| คดีเลือกตั้ง ตอน 2 : การตรวจสอบการเลือกตั้งโดยองค์กรตุลาการ โดย คุณจรูญ ศรีสุขใส |
 |
|
|
| คุณจรูญ ศรีสุขใส ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัดเพชรบุรี |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
1. บทนำ
ในประเทศเสรีประชาธิปไตยยอมรับกันว่าการใช้อำนาจรัฐย่อมจะต้องถูกตรวจสอบได้ โดยหลักการพื้นฐานที่ใช้ตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรต่าง ๆ ของรัฐได้แก่ (1) หลักการแบ่งแยกอำนาจ (Seperation of Powers) ซึ่งได้แบ่งอำนาจของรัฐเป็น 3 อำนาจ ได้แก่ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ ทั้ง 3 อำนาจมีองค์กรที่ใช้อำนาจแยกจากกันเพื่อให้เกิดการคานและดุลอำนาจซึ่งกันและกัน หลักการนี้ตั้งอยู่บนความเชื่อที่ว่าอำนาจเมื่อมีอยู่กับบุคคลใดบุคคลนั้นมีแนวโน้มที่จะใช้อำนาจโดยทุจริตและเพื่อยับยั้งการใช้อำนาจที่ทุจริตต้องมีอำนาจอื่นถ่วงดุลหรือคานอำนาจ (2) หลักนิติรัฐ หรือหลักการปกครองโดยกฎหมาย (the Rule of Law) ที่เรียกร้องให้องค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐจะต้องเคารพและปฏิบัติตามกฎหมายซึ่งหมายความว่าการใช้อำนาจรัฐจะต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยองค์กรตุลาการได้ในทุกกรณี หากเป็นการใช้อำนาจในทางปกครองก็เป็นอำนาจของศาลปกครอง หากเป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติก็จะถูกตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ตราโดยรัฐสภาโดยศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้ตรวจสอบ หลักพื้นฐาน 2 ประการดังกล่าวเป็นหลักการสำคัญที่ใช้ในการจัดทำรัฐธรรมนูญของไทยซึ่งมีปรากฏอยู่หลายมาตรา เช่น มาตรา 3 ที่บัญญัติว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและศาลตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 28 วรรคสองที่บัญญัติว่า บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้เพื่อใช้สิทธิทางศาลหรือยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้คดีในศาลได้ เป็นต้นและโดยที่การเลือกตั้งเป็นวิธีการเพื่อให้ได้มาซึ่งผู้แทนของประชาชนตามระบอบประชาธิปไตย เป็นกิจการของรัฐที่มิได้มีลักษณะของการใช้อำนาจนิติบัญญัติหรืออำนาจตุลาการ หากแต่เป็นกิจการที่มีลักษณะของการใช้อำนาจทางบริหารหรือทางปกครอง ดังนั้นโดยหลักการหรือในทางทฤษฎีแล้วจึงย่อมถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้โดยองค์กรตุลาการ
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้ควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งเพื่อให้การจัดการเลือกตั้งดำเนินการโดยองค์กรที่เป็นอิสระจากอำนาจทางการเมืองและแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการพิจารณาคดีเกี่ยวกับการเลือกตั้งของศาลยุติธรรมดังที่เคยเป็นมาในอดีต ดังนั้นจึงเป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่าอำนาจจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งและเป็นอำนาจเด็ดขาดไม่อาจถูกตรวจสอบได้โดยศาลหรือองค์กรอื่นใดโดยรัฐธรรมนูญได้ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาอันเกิดจากกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงต้องประกอบด้วยบุคคลที่มีความเป็นกลางทางการเมืองและมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ แต่อย่างไรก็ตามเมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งได้เข้ามารับผิดชอบจัดการเลือกตั้งเมื่อปี พ.ศ.2543 ก็มีข้อถกเถียงในทางวิชาการและผู้ที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งว่าอำนาจการจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นอำนาจที่เด็ดขาดหรืออาจถูกตรวจสอบโดยศาลได้หรือไม่เพียงใดและต่อมาก็ได้มีผู้นำข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ได้ปฏิบัติหน้าที่จัดการเลือกตั้งสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองจนถึงปัจจุบันจำนวนหลายคดีด้วยกัน ซึ่งศาลดังกล่าวได้วินิจฉัยอำนาจจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งแตกต่างกันออกไปในแต่ละช่วงเวลาที่ศาลได้มีคำวินิจฉัย
2. แนวคำวินิจฉัยของศาล
2.1 ศาลรัฐธรรมนูญ
คำวินิจฉัยที่ 5 / 2543 วันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2543 ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 266 กรณีคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่รับสมัครบุคคลซึ่งสมัครสมัครเข้ารับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา เพราะมีลักษณะต้องห้ามมิให้สมัครรับเลือกตั้ง เนื่องจากเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยอำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งในเรื่องนี้ว่า การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยคำว่า เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ในรัฐธรรมนูญมาตรา 109 (11) อันเป็นลักษณะต้องห้ามอย่างหนึ่งของบุคคลที่จะใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 126(4) จึงเป็นการวินิจฉัยถ้อยคำในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ซึ่งคณะกรรมการการเลือกตั้งย่อมมีอำนาจวินิจฉัยได้ แต่เมื่อการวินิจฉัยนั้นเกิดเป็นปัญหาโต้แย้งและประธานรัฐสภาส่งเรื่องมายังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 266 ศาลรัฐธรรมนูญก็มีอำนาจวินิจฉัยคำว่า เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ในรัฐธรรมนูญมาตรา 109(11) ซึ่งจะเป็นเด็ดขาดและมีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 268 และศาลได้ระบุในตอนท้ายของคำวินิจฉัยว่า ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยว่าบุคคลซึ่งดำรงตำแหน่งกรรมการ อนุกรรมการ จำนวน 27 ตำแหน่ง เป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐนั้น ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญมาตรา 109(11) แต่ที่วินิจฉัยว่าบุคคลที่ดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาสมทบเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐนั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญมาตรา 109(11) แล้ว
คำวินิจฉัยที่ 13 / 2543 วันที่ 7 มีนาคม 2543 คณะกรรมการการเลือกตั้งขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยกรณีอำนาจหน้าที่ระหว่างคณะกรรมการการเลือกตั้งกับศาลยุติธรรม เนื่องจากศาลแพ่งหรือศาลจังหวัดได้วินิจฉัยว่าการเพิกถอนการสมัครของผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งซึ่งปฏิบัติตามคำสั่งของคณะกรรมการการเลือกตั้งจะกระทำมิได้ เพราะพ้นระยะเวลาที่ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งจะตรวจสอบและสอบสวนตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2541 มาตรา 32 แล้ว โดยศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2541 มาตรา 34 ที่ให้อำนาจศาลจังหวัดหรือศาลแพ่งวินิจฉัยคำร้องของผู้สมัครที่ไม่มีชื่อในประกาศของผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง โดยให้วินิจฉัยว่าให้รับสมัครหรือไม่ และให้คำสั่งศาลเป็นที่สุด ศาลจังหวัดหรือศาลแพ่งมีอำนาจในการวินิจฉัยและมีคำสั่งตามมาตรานี้ แต่เป็นการวินิจฉัยเฉพาะการดำเนินการของคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งเพียงว่าให้รับหรือไม่รับสมัครเท่านั้น ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ แต่ถ้าเป็นกรณีที่มีปัญหาหรือข้อโต้แย้งเกิดขึ้นตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯดังกล่าวและคณะกรรมการการเลือกตั้งใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145(3)แล้ว กรณีจะต้องบังคับให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้งเพราะเป็นอำนาจที่รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศได้บัญญัติให้อำนาจไว้แก่คณะกรรมการการเลือกตั้งในกรณีที่ศาลจังหวัดหรือศาลแพ่งใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2541 มาตรา 34 พิจารณาการดำเนินการของผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งในชั้นการสมัครรับเลือกตั้ง ตามมาตรา 32 และมีคำสั่งให้รับหรือไม่รับสมัคร จึงเป็นเพียงการวินิจฉัยอำนาจของผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งไม่ได้วินิจฉัยอำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยเฉพาะกรณีที่ศาลแพ่งมีคำสั่งตามคดีหมายเลขแดงที่ สว 2 / 2543 นั้น ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งใช้อำนาจในการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145(3) กรณีจึงไม่เป็นการก้าวล่วงการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง
คำวินิจฉัยที่ 24 / 2543 วันที่ 15 มิถุนายน 2543 ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 198 กรณีมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา(ฉบับที่ 2) พ.ศ.2543 โดยศาลได้วินิจฉัยว่า ...รัฐธรรมนูญมาตรา 276 วรรคหนึ่ง...เป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัย ความชอบด้วยกฎหมาย ของการกระทำของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของรัฐบาล ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอตามรัฐธรรมนูญมาตรา 198 วรรคหนึ่ง จึงต้องหมายความถึงเรื่องของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลเท่านั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นองค์กรที่มีขึ้นตามรัฐธรรมนูญหมวด 6 ส่วนที่ 4 มิใช่หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลดังเช่นที่กล่าว ดังนั้นระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯซึ่งออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง การพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเป็นอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ... ในตอนท้ายศาลได้วินิจฉัยว่าระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯที่กำหนดว่า ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ประกาศผลการเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้ใดเกินกว่าหนึ่งครั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้งอาจวินิจฉัยโดยใช้คะแนนเสียงเอกฉันท์ให้ถือว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้นั้นมิได้เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งอีก เป็นระเบียบที่มีข้อความอันเป็นการจำกัดสิทธิของบุคคลผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งและเป็นการเพิ่มเติมลักษณะต้องห้ามของบุคคลผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งซึ่งรัฐธรรมนูญมาตรา 126 มิได้ให้อำนาจไว้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่าระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯดังกล่าวไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญเพราะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
คำวินิจฉัยที่ 52 / 2546 วันที่ 30 ธันวาคม 2546 คณะกรรมการการเลือกตั้งขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) กรณีคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 84 / 2544 ลงวันที่ 30 ตุลาคม 2544 ได้วินิจฉัยว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งและคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งอาจถูกดำเนินคดีในศาลปกครองได้ ตามที่นายโกวิท สุรัสวดี ผู้สมัครสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเขตเลือกตั้งที่ 30 ได้ฟ้องคณะกรรมการการเลือกตั้งและคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งที่ 30 ต่อศาลปกครองกลาง โดยกล่าวหาว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งที่ 30 มีพฤติการณ์ส่อเจตนาที่จะทำให้เกิดการทุจริตในการเลือกตั้งขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งว่าคำสั่งของคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งฯมิชอบด้วยกฎหมายและขอให้เพิกถอนคำสั่ง ซึ่งศาลปกครองกลางได้วินิจฉัยว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ใช้อำนาจวินิจฉัยชี้ขาดไปตามมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ที่ให้อำนาจไว้อันเป็นอำนาจหน้าที่ที่มีสภาพเด็ดขาด ศาลไม่มีอำนาจรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาหรือมีคำสั่งเป็นอย่างอื่นได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณา(1) ผู้ฟ้องจึงได้อุทธรณ์คดีต่อศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งให้รับคดีไว้พิจารณา คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยคดีนี้ว่า การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งใช้อำนาจหน้าที่สืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมายมาตรา 144 วรรคสองเป็นลักษณะการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญอันมีผลให้การวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) ถือเป็นยุติมิใช่เป็นการใช้อำนาจทางบริหารหรือทางปกครองตามที่กล่าวอ้างแต่อย่างใด
คำวินิจฉัยที่ 9 / 2549 วันที่ 8 พฤษภาคม 2549 ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2549 เป็นการเลือกตั้งที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และได้วินิจฉัยอำนาจหน้าที่ในการจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งในฐานะผู้ใช้อำนาจควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งย่อมมีอำนาจพิจารณาดำเนินการสั่งการปัญหาดังกล่าว และบางกรณีรัฐธรรมนูญให้อำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้งสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมายบางฉบับให้เป็นที่ยุติได้ด้วย ดังปรากฏตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) แต่เนื่องจากการจัดการเลือกตั้งเป็นการใช้อำนาจรัฐเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งผู้แทนของปวงชนเข้าไปปกครองประเทศตามการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ดังนั้น หากมีปัญหาเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจในการดำเนินการเกี่ยวกับการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งก็ย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบขององค์กรฝ่ายตุลาการ รวมทั้งกรณีที่มีการกล่าวอ้างว่าการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นที่ยุติ ซึ่งมีความหมายเพียงเป็นการยุติโดยองค์กรอื่นต้องปฏิบัติตามที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าเป็นที่ยุติโดยไม่ต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ ทั้งนี้เพราะคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ได้เป็นองค์กรที่รัฐธรรมนูญมอบหมายให้ใช้อำนาจตุลาการตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้
2.2 ศาลปกครอง
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่อ.88/2549 วันที่ 27 เมษายน 2549 ผู้ฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดและผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำจังหวัด พ.ศ.2541 ข้อ 12(13) ที่กำหนดลักษณะต้องห้ามมิให้ผู้ฟ้องได้รับการเสนอชื่อแต่งตั้งเป็นกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด ศาลได้วินิจฉัยว่า ...การใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดี(คณะกรรมการการเลือกตั้ง)อาจแบ่งได้ 2 ลักษณะกล่าวคือ (1) การใช้อำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ (2)การใช้อำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และถึงแม้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ตาม แต่ก็มิใช่องค์กรที่จะไม่อาจถูกตรวจสอบการใช้อำนาจโดยองค์กรตุลาการได้แต่อย่างใด แม้การใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมายตามมาตรา 144 วรรคสอง อันมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 52 / 2546 ว่าการใช้อำนาจดังกล่าวเป็นยุติ ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองก็ตาม แต่การใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีในทางปกครอง เช่น การออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำอื่นใดย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง... และศาลได้พิพากษาให้เพิกถอนระเบียบฯดังกล่าวตามฟ้อง
คำสั่งศาลปกครองกลางที่ 617,620/2549 วันที่ 28 เมษายน 2549 ผู้ฟ้องขอให้ศาลระงับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 29 มีนาคม 2549 ไว้ก่อน ศาลได้วินิจฉัยว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งได้มีประกาศให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ รวม 9 จังหวัด 14 เขตเลือกตั้ง โดยให้มีการลงคะแนนเลือกตั้งในวันที่ 29 เมษายน 2549 ซึ่งหากให้มีการเลือกตั้งตามประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้งดังกล่าวและต่อมาศาลเห็นว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 2 เมษายน 2549 เป็นการเลือกตั้งที่มิชอบด้วยกฎหมายก็จะมีผลกระทบถึงการเลือกตั้งตามประกาศดังกล่าวซึ่งเป็นการเลือกตั้งที่สืบเนื่องมาจากการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 2 เมษายน 2549 ด้วย อันจะทำให้เกิดความเสียหายแก่งบประมาณแผ่นดิน ผู้สมัครรับเลือกตั้งประชาชนผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งและประเทศชาติโดยส่วนรวมดังนั้นจึงมีเหตุจำเป็นพียงพอและสมควรที่จะกำหนดมาตรการเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนพิพากษา จึงมีคำสั่งให้ระงับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้งตามประกาศของคณะกรรมการการเลือกตั้งรวม 9 จังหวัด 14 เขตเลือกตั้ง ซึ่งต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งที่ 196/2549 วันที่ 10 พฤษภาคม 2549 ยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น
คำพิพากษาศาลปกครองกลางที่ 607 - 608 / 2549 วันที่ 16 พฤษภาคม 2549 ศาลได้วินิจฉัยว่า แม้ในเชิงโครงสร้างผู้ถูกฟ้องคดี(คณะกรรมการการเลือกตั้ง)จะมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาล แต่เมื่อพิจารณาลักษณะของการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีในการควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาแล้วเห็นได้ว่ามีอยู่สามลักษณะได้แก่ การออกกฎ การบังคับใช้กฎหมายและกฎโดยการออกคำสั่ง มีมติ หรือกระทำการอื่นใดนอกจากการออกคำสั่งและมีมติ การสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ... ถึงแม้ว่าศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยที่ 52/2546 ว่าการใช้อำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีในการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นอำนาจตามมาตรา 145(3) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยถือเป็นยุติ แต่การที่ผู้ถูกฟ้องใช้อำนาจออกกฎและบังคับใช้กฎหมายและกฎโดยการออกคำสั่ง มีมติ หรือกระทำการอื่นใดนอกจากการออกคำสั่งและมีมตินั้น หามีลักษณะเป็นการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาไม่... และ ...การที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2541 ออกกฎและบังคับใช้กฎหมายและกฎย่อมเป็นการใช้อำนาจทางปกครองทำนองเดียวกับการที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลใช้อำนาจออกกฎและบังคับใช้กฎหมายและกฎในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายต่าง ๆ กำหนด ทั้งนี้ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 5/2543 เมื่อคำนึงถึงลักษณะของการใช้อำนาจแล้วจึงต้องถือว่าการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2541 ออกกฎและบังคับใช้กฎหมายและกฎ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 และคดีพิพาทเกี่ยวกับการใช้อำนาจดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดี... เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง... และได้วินิจฉัยว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีมติกำหนดให้ดำเนินการปรับแผนผังที่เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 2 เมษายน 2549โดยจัดเรียงคูหาเลือกตั้งจากเดิมที่ให้ผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งหันหลังให้ผนังหรือฉากกั้นที่เลือกตั้งมาเป็นให้ผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งหันหน้าไปทางผนังหรือฉากกั้นที่เลือกตั้งเป็นการกระทำที่ทำให้การออกเสียงลงคะแนนไม่เป็นไปโดยลับทั้งในทางข้อเท็จจริงและในความรู้สึกของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งอันเป็นการไม่ชอบด้วยมาตรา 104 วรรคสามของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและเป็นเหตุให้การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 2 เมษายน 2549 ไม่ชอบด้วยบทบัญญัติดังกล่าวของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยด้วย ...จึงพิพากษาให้เพิกถอนการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 2 เมษายน 2549 ทั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อทั้งหมดในทุกเขตเลือกตั้งและการกระทำต่อมาภายหลังอันเป็นผลสืบเนื่องจากการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 2 เมษายน 2549
คำพิพากษาศาลปกครองกลางที่ 909 / 2549 วันที่ 29 มิถุนายน 2549 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่มีผู้ยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี(คณะกรรมการการเลือกตั้ง)ต่อศาลปกครองโดยให้เหตุผลไว้เช่นเดียวกับเหตุผลในคำพิพากษาศาลปกครองกลางหมายเลขคดีดำที่ 607 - 608/2549 วันที่ 16 พฤษภาคม 2549 และศาลได้วินิจฉัยในตอนท้ายว่ามติผู้ถูกฟ้องคดีในการประชุมครั้งที่ 81 / 2548 เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน 2548 ที่ให้เน้นการประชาสัมพันธ์การใช้ตรายางในการลงคะแนนเลือกตั้งเพียงอย่างเดียวเป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษาเพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีเฉพาะในส่วนที่มีมติให้เน้นการประชาสัมพันธ์การใช้ตรายางให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งทราบเพียงอย่างเดียว
3. สรุปแนวคำวินิจฉัยของศาลที่เกี่ยวกับอำนาจจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้ง
ในช่วงเวลาที่คณะกรรมการการเลือกตั้งได้เข้ามารับผิดชอบการเลือกตั้งและได้มีข้อพิพาทสู่การพิจารณาของศาลช่วงปี 2543 นั้น ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่าในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งได้ใช้อำนาจสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) แล้วก็ต้องบังคับให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้งเพราะเป็นอำนาจที่รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศได้บัญญัติให้อำนาจไว้ (คำวินิจฉัยที่ 13/2543) แต่ถ้ามิได้เป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) เช่นการพิจารณาความหมายของคำว่า เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ซึ่งเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้ง ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ (คำวินิจฉัยที่ 5/2543) หรือการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกฎที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งอยู่ในอำนาจตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญมิใช่ศาลปกครอง (คำวินิจฉัยที่ 24/2543) จนปลายปี 2546 ศาลรัฐธรรมนูญได้ยืนยันอีกครั้งว่า การวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) ถือเป็นยุติมิใช่เป็นการใช้อำนาจทางบริหารหรือทางปกครอง (คำวินิจฉัยที่ 52/2546) แต่อย่างไรก็ตามในช่วงต้นปี 2549 ได้เกิดปัญหาความยุ่งยากทางการเมือง เนื่องมาจากการยุบสภาของรัฐบาลและการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 2 เมษายน ถูกกล่าวหาว่าเป็นการเลือกตั้งที่ไม่ชอบธรรม มีการชุมนุมประท้วงกันทั่วไป จนพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯมีพระราชดำรัสให้สถาบันศาลแก้ไขปัญหาของบ้านเมือง ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยว่า การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2549 ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญให้เพิกถอน(คำวินิจฉัยที่ 9/2549) โดยศาลได้วินิจฉัยอำนาจจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งว่า การดำเนินการเกี่ยวกับการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบขององค์กรฝ่ายตุลาการและศาลยังได้อธิบายเพิ่มเติมอีกว่า การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นที่ยุตินั้นหมายถึง ยุติโดยองค์กรอื่นต้องปฏิบัติตามที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าเป็นที่ยุติโดยไม่ต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงเป็นคำวินิจฉัยที่อธิบายความในคำวินิจฉัยก่อนหน้านี้เพิ่มเติม (คำวินิจฉัยที่ 13/2543 และ 52/2546) ให้มีความชัดเจนขี้นจากแนวคำวินิจฉัยเดิมที่เข้าใจกันทั่วไปว่าการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นที่ยุติไม่อาจถูกตรวจสอบได้แม้โดยองค์กรศาล แต่อย่างไรก็ตามศาลรัฐธรรมนูญก็เพียงแต่วางหลักไว้เท่านั้นว่าการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งย่อมถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ
ในส่วนของศาลปกครองหลังจากศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 52/2546 ข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่เข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครอง ศาลปกครองได้วินิจฉัยว่าการวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้งถือเป็นยุติตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกรณีไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาและมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา แต่อย่างไรก็ตามต่อมาศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาว่า แม้การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง(3) ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจดังกล่าวเป็นที่ยุติไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองก็ตามแต่ การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งในทางปกครองเช่น การออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครองหรือการกระทำอื่นใดย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง (คำพิพากษาที่ อ.88/2549) ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าเป็นคำพิพากษาที่เปิดช่องให้ศาลเข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งมากขึ้นและต่อมาศาลปกครองกลางและศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งให้ระงับการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 29 เมษายน 2549 (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 196/2549) และพิพากษาเพิกถอนผลการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2549 (คำพิพากษาศาลปกครองกลางที่ 607-608/2549)
กล่าวโดยสรุปจนถึงขณะนี้ศาลรัฐธรรมนูญได้วางหลักเกณฑ์ไว้ว่า การใช้อำนาจจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งอาจถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ ในส่วนของศาลปกครองในระยะหลังได้มีคำวินิจฉัยในทำนองว่า ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งใช้อำนาจออกกฎ บังคับใช้กฎหมายและกฎหรือกระทำการอื่นใดที่มิใช่การใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญศาลปกครองย่อมมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้ แต่ศาลจะไม่เข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ใช้อำนาจสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาข้อโต้แย้งซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ แต่เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยคำว่าเป็นที่ยุติไว้ในคำวินิจฉัยที่ 9/2549 ว่า หมายถึง ยุติโดยองค์กรอื่นของรัฐต้องปฏิบัติตามนั้นไม่ได้หมายความว่าถูกตรวจสอบไม่ได้โดยศาล จึงเป็นไปได้ว่าต่อไปศาลปกครองอาจเข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) ได้อีกด้วย
4. ขอบเขตการใช้อำนาจของศาลในการตรวจสอบการเลือกตั้ง
4.1 ศาลรัฐธรรมนูญ
ในส่วนของศาลรัฐธรรมนูญที่จะตรวจสอบการใช้อำนาจจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งรัฐธรรมนูญได้กำหนดช่องทางที่ศาลรัฐธรรมนูญจะใช้อำนาจได้ 4 ช่องทางคือ 1.ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญมาตรา 198 2.ศาลเสนอความเห็นหรือข้อโต้แย้งของคู่กรณีว่าบทกฎหมายที่คณะกรรมการการเลือกตั้งนำมาใช้บังคับขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ เพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 264 3.ประธานรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยกรณีมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 266 4.คณะกรรมการการเลือกตั้งเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยกรณีคณะกรรมการการเลือกตั้งมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่น ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 266 ส่วนเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาคดีข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งนั้นได้มีผู้ศึกษาวิเคราะห์แนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ได้วินิจฉัยเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญเองและเขตอำนาจของศาลปกครองไว้โดยละเอียดแล้ว(2)
4.2 ศาลปกครอง
สำหรับศาลปกครองซึ่งมีเขตอำนาจทั่วไปในการพิจารณาคดีปกครองนั้นมีปัญหาที่ควรพิจารณาว่าศาลปกครองมีเขตอำนาจพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งได้เพียงใดและข้อพิพาทที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองนั้นศาลจะใช้อำนาจตรวจสอบได้เพียงใด
4.2.1 เขตอำนาจศาลปกครองเหนือข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้ง คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.88/2549 ได้วางหลักไว้ว่า การออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครองหรือการกระทำอื่นใดของคณะกรรมการการเลือกตั้งย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง ซึ่งหมายความว่าการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ว่าจะเป็นการออกระเบียบ ข้อกำหนด ประกาศ มีมติ การสั่งการหรือการกระทำอื่นใดผู้ได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งย่อมนำข้อพิพาทขึ้นมาฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้ แต่โดยที่คำพิพากษาฉบับนี้ได้อ้างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่วินิจฉัยว่า การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญมาตรา 144 วรรคสอง เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) เป็นที่ยุติไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองซึ่งต้องถือว่าเป็นข้อยกเว้นที่จำกัดเขตอำนาจของศาลปกครอง คำพิพากษาฉบับนี้มิได้โต้แย้งหรือยอมรับการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญของคณะกรรมการการเลือกตั้งเสียทีเดียวแต่ยอมรับความผูกพันในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ จึงมีปัญหาว่าการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญซึ่งไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองนั้นมีความหมายเพียงใด
(1) อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญในความหมายอย่างกว้าง ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่วินิจฉัยให้การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นที่ยุตินั้นจะต้องเป็นกรณีที่มีข้อพิพาทเกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายแล้วคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ทำการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและได้วินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งซึ่งการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดคณะกรรมการการเลือกตั้งจะต้องดำเนินการตามกระบวนการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดที่กำหนดไว้ในกฎหมายและระเบียบของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ข้อพิพาทที่เกิดจากการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและนำไปสู่การสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดอาจเกิดขึ้นได้เสมอที่มีการใช้อำนาจตามกฎหมายนั้นแล้วมีผลกระทบต่อบุคคลที่เกี่ยวข้องในกระบวนการเลือกตั้งเริ่มตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกาหรือการประกาศให้มีการเลือกตั้ง การกำหนดเขตเลือกตั้ง การรับสมัครเลือกตั้ง บัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง การลงคะแนนเลือกตั้ง การนับคะแนนเลือกตั้ง การประกาศผลการเลือกตั้ง การสั่งให้เลือกตั้งใหม่ ฯลฯ ซึ่งหากมีกรณีพิพาทเรื่องดังกล่าวเกิดขึ้น ถ้าคณะกรรมการการเลือกตั้งได้สืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดตามกระบวนการที่กำหนดไว้แล้วกรณีพิพาทดังกล่าวย่อมเป็นที่ยุติศาลปกครองไม่อาจพิจารณาทบทวนตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งจะถือเป็นที่สุดได้ตามความหมายนี้จึงมีองค์ประกอบสามส่วนคือ 1.คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้ใช้อำนาจโดยเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดด้วยตนเอง 2.ได้มีการสืบสวนสอบสวนกรณีพิพาทนั้นแล้วตามกระบวนการ 3.กรณีพิพาทนั้นเกิดจากการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือการเลือกตั้งท้องถิ่น ดังนั้นหากไม่เข้าองค์ประกอบทั้งสามประการนี้ข้อพิพาทนั้นก็อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง เช่น ข้อพิพาทที่เกิดจากการใช้กฎ ระเบียบ ประกาศหรือการสั่งการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ข้อพิพาทที่เกิดจากการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ของบุคคลอื่นที่มิใช่คณะกรรมการการเลือกตั้ง เช่น การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งและผู้อำนวยการการเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาระดับเขตหรือการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น เป็นต้น
(2) อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญในความหมายอย่างแคบ อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญของคณะกรรมการการเลือกตั้งในความหมายอย่างแคบนี้พิจารณาอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้เท่านั้น ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่โดยแท้ที่รัฐธรรมนูญมอบให้กับคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยรัฐธรรมนูญได้กำหนดองค์ประกอบส่วนเหตุของการใช้อำนาจและผลที่เกิดจากการใช้อำนาจไว้ อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญในความหมายอย่างแคบของคณะกรรมการการเลือกตั้ง เช่น การสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ ซึ่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดองค์ประกอบส่วนเหตุของการใช้อำนาจคือ การเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และกำหนดผลของการใช้อำนาจคือการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งตามรัฐธรรมนูญมาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3) นั้น ถ้ามิใช่การใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญแล้วก็เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติทั้งสิ้น และย่อมต้องถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้โดยศาลปกครอง (3) เช่น การเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งผู้สมัคร การสั่งให้มีการนับคะแนนใหม่ เป็นต้น
4.2.2 ศาลปกครองใช้อำนาจตรวจสอบข้อพิพาทที่อยู่ในเขตอำนาจเพียงใด คดีพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองนั้นมีปัญหาว่าศาลปกครองจะใช้อำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งได้เพียงใด ปัญหานี้พิจารณาได้จากหลักการปกครองระบอบเสรีประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจในบ้านเมืองเป็น 3 อำนาจ โดยอำนาจบริหารเป็นอำนาจบังคับใช้กฎหมายที่ตราโดยอำนาจนิติบัญญัติ ส่วนอำนาจตุลาการเป็นอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจบริหาร(หรือนิติบัญญัติ) ดังนั้นศาลปกครองจะทำหน้าที่เพียงการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการจัดการเลือกตั้งเท่านั้น ศาลจะไม่ก้าวล่วงเข้าไปตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการจัดการเลือกตั้งถ้าได้มีการใช้ดุลพินิจไปโดยชอบและศาลจะไม่ใช้ดุลพินิจแทนเพราะจะเป็นการทำหน้าที่แทนฝ่ายบริหารหรือฝ่ายปกครองซึ่งไม่ใช่หน้าที่ของศาลรวมถึงศาลจะไม่พิจารณาความเหมาะสมของการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งด้วยเพราะความเหมาะสมของการใช้อำนาจเป็นดุลพินิจโดยแท้ที่กฎหมายมอบให้แก่ฝ่ายปกครอง การที่ศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งนั้น แสดงว่าข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งนั้นมีลักษณะเป็นคดีปกครอง ดังนั้นเกณฑ์ที่ศาลจะนำมาพิจารณาว่าการกระทำใดหรือการใช้อำนาจใดที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่จึงได้แก่ ข้อกฎหมายที่กำหนดไว้ในกฎหมายสารบัญญัติ ได้แก่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและหลักกฎหมายทั่วไป เช่นหลักไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ หลักความพอสมควรแก่เหตุของการใช้อำนาจทางปกครอง เป็นต้น
ประเทศไทยปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตยยอมรับหลักการปกครองโดยกฎหมาย (the Rule of Law) หรือ หลักนิติรัฐ (Legal State) เช่นเดียวกับอารยะประเทศทั้งหลาย ดังนั้นการที่ศาลได้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจจัดการเลือกตั้งจึงเป็นสิ่งที่มิอาจปฏิเสธได้ และถ้าหากผู้รับผิดชอบเกี่ยวกับการเลือกตั้งทุกระดับได้ปฏิบัติหน้าที่ไปบนพื้นฐานของกฎหมายที่ให้อำนาจแล้ว การที่จะมีผู้ใดนำข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งไปฟ้องร้องต่อศาลจึงมิใช่เรื่องที่น่าหวั่นไหวหรือวิตกกังวลแต่อย่างใด การโต้แย้งว่าศาลไม่มีอำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่อาจแก้ไขหรือป้องกันมิให้เกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งได้ แต่ถ้าหากผู้มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งทุกระดับได้ปฏิบัติหน้าที่จัดการเลือกตั้งไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม และถูกต้องตามกฎหมายแล้วน่าจะป้องกันมิให้เกิดข้อพิพาทหรือลดข้อพิพาทเกี่ยวกับการเลือกตั้งลงได้
***************************
เชิงอรรถ
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
