ายหุ้น หรือผู้ทำหน้าที่จัดจำหน่ายหุ้น หรือได้รับเงินหรือประโยชน์ใด ๆ เป็นพิเศษนอกเหนือจากธุรกิจหรือการงานตามปกติของนิติบุคคลซึ่งเป็นผู้รับสัมปทาน ผู้ร่วมทุน หรือบริษัทที่จัดตั้งขึ้นโดยการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทนั้นมิได้ เว้นแต่เป็นกรณีของข้าราชการประจำที่ได้รับมอบหมายจากทาง ราชการหรือรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้อง                                    2.3 คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทนับได้ว่าเป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญที่สุดในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้น ทั้งนี้ เพราะคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทจะเป็นผู้ดำเนินการเตรียมการจัดตั้งบริษัทตาม หลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ โดยจะทำหน้าที่ประเมินราคาทรัพย์สิน ประเมินราคาหุ้น จำนวนหุ้น กำหนดชื่อบริษัทและโครงสร้างของบริษัท พร้อมนี้คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทก็มีอำนาจที่จะชี้ว่าทรัพย์สินของรัฐที่อยู่ในความครอบครองของรัฐวิสาหกิจควรจะติดไปกับบริษัทหรือส่งกลับคืนกระทรวงการคลัง                            องค์ประกอบของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทนั้นบัญญัติไว้ในมาตรา        16 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ คือ ประกอบด้วยปลัดกระทรวงหรือทบวงที่รัฐมนตรี ว่าการกระทรวงหรือทบวงนั้นเป็นผู้กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่จะเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นเป็นประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ อธิบดีกรมทะเบียนการค้า        ผู้อำนวยการสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ อันได้แก่ ผู้ดำรงตำแหน่ง        ผู้ว่าการหรือผู้อำนวยการ หรือผู้ซึ่งดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับตำแหน่งดังกล่าว ผู้แทนพนักงานของรัฐวิสาหกิจนั้น 1 คน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนไม่เกิน 3 คน เป็นกรรมการ โดยมีผู้แทนกระทรวงการคลังเป็นกรรมการและเลขานุการ                            กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิและผู้แทนพนักงานของรัฐวิสาหกิจดังกล่าวมาแล้วแต่งตั้ง        โดยประธานกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทและกรรมการโดยตำแหน่ง โดยกรรมการผู้ทรง        คุณวุฒินั้นจะต้องแต่งตั้งจากผู้ซึ่งมีความเชี่ยวชาญในด้านการเงินและการบัญชี และในกิจการหรือการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจที่จะเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นอย่างน้อย 1 คน ส่วนผู้แทนพนักงานนั้นจะต้องแต่งตั้งจากนายกสมาคมพนักงานรัฐวิสาหกิจหรือพนักงานที่คณะกรรมการของ รัฐวิสาหกิจนั้นเสนอในกรณีที่รัฐวิสาหกิจนั้นไม่มีสมาคมพนักงานรัฐวิสาหกิจ                            อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทนั้นบัญญัติไว้ในมาตรา        19 ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ คือ มีหน้าที่เสนอแนะรายละเอียดเกี่ยวกับบริษัทที่จะ จัดตั้งขึ้นโดยการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทนั้นตามหลักการและแนวทางที่คณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติ โดยให้ดำเนินการดังต่อไปนี้                            (1) กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิด และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่        จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น และส่วนที่จะให้ตกเป็นของกระทรวงการคลัง                            (2) กำหนดพนักงานที่จะให้เป็นลูกจ้างของบริษัท                            (3) กำหนดทุนเรือนหุ้นหรือทุนจดทะเบียนสำหรับการจดทะเบียนจัดตั้ง        บริษัท จำนวนหุ้น และมูลค่าของหุ้นแต่ละหุ้น ตลอดจนรายการต่าง ๆ ที่เป็นส่วนของผู้ถือหุ้น                            (4) กำหนดชื่อของบริษัท                             (5) กำหนดโครงสร้างการบริหารงานบริษัท รายชื่อกรรมการบริษัท และผู้สอบ        บัญชีในวาระเริ่มแรก                             (6) จัดทำหนังสือบริคณห์สนธิและข้อบังคับของบริษัท                             (7) จัดทำร่างพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 26                             (8) จัดทำร่างพระราชกฤษฎีกาเพื่อกำหนดเงื่อนเวลายุบเลิกรัฐวิสาหกิจ ในกรณี        มีการโอนกิจการของรัฐวิสาหกิจไปทั้งหมด                             (9) จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามระเบียบที่คณะกรรมการ        นโยบายทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งอย่างน้อยต้องมีการรับฟังความคิดเห็นในเรื่องตาม (1)(2)(3) และ (8)                             (10) พิจารณาเรื่องอื่น ๆ ตามที่คณะรัฐมนตรีหรือคณะกรรมการนโยบายทุน        รัฐวิสาหกิจมอบหมาย                            กล่าวโดยสรุป บทบาทขององค์กรทั้ง 3 องค์กรที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนทุนของ        รัฐวิสาหกิจเป็นหุ้น เป็นดังนี้ คือ เมื่อรัฐวิสาหกิจใดต้องการที่จะนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของตน        มาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัทก็สามารถทำได้โดยการเสนอเรื่องไปยังกระทรวง เจ้าสังกัดเพื่อให้ความเห็นชอบก่อน เมื่อได้รับความเห็นชอบแล้วก็ต้องเสนอเรื่องไปยังคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจเพื่อพิจารณาเบื้องต้นก่อนว่าสมควรที่จะให้มีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นหุ้นหรือไม่ จากนั้นคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจก็จะเสนอความเห็นของตนต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติในหลักการและแนวทางให้ดำเนินการนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของรัฐวิสาหกิจมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัท เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติในหลักการให้เปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัทแล้ว ก็จะต้องมีการ จัดตั้งคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทขึ้นมาดำเนินการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทตามหลักการและแนวทางที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ เมื่อคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทดำเนินการเสร็จเรียบร้อยแล้วจะต้องรายงานรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดตั้งบริษัทกลับไปยังคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจเพื่อพิจารณา จากนั้นก็จะต้องเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติให้เปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นหุ้นและจัดตั้งบริษัทต่อไป                            3. ขั้นตอนในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัท                                    กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจได้บัญญัติขั้นตอนในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทไว้ดังนี้ คือ                                    3.1 เมื่อรัฐวิสาหกิจใดมีความประสงค์ที่จะนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของตนมา        เปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัท ให้ทำเรื่องเสนอต่อกระทรวงเจ้าสังกัดให้ความเห็นชอบ        ก่อน จากนั้นจะต้องนำเสนอให้คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจเป็นผู้พิจารณานโยบายนั้น        ในเบื้องต้น 2 ว่าเห็นด้วยกับการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นหุ้นหรือไม่ หากคณะกรรมการ        นโยบายทุนรัฐวิสาหกิจเห็นชอบด้วยก็จะต้องนำเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติในหลักการและแนวทางให้ดำเนินการนำทุนบางส่วนหรือทั้งหมดของรัฐวิสาหกิจมาเปลี่ยนสภาพเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัท ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13                                    3.2 เมื่อคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติแล้ว มาตรา 19 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุน        รัฐวิสาหกิจ ได้กำหนดให้ส่งรายละเอียดทั้งหมดไปยังคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท 3        เพื่อ                            ก. กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิด และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ        ส่วนที่จะโอนให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น และส่วนที่จะให้ตกเป็นของกระทรวงการคลัง                            ข. กำหนดพนักงานที่จะให้เป็นลูกจ้างของบริษัท                            ค. กำหนดทุนเรือนหุ้นหรือทุนจดทะเบียนสำหรับการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท        จำนวนหุ้น และมูลค่าของหุ้นแต่ละหุ้น ตลอดจนรายการต่าง ๆ ที่เป็นส่วนของผู้ถือหุ้น                            ง. กำหนดชื่อของบริษัท                            จ. กำหนดโครงสร้างการบริหารงานบริษัท รายชื่อกรรมการบริษัท และผู้สอบ        บัญชีในวาระเริ่มแรก                                    ฉ. จัดทำหนังสือบริคณห์สนธิและข้อบังคับของบริษัท                            ช. จัดทำร่างพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 26                            ซ. จัดทำร่างพระราชกฤษฎีกาเพื่อกำหนดเงื่อนเวลายุบเลิกรัฐวิสาหกิจในกรณี        มีการโอนกิจการของรัฐวิสาหกิจไปทั้งหมด                            ฌ. จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามระเบียบที่คณะกรรมการ        นโยบายทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งอย่างน้อยต้องมีการรับฟังความคิดเห็นในเรื่องตาม (ก) (ข) (ช) และ (ซ)                                    3.3 ในการดำเนินการตามมาตรา 19 นี้ มาตรา 20 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุน        รัฐวิสาหกิจเปิดโอกาสให้คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทสามารถแต่งตั้งคณะอนุกรรมการคณะหนึ่งหรือหลายคณะเพื่อพิจารณาหรือปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดแทนก็ได้ เพราะหน้าที่ของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทมีอยู่มากมายหลายประการ บางภารกิจจึงต้องอาศัยคณะอนุกรรมการซึ่งมีความคล่องตัวกว่าหรือบางภารกิจก็ต้องทำควบคู่กันไป คณะอนุกรรมการจึงมีส่วนช่วยให้การดำเนินงานรวดเร็วยิ่งขึ้น                                    3.4 เมื่อคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ดำเนินการตามมาตรา 19 เสร็จ        เรียบร้อยแล้ว ก็จะต้องรายงานรายละเอียดต่าง ๆ ต่อคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจเพื่อพิจารณา ในการนี้ มาตรา 21 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดให้คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจอาจแก้ไขเพิ่มเติมข้อเสนอของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ตามที่เห็นสมควร หลังจากนั้น คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจต้องเสนอเรื่องดังกล่าวทั้งหมดต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติให้เปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นหุ้น เพื่อจัดตั้งบริษัท เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติแล้วก็ให้นำกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ บางส่วนหรือทั้งหมด แล้วแต่กรณี ไปจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทต่อไป                                    3.5 มาตรา 22 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ กำหนดให้นายทะเบียนหุ้นส่วน        บริษัทตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือนายทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัด แล้วแต่กรณี จดทะเบียนบริษัทนั้นตามรายละเอียดที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ โดยให้ได้รับยกเว้นค่าธรรมเนียมใด ๆ อันเกี่ยวกับการจดทะเบียนบริษัท และมิให้นำบทบัญญัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัดในส่วนที่ เกี่ยวกับสภาพและการจัดตั้งบริษัทมาใช้บังคับ พร้อมกับกำหนดให้หุ้นของบริษัทที่จดทะเบียนดังกล่าวเป็นหุ้นที่มีการชำระค่าหุ้นเต็มมูลค่าแล้วและให้กระทรวงการคลังถือหุ้นดังกล่าว ไว้ทั้งหมด และในระหว่างที่กระทรวงการคลังยังมิได้โอนหุ้นที่ถืออยู่ให้แก่บุคคลอื่น มาตรา 23        แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ก็ได้กำหนดไว้ว่า มิให้นำบทบัญญัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัดในส่วนที่ว่าด้วยจำนวนผู้ถือหุ้นและจำนวนหุ้นที่ผู้ถือหุ้นแต่ละคนจะพึงถือไว้ได้มาใช้บังคับ และให้ถือว่าความเห็นของกระทรวง การคลังอันเกี่ยวกับบริษัทนั้นเป็นมติของที่ประชุมใหญ่ผู้ถือหุ้น                            อนึ่ง ความเห็นของกระทรวงการคลังที่ให้แจ้งไปยังนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทหรือ        นายทะเบียนบริษัทมหาชนจำกัดนั้น มาตรา 23 วรรคท้าย แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ        ได้กำหนดให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เนื่องจากเมื่อแปรสภาพรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทแล้ว กระทรวงการคลังจะเป็นผู้ถือหุ้นรายเดียวทั้งหมด การประชุมใหญ่ผู้ถือหุ้นตามที่กำหนดไว้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจำกัดจึงไม่จำเป็นต้องดำเนินการตามกฎหมายเหล่านั้น โดยให้ถือว่าความเห็นของกระทรวงการคลังคือมติของที่ประชุมใหญ่ผู้ถือหุ้น นอกจากนี้ มาตรา 23 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ยังได้กำหนดให้ความเห็นของกระทรวงการคลังที่แจ้งไปยังนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทหรือนายทะเบียนบริษัทมหาชน จำกัด เป็นมติของที่ประชุมใหญ่ผู้ถือหุ้นและให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เช่น บัญชีผู้ถือหุ้น รายงานประจำปี เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อประกาศให้ประชาชนทั่วไปได้รับทราบถึงการดำเนินการของบริษัทนั้น ๆ                                    3.6 ในวันที่มีการจดทะเบียนบริษัทนั้น มาตรา 24 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ        กำหนดให้บรรดากิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิด และสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจตามที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติโอนไปเป็นของบริษัทหรือเป็นของกระทรวงการคลัง แล้วแต่กรณี                        เชิงอรรถ                                    1. กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจได้กำหนดคุณสมบัติสำหรับกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิไว้หลายประการในมาตรา 6 ถึงมาตรา 10 เช่น กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมีวาระดำรงตำแหน่ง คราวละ 2 ปี และอาจได้รับแต่งตั้งใหม่ได้ ห้ามเป็นข้าราชการการเมือง ห้ามเป็นหรือภายในระยะเวลาสามปีก่อนวันได้รับแต่งตั้ง เคยเป็นกรรมการหรือผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจในการจัดการหรือมีส่วนได้เสียในนิติบุคคลซึ่งเป็นผู้รับสัมปทาน ผู้ร่วมทุน หรือมีประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐวิสาหกิจที่จะเปลี่ยนทุนเป็นหุ้น เป็นต้น        [กลับไปที่บทความ]                                    2. มาตรา 15 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายทุน รัฐวิสาหกิจมีอำนาจเชิญผู้แทนจากหน่วยงานหรือบุคคลใดทั้งในภาครัฐและภาคเอกชนมาให้ข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นได้        [กลับไปที่บทความ]                                    3. มาตรา 19 วรรคสอง แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ได้กำหนดรูปแบบการแปลงเป็นบริษัทว่าอาจทำได้หลายวิธี คือ                             (ก) รัฐวิสาหกิจหนึ่งจะเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นและจัดตั้งเป็นบริษัทเพียงบริษัทเดียวทั้งหมดก็ได้                             (ข) รัฐวิสาหกิจหนึ่งจะเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นและจัดตั้งเป็นบริษัทหลายบริษัทก็ได้ และจะกระทำในคราวเดียวกันหรือไม่ก็ได้                             (ค) รวมกิจการทั้งหมดหรือบางส่วนของหลายรัฐวิสาหกิจมาจัดตั้งเป็นบริษัทเดียวหรือหลายบริษัทก็ได้        [กลับไปที่บทความ]                                                ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 2 ธันวาคม พ.ศ. 2545                                            3.6.1 ในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิของรัฐวิสาหกิจนั้น มาตรา 24 วรรคสามและ        วรรคสี่ ได้กำหนดไว้ว่า หมายความรวมถึงสิทธิตามสัญญาเช่าที่ดินที่เป็นที่ราชพัสดุหรือ สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่รัฐวิสาหกิจมีอยู่ในวันจดทะเบียนบริษัทนั้น ส่วนสิทธิในการใช้ที่ราชพัสดุหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่รัฐวิสาหกิจเคยมีอยู่ตามกฎหมายที่ราชพัสดุหรือกฎหมายอื่น ให้บริษัทมีสิทธิในการใช้ที่นั้นต่อไปตามเงื่อนไขเดิมแต่ต้องจ่ายค่าตอบแทนเป็นรายได้แผ่นดินตามที่กระทรวงการคลังกำหนด                            3.6.2 ในส่วนที่เกี่ยวกับหนี้ของรัฐวิสาหกิจนั้น มาตรา 24 วรรคสอง ได้กำหนด        ไว้ว่า ในกรณีหนี้ที่โอนไปเป็นของบริษัทเป็นหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกันอยู่แล้ว ให้กระทรวง        การคลังค้ำประกันหนี้นั้นต่อไป โดยอาจเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการค้ำประกันก็ได้ เว้นแต่จะมีการตกลงกับเจ้าหนี้ให้ลดหรือปลดเปลื้องภาระการค้ำประกันของกระทรวงการคลังนั้น                            ประเด็นเกี่ยวกับการให้กระทรวงการคลังค้ำประกันหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เปลี่ยนสภาพ        ไปเป็นบริษัทนี้เป็นปัญหาที่มีการขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เนื่องจากเป็นบทบัญญัติที่ให้สิทธิพิเศษแก่ภาคเอกชนที่เข้ามาซื้อหุ้นของรัฐวิสาหกิจยิ่งกว่า เอกชนอื่นอันเป็นการเลือกปฏิบัติที่ขัดต่อมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่บัญญัติว่า "การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่าง ในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของ บุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรม หรือความคิดเห็นทางการเมืองอันไม่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญจะกระทำมิได้" ซึ่งต่อมาศาลรัฐธรรมนูญก็ได้วินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยที่ 50/2542 ลงวันที่ 4 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542 ว่าไม่เป็นการเลือกปฏิบัติจึงไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 30 โดยมีเหตุผลว่า เมื่อ รัฐวิสาหกิจเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นในรูปแบบของบริษัทแล้ว มาตรา 22 วรรคสาม บัญญัติให้กระทรวงการคลังถือหุ้นดังกล่าวไว้ทั้งหมด บริษัทนั้นจึงยังคงสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปของบริษัทซึ่งยังเป็นกิจการของรัฐอยู่ และมาตรา 24 ให้โอนหนี้ของรัฐวิสาหกิจเดิมไปเป็นหนี้ของบริษัทใหม่นี้ เมื่อหนี้นั้นกระทรวงการคลังได้ค้ำประกันอยู่แล้ว ก็ให้กระทรวงการคลังค้ำประกันต่อไปนั้นเป็นการแปลงหนี้ใหม่โดยเปลี่ยนตัวลูกหนี้จากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นบริษัทที่จัดตั้งใหม่ การที่มาตรา 24 บัญญัติให้กระทรวงการคลังค้ำประกันหนี้ให้บริษัทต่อไปนั้น ก็เป็นการปฏิบัติตามการค้ำประกันที่มีอยู่แต่เดิม เพราะบริษัทที่จัดตั้งใหม่นี้ก็ยังคงดำเนินกิจการเดิมของ รัฐวิสาหกิจ และยังคงเป็นของรัฐอยู่เช่นเดิม การค้ำประกันจึงเป็นการค้ำประกันหนี้ของรัฐ ไม่ใช่หนี้ของบริษัทเอกชน กรณีจึงมิใช่เป็นการให้สิทธิพิเศษแก่บริษัทเอกชน ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติจึงไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 30                                    4. อำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้น                                    โดยปกติแล้วรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ที่ดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะจำต้องมี การใช้อำนาจรัฐบางส่วนเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้ อย่างมีประสิทธิภาพ เมื่อรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นเปลี่ยนสภาพจากรัฐวิสาหกิจในรูปแบบเดิมมา เป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็ได้กำหนดถึงการดำเนินการเกี่ยวกับอำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไว้ ดังนี้                                    4.1 เมื่อมีการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทแล้ว มาตรา 26 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจบัญญัติไว้ว่า ในกรณีที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทหรือกฎหมายอื่น มีบทบัญญัติเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจดังกล่าวดังต่อไปนี้                                    ก. มีบทบัญญัติให้อำนาจรัฐวิสาหกิจดำเนินการใด ๆ ต่อบุคคล ทรัพย์สิน หรือ        สิทธิของบุคคล                             ข. มีบทบัญญัติให้การดำเนินการของรัฐวิสาหกิจนั้นได้รับยกเว้นไม่อยู่ภายใต้        บังคับกฎหมายว่าด้วยการใด                             ค. มีบทบัญญัติให้ได้รับยกเว้นการปฏิบัติตามกฎหมายในเรื่องใด                             ง. มีบทบัญญัติให้สิทธิพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจนั้นเป็นกรณีเฉพาะ                             จ. มีบทบัญญัติคุ้มครองกิจการ พนักงานหรือลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ                                    กรณีดังกล่าวทั้ง 5 กรณีนั้น กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจได้บัญญัติไว้ในมาตรา 26 ว่า ให้ถือว่าบทบัญญัติดังกล่าวทั้ง 5 กรณีมีผลใช้บังคับต่อไป โดยบริษัทมีฐานะ เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายดังกล่าว แต่อย่างไรก็ตาม อำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ ดังกล่าวนั้น อาจจำกัดหรืองดได้ตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา หรืออาจกำหนดในพระราชกฤษฎีกาให้อำนาจนั้นเป็นของคณะกรรมการคณะหนึ่งคณะใดตามที่จะกำหนดหรือจะให้แต่งตั้งโดยคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจก็ได้                            พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจะต้องมีสาระที่ให้บริษัทคงมีอำนาจ สิทธิ หรือ        ประโยชน์เพียงเท่าที่จำเป็นแก่การดำเนินงานที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมโดยคำนึงถึงความเป็นธรรมในการแข่งขันทางธุรกิจ การควบคุมให้การใช้อำนาจทางกฎหมายเป็นไปโดยถูกต้องและการรักษาผลประโยชน์ของรัฐประกอบด้วย ทั้งนี้ อาจกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาให้มีเงื่อนเวลาหรือเงื่อนไขให้ต้องปฏิบัติหรือให้กรณีใดจะต้องได้รับอนุมัติ จากคณะกรรมการดังกล่าวมาแล้วในวรรคก่อนก็ได้ โดยกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนี้ยังได้กำหนดไว้ในมาตรา 26 วรรค 2 ให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะเสนอแนะให้ทบทวนแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวให้สอดคล้องกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของธุรกิจประเภทนั้นอยู่เสมอ                            บทบัญญัติในมาตรา 26 วรรคแรกและวรรคสองดังกล่าวมาแล้ว จึงเป็นบท        บัญญัติที่มีขึ้นเพื่อรองรับสถานะของรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัท ให้ยังคงมีอำนาจรัฐบางประการอยู่เพื่อจัดทำบริการสาธารณะต่อไปได้ แต่อย่างไรก็ตาม อำนาจดังกล่าวก็มีขอบเขตซึ่งคณะรัฐมนตรีจะต้องกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา และหากเหตุการณ์เปลี่ยนแปลงไปในอนาคต คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจก็มีอำนาจที่จะเสนอแนะคณะรัฐมนตรีให้ทบทวนแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกฤษฎีกาให้สอดคล้องกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของธุรกิจประเภทนั้นได้                                    4.2 ในกรณีที่รัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทได้ทำสัญญาที่มี ข้อกำหนดให้บุคคลผู้เป็นคู่สัญญาได้มีสิทธิในการดำเนินกิจการใด มาตรา 26 วรรคสาม แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ได้กำหนดให้คู่สัญญาดังกล่าวมีสิทธิตามกฎหมายที่จะดำเนิน กิจการตามสัญญานั้นต่อไปจนกว่าสัญญาจะสิ้นสุด แม้ต่อมาจะมีกฎหมายกำหนดให้กิจการนั้น ต้องจัดให้มีการแข่งขันโดยเสรีก็ตาม                                    4.3 อำนาจและสิทธิประโยชน์ต่างๆ ใน 4.1 และ 4.2 ดังกล่าวมาแล้วนั้นจะสิ้นสุด        ลงได้ในสองกรณี คือ                                    ก. เมื่อมีการตรากฎหมายว่าด้วยการดำเนินกิจการที่บริษัทตาม 4.1 หรือ คู่สัญญาตาม 4.2 ดำเนินการอยู่ โดยกิจการของบริษัทหรือของคู่สัญญาดังกล่าวต้องอยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการนั้นตามหลักการแห่งความเท่าเทียมกันอย่างเป็นธรรมใน การแข่งขันทางธุรกิจ และในกรณีที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดให้กิจการนั้นต้องได้รับอนุญาตหรือสัมปทานหรือต้องดำเนินการใดๆ ถ้าบริษัทหรือคู่สัญญาดังกล่าวมีคำขอก็ให้อนุญาตหรือให้สัมปทาน หรือให้ดำเนินการดังกล่าวได้ สำหรับกรณีของคู่สัญญาให้มีสิทธิดังกล่าวได้เท่าระยะเวลาที่เหลืออยู่ตามสัญญา เว้นแต่คู่สัญญาจะยินยอมสละสิทธิดังกล่าว หรือคณะรัฐมนตรีมีมติให้สิทธิดังกล่าวสิ้นสุดลงโดยชดเชยค่าเสียหายให้ตามความเป็นธรรม                            ข. เมื่อบริษัทนั้นสิ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการ        งบประมาณ คือ รัฐมีสัดส่วนความเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบ        5. พนักงานและลูกจ้าง                                    มาตรา 25 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ได้ให้หลักประกันแก่พนักงานของ        รัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทโดยกำหนดว่า ในวันจดทะเบียนบริษัท ให้พนักงาน        ตามที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติให้เป็นลูกจ้างของบริษัทที่จัดตั้งขึ้นโดยการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทและให้พนักงานเหล่านั้น รับเงินเดือนค่าจ้าง และสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม และให้ถือว่าเวลาการทำงานของพนักงานในรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นเวลาการทำงานในบริษัทโดยไม่ถือว่าการเปลี่ยนสภาพจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นบริษัทนั้นเป็นการเลิกจ้าง ส่วนกองทุนสำรองเลี้ยงชีพสำหรับพนักงานของรัฐวิสาหกิจเดิมที่เปลี่ยนสภาพเป็นบริษัทจะ ยังคงอยู่ต่อไป โดยให้บริษัทมีฐานะเป็นนายจ้างร่วมกับรัฐวิสาหกิจเดิมหรือแทนรัฐวิสาหกิจเดิม แล้วแต่กรณี และโดยที่สถานภาพของบริษัทนั้นยังคงมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นเดิม พนักงานที่โอนมาเป็นพนักงานของบริษัทยังคงมีฐานะเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจภายใต้กฎหมายว่าด้วยพนักงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์เช่นเดิม        6. การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ                                    มาตรา 28 วรรคแรก แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ได้กล่าวถึงการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่มีการเปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทไว้ว่า ในกรณีที่มีมติคณะ รัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาเพื่อการนั้น                            บทบัญญัติดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาทางนิติศาสตร์เนื่องจากมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่งเห็นว่า มาตรา 28 บัญญัติให้ฝ่ายบริหารใช้มติคณะรัฐมนตรีเพื่อยกเลิก        กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ เป็นการตรากฎหมายขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามกระบวนการพิจารณาและออกกฎหมายในระบบรัฐสภา กล่าวคือ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งนั้นมีการจัดตั้งตามบทบัญญัติของกฎหมายที่แตกต่างกันโดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด ดังนั้น ถ้าฝ่ายบริหารมีนโยบายที่จะยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ ฝ่ายบริหารจะต้องดำเนินการตรากฎหมายตามกระบวนการในระบบรัฐสภาเพื่อให้ผู้แทนของ ปวงชนชาวไทยได้กลั่นกรองการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร กรณีตามมาตรา 28 ที่บัญญัติให้ใช้มติคณะรัฐมนตรีเพื่อยุบเลิกรัฐวิสาหกิจและให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิก จึงเป็นบทบัญญัติที่ขัดแย้งต่อกระบวนการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ                            ประเด็นปัญหาดังกล่าวได้มีการขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อนที่กฎหมาย ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจะประกาศใช้บังคับว่ามาตรการดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งต่อมาศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 50/2542 ลงวันที่ 4 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542 ว่า บทบัญญัติมาตรา 28 วรรคแรกของร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจไม่ขัดหรือแย้งกับกระบวนการตราพระราชบัญญัติตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและไม่มีข้อความที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ โดยให้เหตุผลว่า มาตรา 28 วรรคแรกเป็นบทบัญญัติของร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการและเหตุผลในการตรา เนื่องจากเห็นว่าเป็นการสมควรให้มีกฎหมายที่จะเป็นเครื่องมือของรัฐเมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามที่มีกฎหมายจัดตั้งขึ้นให้เป็นรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด แต่ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่ง โดยมีการเปลี่ยนทุนจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นทุนของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมดและยังคงให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดิม รวมทั้งให้พนักงานมีฐานะเป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการและเป็นพื้นฐานเบื้องต้นที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบ ให้กระทำได้โดยสะดวกเมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว โดยการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุน และการบริหารจัดการในกิจการที่รัฐวิสาหกิจเดิมดำเนินการอยู่ได้ต่อไปในอนาคต โดยมาตรา 22 กำหนดให้กระทรวงการคลังยังคงถือหุ้นดังกล่าวไว้ทั้งหมด ซึ่งหมายถึงบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดนั้นยังคงมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจแต่ไม่ใช่ในรูปแบบขององค์การของรัฐจะเปลี่ยนเป็นรัฐวิสาหกิจที่มีรูปแบบการเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด ซึ่งมีผลทำให้รัฐวิสาหกิจในรูปแบบขององค์การของรัฐสิ้นสภาพไป การที่มาตรา 28 บัญญัติให้ในกรณี        ที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเป็นอันยกเลิกไปนั้น        มิได้หมายความว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นถูกยกเลิกโดยมติคณะรัฐมนตรี แต่หมายถึง มติคณะรัฐมนตรีที่ให้ยุบเลิกรัฐวิสาหกิจใดเป็นเพียงเงื่อนไข ส่วนการยกเลิกกฎหมายจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจต้องเป็นไปตามเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้นซึ่งเป็น เงื่อนเวลา และเมื่อต้องด้วยเงื่อนไขและเงื่อนเวลาครบทั้งสองประการแล้ว กฎหมายจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจจึงถูกยกเลิกโดยร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมาตรา 28 นี้ เมื่อการยกเลิก        กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่เป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดหรือประกาศของคณะปฏิวัติ        ได้ดำเนินการโดยร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายแล้ว ก็จะเป็นการยกเลิกโดยกฎหมายที่มีลำดับชั้นของกฎหมายเดียวกัน อนึ่ง การที่มาตรา 28 วรรคหนึ่ง กำหนดให้มติคณะรัฐมนตรีที่ให้ยุบเลิกรัฐวิสาหกิจเป็นเงื่อนไขและพระราชกฤษฎีกากำหนดระยะเวลาเป็นเงื่อนเวลา เพื่อให้มาตรา 28 มีผลเป็นการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น                            ร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ในการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ เป็นการทั่วไป โดยให้อำนาจในส่วนที่เป็นเงื่อนไขและเงื่อนเวลาของการให้กฎหมายจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจแต่ละฉบับยกเลิกเมื่อใดไปให้คณะรัฐมนตรีเพื่อให้คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารที่ต้องบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงต่อรัฐสภาพิจารณามี มติในเรื่องนี้ เมื่อเห็นว่าได้มีการดำเนินการครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ของร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจและไม่มีกรณีใดที่รัฐวิสาหกิจเดิมจะต้องดำเนินการต่อไปแล้ว โดยจะต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกาและรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามร่างกฎหมายว่าด้วยทุน รัฐวิสาหกิจจึงเห็นว่าข้อความในมาตรา 28 วรรคหนึ่ง ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ                ข. ปัญหาของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ                                    จากการศึกษากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่า กระบวนการตามกฎหมายดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลเสียต่อประเทศชาติมากกว่าผลดีโดยมีเหตุผลสนับสนุนความคิดดังกล่าว ดังต่อไปนี้                            (1) กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจก็เป็นเช่นเดียวกับกฎหมายสำคัญ อื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในประเทศไทย คือ ขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ ที่ว่าขาดการศึกษาวิเคราะห์อย่างเป็นระบบนั้นหมายความว่า ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ถูกจัดทำขึ้นโดยความคิดริเริ่มของหน่วยงานหรือของรัฐบาลที่มิได้มีการศึกษาวิจัยถึงผลดีผลเสียของกฎหมายหรือกระบวนการต่างๆ ที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมิได้ทำการศึกษาเปรียบเทียบถึงกฎหมายลักษณะดังกล่าวกับประสบการณ์ของต่างประเทศที่มีมาก่อน                            กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนี้แม้รัฐบาลจะจัดความสำคัญให้กับกฎหมายดังกล่าวว่าเป็นหนึ่งในบรรดากฎหมายที่มีขึ้นเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจและวิกฤติทางเศรษฐกิจของประเทศ แต่กฎหมายดังกล่าวก็เกิดขึ้นโดยกระบวนการแบบ "เดิมๆ" กล่าวคือ กระบวนการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกระบวนการที่ไม่สามารถทำให้กฎหมายดังกล่าวมีความสมบูรณ์ได้ เนื่องจากการจัดทำร่างกฎหมายโดยฝ่ายบริหารมีความรีบเร่ง ขาดการศึกษาวิจัยอย่างเป็นระบบ ขาดการวิเคราะห์เปรียบเทียบกับกฎหมายและประสบการณ์ ของต่างประเทศที่ได้ดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาก่อนประเทศไทยเป็นเวลานาน ดังนั้น จึง        เป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นมาเพื่อ "ทดลอง" ทฤษฎีและวิธีการใหม่ของประเทศไทยในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่าจะสามารถทำได้หรือไม่อย่างไร ซึ่งคงไม่มีใครยืนยันได้ว่าผลการทดลองดังกล่าวจะเกิด "ผลดี" หรือ "ผลเสีย" ต่อประเทศชาติ                                    (2) กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน กฎหมายว่าด้วยทุน รัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นเพื่อให้เป็นเครื่องมือในการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้มีเนื้อหาสาระที่ก้าวล่วงลงไปถึงรายละเอียด        ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแต่อย่างใดทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อรัฐวิสาหกิจใดที่ได้ดำเนินการตาม ขั้นตอนของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจอย่างครบถ้วนแล้ว รัฐวิสาหกิจนั้นก็จะกลายสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทที่มีทุนเป็นเรือนหุ้น ส่วนที่ว่าจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นไปอย่างไรคงต้องทำความเข้าใจก่อนว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือการทำให้ "ความเป็นเจ้าของ" ของรัฐหมดไป รัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้นจะถูกแปรรูปได้ก็แต่โดยการขายหุ้น ให้แก่เอกชนจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของของรัฐน้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ฉะนั้น หัวใจสำคัญของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัทที่มีทุนเป็นหุ้นคือนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขาย แต่อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจกำหนดไว้แต่เพียงวิธีการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้น มิได้ก้าวไปถึงการขายหุ้นดังกล่าวให้กับเอกชน จึงอาจกล่าวได้ว่ากฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเป็นกฎหมายทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ครบขั้นตอน คือ ไม่สามารถใช้กฎหมายดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้แล้วเสร็จได้ทันที                            ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยจึงยังไม่อาจเกิดขึ้นได้จากกฎหมาย        ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ทำให้ไม่สามารถ "มองเห็นได้ด้วยตาเปล่า" ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของไทยจะเป็นอย่างไร ทั้งนี้ เพราะกระบวนการต่อไปที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนทุนของ รัฐวิสาหกิจไปเป็นหุ้นของบริษัทแล้ว รัฐจะทำอย่างไรกับการนำหุ้นของบริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ออกขาย และจะมีมาตรการอย่างไรในการกำกับดูแลการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทเพื่อมิให้เกิดภาวะการ "ขายชาติ" ด้วยการขายหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นให้กับต่างชาติจนสัดส่วนความเป็นเจ้าของกิจการนั้นกลายเป็นของคนต่างชาติ 4                                            (3) เนื้อหาสาระของกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น" วัตถุประสงค์บางอย่าง เมื่อพิจารณาวิธีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ โครงสร้างของกฎหมาย อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ การถ่ายโอนสิทธิประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจในรูปองค์การของรัฐไปยังรัฐวิสาหกิจในรูปบริษัท การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการตราพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการกำหนดให้กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกฎหมายที่ทุกคนเข้าใจว่าเป็น "กฎหมายกลาง" ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ไม่กล่าวถึงกระบวนการที่เกิดขึ้นภายหลังการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดมีส่วนสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบจนไม่อาจทำให้เข้าใจได้ว่าเกิดจากความบังเอิญ นั่นคือ การมีส่วนร่วมของฝ่ายการเมือง                             ทั้งนี้ เนื่องจากโครงสร้างของกฎหมายเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายการเมืองอย่างมาก        เริ่มตั้งแต่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้มี "อำนาจในการเลือก" รัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงทุนเป็นหุ้นการกำหนดให้องค์ประกอบของคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจมาจากฝ่ายการเมืองเป็นส่วนใหญ่ การให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะ "ควบคุม" การดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทุกขั้นตอน ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนะต่างๆ ต่อคณะรัฐมนตรี        รวมทั้งการแก้ไขเพิ่มเติมข้อเสนอของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้ ซึ่งในประการหลังนี้ทำให้อาจกล่าวได้ว่า คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลไม่เกิน 26 คน ที่มาจากบุคคลในคณะรัฐมนตรีประมาณ 16 คน มาจากผู้ที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งไม่เกิน 6 คน และมาจากข้าราชการประจำอีก 5 คน เป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกี่ยวกับการดำเนินการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นของบริษัท                            นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้ว ยังมีการให้อำนาจฝ่ายการเมืองแทรกอยู่ตาม        ส่วนต่าง ๆ ของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการให้คณะกรรมการเตรียมการ จัดตั้งบริษัท กำหนดกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจส่วนที่จะโอน ให้แก่บริษัทที่จะจัดตั้งขึ้น การกำหนดจำนวนหุ้นและมูลค่าหุ้น การกำหนดรายชื่อกรรมการ        บริษัท ซึ่งคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจสามารถแก้ไขเพิ่มเติมสิ่งต่างๆ เหล่านี้ได้รวมถึงการให้อำนาจคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาใช้อำนาจพิเศษของรัฐวิสาหกิจที่ได้แปลงเป็นบริษัทแล้วด้วย                            สิ่งต่าง ๆ ที่กล่าวมาแล้วและปรากฏอยู่ในเนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วย        ทุนรัฐวิสาหกิจ จึงทำให้เข้าใจได้ว่า กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นกฎหมายที่ "ซ่อนเร้น"วัตถุประสงค์สำคัญอย่างหนึ่ง คือ มีการกำหนดไว้ในกฎหมายให้อำนาจกับฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาลที่จะทำการแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้เป็นหุ้นและนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจนั้นออกขายได้อย่างรวดเร็ว ซึ่งก็ต้องเป็นภาระของประชาชนที่จะต้องรอดูต่อไปว่า การกระทำดังกล่าวนั้นทำเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติหรือของฝ่ายการเมืองที่เป็นรัฐบาล                            (4) การยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยฝ่ายบริหาร ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นที่ถือว่า "รุนแรง" และ "ร้ายแรง" ที่สุดประเด็นหนึ่งที่ก่อให้เกิดกระแสความขัดแย้งในสังคม แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยออกมาแล้วว่าสามารถทำได้ แต่ก็ไม่สามารถที่จะทำลายความเข้าใจในระบบ "ลำดับศักดิ์ของกฎหมาย" ที่มีอยู่ในสังคมไทยมาเป็นเวลาช้านานแล้ว                             หากจะตั้งคำถามว่า ทำไมกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจจึงไม่บัญญัติให้การ        ยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่แปลงทุนเป็นหุ้นและจดทะเบียนเป็นบริษัท ทำโดยกฎหมายระดับเดียวกับกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น คำตอบคงมีอยู่สองประการ คือ ประการแรก การจัดทำกฎหมายยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจระดับพระราชบัญญัติต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ซึ่งต้องผ่านการพิจารณาของรัฐสภาที่มักจะอ้างกันอยู่เสมอว่าจะต้องใช้ระยะเวลานาน ไม่ทันความต้องการของรัฐบาล กับคำตอบประการที่สอง คือ ต้องการให้อำนาจแก่ฝ่ายการเมือง        ที่เป็นรัฐบาลที่จะ "รวบรัด" การดำเนินการต่าง ๆ ทั้งหมดให้อยู่ที่ฝ่ายของตนแต่เพียงฝ่ายเดียว ดังนั้น ความประสงค์ดังกล่าวจึงแสดงออกมาในมาตรา 28 แห่งกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ        ที่ว่า "ในกรณีที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ        นั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น"                             บทบัญญัติดังกล่าวได้ทำลายระบบลำดับศักดิ์ของกฎหมายในประเทศไทยลงอย่างสิ้นเชิง ความชอบธรรมต่างๆ สามารถเกิดขึ้นได้จากการเขียนกฎหมายตามความต้องการของตนเองแต่เพียงอย่างเดียวโดยไม่คำนึงถึงจารีตประเพณีหรือสิ่งอื่น ๆ ที่ปฏิบัติกันอยู่มาเป็นเวลานาน                            ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า การให้อำนาจฝ่ายบริหารยุบเลิกรัฐวิสาหกิจได้โดย        ไม่ต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา แม้จะเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ทำโดยไม่ต้องมีการตรา        กฎหมายหลายฉบับ แต่ก็เป็นการกระทำที่ไม่เหมาะสมและไม่สมควร รวมทั้งยังเป็นการให้อำนาจ        "คณะรัฐมนตรี"อีกประการหนึ่งอย่างเกินความจำเป็นซึ่งจะส่งผลกระทบตามมาในวันข้างหน้าอย่างมาก                                    (5) กระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจทั้งหมดไม่มีความโปร่งใส        ข้อสังเกตทั้ง 4 ประการดังกล่าวข้างต้นนำมาซึ่งบทสรุปของข้อสังเกตในประการสุดท้าย คือ ความไม่โปร่งใสในกระบวนการต่าง ๆ ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ                            จากข้อมูลที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์ทำให้ทราบว่า รัฐวิสาหกิจจำนวนกว่า 60 แห่งมีสินทรัพย์รวมกันกว่า 4 ล้านล้านบาท มีพนักงานกว่า 1 ล้านคน มีงบประมาณรวมกันปีละประมาณ 1 ล้านล้านบาท ทำรายได้ให้แก่รัฐประมาณปีละ 20,000 ล้านบาท จากข้อมูลดังกล่าวทำให้เราเห็นภาพว่า รัฐวิสาหกิจก็คือ "ขุมทรัพย์" หนึ่งของประเทศไทย ขุมทรัพย์นี้มิได้เกิดขึ้นมาจากการเนรมิตหรือความบังเอิญ แต่เกิดขึ้นมาจากรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยที่ผ่านมาได้ทุ่มเทเงินงบประมาณจำนวนมากเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจหรือการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการอย่างรอบคอบเพื่อวัตถุประสงค์สองประการ คือ มิให้รัฐและประชาชนที่ต่างก็มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจต้องเสียประโยชน์                            แต่อย่างไรก็ตาม เนื้อหาสาระของกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมิได้ตอบสนอง        สองสิ่งที่กล่าวไปข้างต้น คือ ประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของประชาชน รัฐได้ลงทุนไปในรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างมาก แต่เมื่อจะ "ขาย" รัฐวิสาหกิจ กลับทำโดยการใช้กฎหมายไม่กี่มาตราและคนไม่กี่คน ซึ่งคนไม่กี่คนเหล่านั้นเป็น "ฝ่ายการเมือง" ที่เรามักจะตั้งข้อสงสัยว่าเข้ามา ทำงานเพื่อประโยชน์ของตนและพวกพ้องมากกว่าประโยชน์ของประเทศชาติ ข้อกล่าวอ้าง        ดังกล่าวนี้มิได้เกิดจากคนเพียงบางคน หากตรวจสอบเหตุผลในการปฏิวัติรัฐประหารแทบทุกครั้ง        ก็จะพบว่าการปฏิวัติรัฐประหารส่วนใหญ่มักเกิดจากการที่คณะปฏิวัติรัฐประหาร "ทนไม่ได้" กับการทุจริตคอรัปชั่นของนักการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเกิดขึ้นก็ด้วยเหตุผลสำคัญ คือ ต้องการวางมาตรการและกลไกในการป้องกันการทุจริตคอรับชั่นของนักการเมือง ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดเลยที่จะมอบอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดทุกขั้นตอนในการ "ขาย" รัฐวิสาหกิจให้กับนักการเมืองเพื่อให้เข้ามาดำเนินการดังกล่าว ซึ่ง "เสี่ยง" ต่อการทำให้รัฐต้องเสียประโยชน์ซ้ำแล้วซ้ำเล่าต่อไปอีกไม่รู้จักจบสิ้น นอกจากนี้ ในกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจเองก็มิได้มีบทบัญญัติหรือมาตรการใดมารองรับหรือเป็นหลักประกันให้กับประชาชนทั้งหลายว่า เมื่อ "ขาย" รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไปแล้ว ประชาชนจะยังได้รับบริการที่ดีและราคาไม่แพงเหมือนครั้งที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดทำโดยอาศัยงบประมาณของรัฐหรือไม่                                    จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยใช้มาตรการตามกฎหมาย        ว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจมีปัจจัยความเสี่ยงสูงที่จะทำให้รัฐขาดประโยชน์ และประชาชนก็เช่นกัน ที่จะต้องประสบปัญหาต่าง ๆ ทั้งนี้ เนื่องมาจากกระบวนการของกฎหมายฉบับนี้ไม่โปร่งใส ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างมากตั้งแต่เริ่มต้นคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมา "ขาย" การเข้า ไปยุ่งเกี่ยวกับการดำเนินการทุกขั้นตอน รวมทั้งในตอนจบสามารถมีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิก รัฐวิสาหกิจได้ กระบวนการต่าง ๆ ที่ให้อำนาจฝ่ายการเมืองอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดจึงเป็นกระบวนการที่รวบรัดและไม่โปร่งใสอันอาจส่งผลทำให้ประเทศชาติและประชาชนต้องเสียประโยชน์ได้                        เชิงอรรถ                                    4. ในการนำหุ้นของบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) อันเป็นบริษัทแรกที่เกิดจากการแปลงทุนเป็นหุ้นตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจออกมาขายให้แก่สาธารณชน ได้มีการนำเอา "ระเบียบสำนักนายก-รัฐมนตรีว่าด้วยการจำหน่ายกิจการหรือหุ้นที่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของ พ.ศ. 2504" มาใช้กับกระบวนการขายหุ้น        [กลับไปที่บทความ]                                                ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 2 ธันวาคม พ.ศ. 2545                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=399 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 16:45 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)