| คำตอบสำหรับบทโต้แย้งทางวิชาการกรณีตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินกับการใช้และการตีความรัฐธรรมนูญ (ตอนที่ ๑) โดย รองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ |
 |
|
|
| รองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
คำตอบสำหรับบทโต้แย้งทางวิชาการกรณีตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินกับการใช้และการตีความรัฐธรรมนูญ (ตอนที่ ๑)
ผู้เขียนรู้สึกยินดียิ่งที่หลังจากได้มีการเผยแพร่บทความเรื่อง ผลของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔๗/๒๕๔๗ กับตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน พร้อมกับหมายเหตุโดยสังเขปของผู้เขียนที่มีต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๖๐/๒๕๔๘ แล้ว อาจารย์ธีระ สุธีวรางกูร ได้เขียนบทความแสดงทัศนะในทางกฎหมายที่ต่างออกไปใน www.pub-law.net (บทความเรื่อง บทโต้แย้งทางวิชาการกรณีตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน) อย่างไรก็ตามโดยที่บทความของผู้เขียน (ส่วนที่ไม่มีหมายเหตุ) ได้เขียนขึ้นตามคำขอร้องของสื่อมวลชนเพื่อเผยแพร่ในหน้าหนังสือพิมพ์ จึงมีข้อจำกัดในการอธิบายความทางวิชาการ จนอาจทำให้ผู้อ่านที่เป็นนักกฎหมายยังคงเกิดข้อกังขาในบางประเด็น ข้อกังขาดังกล่าวปรากฏในบทความที่กล่าวถึงข้างต้น เพื่อขจัดข้อกังขาดังกล่าวให้หมดไปหรือให้เหลือน้อยที่สุดและเพื่ออธิบายความบางส่วนที่ผู้อ่านอาจเข้าใจคลาดเคลื่อน จึงจำเป็นที่ผู้เขียนต้องแสดงทัศนะเรื่องนี้อีกครั้งหนึ่ง ทั้งนี้โดยอาศัยประเด็นปัญหาต่างๆ ที่ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯหยิบยกขึ้นตั้งไว้เป็นฐานในการอธิบาย
๑. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๖๖ มีความหมายอย่างไร
ผู้เขียนได้แสดงทัศนะไว้ว่ารัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ ได้รับการออกแบบมาเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นองค์กรที่คุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและได้รับการจัดรูปในลักษณะ องค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ วินิจฉัยชี้ขาดปัญหาความขัดแย้งทางรัฐธรรมนูญระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ มีการตั้งข้อสังเกตว่า ไม่มีคำอธิบายจากผู้เขียนว่า เหตุใดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงมีความหมายจำกัดเฉพาะที่ผู้เขียนระบุไว้ อันที่จริงปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาการตีความรัฐธรรมนูญซึ่งต้องการคำอธิบายโดยละเอียด อย่างไรก็ตามเพื่อไม่ให้บทความนี้กลายเป็นการอธิบาย นิติวิธี ในทางรัฐธรรมนูญไป ผู้เขียนจึงขออธิบายข้อพิจารณาทั่วไปในการตีความรัฐธรรมนูญเพื่อเป็นฐานในอธิบายความหมายของคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังนี้
๑. ๑ ในการตีความตัวบทกฎหมายนั้น เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่า ถ้อยคำ ของกฎหมายถือเป็นปฐมบท (starting point) ของการตีความ อย่างไรก็ตามลำพังแต่เฉพาะถ้อยคำอย่างเดียวย่อมไม่อาจทำให้เราไขความลับของความหมายของบทกฎหมายออกมาได้ ด้วยเหตุนี้เราจึงต้องพิจารณาต่อไปอีกว่าบทกฎหมายบทนั้นได้รับการตราขึ้นในบริบททางการเมือง สังคม และวัฒนธรรมแบบใด มีความเป็นมาอย่างไร นอกจากนี้การค้นหาความหมายของบทกฎหมายอาจกระทำได้โดยการค้นหาว่า ผู้ร่างกฎหมาย มีความมุ่งหมายอย่างไรในการร่างบทกฎหมายบทนั้น แม้กระนั้นการพิเคราะห์ถ้อยคำและบริบททางประวัติศาสตร์ตลอดจนความมุ่งหมายของผู้ร่างกฎหมายก็อาจจะยังไม่เพียงพอในอันที่จะทำให้เราสามารถสรุปผลของการตีความได้อย่างมั่นใจ เพราะบทกฎหมายบทหนึ่งเมื่อเข้าไปอยู่ในระบบกฎหมายแล้ว บทกฎหมายบทนั้นย่อมเป็นส่วนหนึ่งของระบบกฎหมายที่มีกฎเกณฑ์ทางกฎหมายต่างๆมากมาย ดังนั้นในการตีความบทกฎหมายบทใดบทหนึ่งจึงต้องพิเคราะห์เสมอว่าบทกฎหมายบทนั้นเข้าไปอยู่ในบริบทใดของกฎหมาย เป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายสาขาใด อยู่ในหมวดใดหรือส่วนใด บทมาตราก่อนหน้านั้นและบทมาตราหลังจากนั้นได้รับการบัญญัติไว้เช่นใด การตีความบทกฎหมายบทหนึ่งจึงไม่สามารถแยกขาดจากบริบทที่แวดล้อมบทกฎหมายนั้น เหมือนกับการพิเคราะห์ใบไม้ใบหนึ่ง ก็ต้องดูสภาพแวดล้อมของต้นไม้ที่ใบไม้นั้นเป็นส่วนหนึ่งด้วย ดังนั้นใครก็ตามที่กำลังตีความบทกฎหมายบทหนึ่งพึงเข้าใจว่าตนเองกำลังใช้กฎหมายนั้นทั้งระบบ อนึ่งโดยที่สภาพสังคมเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา กฎหมายจึงย่อมต้องฉลาดกว่าผู้ร่างกฎหมาย กรณีจึงเป็นไปได้เช่นกันที่ผู้ตีความกฎหมายจะต้องตีความกฎหมายให้สอดรับกับสภาพของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป โดยถือเสมือนว่ากฎหมายนั้นมีเจตจำนงโดยตนเองที่ให้มีผลบังคับใช้กับสิ่งที่ผู้ร่างอาจจะไม่คาดคิดมาก่อน อย่างไรก็ตามการตีความในลักษณะเช่นนี้จะต้องไม่นำไปสู่การให้ความหมายของบทกฎหมายโดยอำเภอใจของผู้ตีความและแทนที่จะตีความเป็นยุติ กลับเกิดปัญหาประการอื่นตามมาจากการตีความนั้น
๑.๒ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๖๖ บัญญัติว่า ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภา เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย หากเราเริ่มต้นพิเคราะห์จากถ้อยคำ คำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ ถือได้ว่าเป็นถ้อยคำที่มีความหมายกว้างอย่างยิ่ง เพราะกล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว ปัญหาต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญล้วนแล้วแต่เกือบจะเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น แม้แต่เรื่องที่เราไม่คิดว่าจะเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เช่น ปัญหาที่ว่าพระราชบัญญัติที่รัฐสภาตราขึ้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เราก็อาจกล่าวได้ว่าเป็นปัญหาว่ารัฐสภาใช้อำนาจหน้าที่ของตนถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญได้เช่นกัน ซึ่งอันที่จริงแล้ว หาเป็นเช่นนั้นไม่ ด้วยเหตุนี้การพิเคราะห์แต่เพียงถ้อยคำจึงไม่อาจตอบปัญหาได้ว่า แท้ที่จริงแล้วคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ มีความหมายเช่นใด เราจึงต้องพิจารณาต่อไปว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญมุ่งหมายอะไร และทำไมถ้อยคำในมาตรา ๒๖๖ จึงเป็นเช่นนี้
๑. ๓ เมื่อพิจารณาจากคำชี้แจงของเลขานุการคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ(1) จะพบว่า มาตรานี้ (มาตรา ๒๖๖ ...ผู้เขียน) เป็นเรื่ององค์กรในรัฐธรรมนูญ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีอำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกัน และหากพิจารณาจากร่างรัฐธรรมนูญมาตรานี้ จะพบว่าแต่เดิมนั้น มีการใช้ถ้อยคำว่า ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญซ้ำซ้อนกัน แต่ต่อมาคณะทำงานและคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้มีมติให้ตัดคำว่า ซ้ำซ้อนกัน ออก เนื่องจากเห็นว่านอกจากกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญอาจเกิดการขัดแย้งกันในลักษณะที่ใช้อำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกันแล้ว กรณีอาจเป็นไปได้ว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญอาจขัดแย้งกันในลักษณะที่ต่างฝ่ายต่างโต้แย้งว่าอำนาจนั้นไม่ได้เป็นอำนาจของตน ซึ่งเมื่อพิเคราะห์จากแนวความคิดในชั้นยกร่างแล้วจะเห็นได้ชัดเจนว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญมุ่งหมายให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าความขัดแย้งนั้นจะเป็นความขัดแย้งในทางปฏิฐานหรือในทางบวก (positive conflict of competence) คือเป็นกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างก็เห็นว่าตนมีอำนาจเช่นนั้น หรือความขัดแย้งนั้นจะเป็นความขัดแย้งในทางปฏิเสธหรือในทางลบ (negative conflict of competence) คือเป็นกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างก็เห็นว่าตนไม่มีอำนาจหน้าที่เช่นนั้น แต่อำนาจดังกล่าวเป็นขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เป็นคู่พิพาท อย่างไรก็ตามโดยระบบวิธีการยกร่างกฎหมาย เมื่อจะมีการแก้ไข ก็มักจะพยายามแก้ไขให้น้อยที่สุด เมื่อถ้อยคำเดิมที่ว่า ซ้ำซ้อนกัน ถูกตัดออกไป โดยไม่ได้เปลี่ยนแปลงถ้อยคำอื่นในลักษณะที่จะทำให้เห็นว่าแท้ที่จริงแล้ว ผู้ร่างมุ่งหมายอะไร จึงไม่น่าประหลาดใจแต่อย่างใดที่ทำให้ใครก็ตามซึ่งอ่านมาตรา ๒๖๖ โดยพิเคราะห์แต่เพียงถ้อยคำ มักจะไม่เข้าใจว่าทำไมผู้เขียนจึงเห็นว่ากรณีดังกล่าวต้องเป็น ความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ (และความขัดแย้งนั้นต้องเป็นความขัดแย้งทางรัฐธรรมนูญ) แต่มองว่าผู้เขียนจำกัดความหมายของตัวบทเอาไว้แคบเกินไป
อันที่จริงแล้วการจำกัดความหมายของตัวบทไว้ในลักษณะดังกล่าวมีนัยคาบเกี่ยวกับการรักษาดุลยภาพขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ไม่ทำให้ศาลรัฐธรรมนูญก้าวล่วงเข้าไปกระทำการที่กระทบกับอำนาจขององค์กรอื่นในกรณีที่ไม่มีความขัดแย้งขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ทำให้เกิดความรับผิดชอบในการตัดสินใจตามกฎหมายในอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ และทำให้การเสนอข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญมีความชัดเจนแน่นอนเป็นระบบระเบียบดังที่จะได้เห็นต่อไปด้วย
๑. ๔ แน่นอนว่าการพิเคราะห์ความมุ่งหมายของผู้ร่างรัฐธรรมนูญเพียงประการเดียว อาจจะยังไม่พอที่จะสรุปว่า คำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ ต้องหมายถึง ความขัดแย้งทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เราสมควรพิเคราะห์การตีความตามระบบ (systematic interpretation) ต่อไปว่าเมื่อพิจารณาจากระบบกฎหมาย การตีความไปในทิศทางใดจะสอดคล้องกับระบบกฎหมายของเรา
ก่อนอื่นจะต้องอธิบายเสียก่อนว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญบางองค์กรอาจใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญโดยตรงหรืออาจใช้อำนาจตามกฎหมายที่ได้รับการตราขึ้นโดยรัฐสภาก็ได้ คล้ายกับคณะรัฐมนตรีที่อาจใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรืออาจใช้อำนาจตามกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นซึ่งเป็นอำนาจปกครอง ในทัศนะของผู้เขียนการที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญสององค์กรเกิดการขัดแย้งกันในทางอำนาจ ไม่ได้หมายความเสมอไปว่ากรณีดังกล่าวจะต้องด้วยรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ ซึ่งองค์กรนั้นๆจะส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ก็ต่อเมื่อความขัดแย้งนั้นเป็นความขัดแย้งทางรัฐธรรมนูญเท่านั้น หากองค์กรตามรัฐธรรมนูญสององค์กรไม่ได้ขัดแย้งกันในทางรัฐธรรมนูญ แต่ความขัดแย้งกันนั้นเกิดขึ้นจากบทกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ กรณีดังกล่าวแม้จะมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในลักษณะที่เป็นการขัดแย้งกันจริง ข้อพิพาทดังกล่าวก็ไม่ใช่ข้อพิพาทในทางรัฐธรรมนูญ แต่เป็นข้อพิพาทในทางปกครอง ซึ่งเป็นเรื่องที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือเป็นเรื่องที่จะต้องแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อขจัดข้อขัดแย้งนั้นอันเป็นอำนาจของรัฐสภา จะเห็นได้ว่าการทำความเข้าใจคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ จะทำความเข้าใจจากตัวอักษรเท่านั้นไม่ได้ แต่ต้องทำความเข้าใจจากระบบ เพราะฉะนั้น หากเป็นกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญเกิดการขัดแย้งกับองค์กรอื่นของรัฐ กรณีย่อมต้องพิจารณาต่อไปว่าความขัดแย้งนั้น เมื่อพิเคราะห์ในทางเนื้อหาแล้วเป็นความขัดแย้งทางรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งหากพิเคราะห์ตามหลักทฤษฎีแล้วกรณีดังกล่าวย่อมเกิดขึ้นได้ยากอย่างยิ่ง เพราะองค์กรอื่นของรัฐที่ไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยทั่วไปแล้วย่อมไม่อาจใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญได้ กรณีที่เคยเกิดปัญหาขึ้นระหว่างศาลปกครองกับคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดไว้ตามคำวินิจฉัยที่ ๕๒/๒๕๔๖ อันที่จริงแล้วไม่ใช่ปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพราะศาลปกครองไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญเพียงแต่บัญญัติประกันความเป็นสถาบันของศาลปกครองไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ศาลปกครองเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ ซึ่งโดยปกติแล้วจะไม่มีทางเกิดความขัดแย้งกับองค์กรอื่นของรัฐได้ เว้นแต่กับองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการด้วยกันเอง เช่นกับศาลยุติธรรม (หรือกับศาลรัฐธรรมนูญ) ปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นปัญหาที่ว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งจะยอมปฏิบัติตามคำสั่งของศาลปกครองหรือไม่ ซึ่งเป็นเรื่องการบังคับตามคำสั่งหรือคำพิพากษา หากคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ยอมปฏิบัติจะด้วยเหตุใดก็ตาม กรณีก็เป็นการฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามคำสั่งศาล ซึ่งอาจจะต้องแก้ปัญหาในลักษณะอื่น เช่นไปปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย หรือแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เกิดความชัดเจน ไม่ใช่อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะก้าวล่วงเข้าไปชี้ขอบเขตอำนาจของศาลปกครองซึ่งเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการเหมือนกับศาลรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
คำอธิบายนี้ย่อมใช้กับความขัดแย้งระหว่างคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกับคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๒/๒๕๔๖ เกี่ยวกับการตีความอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนซึ่งเป็นองค์กรวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งลงโทษทางวินัยข้าราชการที่ผู้บังคับบัญชาข้าราชการผู้นั้นสั่งลงโทษตามความเห็นของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติด้วย เพราะแม้ว่ากรณีนี้จะมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่หรือเกิดความขัดแย้งกันจริง แต่ความขัดแย้งดังกล่าว หาใช่ความขัดแย้งตามรัฐธรรมนูญไม่ แต่เป็นความขัดแย้งตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอันเป็นความขัดแย้งในทางปกครอง ที่ไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ แต่ด้วยความเข้าใจที่ว่า ขอให้เป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรใดองค์กรหนึ่งก็พอแล้วที่จะวินิจฉัยได้ จึงทำให้เกิดคำวินิจฉัยดังกล่าวขึ้น ซึ่งตามทัศนะของผู้เขียน กรณีนี้ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้วินิจฉัยปัญหาทางรัฐธรรมนูญแล้ว แต่ก้าวล่วงไปวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาทางปกครองเสียเอง
อาจจะมีคำถามเกิดขึ้นว่าทำไมผู้เขียนจึงตีความมาตรา ๒๖๖ ในลักษณะดังกล่าวมานี้ คำตอบย่อมอยู่ที่ภารกิจและอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญเอง แม้ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่ในธำรงรักษาไว้ซึ่งหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ แต่ศาลรัฐธรรมนูญหาใช่องค์กรเดียวที่มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าวไม่ องค์กรอื่นของรัฐไม่ว่าจะเป็นศาลปกครองหรือศาลยุติธรรมก็มีอำนาจหน้าที่ในลักษณะดังกล่าวเช่นกัน (เช่น อำนาจการควบคุมตรวจสอบกฎมิให้ขัดกับรัฐธรรมนูญของศาลปกครอง) อนึ่ง ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่วินิจฉัยข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ข้อพิพาทในทางปกครองที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้นหากตีความคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ ว่า หมายถึง ปัญหาเกี่ยวกับความขัดแย้งขององค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วยกันเอง หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรอื่นของรัฐ โดยไม่พิเคราะห์ถึงเนื้อหาของความขัดแย้งแล้ว ก็เท่ากับการตีความดังกล่าวเป็นการตีความโดยไม่ได้ดูระบบ และจะทำให้ในที่สุดแล้วศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาพิพากษาคดีที่โดยธรรมชาติแล้วหาใช่คดีรัฐธรรมนูญไม่
กล่าวโดยสรุปในชั้นนี้ ใครก็ตามที่อ่านคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ พึงตระหนักหรือพิเคราะห์ถึง เนื้อหา ของอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วย อย่าพิจารณาในเชิง องค์กร เท่านั้น เพราะจะทำให้วินิจฉัยความหมายของบทบัญญัติมาตราดังกล่าวขัดแย้งกับระบบกฎหมายได้
๑. ๕ ประเด็นอีกประเด็นหนึ่งที่มักหยิบยกขึ้นกล่าวอ้างก็คือ คำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ ย่อมไม่ได้หมายถึงเฉพาะปัญหาความขัดแย้งเท่านั้น แต่หมายถึงกรณีที่มีปัญหาการตีความอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องในกระบวนการใช้รัฐธรรมนูญด้วย ทั้งนี้ดังที่ผู้เขียนบทความเรื่อง บทโต้แย้งทางวิชาการฯ หยิบยกเอาปัญหาการตีความอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภากรณีของการให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบรายชื่อผู้ที่ผ่านการคัดเลือกให้ดำรงตำแหน่งตุลาการศาลปกครองสูงสุดมาเป็นตัวอย่าง อันที่จริงประเด็นนี้มีปัญหาต้องพิเคราะห์ในรายละเอียดเกี่ยวกับลักษณะและวิธีการออกแบบคำร้อง ตลอดจนดุลยภาพขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ แต่ประเด็นที่ผู้เขียนอยากจะชี้ให้เห็นก็คือ แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะสร้างศาลรัฐธรรมนูญขึ้นให้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาทางรัฐธรรมนูญ แต่ก็หาได้หมายความว่าปัญหาในทางการเมืองทุกปัญหาจะได้แปรสภาพไปเป็นปัญหาทางกฎหมายไปหมดแล้ว และจะแก้ไขด้วยวิธีการทางกฎหมายแต่ประการเดียวไม่ ในกรณีที่องค์กรใดองค์กรหนึ่งมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตน องค์กรนั้นย่อมมีหน้าที่ที่จะต้องวินิจฉัยอำนาจหน้าที่ขององค์กรของตนและใช้อำนาจหน้าที่ตามที่ตนเห็นว่าอยู่ในอำนาจของตนนั้น หากการใช้อำนาจหน้าที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งกับองค์กรอื่น ก็จะต้องมาพิจารณาต่อไปว่าปัญหาความขัดแย้งดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ กรณีย่อมเป็นไปได้เสมอที่ปัญหาทางกฎหมายรัฐธรรมนูญบางปัญหาซึ่งโดยปกติแล้วจะสัมพันธ์ใกล้ชิดกับการเมือง อาจจะไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญได้ ในกรณีเช่นนี้องค์กรที่เกี่ยวข้องย่อมต้องแสวงหาวิธีการอื่นในการแก้ไขปัญหานั้น และไม่ใช่หน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะตีความขยายเขตอำนาจของตนออกไปเพื่อเข้าไปจัดการแก้ไขปัญหานั้นเอง เพราะการเข้าไปแก้ไขปัญหาหนึ่งโดยที่ไม่ระมัดระวังว่าแท้ที่จริงแล้ว ตนมีอำนาจดังกล่าวหรือไม่ อาจจะไปกระทบกับอำนาจขององค์กรอื่นซึ่งมีฐานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญเช่นกันหรืออาจทำให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญผลักภาระการตีความรัฐธรรมนูญมาให้ศาลรัฐธรรมนูญได้โดยที่ตนไม่ต้องรับผิดชอบ ทั้ง ๆ ที่ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะองค์กรตุลาการ สมควรเป็นองค์กรที่อยู่ในตอนท้ายของระบบการปรับใช้กฎหมาย คือ ควรให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญปรับใช้รัฐธรรมนูญก่อน และหากมีข้อพิพาทเกิดขึ้นการจากตีความหรือปรับใช้รัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจึงจะเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดปัญหานั้นในภายหลัง ไม่ใช่เพียงแต่เกิดมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่โดยไม่มีความขัดแย้ง (ซึ่งเกิดขึ้นได้เกือบจะตลอดเวลา) ก็ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยแล้ว
เหตุผลสำคัญที่มักจะหยิบยกขึ้นอ้างเพื่อชี้ให้เห็นว่าคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ มีความหมายกว้างกว่าที่ผู้เขียนเข้าใจก็คือ มีการระบุในมาตราดังกล่าวให้ ประธานรัฐสภา มีฐานะเป็นผู้ร้องได้ กล่าวกันว่า ถ้าหากปัญหาอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญมีอยู่ในลักษณะดังที่ผู้เขียนได้แสดงไว้ องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ต่างก็สามารถเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้อยู่แล้ว จะมีความจำเป็นใดอีกที่รัฐธรรมนูญต้องบัญญัติให้ ประธานรัฐสภา มีฐานะเป็นผู้เสนอคำร้อง
ก่อนอื่นผู้เขียนต้องแสดงทัศนะในเรื่องนี้ว่า คำว่า ประธานรัฐสภา ตามมาตรา ๒๖๖ ไม่ใช่ประธานรัฐสภาในฐานะที่เป็นประมุขขององค์กรรัฐสภา และผู้เขียนก็ไม่เคยอธิบายในที่ใดๆให้เห็นว่าเป็นเช่นนั้น ในทางกลับกันผู้เขียนอธิบายว่า ในกรณีที่รัฐสภามีปัญหาขัดแย้งกับองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญและความขัดแย้งนั้นเป็นความขัดแย้งในทางรัฐธรรมนูญ หากรัฐสภาต้องการเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย รัฐสภาก็เป็น องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ที่สามารถเสนอเรื่องได้ด้วยตนเอง ในกรณีเช่นนี้ประธานรัฐสภามีฐานะเป็นผู้แทนองค์กรรัฐสภา และไม่ถือว่าเป็นผู้ร้องในความหมายของมาตรา ๒๖๖ เพราะผู้ร้องที่แท้จริงคือ รัฐสภา ประธานรัฐสภาคงกระทำการในนามของรัฐสภาตามมติของรัฐสภาเท่านั้น ปัญหาก็คือถ้าประธานรัฐสภาเป็นผู้เสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ในฐานะของผู้แทนของรัฐสภา ทำนองเดียวกับประธานวุฒิสภาในฐานะผู้แทนของวุฒิสภา หรือนายกรัฐมนตรีในฐานะผู้แทนของคณะรัฐมนตรีแล้ว รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ ยังจะบัญญัติคำว่า ประธานรัฐสภา เอาไว้ทำไม ประเด็นนี้เองเป็นประเด็นที่ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ให้น้ำหนักไว้เป็นพิเศษและเป็นประเด็นที่อาจจะทำให้เกิดความเชื่อขึ้นได้ว่าคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ น่าจะมีความหมายกว้างกว่าที่ผู้เขียนได้แสดงทัศนะไว้ เราจะลองมาพิจารณากันว่าเหตุผลในเรื่องนี้เป็นอย่างไร
๑.๖ หากย้อนกลับไปพิจารณาในชั้นของการร่างรัฐธรรมนูญแล้ว เราอาจจะตอบคำถามดังกล่าวให้รับกับเหตุผลของผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้ว่า ที่มาตรา ๒๖๖ บัญญัติคำว่า ประธานรัฐสภา ไว้นั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้มุ่งหมายสิ่งใดมากไปกว่ากรณีที่เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญขึ้น องค์กรดังกล่าวต่างก็ไม่มีใครเป็นผู้เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ความขัดแย้งนั้นเป็นความขัดแย้งในทางปฏิเสธ คือ องค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างอ้างว่าตนเองไม่มีอำนาจหน้าที่ในเรื่องนั้น และไม่มีองค์กรใดเลยสนใจที่จะให้มีการกำหนดเขตแดนแห่งอำนาจของตน การละเลยไม่ใส่ใจดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาขึ้นในระบบกฎหมาย และด้วยเหตุนี้ ตำแหน่งประธานรัฐสภาในมาตรา ๒๖๖ จึงมีขึ้นเพื่อให้เป็นองค์กรที่เสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดแดนอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ขัดแย้งกันนั้นเสีย
การอธิบายดังกล่าวเป็นการอธิบายเพื่อให้ตำแหน่งประธานรัฐสภามีบทบาทรับกับระบบการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตามคำอธิบายข้างต้นนี้อาจมีน้ำหนักไม่มากนัก เว้นแต่เราจะพิจารณาลึกลงไปอีกชั้นหนึ่งเกี่ยวกับสภาพของข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญที่ระบบกฎหมายต้องการให้ยุติลงโดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ
หากถือตามความเห็นของผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ในกรณีที่องค์กรใดองค์กรหนึ่งมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตน และองค์กรนั้นไม่อยู่ในฐานะที่จะเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ ตำแหน่งประธานรัฐสภาตามมาตรา ๒๖๖ จะเป็นตำแหน่งที่ช่วยแก้ปัญหาดังกล่าว ย่อมเท่ากับว่าผู้เขียนบทความดังกล่าวกำลังทำให้กระบวนการเริ่มคดีทางรัฐธรรมนูญขาดความแน่นอน ลองสมมติตัวอย่างเกี่ยวกับกระบวนการคัดเลือกบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งวุฒิสมาชิกเสียงข้างน้อยไม่ยอมรับมติของเสียงข้างมาก โดยเห็นว่าวุฒิสมาชิกเสียงข้างมากดำเนินการเลือกบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยไม่ถูกต้อง ทั้งๆวุฒิสภาได้มีมติเด็ดขาดไปแล้ว และได้มีการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งบุคคลดังกล่าวแล้ว ต่อมาวุฒิสภาเสียงข้างน้อยเข้าชื่อกันเสนอเรื่องไปยังประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธานรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เราจะเอาอะไรเป็นเกณฑ์ในการบ่งชี้ว่าประธานรัฐสภาต้องส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ ถ้าบอกว่ากรณีนี้เป็นเรื่องของประธานรัฐสภาว่าจะส่งหรือไม่ก็ได้ ก็เท่ากับเรากำลังจะทำให้การเริ่มคดีหรือไม่เริ่มคดีรัฐธรรมนูญหาความชัดเจนแน่นอนไม่ได้ และจะทำให้การส่งเรื่องหรือไม่ส่งเรื่องกลายเป็นปัญหาทางการเมืองที่กระทบต่อประโยชน์ของบุคคลและต่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญอย่างยิ่ง ยิ่งไปกว่านั้นจะทำให้ประธานรัฐสภาเข้ามา เล่น กับคดีรัฐธรรมนูญโดยไม่อาจถูกตรวจสอบในทางกฎหมาย และใช้บทบัญญัติมาตรานี้เป็นเครื่องมือทางการเมืองได้อีกด้วย (เช่นชะลอเรื่องไว้ไม่ส่งไป หรือรีบส่งเรื่องไปศาลรัฐธรรมนูญเพื่อผลทางการเมืองบางประการ) ถ้าเราบอกว่าประธานรัฐสภามีหน้าที่ต้องส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญทุกกรณี ก็เท่ากับประธานรัฐสภาเป็นเพียงบุรุษไปรษณีย์ ซึ่งก็จะทำให้เกิดปัญหาในชั้นของการพิจารณาคดีอีกเช่นกันว่าตกลงแล้วใครกันแน่ที่อยู่ในฐานะผู้ร้อง เพราะถ้าประธานรัฐสภาเป็นผู้ร้อง (ซึ่งตามข้อกำหนดของศาลรัฐธรรมนูญฯ จะถือเช่นนั้น) ประธานรัฐสภาก็จะเป็นผู้ทรงสิทธิในคดี ทั้งๆที่ตนอาจจะไม่เห็นด้วยกับการเสนอคำร้องดังกล่าว และไม่มีเหตุผลอะไรอีกเช่นกันที่จะทำให้ระบบการฟ้องคดีต้องมาผ่านประธานรัฐสภาซึ่งถึงอย่างไรก็ต้องเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว จะเห็นได้ว่าการตีความอำนาจของประธานรัฐสภาในทัศนะของผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ จะยิ่งก่อให้เกิดปัญหาทางการเมืองตามมา แน่นอนว่าอาจมีข้อโต้แย้งว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องของประธานรัฐสภา เป็นดุลพินิจทางการเมือง ไม่เกี่ยวกับกับศาลรัฐธรรมนูญ แต่การมองประเด็นในคดีรัฐธรรมนูญจะต้องมองให้สอดคล้องต้องกันตลอดสาย ผู้เขียนจึงเห็นตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิงกับผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ที่เห็นว่าการให้ประธานรัฐสภาสามารถนำปัญหาดังกล่าวขึ้นสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญได้นั้น ย่อมมีข้อดีที่ก่อให้เกิดความชัดเจนแน่นอนว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญใดใช้อำนาจได้หรือไม่ในขอบเขตอย่างใด เราจะหวังให้เกิดความชัดเจนแน่นอนได้อย่างไร เมื่อในเบื้องต้นก็เกิดความไม่ชัดเจนแน่นอนเสียแล้วว่าอำนาจของประธานรัฐสภาในเรื่องนี้มีอยู่เพียงใด
อันที่จริงแล้ว ข้อโต้แย้งแนวการตีความของผู้เขียนโดยหยิบยกเอาตำแหน่งประธานรัฐสภาในรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ ขึ้นอ้าง ดูเหมือนจะเป็นเรื่องที่ไม่แปลก มิหนำซ้ำถ้าไม่พิเคราะห์ประเด็นที่ผู้เขียนได้หยิบยกขึ้นแสดงในย่อหน้าที่แล้ว ดูเหมือนว่าข้อโต้แย้งดังกล่าวจะมีน้ำหนักด้วยซ้ำไป ข้อที่น่าพิจารณาก็คือทำไมจึงเป็นเช่นนั้น คำตอบสำหรับปัญหานี้ที่อยู่ความผิดพลาดของโครงสร้างของรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ ที่ไประบุตำแหน่งประธานรัฐภาไว้
ในการตีความกฎหมาย เป็นที่ยอมรับกันว่าในกรณีที่กฎหมายได้รับการตราขึ้นโดยผิดพลาด (ซึ่งย่อมเกิดขึ้นได้เสมอ) ผู้ใช้และตีความกฎหมายพึงลดทอนความผิดพลาดของการตรากฎหมายนั้นโดยตีความไปในทางแก้ไข การตีความไปในทางแก้ไขในกรณีของตำแหน่งประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ คือตีความอำนาจของประธานรัฐสภาให้จำกัดเฉพาะกรณีที่เป็นปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กรไม่ว่าจะเป็นในทางปฎิฐาน (positive) หรือในทางปฏิเสธ (negative) แต่ถ้าใครก็ตามใช้โครงสร้างที่ผิดพลาดเป็นฐานในการตีความต่อไปแล้ว ก็เท่ากับเอาโครงสร้างที่ผิดพลาดนั้น มาขยายความเพิ่มมากขึ้นไปอีก ปัญหาที่เราต้องพิเคราะห์ในชั้นนี้ก็คือ ผู้เขียนมีข้อพิสูจน์ใดที่ชี้ให้เห็นว่าโครงสร้างของรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวมีความผิดพลาด
๑. ๗ การให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญนั้นเป็นที่ยอมรับได้โดยไม่มีข้อกังขา หากประธานรัฐสภากระทำการแทน รัฐสภา ตามมติของรัฐสภา แต่การให้ประธานรัฐสภา (หรือแม้แต่ประธานวุฒิสภาหรือประธานสภาผู้แทนราษฎร) เป็นผู้มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตนเอง จากการรับเรื่องที่บุคคลอื่นเสนอมาเป็นกรณีที่เป็นปัญหาอย่างยิ่ง
ปัญหาดังกล่าวนี้อาจพิสูจน์ให้เห็นได้โดยพิเคราะห์จากการดำเนินกระบวนพิจารณาในคดีรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติที่เป็นตัวอย่างของความผิดพลาดในเชิงโครงสร้างในเรื่องนี้มีอยู่อย่างน้อย ๒ มาตรา คือ รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๒ และมาตรา ๒๖๖
ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๒ ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภารวมกันมีจำนวนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติและร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ให้เสนอความเห็นต่อประธานรัฐสภา และให้ประธานรัฐสภาที่ได้รับความเห็นดังกล่าวส่งความเห็นนั้นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย และแจ้งให้นายกรัฐมนตรีทราบโดยไม่ชักช้า ปัญหาที่เคยเกิดขึ้นแล้ว และอาจจะเกิดขึ้นอีกก็คือ ประธานรัฐสภามีดุลพินิจในการเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพียงใด
ไม่ปรากฏเหตุผลว่าทำไมรัฐธรรมนูญจึงบัญญัติให้การเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบว่าร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่หรือตราขึ้นโดยถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่ต้องเสนอผ่านประธานรัฐสภา (หรือประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภา) การบัญญัติรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าวเป็นการบัญญัติรัฐธรรมนูญที่สร้างปัญหาขึ้นโดยไม่จำเป็น เพราะต้องมาตีความว่าตกลงแล้วประธานรัฐสภาต้องส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ อันที่จริงแล้วบทบัญญัติในเรื่องนี้มีขึ้นเพื่อคุ้มครองสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาที่เป็นฝ่ายข้างน้อย ซึ่งสมควรให้กลุ่มบุคคลดังกล่าวยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรง ไม่สมควรให้ยื่นผ่านบุคคลอื่น แต่เมื่อโครงสร้างของรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ (ซึ่งต้องกล่าวว่าผิดพลาด เพราะหาเหตุผลรองรับไม่ได้) เป็นเช่นนี้ จึงต้องตีความไปในทางแก้ไข คือ ต้องถือว่าโดยหลักแล้วประธานรัฐสภาต้องเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเสมอ ไม่มีดุลพินิจที่จะไม่ส่งเรื่องไป อย่างมากที่สุดอำนาจของประธานรัฐสภาก็มีเพียงการตรวจสอบความถูกต้องเบื้องต้นในทางรูปแบบของคำร้อง เพราะมิฉะนั้นวัตถุประสงค์แท้ๆ ของบทบัญญัติมาตรานี้ คือ การคุ้มครองสมาชิกฝ่ายข้างน้อยก็ไม่อาจบรรลุผลได้เลย
ตำแหน่งประธานรัฐสภาที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ ก็มีลักษณะคล้ายกัน คือ หาเหตุผลรองรับค่อนข้างยาก เว้นแต่จะตีความไปในลักษณะจำกัดดังที่ผู้เขียนได้กล่าวมาข้างต้น อันที่จริงเหตุผลที่มีการตีความรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ อย่างกว้าง (มาก)อาจจะเป็นเพราะนักกฎหมายไทยคุ้นเคยกับระบบการตีความรัฐธรรมนูญโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ดังที่ปรากฏในอดีตโดยเฉพาะอย่างยิ่งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช ๒๕๓๔) มาตรา ๒๐๗ ที่บัญญัติว่า ในกรณีที่คณะรัฐมนตรี รัฐสภา วุฒิสภา หรือสภาผู้แทนราษฎรมีมติว่ากรณีมีปัญหาที่จะต้องตีความรัฐธรรมนูญ ให้นายกรัฐมนตรี ประธานรัฐสภา ประธานวุฒิสภา หรือประธานสภาผู้แทนราษฎร แล้วแต่กรณี ส่งเรื่องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕๔/๒๕๔๒ เรื่องประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ กรณีปัญหาการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุด อันเป็นคำวินิจฉัยที่ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ หยิบยกขึ้นอ้าง ก็เกิดจากความคุ้นเคยกับอำนาจตีความรัฐธรรมนูญ ซึ่งแต่เดิมนั้นคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจในลักษณะดังกล่าว แต่ในปัจจุบันนี้เราไม่ได้ใช้ระบบคณะตุลาการรัฐธรรมนูญอีกต่อไปแล้ว แต่ใช้ระบบ ศาลรัฐธรรมนูญ ที่เป็นองค์กรตุลาการ การตีความรัฐธรรมนูญของศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นการตีความเพื่อชี้ขาดปัญหาข้อพิพาทเป็นสำคัญ ไม่ใช่ตีความในลักษณะที่เป็นการให้คำปรึกษา หรือวินิจฉัยปัญหาที่ไม่มีลักษณะเป็นข้อพิพาท ถึงแม้ว่าเรื่องดังกล่าวจะได้เกิดเป็นปัญหาขึ้นจริงก็ตาม
บทบัญญัติสองมาตรานี้สะท้อนให้เห็นว่า การตีความรัฐธรรมนูญในทางแก้ไข ซึ่งเป็นการตีความโดยพิเคราะห์โครงสร้างของรัฐธรรมนูญทั้งหมดเป็นสิ่งที่สำคัญยิ่ง กล่าวสำหรับตำแหน่งประธานรัฐสภาในมาตรา ๒๖๒ และมาตรา ๒๖๖ ผู้เขียนเห็นว่าเป็น องคาพยพที่แปลกปลอม ไม่สมควรที่จะถูกนำไปใช้ในเป็นฐานในการตีความเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ และในอนาคตจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องแก้ไขบทบัญญัติในสองมาตรานี้ โดยตัดอำนาจของประธานรัฐสภาออกไป หรือถ้าจะยังคงอยู่ก็จะต้องกำหนดไว้ให้ชัดเจนว่าภารกิจของประธานรัฐสภาในเรื่องดังกล่าวคืออะไร มิฉะนั้นแล้วก็จะเกิดปัญหาการตีความอำนาจของประธานรัฐสภาทุกครั้งไป
๑. ๘ ไม่ว่าจะเป็นเช่นใดก็ตามในการพิเคราะห์ว่า คำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ มีความหมายเช่นใดนั้น ในที่สุดแล้วย่อมจะต้องพิจารณาประกอบกับการทำคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญด้วย จะพิจารณาแยกออกจากกันไม่ได้ (หลักการตีความโดยคำนึงถึงความเป็นเอกภาพของรัฐธรรมนูญ)
เมื่อพิจารณาจากลักษณะของคำพิพากษาของศาลแล้ว เราจะพบว่าศาลอาจทำคำพิพากษาได้ในหลายลักษณะ เช่น คำพิพากษาก่อตั้งสิทธิหน้าที่ของบุคคล คำพิพากษาให้มีการกระทำการหรืองดเว้นกระทำการ หรือคำพิพากษาที่แสดงสภาพแห่งสิทธิหน้าที่ของบุคคล คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็ต้องตกอยู่ภายใต้หลักการทำนองเดียวกัน เมื่อพิเคราะห์จากคดีรัฐธรรมนูญแล้ว เราจะพบว่าส่วนใหญ่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยในลักษณะของการก่อตั้งสิทธิหน้าที่ หรือแสดงสภาพแห่งสิทธิหน้าที่ มีอยู่น้อยกรณีมากที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยให้บุคคลกระทำการหรืองดเว้นกระทำการ ทั้งนี้ก็เนื่องมาจากสภาพของคดีรัฐธรรมนูญเอง ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำพิพากษาในลักษณะใดย่อมแล้วแต่ลักษณะของคดีที่ขึ้นสู่ศาล อย่างไรก็ตามเมื่อมีการกำหนดประเภทของคดีแล้ว ก็ต้องชี้ให้เห็นหรือบอกให้ได้ว่า คดีนั้นๆ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญทำคำวินิจฉัย คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะมีสภาพอย่างไรในทางกฎหมาย จำเป็นที่ศาลจะต้องออกคำบังคับหรือไม่ หรือศาลรัฐธรรมนูญเองจะมีอำนาจสั่งเพิกถอนการกระทำขององค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือไม่ ในหลายกรณีเมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยไปแล้ว ก็จะมีกฎหมายรองรับผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม ไม่พึงเข้าใจว่า คดีรัฐธรรมนูญจะไม่มีการออกคำบังคับ การออกคำบังคับเป็นสิ่งจำเป็นหรือไม่ ขึ้นอยู่กับประเภทและลักษณะคดี ซึ่งปัญหาของระบบกฎหมายไทยอยู่ที่จนถึงปัจจุบันนี้ เราไม่มีพระราชบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญและวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าวไว้ หาได้หมายความว่าโดยทั่วไปแล้ว จะไม่มีการบังคับคดีรัฐธรรมนูญไม่
สำหรับประเด็นที่ผู้เขียนตั้งไว้ในกรณีของตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินว่า หากศาลรัฐธรรมนูญรับคดีไว้วินิจฉัย ก็ต้องพิจารณาต่อไปด้วยว่าผลของคดีจะเป็นอย่างไร หรือจะบังคับตามคำวินิจฉัยอย่างไรนั้น ก็เนื่องจากตามสภาพของข้อเท็จจริง ปรากฏว่าได้มีการแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งแล้ว หากจะรับคดีไว้วินิจฉัยก็จะต้องพิจารณาต่อไปด้วยว่าตนมีอำนาจที่จะเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งบุคคลหรือไม่ หรือมีอำนาจในการสั่งการให้องค์กรที่เกี่ยวข้องดำเนินการเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งหรือไม่ หากไม่มีอำนาจดังกล่าว มีกฎหมายใดรองรับผลของคำวินิจฉัยไว้หรือไม่ เพราะการวินิจฉัยในลักษณะที่ปรากฏอยู่ในคำวินิจฉัยที่ ๔๗/๒๕๔๗ ไม่แสดงถึงสภาพบังคับในทางกฎหมายที่ชัดเจนแน่นอนแต่อย่างใดทั้งสิ้น การที่ศาลพิจารณากระบวนการดำเนินคดีรัฐธรรมนูญตลอดสายตั้งแต่เริ่มคดีจนถึงคดียุติ และคำนึงถึงผลของคำวินิจฉัย จะทำให้ศาลเกิดความกระจ่างแจ้งว่าตกลงแล้วคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของตนหรือไม่ (ลองพิจารณาการรับคดีไว้พิจารณาในกรณีของศาลปกครองที่เป็นศาลในทางกฎหมายมหาชนเหมือนกัน ที่ศาลปกครองจะรับคดีไว้พิจารณาโดยคำนึงด้วยว่าเมื่อรับคดีไว้พิจารณาแล้ว ศาลจะออกคำบังคับได้หรือไม่)
ด้วยเหตุนี้การตีความคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ พึงตีความโดยคำนึงถึงผลของคำวินิจฉัยที่เกิดจากกระบวนพิจารณาคดีในลักษณะดังกล่าวด้วย โดยเหตุที่ผู้เขียนเห็นว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ หมายถึง ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เมื่อคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยแล้ว คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็จะมีผลเป็นการชี้ขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่พิพาทกันนั้นโดยที่ศาลรัฐธรรมนูญไม่ต้องเพิกถอนการกระทำขององค์กรตามรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด การตีความอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ เช่นนี้ย่อมไม่ก่อให้เกิดปัญหาในการที่ศาลรัฐธรรมนูญจะก้าวล่วงไปวินิจฉัยกระทบกับการกระทำขององค์กรอื่นที่ยุติไปแล้วและการกระทำนั้นก่อให้เกิดสิทธิในตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐดังที่ปรากฏในกรณีปัญหาผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ส่วนใครที่เห็นว่าคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ มีความหมายกว้างกว่านี้ ก็ย่อมจะต้องอธิบายผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเอาเอง ผู้เขียนไม่อยู่ในฐานะที่จะอธิบายแทนได้
๑. ๙ ในประเทศที่มีศาลรัฐธรรมนูญ พบว่าการตีความปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นไปในทิศทางเดียวกับที่ผู้เขียนได้เสนอทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นในเยอรมนี สเปน หรืออิตาลี เป็นแต่ว่าศาลรัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านั้นตีความคำว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ไว้กว้างแคบแค่ไหนเท่านั้น (เช่น ในบางกรณี ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันตีความคำว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ให้หมายถึงองค์กรย่อยขององค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วย เช่น ให้หมายถึงคณะกรรมาธิการ หากปรากฏว่ากรณีนั้นเป็นกรณีที่ต้องถือว่าองค์กรย่อยมีสิทธิหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญโดยตรง) แต่ไม่มีกรณีที่เกิดปัญหาเกี่ยวกับการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐโดยที่ไม่ปรากฏความขัดแย้งระหว่างองค์กร คือเป็นกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตนเท่านั้นดังที่ปรากฏในระบบกฎหมายไทยเลย จริงอยู่ที่ในการตีความรัฐธรรมนูญนั้น เราจะต้องดูตัวบทกฎหมายตลอดจนสภาพปัญหาทางการเมืองของเราเป็นหลัก แต่ประสบการณ์ที่เกิดขึ้นในต่างประเทศก็อาจเป็นเครื่องช่วยในการวิเคราะห์ปัญหาทางรัฐธรรมนูญในประเทศไทยได้เช่นกัน
มีข้อสังเกตว่าสำหรับประเทศไทย ที่ศาลรัฐธรรมนูญตีความปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ว่าไม่จำเป็นต้องเป็นกรณีที่องค์กรสององค์กรขัดแย้งกัน แต่อาจเป็นกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์ใดองค์กรหนึ่งมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่และเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นจริง ศาลรัฐธรรมนูญก็มีอำนาจพิจารณาพิพากษานั้น ทำให้โดยผลแล้ว การตีความว่าอย่างไรเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตนและปัญหาดังกล่าวได้เกิดขึ้นจริงแล้วขยายออกไปมาก และหาความชัดเจนแน่นอนไม่ได้ ยิ่งไปกว่านั้นในที่สุดแล้วบทบัญญัติมาตรา ๒๖๖ จะพัฒนาไปในทิศทางที่กลายเป็นบทบัญญัติทั่วไปเกี่ยวกับเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะขัดกับลักษณะพื้นฐานที่รัฐธรรมนูญทุกประเทศยอมรับ คือให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่มีอำนาจเฉพาะตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้เท่านั้น อนึ่ง การตีความขยายความเช่นนี้ย่อมเป็นอันตรายเพราะไม่ว่าอย่างไรก็ตามผู้ร้องอาจออกแบบคำร้องให้เข้าลักษณะเป็นปัญหาอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญได้เกือบจะทั้งสิ้น
เมื่อพิเคราะห์เจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ลักษณะของกระบวนพิจารณาและผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ โครงสร้างของรัฐธรรมนูญ ปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นหากตีความมาตรา ๒๖๖ อย่างกว้างแล้ว เห็นว่า บทบัญญัติมาตรา ๒๖๖ ย่อมมีความหมายเฉพาะการขัดแย้งกันเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น การตีความอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตามความเห็นของศาลรัฐธรรมนูญเองและความเห็นของผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปมีอำนาจวินิจฉัยเรื่องราวที่จบสิ้นลงแล้ว และโดยไม่มีคำตอบที่ชัดเจนเกี่ยวกับผลของคำวินิจฉัยนับว่าเป็นสาเหตุแห่งปัญหาในเรื่องของตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินอย่างแท้จริง
๒. คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔๗/๒๕๔๗ บกพร่องหรือไม่
ผู้เขียนได้ตั้งประเด็นเกี่ยวกับความบกพร่องของศาลรัฐธรรมนูญไว้ในบทความที่กล่าวอ้างข้างต้นโดยสังเขป ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ได้โต้แย้งประเด็นที่ผู้เขียนตั้งไว้ จึงสมควรที่ผู้เขียนจะอธิบายความเพิ่มเติมดังนี้
๒. ๑ ความบกพร่องในประเด็นแรกของศาลรัฐธรรมนูญอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้วินิจฉัยให้ชัดเจนลงไปในคำวินิจฉัยว่า การยื่นคำร้องต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธานรัฐสภาเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยกฎหมายของการดำเนินการแต่งตั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่ได้กระทำหลังจากเหตุการณ์ผ่านไปแล้วถึงหนึ่งปีห้าเดือนยังจะกระทำได้หรือไม่ ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ แสดงความเห็นเบื้องต้นแบบง่ายๆ ว่าไม่ทราบว่าทำไมจึงเป็นเช่นนั้น และตั้งข้อสังเกตต่อไปว่าเรื่องนี้ถ้าจะมีความบกพร่องจริง ความบกพร่องก็ไม่ได้อยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่อยู่ที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาด้วยที่ไม่ได้หยิบยกประเด็นปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวขึ้นต่อสู้ในคดี
ในการอธิบายประเด็นที่ผู้เขียนเปิดไว้ในเรื่องนี้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพิจารณาถึงหลักการพื้นฐานในการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ อันที่จริงถ้าเรื่องนี้เป็นประเด็นข้อพิพาทในทางแพ่ง ผู้เขียนจะไม่หยิบยกขึ้นให้เป็นที่ขุ่นเคืองใจของผู้ใดเลย แต่เพราะเหตุว่าคดีนี้เป็นคดีรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีในทางมหาชน นอกจากศาลรัฐธรรมนูญจะมีหน้าที่ต้องค้นหาความจริงในทางเนื้อหาแล้ว ในการดำเนินกระบวนพิจารณา ศาลรัฐธรรมนูญต้องสำรวจตรวจสอบเงื่อนไขเบื้องต้นในการดำเนินกระบวนพิจารณาด้วย เงื่อนไขดังกล่าวนอกจากจะเกี่ยวกับเรื่องเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ ความสามารถในการยื่นคำร้อง การไม่มีวัตถุแห่งคดีเรื่องเดียวกันอยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ (ฟ้องซ้อน) ฯลฯ แล้ว ปัญหาเรื่องระยะเวลาฟ้องคดีหรือระยะเวลายื่นคำร้องก็เป็นปัญหาที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องตรวจสอบเอง และในกรณีที่อาจเป็นที่สงสัยอย่างเช่นที่ปรากฏในคดีนี้ว่าตกลงแล้วสิทธิของผู้ร้องสิ้นไปแล้วหรือไม่ (แน่นอนว่าจะกลับไปสู่ปัญหาเดิมอีกว่าใครกันแน่เป็นผู้ร้อง วุฒิสมาชิกเสียงข้างน้อย? ประธานรัฐสภา?) ศาลรัฐธรรมนูญก็จะต้องวินิจฉัยไว้ให้ประจักษ์ในคำวินิจฉัยด้วย ศาลรัฐธรรมนูญหรือใครก็ตามจะอ้างไม่ได้เลยว่าไม่มีใครหยิบยกประเด็นนี้ขึ้นต่อสู้ หลักการดังกล่าวนี้เป็นหลักการพื้นฐานที่สุดในการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีในทางมหาชน ซึ่งจะอ้างว่าไม่ทราบไม่ได้
อนึ่ง การที่ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ หยิบยกประเด็นดังกล่าวขึ้นมา ย่อมทำให้เห็นได้ชัดเจนยิ่งขึ้นว่าบทบัญญัติมาตรา ๒๖๖ ไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อให้ใช้กับคดีในลักษณะดังกล่าวนี้ เพราะหากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเรื่องนี้มีผลในทางกฎหมายให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินต้องพ้นจากตำแหน่งจริง หรือถือว่าไม่เคยอยู่ในตำแหน่งเลยดังที่กล่าวอ้างกัน ศาลรัฐธรรมนูญก็จะต้องเรียกผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน เข้ามาในคดี เพื่อเปิดโอกาสให้โต้แย้ง ในฐานะที่ตนอาจจะเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากคำวินิจฉัย ซึ่งถ้ามองกระบวนพิจารณาในเรื่องนี้ ตลอดจนผลกระทบในเรื่องนี้ให้ตลอดสายแล้ว จะเห็นว่ากระบวนพิจารณาคดีนี้ พ้นไปจากความหมายของ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ แล้ว
๒. ๒ ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นความบกพร่องของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔๗/๒๕๔๗ ในอีกประเด็นหนึ่งว่า รัฐธรรมนูญมาตรา ๓๑๒ วรรค ๗ บัญญัติให้คุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม การสรรหาและการเลือก และการพ้นจากตำแหน่งรวมทั้งอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งหมายความว่ารัฐสภามีหน้าที่ต้องตรากฎหมายดังกล่าว แต่รัฐสภากลับตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ มอบอำนาจให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินออกระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์การสรรหาบุคคลเป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ปัญหาก็คือรัฐสภามีอำนาจกระทำการดังกล่าวหรือไม่ และโดยการกระทำดังกล่าว คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะออกระเบียบกลับมาผูกมัดวุฒิสภาได้หรือไม่
ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ได้โต้แย้งผู้เขียนโดยอาศัยเหตุเดียวกับที่กล่าวอ้างข้างต้น คือ กรณีนี้จะว่าเป็นความบกพร่องของศาลรัฐธรรมนูญฝ่ายเดียวไม่ได้ เพราะคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาไม่ได้หยิบยกประเด็นนี้ขึ้นต่อสู้ อันที่จริงหากพิจารณาจากเนื้อหาของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔๗/๒๕๔๗ แล้ว จะพบว่าศาลรัฐธรรมนูญใช้ระเบียบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯ เป็นหลักในการทำคำวินิจฉัย (ซึ่งในทางเนื้อหาของคดีเป็นปัญหาอย่างยิ่ง) ด้วยเหตุนี้จึงเป็นหน้าที่ของศาลที่จะต้องดูว่ากฎหมายที่ตนจะใช้ในการวินิจฉัยมีความสมบูรณ์หรือไม่ ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยก่อนในคดี ซึ่งแม้คู่ความไม่หยิบยกขึ้นกล่าวอ้าง หากศาลเห็นเองว่าเป็นประเด็นสำคัญ ศาลก็สามารถหยิบยกขึ้นวินิจฉัยได้ สำหรับผู้เขียนแล้ว ประเด็นนี้เป็นประเด็นสำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะหากพิจารณาจากรัฐธรรมนูญมาตรา ๓๑๒ วรรค ๗ ที่เขียนไว้ชัดให้รัฐสภาตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการสรรหาและการเลือกผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ประเด็นนี้จึงเป็นประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องวินิจฉัยไว้ให้ประจักษ์ จะวินิจฉัยข้ามผ่านไปไม่ได้
๒. ๓ ผู้เขียนแสดงทัศนะว่าระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯในเรื่องนี้จะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ได้โต้แย้งผู้เขียนโดยอาศัยเหตุอย่างเดียวกัน อันที่จริงแล้วประเด็นที่ว่าระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯจะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาหรือไม่ ต้องถือว่าสำคัญยิ่ง เพราะหากการประกาศในราชกิจจานุเบกษาถือเป็นเงื่อนไขแห่งการเกิดผลในทางกฎหมายขึ้นของ กฎ แล้ว ระเบียบที่ต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา หากไม่ได้มีการประกาศย่อมต้องถือว่าระเบียบดังกล่าวนั้นไม่เคยเกิดมีขึ้น ประเด็นนี้ย่อมเป็นประเด็นข้อกฎหมายเบื้องต้นที่ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องหยิบยกขึ้นวินิจฉัยให้ชัดเจนในคำวินิจฉัยในฐานะที่เป็นประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนในคดีเช่นกัน
๒. ๔ ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ได้แสดงทัศนะว่าแม้หากศาลรัฐธรรมนูญตั้งประเด็นวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าว และศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินขัดหรือแย้งต่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน คำตอบสุดท้ายของเรื่องนี้ก็จะมีผลอย่างเดียวกัน คือ ย่อมจะแสดงให้เห็นว่ากระบวนการได้มาซึ่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินมีปัญหาทั้งในทางรัฐธรรมนูญและในทางกฎหมายอยู่นั่นเอง เพียงแต่เหตุผลอาจจะแตกต่างออกไป
ผู้เขียนคิดว่าการทำความเข้าใจประเด็นนี้ให้ชัดเจนจะต้องพิจารณาจากหลักในทางทฤษฎี เราทราบกันดีอยู่ว่า ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดเป็นอันใช้บังคับมิได้เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญย่อมใช้ได้ในคดีทั้งปวง แต่ไม่กระทบกระเทือนกับคำพิพากษาของศาลที่ถึงที่สุดแล้ว (รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ วรรคสาม) ดังนั้นถึงแม้ว่าศาลใดๆจะพิจารณาพิพากษาโดยใช้กฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญก็ตาม หากคดีถึงที่สุดแล้ว แม้ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยว่ากฎหมายดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่มีผลกระทบต่อคำพิพากษาของศาลที่ถึงที่สุดแล้ว ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น เหตุผลก็เพราะในระบบกฎหมาย ย่อมมีการคุ้มครองความมั่นคงแน่นอนแห่งนิติฐานะ (legal security) ของการกระทำขององค์กรของรัฐอยู่ด้วย ดังนั้นแม้กระบวนการจะบกพร่องหรือไม่ อย่างไร จงอย่าด่วนสรุปว่าทุกสิ่งทุกอย่างต้องเสียไป กล่าวเฉพาะกรณีการได้มาซึ่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน แม้หากศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินขัดต่อรัฐธรรมนูญ หรือวินิจฉัยว่าระเบียบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินขัดต่อรัฐธรรมนูญ เราก็ยังสรุปไม่ได้ว่าผู้ที่ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินต้องพ้นจากตำแหน่ง
๒. ๕ ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ เข้าใจว่าเมื่อวุฒิสภาเห็นว่าระเบียบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯไม่ชอบด้วยกฎหมาย ย่อมส่งผลให้รายชื่อของบุคคลทั้งหมดที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเลือกมาเกิดความไม่สมบูรณ์ตามไปด้วย และเมื่อรายชื่อของบุคคลทั้งหมดไม่สมบูรณ์ ย่อมเป็นไปไม่ได้ที่วุฒิสภาจะหยิบยกรายชื่อบุคคลใดบุคคลหนึ่งมาคัดเลือก แล้วกล่าวว่าการคัดเลือกของตนย่อมมีผลให้รายชื่อของบุคคลบางคนเกิดความสมบูรณ์ทางกฎหมายขึ้น เกี่ยวกับประเด็นนี้ขอให้ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ พิเคราะห์มาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ และเหตุผลของวุฒิสภาให้ดี วุฒิสภาไม่ได้ปฏิเสธค่าบังคับของระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินทั้งหมด แต่ปฏิเสธหลักเกณฑ์ในระเบียบที่กำหนดให้ส่งชื่อผู้ที่ผ่านการสรรหาไปยังวุฒิสภาชื่อเดียว และให้วุฒิสภาให้ความเห็นชอบหรือไม่เฉพาะจากชื่อนั้น ตรงนี้เท่านั้นที่วุฒิสภาไม่เห็นด้วย เพราะวุฒิสภามีความเห็นว่าคำว่า บัญชีรายชื่อ ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ ย่อมหมายถึงชื่อในบัญชีที่มีมากกว่าหนึ่งชื่อ เมื่อวุฒิสภากำหนดให้ส่งบัญชีรายชื่อไป แม้ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะส่งไป แต่หากคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเห็นว่าทำไม่ได้ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินต้องโต้แย้งเสีย และหากในเวลานั้นคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินจะเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยว่าตกลงแล้ววุฒิสภามีอำนาจกำหนดให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเสนอบัญชีรายชื่อเพื่อให้วุฒิสภาเลือกหรือไม่ ปัญหาก็อาจจะยุติแล้วตั้งแต่ชั้นนั้น แต่ข้อเท็จจริงก็คือไม่มีการดำเนินการดังกล่าว กระบวนการต่างๆ ล่วงเลยมาจนกระทั่งมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ล่วงเลยมาจนกระทั่งผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นปฏิบัติหน้าที่ไปแล้วกว่าหนึ่งปีห้าเดือนจึงมีการเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ
แม้จะถือตามความเห็นของผู้เขียนที่ว่าระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯไม่อาจใช้บังคับได้ ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดก็ตาม แต่ผู้เขียนเองก็พิเคราะห์ปัญหาข้อกฎหมายเรื่องดังกล่าวโดยคำนึงถึงข้อเท็จจริงด้วย ในทางข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินแล้ว การดำเนินการดังกล่าวได้กระทำโดยฐานของมติของวุฒิสภาและพระบรมราชโองการ ไม่ว่าการกระทำนั้นจะชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย การกระทำนั้นก็ดำรงอยู่ในทางกฎหมาย ทำนองเดียวกับศาลพิพากษาคดีโดยอาศัยบทกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ แต่ยังไม่มีการวินิจฉัยว่ากฎหมายนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ คำพิพากษานั้นก็มีผลในทางกฎหมาย หากจะทำลายผลของคำพิพากษาดังกล่าวก็จะต้องมีกระบวนการ ขั้นตอนในทางกฎหมายเกิดขึ้นอีกชั้นหนึ่ง
ประเด็นสำคัญประการหนึ่งที่ปรากฏในบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ก็คือผู้เขียนบทความดังกล่าวเห็นว่าแม้วุฒิสภาจะมีอำนาจตีความความชอบด้วยกฎหมายหรือความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯ แต่ความเห็นของวุฒิสภาต่อกรณีดังกล่าวย่อมมิใช่ความเห็นที่ยุติ ถึงที่สุด ศาลรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นผู้ตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ เท่านั้นที่จะเป็นผู้ให้คำตอบสุดท้ายต่อการตีความกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญของวุฒิสภาว่ามีความหมายอย่างไร ผู้เขียนขอเรียนว่าความเข้าใจที่ว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ที่ให้คำตอบสุดท้ายในการตีความกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญของวุฒิสภานั้น คงเป็นความเข้าใจที่ไปด้วยกันไม่ได้กับระบบการแบ่งแยกอำนาจและเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เพราะอำนาจการตีความรัฐธรรมนูญบางเรื่องก็เป็นอำนาจเด็ดขาดขององค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอื่นของรัฐเช่นกัน เช่น อำนาจการตีความรัฐธรรมนูญของประธานสภาผู้แทนราษฎรในการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีดังที่กล่าวมาข้างต้น หรืออำนาจของศาลปกครองในการตีความรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎ ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้ให้คำตอบสุดท้ายเกี่ยวกับการตีความรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอื่นใดของรัฐหรือไม่ ย่อมขึ้นอยู่กับโครงสร้างของรัฐธรรมนูญในเรื่องนั้นๆ มิอาจจะสรุปดังที่ผู้เขียนบทความ บทโต้แย้งทางวิชาการฯ ได้สรุปไว้อย่างเด็ดขาด.
เชิงอรรถ
๑. ดู การอ้างอิงดังกล่าวได้ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕๒/๒๕๔๖ หน้า ๑๕
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
