ตามที่สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญแถลงสรุปผลการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญตามคำวินิจฉัยที่ ๔๗/๒๕๔๗ เมื่อวันที่ ๖ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๗ เรื่อง ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ กรณีการใช้อำนาจของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภานั้น คณาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดังมีรายนามท้ายหนังสือฉบับนี้พิเคราะห์แล้ว เห็นว่ามีประเด็นที่พึงแสดงความเห็นต่อสาธารณชนไว้ให้เป็นที่ประจักษ์ เพื่อประโยชน์ในทางวิชาการและกระบวนการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญดังต่อไปนี้
๑. ปัญหาที่เกิดขึ้นตามคำวินิจฉัยนี้ สืบเนื่องจากประธานรัฐสภาได้เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการที่ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเสนอชื่อผู้สมควรเป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินต่อวุฒิสภาจำนวน ๓ คน และวุฒิสภามีมติเลือกผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ๑ คนจากจำนวน ๓ คนที่ได้เสนอมานั้น น่าจะเป็นการปฏิบัติหน้าที่ที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ ศาลรัฐธรรมนูญได้รับคำร้องดังกล่าวไว้พิจารณาโดยให้เหตุผลว่าทั้งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาต่างเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ การใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาเป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ เมื่อประธานรัฐสภาเห็นว่าการดำเนินการสรรหาผู้ที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ กรณีจึงมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญแล้ว ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖
การที่ศาลรัฐธรรมนูญตีความเขตอำนาจตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ รับคำร้องของประธานรัฐสภาในเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาดังที่กล่าวข้างต้น เป็นการตีความเขตอำนาจของตนที่น่าวิตกอย่างยิ่ง เพราะการที่รัฐธรรมนูญบัญญัติมาตรา ๒๖๖ ไว้ก็เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กร ไม่ใช่เป็นกรณีองค์กรใดองค์กรหนึ่งสงสัยในอำนาจหน้าที่ของตนจึงสอบถามมายังศาลรัฐธรรมนูญ หรือเป็นกรณีที่สมาชิกเสียงข้างน้อยขององค์กรใดองค์กรหนึ่งสงสัยว่าการวินิจฉัยโดยสมาชิกเสียงข้างมากสอดคล้องกับบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญหรือไม่ ก็สามารถใช้ช่องทางรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ เสนอเรื่องผ่านประธานรัฐสภามายังศาลรัฐธรรมนูญได้ เนื่องจากหากรัฐธรรมนูญประสงค์จะให้สิทธิสมาชิกเสียงข้างน้อยขององค์กรในการใช้ช่องทางทางกฎหมายคัดค้านมติเสียงข้างมากขององค์กรจริง รัฐธรรมนูญจะบัญญัติเอาไว้อย่างชัดแจ้ง เช่น ได้บัญญัติรับรองการเข้าชื่อเสนอเรื่องผ่านประธานรัฐสภาให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๒ (๑) เป็นต้น แต่กรณีตามปัญหาที่เกิดขึ้นนี้เป็นกรณีที่วุฒิสภาได้อภิปรายและมีมติรับรองการเสนอชื่อดังกล่าวว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไปแล้ว และไม่ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญบัญญัติเปิดช่องให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้าไปทบทวนมติของวุฒิสภาได้แต่อย่างใด ยิ่งไปกว่านั้นยังไม่ปรากฏประเด็นใดๆ ที่อาจเป็นปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วย กรณีดังกล่าวจึงไม่เข้าเงื่อนไขที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับเรื่องไว้พิจารณาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ได้ การรับคำร้องในกรณีนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัยจึงเป็นอีกกรณีหนึ่งที่ตอกย้ำว่าศาลรัฐธรรมนูญได้ก้าวล่วงกรอบอำนาจของรัฐธรรมนูญไปไกลมากเกินกว่าเจตนารมณ์และบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเอง และน่าสงสัยยิ่งว่าการตีความขยายอำนาจของตนออกไปเช่นนี้ ยังสมควรที่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะได้รับการเคารพและปฏิบัติตามอีกหรือไม่
๒. ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในทางเนื้อหาว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๓๑๒ และมาตรา ๓๓๓ (๑) บัญญัติให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่ในการเลือกผู้สมควรดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และให้วุฒิสภาเป็นองค์กรถวายคำแนะนำเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง ทั้งนี้โดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ มาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๑ บัญญัติให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินสรรหาและคัดเลือกผู้สมควรดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินและเสนอให้วุฒิสภาให้ความเห็นชอบ โดยมีระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินบัญญัติให้ผู้ได้รับการลงมติโดยได้รับคะแนนเสียงสูงสุดไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเท่าที่มีอยู่ เป็นผู้ได้รับการเสนอชื่อเป็นผู้ว่าการฯ การที่ประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเสนอบัญชีรายชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินไปให้วุฒิสภาพิจารณา ๓ รายชื่อ และวุฒิสภามีมติเลือกบุคคลในบัญชีรายชื่อที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินไม่ได้มีมติเลือกด้วยคะแนนสูงสุดเป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน (กรณีนี้วุฒิสภามีมติเลือกบุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อเป็นอันดับสอง) จึงไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯ และระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯ
หากพิจารณาเหตุผลที่ปรากฏในสรุปผลการวินิจฉัยแล้ว จะเห็นได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญอ้างว่าการกระทำของประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ที่ไม่เป็นไปตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๓๑๒ มาตรา ๓๓๓ (๑) ประกอบพระราชบัญญัติว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๕ วรรคหนึ่ง (๖) มาตรา ๓๐ มาตรา ๓๑ และระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการสรรหาผู้ที่สมควรได้รับการเสนอชื่อเป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๓ ข้อ ๖ (๕) ซึ่งเมื่อพิเคราะห์ตัวบทกฎหมายต่างๆที่ศาลรัฐธรรมนูญกล่าวอ้างแล้ว เห็นประจักษ์เพียงประการเดียวว่าประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินไม่ได้ปฏิบัติตามระเบียบของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฯ ส่วนรัฐธรรมนูญมาตรา ๓๑๒ และมาตรา ๓๓๓ (๑) ที่ศาลรัฐธรรมนูญหยิบยกขึ้นกล่าวนั้นไม่ได้บัญญัติถึงกระบวนการและขั้นตอนในการได้มาซึ่งคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินแต่อย่างใด เพียงแต่กำหนดว่าการสรรหาและการเลือกผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินนั้นให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้น การที่ศาลรัฐธรรมนูญกล่าวว่าการกระทำของประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่มีหนังสือในนามคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเสนอให้วุฒิสภาเลือกจำนวน ๓ คน และวุฒิสภามีมติเลือกผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินจำนวน ๑ คน จากจำนวน ๓ คน ซึ่งเป็นบุคคลที่มิได้รับการเลือกด้วยคะแนนเสียงสูงสุดจากคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญโดยอ้างมาตรา ๓๑๒ และมาตรา ๓๓๓ (๑) จึงไม่อาจรับฟังได้ แต่เป็นการอ้างรัฐธรรมนูญ "ตีขลุม" เพื่อรับรองอำนาจวินิจฉัยของตนเองเท่านั้น หากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าวุฒิสภาต้องให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบเฉพาะผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงสูงสุดจากคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้น กรณีก็เป็นแต่เพียงว่าศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าวุฒิสภากระทำการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ มาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๑ เท่านั้น ไม่ใช่กรณีปัญหาการไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๓๑๒ และมาตรา ๓๓๓ (๑) แต่อย่างใด การวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกรณีนี้จึงไม่ใช่การวินิจฉัยรัฐธรรมนูญ แต่วินิจฉัยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้นและย่อมไม่ใช่กรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญจะก้าวล่วงมาวินิจฉัยแทนองค์กรอื่นที่มีอำนาจหน้าที่ได้
๓. ผลการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในกรณีนี้ไม่ก่อให้เกิดความชัดเจนในระบบกฎหมายว่าองค์กรที่เกี่ยวข้องจะต้องดำเนินการต่อไปอย่างไร เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยยืนยันแต่เพียงว่าการกระทำของประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ และระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้น กรณีคงมีปัญหาต่อไปว่ามติของวุฒิสภาที่เลือกคุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา เป็นผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินยังอยู่หรือไม่ บุคคลต้องพ้นจากตำแหน่งผู้ว่าการการตรวจเงินแผ่นดินทันทีนับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญมีมติหรือไม่ กรณีนี้จึงเป็นเรื่องที่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาจะต้องตีความคำวินิจฉัยและไปดำเนินการต่อไปด้วยตนเอง เพราะศาลรัฐธรรมนูญก็ตระหนักอยู่ว่าตนไม่มีอำนาจวินิจฉัยเช่นนั้น จึงจงใจไม่วินิจฉัยในประเด็นดังกล่าว หากแต่ทิ้งปัญหาให้องค์กรที่เกี่ยวข้องไปแก้ปัญหาเองดังที่ได้เคยปฏิบัติโดยไม่มีอำนาจทำนองนี้มาแล้วครั้งหนึ่งในคำวินิจฉัยว่ากระบวนการสรรหากรรมการการเลือกตั้งไม่ชอบ แล้วมาตีความให้ผู้ที่ได้รับเลือกเป็นประธานคณะกรรมการการเลือกตั้งต้องพ้นจากตำแหน่ง
อนึ่งมีข้อที่จะต้องตั้งไว้ให้พิจารณาว่าโดยหลักแล้วการวินิจฉัยหรือพิพากษาของศาลจะต้องมีความชัดเจนแน่นอน เพื่อให้ผู้ปฏิบัติสามารถปฏิบัติให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาได้อย่างถูกต้อง คำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาต้องเป็นการชี้ขาดข้อพิพาทเพื่อแก้ปัญหา ไม่ใช่สร้างปัญหาใหม่ขึ้น โดยทั่วไปแล้วหากศาลเห็นว่ากระบวนการในการแต่งตั้งบุคคลเข้าสวมตำแหน่งเป็นองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ชอบด้วยกฎหมาย และความไม่ชอบด้วยกฎหมายเป็นสาระสำคัญ ศาลจะต้องพิพากษาเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งนั้น เพื่อให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากตำแหน่ง จะพิพากษาลอยๆว่า กระบวนการในการแต่งตั้งบุคคลเข้าสวมตำแหน่งฯ ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้นหาได้ไม่ อย่างไรก็ตามในกรณีนี้หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเพิกถอนมติของวุฒิสภา หรือพระบรมราชโองการโปรดเกล้าแต่งตั้ง กรณีก็อาจมีปัญหาว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหรือไม่ สิ่งที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ย่อมเป็นเครื่องบ่งชี้ได้อย่างดีว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อใช้วินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทในลักษณะที่ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในคดีนี้นั่นเอง
๔. ในส่วนของระบบวิธีพิจารณา กระบวนการทำคำวินิจฉัยและการประกาศคำวินิจฉัย แม้จะมีข้อวิพากษ์วิจารณ์มานานและมากแล้ว แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ยังหาได้ปรับปรุงระบบวิธีพิจารณาให้น่าเชื่อถือและเป็นไปอย่างที่ควรจะเป็นไปไม่ คงยึดถือแนวทางที่หาเหตุผลมารองรับไม่ได้เช่นเดิม คือ การให้สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญทำสรุปผลการวินิจฉัยโดยไม่มีตัวคำวินิจฉัยแสดงต่อสาธารณชน รอให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์เสียก่อนเพื่อปรับแต่งคำวินิจฉัยที่จะออกมาภายหลัง การกระทำในลักษณะดังกล่าวนอกจากจะผิดหลักทั่วไปในการทำคำพิพากษาหรือคำวินิจฉัยแล้ว ยังทำให้องค์กรที่เกี่ยวข้องไม่อาจทราบได้ว่าคำวินิจฉัยจะมีผลในทางกฎหมายเมื่อใด และยังแสดงให้เห็นถึงการไม่มีลักษณะเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการของศาลรัฐธรรมนูญไทยอีกด้วย
แนวปฏิบัติของศาลรัฐธรรมนูญในการรับเรื่องวินิจฉัยเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ แล้วมาวินิจฉัยในทำนองที่ให้เกิดผลปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่ง นอกเหนือไปจากการตีความบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ตามธรรมดา โดยไม่เป็นไปตามกระบวนการเฉพาะที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้สำหรับเรื่องนั้นๆ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญมักจะกระทำอยู่บ่อยครั้งในระยะหลัง ทั้งที่เรื่องนั้นๆ อาจไม่เข้าข่ายมาตรา ๒๖๖ เลย ดังเช่นกรณีนี้ กับการที่ศาลรัฐธรรมนูญมักจะมีแนวทางวินิจฉัยที่ตีความขยายอำนาจของตนเองออกไปจนกระทั่งมีบทบาทลบล้างการกระทำขององค์กรอื่นๆ ที่มีอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญเช่นนี้นับว่าเป็นภยันตรายอย่างยิ่งต่อเจตนารมณ์ในเรื่องการจัดตั้งองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจและการให้องค์กรเหล่านี้ ตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจกันเองที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ เพราะในท้ายที่สุด พัฒนาการทางการเมืองในหลายประเทศได้พิสูจน์ให้เห็นมาแล้วถึงการปรากฏขึ้นของการปกครองโดยคำวินิจฉัยของคณะผู้พิพากษาหรือ "รัฐบาลโดยตุลาการ" อันเป็นการแอบแฝงเข้าใช้อำนาจบริหารจัดการโดยอาศัยคำพิพากษาที่ขยายอำนาจตุลาการของตนออกไปในเรื่องที่ไม่มีอำนาจ และโดยที่ตนไม่ต้องรับผิดชอบ และหากพัฒนาการในลักษณะนี้เป็นไปอีกเรื่อยๆ โดยไม่มีการทบทวนขอบเขตของอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญโดยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเอง ศาลรัฐธรรมนูญก็อาจจะไม่ใช่ผู้ปกป้องหรือผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญดังเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ หากแต่จะเป็นผู้ทำลายหลักการสำคัญในเรื่องการตรวจสอบ ถ่วงดุลระหว่างองค์อำนาจตามรัฐธรรมนูญลงเสียเองนั่นเอง
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 15 กรกฎาคม พ.ศ. 2547
| 
ดูทั้งหมด
