| การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง กับ ระบบพรรคการเมือง โดย นายมรุต วันทนากร |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
การศึกษาถึงการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงในประเทศไทยนับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน นับได้ว่ามีการศึกษากันในปริมาณน้อยมากเมื่อเปรียบเทียบกับการศึกษาการปกครองท้องถิ่นในประเด็นอื่น ๆ เช่น การศึกษาถึงโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การศึกษาถึงอำนาจหน้าที่และภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การศึกษาถึงแนวคิดและทฤษฎีในการกระจายอำนาจ รวมตลอดถึงการศึกษาเปรียบเทียบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศ และเมื่อนำแนวคิดว่าด้วยการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมาศึกษาควบคู่กับระบบพรรคการเมืองท้องถิ่นด้วยแล้ว อาจกล่าวได้ว่าเกือบจะไม่มีการศึกษาในประเด็นดังกล่าวเลยในประเทศไทย
ปรากฎการณ์ในปลายปี พ.ศ. 2546 ที่มีการแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นฉบับต่าง ๆ ให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง ถือได้ว่าเป็นสิ่งที่น่าสนใจสำหรับพัฒนาการของระบบการปกครองท้องถิ่นของไทยเป็นอย่างมาก เพราะในอดีตที่ผ่านมาการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยเป็นไปอย่างเชื่องช้าและมักไม่เป็นการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างที่มีนัยสำคัญมากนัก แต่การเปลี่ยนให้ผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงถือได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างท้องถิ่นไทยครั้งใหญ่และเป็นประเด็นที่น่าสนใจในการนำมาศึกษาในครั้งนี้
ก่อนที่จะพิจารณาถึงการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง กับ ระบบพรรคการเมืองนั้น เราจำเป็นที่จะต้องทราบเหตุผลและความจำเป็นในการนำระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมาใช้ในประเทศไทยเสียก่อนว่า เพราะเหตุใดกระทรวงมหาดไทย หรือ รัฐบาลจึงได้ผลักดันให้องค์-กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยทุกรูปแบบใช้รูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงทั้งหมดเมื่อปลายปี พ.ศ. 2546
หากศึกษากันให้ดีแล้ว ประเทศไทยมีแนวคิดต้องการที่จะให้การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2517 แล้วโดยมีผู้เสนอให้กรุงเทพมหานครมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ มาตั้งแต่สมัยรัฐบาลของพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ เป็นนายกรัฐมนตรี (พ.ศ. 2521) โดยมี นายดำรง สุนทรศารทูร เป็นอธิบดีกรมการกรมปกครอง ต่อมาภายหลังเป็นปลัดกระทรวงมหาดไทย1 อย่างไรก็ตามกว่าแนวคิดดังกล่าว จะประสบผลสำเร็จคือมีการใช้อย่างเป็นรูปธรรมก็เข้าสู่ ปี พ.ศ. 2528 อันเป็นปีที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน
นอกจากกรุงเทพมหานครแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปรูปแบบแรกที่จัดให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงนั้นก็คือ เทศบาล ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2543 ซึ่งเป็นผลมาจากการกระบวนในการพิจารณากฎหมายในรัฐสภา และออกมาเป็นพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว อย่างไรก็ตามกว่าที่พระราชบัญญัตินี้จะประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ก็มีการพิจารณาข้อดี ข้อเสียของการนำรูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมาใช้กันอย่างรอบด้าน โดยมีทั้งผู้ที่ให้การสนับสนุนและผู้ที่คัดค้านต่าง ๆ นานา
สำหรับเหตุผลของผู้สนับสนุนให้มีการนำรูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมาใช้ในประเทศไทย มีเหตุผลสำคัญใน 3 ประการ ดังนี้
1) การบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในอดีตที่ผ่านมา ฝ่ายบริหารไม่มีเสถียรภาพ อ่อนแอและไม่สามารถทำงานได้อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากสภาท้องถิ่นสามารถกำหนดทิศทางในการบริหารของฝ่ายบริหารได้มากเกินไป รวมตลอดจนถึงสามารถกำหนดความอยู่รอดของฝ่ายบริหารท้องถิ่นได้เช่นกัน จากข้อมูลของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย พบว่าในอดีตที่ผ่านมา เทศบาลซึ่งถือเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สำคัญที่สุดประเภทหนึ่งของไทย ต้องประสบกับปัญหาสำคัญ ๆ ในการบริหารเทศบาล ดังนี้
(๑) โครงสร้างของเทศบาลปัจจุบันอันไม่เอื้ออำนวยต่อการบริหารเพราะคณะผู้บริหารต้องขึ้นอยู่กับเสียงสนับสนุนของสมาชิกสภาเทศบาล
2
และคำอธิบายของ นรนิติ เศรษฐบุตร ต่อข้อมูลของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทยข้างต้น ที่ว่า
จากการสรุปเหตุผลการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเทศบาลที่ยกมาให้ดูนั้น จะเห็นได้ว่าปัญหาการบริหารในข้อ 1 เป็นเรื่องสำคัญ ด้วยเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าระบบคณะเทศมนตรีที่ได้รับเลือกมาจากสภาเทศบาลว่าสภาเทศบาลนั้นประกอบไปด้วยสมาชิกสภาจำนวนไม่มาก เพียง 12 คน สำหรับเทศบาลตำบล 18 คนสำหรับเทศบาลเมือง และ 24 คนสำหรับจากสภาเทศบาลนคร ที่จริงก็เป็นที่รู้กันโดยทั่วไปว่านายกเทศมนตรีและคณะเทศมนตรีของเทศบาลทั้งหลายจำนวนไม่น้อยค่อนข้าง อ่อนแอ ตำแหน่งนายกเทศมนตรีและ เทศมนตรีต้องผลัดเปลี่ยนเวียนกันเป็นในระยะเวลาอันสั้น และสภาเทศบาลได้ใช้มาตรการในการไม่ผ่านงบประมาณประจำปี ทำให้ฝ่ายบริหารเทศบาลต้องลาออก หรือถอนการสนับสนุน 3
นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2510 เป็นต้นมา ได้มีการสำรวจปัญหาของเทศบาลไทยหลายครั้ง อีกทั้งมีงานวิจัยอีกหลายเล่มที่ได้กล่าวถึงปัญหาของเทศบาลไทยมาตลอด เช่น งานวิจัยของ ดร.ณรงค์ สินสวัสดิ์ และ ดร.จักรพันธุ์ วงษ์บูรณาวาทย์ เรื่อง โครงสร้างที่เหมาะสมสำหรับ เทศบาลไทย ตามความเห็นของนายกเทศมนตรีและปลัดเทศบาล หรือ วิทยานิพนธ์ของ ดิเรก ตันวิรัช เรื่อง การขัดกันในเทศบาล : ศึกษากรณีการขัดกันระหว่างสภาเทศบาลกับคณะเทศมนตรี หรือ งานวิจัยของ รศ. ประหยัด หงษ์ทองคำ และ รศ.ดร. พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว เรื่อง ปัญหาและแนวทางปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารเทศบาลไทย เป็นต้น และปัญหาที่สอดคล้องกันในรายงานวิจัยแทบทุกเล่มนั้นก็คือ ปัญหาเรื่อง สภาเทศบาลมีอำนาจในการกำหนดทิศทางของเทศบาลมากเกินไป จนทำให้ฝ่ายบริหารอ่อนแอ และที่ต้องพึ่งพาฝ่ายสภามากเกินไปในการบริหารงานเทศบาล จึงทำให้การบริหารงานในเทศบาลไทยประสบความล้มเหลวมาโดยตลอด
ตัวอย่างงานวิจัยของ วัชพล บุญโชติรัตน์ เรื่อง การปรับปรุงโครงสร้างและการดำเนินงานของเทศบาล ได้สรุปปัญหาการดำเนินงานของเทศบาลไทย ไว้ 5 ประการ และประการแรกสุดที่วัชพล รวบรวมไว้ก็คือ
สภาเทศบาลจะมีอำนาจควบคุมคณะเทศมนตรีมาก เช่น ให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งคณะเทศมนตรี การพิจารณาร่างเทศบัญญัติทั่วไป การพิจารณาร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี การตั้งกระทู้ถาม การอภิปราย และลงมติไม่ไว้วางใจคณะเทศมนตรี เป็นต้น
4
นอกจากนี้ กรมการปกครองยังได้สรุปสถิติและสาเหตุของการที่คณะเทศมนตรีต้องออกจากตำแหน่ง ในอดีตที่ผ่านมา ด้วยเหตุผลเรื่องความขัดแย้งระหว่างสภากับฝ่ายบริหารไว้อย่างน่าสนใจ 4 ประการดังนี้
1) ในระหว่างตุลาคม พ.ศ. 2534 ตุลาคม พ.ศ. 2542 มีสภาเทศบาลไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณจำนวน 9 แห่ง
2) กรณีเกิดปัญหาความขัดแย้งของฝ่ายบริหารและสภาเทศบาลจนเป็นเหตุให้การยุบสภาในช่วงปี พ.ศ. 2534 - 2542 มีจำนวน 7 แห่ง
3) กรณีสมาชิกสภาเทศบาลได้มีมติให้สมาชิกสภาเทศบาลพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 19 (7) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2542 เป็นผลให้คณะเทศมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 45(5) มีจำนวน 1 แห่ง
4) ในระหว่างวันที่ 10 พฤศจิกายน พ.ศ. 2539 จนถึงปัจจุบัน การร้องเรียนเกี่ยวกับ การปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบมีจำนวน 125 เรื่อง 5
จากข้อมูลข้างต้น พบว่า ฝ่ายบริหารหรือคณะเทศมนตรี ต้องมีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้ง ซึ่งสาเหตุส่วนใหญ่มาจากสภาเทศบาล ที่ไม่ให้ความร่วมมือกับฝ่ายบริหาร หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สภาเทศบาล มีอำนาจ เหนือ คณะเทศมนตรีนั้นเอง
การล้มฝ่ายบริหารได้ง่ายดายเช่นนี้ ส่งผลให้ฝ่ายบริหารของเทศบาลได้อ่อนแอมาโดยตลอด ในระยะเริ่มต้นของเทศบาลปรากฏว่า ฝ่ายบริหารของเทศบาลมีอายุเฉลี่ยเพียง 6 เดือนเศษ ซึ่งถือว่าเป็นระยะเวลาที่สั้นมากในการบริหารงานเพื่อให้เกิดผลสำเร็จ
นอกจากนี้
ในทางปฏิบัติ คณะเทศมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายที่มีเสียงข้างมากในสภาเทศบาล จะต้องพยายามควบคุมเสียงในสภา ให้ฝ่ายของตนมีเสียงข้างมากอยู่ตลอดทำให้คณะเทศมนตรีไม่สามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และในทางกลับกันสภาเทศบาลก็มักจะทำตน คอยใช้อำนาจควบคุมคณะเทศมนตรีอย่างไม่มีเหตุผล เพียงแต่เพื่อให้ตนเองได้เข้าไปเป็นฝ่ายบริหารบ้าง ทำให้เกิดความขัดแย้งอยู่ตลอดเวลา คณะเทศมนตรีต้องคอยประสานงานและต่อรองกับสภาเทศบาลอยู่ตลอดเวลาจนไม่สามารถที่จะดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ การที่สภาเทศบาลใช้อำนาจควบคุมคณะเทศมนตรีมากเกินไปนี้ ทำให้เกิดการขัดแย้งกันจนเทศบาลไม่สามารถบริหารงานต่อไปได้เป็นเหตุให้ต้องยุบสภาเทศบาล เช่น เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2532 มีการยุบสภาเทศบาลเมืองสมุทรปราการ และเมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม 2535 มีการยุบสภาเทศบาลตำบลแม่สอด เป็นต้น 6
ในบางกรณี ความอ่อนแอของฝ่ายบริหาร มิได้มาจากการใช้อำนาจของสภาเทศบาลมากเกินไป แต่เพียงฝ่ายเดียว หากแต่ความอ่อนแอของฝ่ายบริหารอาจเกิดจากความขัดแย้งกันใน ฝ่ายบริหารเอง เช่น นายกเทศมนตรีขัดแย้งกับเทศมนตรี เป็นต้น
ตามกฎหมายบัญญัติให้เทศมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาเทศบาลจึงทำให้เทศมนตรีมี 2 ฐานะ จึงทำให้เทศมนตรีไม่ค่อยจะหวั่นเกรงต่อการที่จะต้องพ้นจากตำแหน่งเทศมนตรีเท่าใดนัก ฉะนั้น จึงมีอยู่เสมอที่ในเมื่อนายกเทศมนตรีกับเทศมนตรีเกิดขัดกันขึ้นในแนวคิดหรือผลประโยชน์ส่วนตัวก็ตาม จึงหันมาใช้สิทธิในฐานะสมาชิกสภาเทศบาลโค่นล้มคณะเทศมนตรี เพื่อตนจะได้มีโอกาสเข้าดำรงตำแหน่งเสียเอง 7
กล่าวโดยสรุป ความอ่อนแอของฝ่ายบริหารของเทศบาลไทยตั้งแต่อดีต ถึงปัจจุบัน เกิดจากสองสาเหตุใหญ่ๆ ได้แก่ ความอ่อนแอที่เกิดจากการใช้อำนาจของฝ่ายสภาเกินขอบเขต และ ความอ่อนแอที่เกิดจากความขัดแย้งกันภายในฝ่ายบริหารของเทศบาลเอง
ดังนั้นผู้สนับสนุนให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงจึงอธิบายว่า หากนำระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมาใช้แทนแล้ว จะทำให้ฝ่ายบริหารมีเสถียรภาพมากขึ้น เนื่องจากมีการแยกฝ่ายบริหาร กับ ฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกันอย่างชัดเจน และผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน อันทำให้สภาท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนด ความอยู่รอดของฝ่ายบริหาร น้อยลงอย่างมาก
2) การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงจะทำให้เทศบาลสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างรวดเร็วมากขึ้น เพราะมีฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง
3) การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงจะทำให้ประชาชนมีทางเลือกทางการเมืองมากขึ้นทั้งในด้านนโยบายและตัวผู้สมัคร
จากที่อธิบายไปข้างต้น เห็นได้ว่า ปัญหาเรื่องความอ่อนแอและไร้เสถียรภาพของฝ่ายบริหารเป็นปัญหาหลักที่สำคัญที่ทำให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและผู้สนับสนุนต้องการให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว
สำหรับผู้ที่คัดค้านหรือไม่เห็นด้วยกับการนำระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมาใช้ในประเทศไทยให้เหตุผลว่า การนำระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงอาจทำให้เกิดปัญหาต่าง ๆ ดังนี้
1) การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงทำให้เกิดการแบ่งฝักฝ่ายที่แยกคู่ตรงกันข้าม เนื่องจากเมื่อมีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงไปแล้ว จะทำให้ฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาถูกแยกกันออกอย่างเด็ดขาด เนื่องมาจากว่าต่างฝ่ายต่างคิดว่าตนมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งคู่ขาดกระบวนการตกลงและประนีประนอมกันในสภา เพราะไม่มีองค์กรที่เชื่อมโยงกันระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา ซึ่งผิดกับระบบสภาที่ผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมจะมีกลไกการประนีประนอมกัน หรือที่รู้จักกันในนามของ คณะกรรมการประสานงาน (Whip)
การแบ่งฝักฝ่ายแบบจับคู่ตรงกันข้ามนี้ ได้ส่งผลเสียและเป็นตัวอย่างให้เราเห็นเป็นรูปธรรมมาแล้วทั้งในไทยและต่างประเทศ เช่น ในสหรัฐอเมริกา สมัยประธานาธิบดีบิล คลินตัน ที่รัฐบาลกลางจำเป็นต้องสั่งปิดสำนักงานของรัฐบาลกลางทั่วประเทศเป็นระยะสองถึงสามวัน เนื่องจากสภาคองเกรส ไม่ให้ความเห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณที่ฝ่ายบริหารเสนอ จึงทำให้ฝ่ายบริหารใช้เรื่องนี้เป็นเครื่องมือเพื่อต่อรองกับฝ่ายสภา และนับเป็นเหตุการณ์ที่ส่งผลเสียหายต่อการบริหารงานของรัฐบาลเป็นอย่างมาก หรืออย่างในกรณีของประเทศไทยเองก็เช่นกัน การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงที่เกิดขึ้นในเทศบาลเมืองมาดตาพุด จังหวัดระยอง กับที่เทศบาลเมืองบ้านพรุ จังหวัดสงขลา เป็นตัวอย่างใกล้ตัวที่เห็นได้ชัดเจนว่า หากฝ่ายสภากับฝ่ายบริหารแบ่งเป็นฝักฝ่ายแบบตรงกันข้ามแล้ว จะส่งผลต่อการบริหารงานภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง และผลเสียก็ย่อมตกอยู่แก่ประชาชนในพื้นที่
2) การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมักจะได้ผู้ที่เป็นนักการเมืองอาชีพ มากกว่าเป็นนักบริหาร กล่าวคือ การที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งจะชนะการเลือกตั้งได้เข้ามาเป็นผู้บริหารท้องถิ่นนั้น เป็นเรื่องที่ค่อนข้างอย่าง เพราะต้องอาศัยบุคลิกลักษณะเด่น ของผู้สมัครค่อนข้างสูง กระแสเรื่องความนิยมของพรรคการเมืองเป็นส่วนสำคัญในระดับรอง ดังนั้นจะได้มาซึ่งชัยชนะในการเลือกตั้งจึงเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความสามารถในการบริหารจัดการเลือกตั้ง ได้อย่างดี ซึ่งบุคคลที่จะทำหน้าที่เหล่านี้ได้ดี มักจะเป็นบุคคลที่มีลักษณะความเป็น นักการเมือง สูง มีผู้คนรู้จักและบริวารวานเครือมากมาย อย่างที่ เวียงรัฐ เนติโพธิ์ ใช้คำว่า มีความเป็น Boss ค่อนข้างสูง และมี จักรกล ที่เป็นฟันเฟื่องในระดับต่าง ๆ คอยให้ความช่วยเหลือ ในขณะที่ Boss ก็จะให้ผลประโยชน์ต่าง ๆ แลกเปลี่ยน โดยอาศัยความสัมพันธ์แบบ ระบบอุปถัมภ์ 8ดังนั้น เมื่อคนที่จะมาเป็นผู้บริหารท้องถิ่น มีลักษณะเช่นนี้แล้ว โอกาสที่จะได้บุคคลที่มีความสามารถในทางการบริหารเมือง ก็จะมีลดน้อยลงไป
3) การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง อาจก่อให้เกิดการผูกขาดอำนาจทางการเมืองหรือก่อให้เกิดเผด็จการในท้องถิ่นได้ง่ายขึ้น เนื่องจาก หากนักการเมืองท้องถิ่นเป็นผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่นด้วยแล้วก็จะสามารถควบคุมคะแนนเสียงในท้องถิ่นได้ นอกจากนี้ผู้บริหารท้องถิ่นยังสามารถจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ต่าง ๆ ในท้องถิ่นเพื่อให้เอื้อประโยชน์ต่อตนเองได้ และยิ่งหากระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจท้องถิ่นในประเทศไทยที่มีความหลาดหลวมอย่างในประเทศไทยด้วยแล้ว โอกาสเกิดลักษณะดังกล่าวก็เป็นไปได้มากขึ้น
ในปี พ.ศ. 2543 เป็นปีที่มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงเป็นครั้งแรกในประเทศไทย และมีเทศบาลที่เลือกตั้งจากการเปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงจากกฎหมายที่แก้ไขเมื่อปี พ.ศ. 2543 จำนวนประมาณ 20 แห่ง มีทั้งที่การบริหารเทศบาลภายหลังการเลือกตั้งเป็นไปอย่างราบรื่นและมีปัญหาในการบริหาร
สำหรับกรณีที่เป็นปัญหาภายหลังการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงไปแล้วมีอย่างน้อย 2 เทศบาลได้แก่ เทศบาลเมืองมาบตาพุด จังหวัดระยอง และ เทศบาลเมืองบ้านพรุ จังหวัดสงขลา ทั้ง 2 แห่งประสบปัญหาคล้ายกันก็คือ นายกเทศมนตรี และ เสียงข้างมากในสภาเทศบาล เป็นกลุ่มการเมืองฝ่ายตรงกันข้ามกัน จึงเกิดปรากฎการณ์การไม่เข้าร่วมประชุมสภาเทศบาล อันเป็นเหตุให้นายกเทศมนตรีไม่สามารถแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลได้ ซึ่งส่งผลให้นายกเทศมนตรีไม่สามารถบริหารเทศบาลด้วยเช่นกัน
ผู้เขียนขอลำดับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นใน 2 เทศบาลโดยย่อดังนี้
เทศบาลเมืองมาบตาพุด
วันที่ 17 สิงหาคม พ.ศ. 2544 มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงครั้งแรกและเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลในวันเดียวกัน ผลจากการเลือกตั้งปรากฎว่า นายปราโมทย์ วีระพันธ์ จากทีมงานคุณภาพได้เป็นนายกเทศมนตรี ในขณะที่สมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 18 คน ทีมงานคุณภาพ (ของนายปราโมทย์) ได้รับเลือกตั้งจำนวน 3 คน และทีมร่มเย็น (ฝ่ายตรงข้าม) ได้รับเลือกตั้งจำนวน 15 คน ผลก็คือ นายกเทศมนตรีมีเสียงสนับสนุนในสภาเพียง 3 เสียง กลายเป็น ฝ่ายบริหารเสียงข้างน้อยในสภา (3 เสียงต่อ 15 เสียง)
วันที่ 11 กันยายน พ.ศ. 2544 ผู้ว่าราชการจังหวัดระยองเรียกประชุมสภาเทศบาลเป็นครั้งแรกตามมาตรา 24 วรรคสอง และ มาตรา 25 วรรคสอง เพื่อให้นายก เทศมนตรีแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาล แต่สมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 14 คน เสนอให้เลื่อนวาระการประชุมเรื่องการปฏิญาณตนและแถลงนโยบายของนายกเทศมนตรีโดยอ้างเหตุผลว่า เนื่องจากสมาชิกสภาเทศบาลไม่ได้รับร่างนโยบายของนายกเทศมนตรีเป็นการล่วงหน้า 3 วัน
การนัดประชุมเพื่อแถลงนโยบายของนายกเทศมนตรีครั้งต่อๆ มาปรากฏว่า สมาชิกสภาเดินออกจากห้องประชุมสภาเทศบาล จำนวน 14 คน ทำให้เหลือประธานสภาและสมาชิกสภาเทศบาลอีก 3 คน ทำให้ไม่ครบองค์ประชุม
สมาชิกสภาเทศบาลทำหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัดระยอง กรณีการแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลของนายกเทศมนตรีเมื่อพ้นกำหนด 30 วัน นับแต่วันที่เข้ารับตำแหน่งว่าจะชอบด้วยมาตรา 48 ทศ วรรคหนึ่งหรือไม่
สมาชิกสภาเทศบาลทำหนังสือร้องเรียนประธานคณะกรรมาธิการการปกครอง สภาผู้แทนราษฎร และผู้ว่าราชการจังหวัดระยอง เรื่องนายกเทศมนตรีปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบกรณีการจัดซื้อ จัดจ้าง และการจ้างลูกจ้างฯ ว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยยังไม่ได้ปฏิญาณตนและแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาล
ผู้ว่าราชการจังหวัดระยองพยายามดำเนินการเพื่อให้นายกเทศมนตรีสามารถแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลได้จำนวน 8 ครั้ง แต่ไม่สามารถทำได้สำเร็จ
จังหวัดระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า นายกเทศมนตรีไม่สามารถดำเนินการบริหาร เทศบาลได้ และสภาเทศบาลไม่ให้ความเห็นชอบในการพิจารณาร่างแผนพัฒนา เทศบาล 5 ปี และแผนพัฒนาประจำปี พ.ศ. 2545 ทำให้ไม่สามารถเสนอร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2545 ได้ ส่งผลเสียหายแก่ประชาชนในพื้นที่และเทศบาลเมืองมาบตาพุดเป็นอย่างมาก และรวมระยะเวลาที่เป็นปัญหากว่า 8 เดือนแล้ว เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในเขตเทศบาลและประเทศเป็นส่วนรวม ผู้ว่าราชการจังหวัดระยองจึงรายงานเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อยุบสภาเทศบาลเมืองมาบตาพุดตามมาตรา 74
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งยุบสภาเทศบาลเมืองมาบตาพุดเมื่อวันที่ 30 กรกฎาคม พ.ศ. 2545 อันเป็นผลในสมาชิกสภาเทศบาลเมืองมาบตาพุดหมดสมาชิกภาพลง และนายกเทศมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่ง แล้วจัดให้มีการเลือกตั้งใหม่
วันที่ 11 กันยายน พ.ศ. 2545 จัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล และนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรงเป็นครั้งที่สอง นายชานนท์ ชลศรานนท์ (ทีมร่มเย็น) ได้รับเลือกตั้งเป็นนายกเทศมนตรีโดยไม่มีการลงคะแนน เนื่องจากผู้สมัครอีกคน หรือ นายปราโมทย์ วีระพันธ์ขอถอนตัวก่อนวันเลือกตั้ง ในขณะที่สมาชิกสภาเทศบาล 14 คนมาจากทีมคุณภาพ (ของนายปราโมทย์) และ สมาชิกสภาเทศบาลอีก 4 คน (ของนายชานนท์) มาจากทีมร่มเย็น
ผลจากการเลือกตั้ง ทำให้นายกเทศมนตรีมีเสียงสนับสนุนในสภาเพียง 4 เสียง กลายเป็นเสียงข้างน้อยในสภา (4 เสียงต่อ 14 เสียง)
สภาเทศบาลเปิดโอกาสให้นายกเทศมนตรีคนใหม่แถลงนโยบายและสามารถเข้าบริหารงานในเทศบาลได้
เทศบาลเมืองบ้านพรุ
วันที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2545 มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง พร้อมกับการเลือกสมาชิกสภาเทศบาล ผลการเลือกตั้งปรากฏว่า นายแพทย์วรวัฒน์ ชีวะอิสระกุล (ทีมบ้านพรุร่วมใจ) ได้รับการเลือกตั้งได้เป็นนายกเทศมนตรีในขณะที่ทีมสันติธรรม ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 16 คน และทีมบ้านพรุร่วมใจได้สมาชิกสภาเทศบาลเพียง 2 คน ผลจากการเลือกตั้ง ทำให้นายกเทศมนตรีกลายเป็นผู้บริหารเสียงข้างน้อยในสภา
ผู้ว่าราชการจังหวัดสงขลาเรียกประชุมสภาเทศบาลครั้งแรก (1 สิงหาคม พ.ศ. 2545) เพื่อให้มีการเลือกประธานและรองประธานสภาเทศบาล รวมทั้งให้นายก เทศมนตรีแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลก่อนเข้าปฏิบัติหน้าที่
สมาชิกสภาเทศบาล เสนอต่อที่ประชุมว่า ร่างนโยบายที่นายกเทศมนตรีเสนอมาให้สมาชิกสภาเทศบาลพิจารณาก่อนนั้น สมาชิกสภาเทศบาลเห็นว่าไม่ตรงกับนโยบายที่นายกเทศมนตรีได้หาเสียงไว้ก่อนการเลือกตั้ง นอกจากนี้ว่า นโยบายของนายกเทศมนตรีบางส่วนขัดต่อกฎหมาย จึงทำให้สมาชิกสภาเทศบาลไม่สามารถรับฟังคำแถลงนโยบายของนายกเทศมนตรีได้
สมาชิกสภาเทศบาลเกือบทั้งหมด เดินออกจากที่ประชุม ทำให้ที่ประชุมสภาเทศบาลไม่ครบองค์ประชุม จึงไม่สามารถประชุมสภาเทศบาลได้ การประชุมสภาเทศบาลครั้งแรกจึงสิ้นสุดลง
ภายหลังเสร็จสิ้นการประชุมนายกเทศมนตรีออกเสียงตามสาย และออกแถลงการณ์ถึงประชาชนในเขตเทศบาล ว่าตนไม่สามารถบริหารงานได้เพราะสภาเทศบาลไม่ให้ความร่วมมือ
ในการประชุมสภาเทศบาลครั้งที่ 2 (15 สิงหาคม พ.ศ. 2545) ปรากฏว่ามีสมาชิกสภาเทศบาลมาประชุมเพียง 5 คน สภาเทศบาลไม่ครบองค์ประชุม ทำให้การประชุมครั้งที่สองต้องยกเลิกไป
ในการประชุมครั้งที่ 3 (29 สิงหาคม พ.ศ. 2545) สมาชิกสภาเทศบาลมาครบ องค์ประชุมแต่สมาชิกสภาเทศบาลแจ้งต่อที่ประชุมว่านายกเทศมนตรีไม่สามารถแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลได้ เพราะเกิน 30 วันนับแต่วันที่นายกเทศมนตรีดำรงตำแหน่งแล้ว (ตามมาตรา 48 ทศแห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2543)
สมาชิกสภาเทศบาลทำหนังสือ ถามไปยังกรมการปกครองว่า การแถลงนโยบายของนายกเทศมนตรีกระทำได้หรือไม่ เนื่องจากเกินระยะเวลา 30 วันตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว
ปลายเดือนธันวาคม พ.ศ. 2545 กรมการปกครองทำหนังสือ ตอบมายังสภาเทศบาลว่า นายกเทศมนตรียังสามารถดำเนินการแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลได้
สมาชิกสภาเทศบาล ยื่นคำร้องต่อผู้ว่าราชการจังหวัดสงขลา อธิบดีกรมการปกครองและฟ้องศาลปกครอง ถึงกรณีคำสั่งกรมการปกครองที่ให้สภาเทศบาลประชุมเพื่อเปิดโอกาสให้นายกเทศมนตรีแถลงนโยบายต่อสภา ว่าเป็นคำสั่งที่มิชอบด้วยกฎหมาย
ผู้ว่าราชการจังหวัดเรียกสมาชิกสภาเทศบาลเพื่อหารือถึงกรณีความขัดแย้งดังกล่าว โดยเปิดโอกาสให้สมาชิกสภาเทศบาลแต่ละคนเขียนความคิดเห็นของตนลงในกระดาษจดบันทึกและเป็นความลับ พร้อมกันนั้น ผู้ว่าฯ ยื่นเงื่อนไขต่อสมาชิกสภาเทศบาลว่า ผู้ว่าฯ จะยังคงไม่ยุบสภาในขณะนั้น แต่หากนายกเทศมนตรีพบอุปสรรคในการบริหารงานจนไม่สามารถบริหารงานในเทศบาลได้ (ตามกฎหมาย นายกเทศมนตรีสามารถเข้าบริหารงานได้แม้จะยังไม่แถลงนโยบายต่อสภา แต่ต้องเป็นกรณีเท่าที่จำเป็นเท่านั้น และอนุญาตให้ใช้งบประมาณของปีที่แล้วไปพลางก่อน) ผู้ว่าฯ ก็มีความจำเป็นต้องเสนอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยยุบสภาเทศบาลต่อไป
จากกรณีทั้ง 2 เทศบาลดังกล่าว สามารถสรุปลักษณะปัญหาของเทศบาลทั้ง 2 แห่งได้ดังนี้
1) ฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภา เป็นคนละกลุ่มการเมืองกัน
2) นายกเทศมนตรีมีเสียงข้างน้อยในสภาเทศบาล
3) นายกเทศมนตรีไม่สามารถแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลได้
4) นายกเทศมนตรี บริหารงานในเทศบาลได้เพียงเท่าที่จำเป็นเท่านั้นและใช้งบประมาณรายจ่ายเช่นเดียวกับปีที่แล้วไปพลางก่อน
5) นายกเทศมนตรี กับ สภาเทศบาลไม่มีโอกาสในการเจรจากันเพื่อยุติความขัดแย้ง
ถึงแม้ในปัจจุบันจะได้มีการแก้ไขกฎหมายให้นายกเทศมนตรี (รวมถึงผู้บริหารท้องถิ่นประเภทอื่น ๆ ด้วย) สามารถแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาล (สภาท้องถิ่น) ได้ด้วยวิธีการอื่น ๆ แล้วก็ตาม แต่ผู้เขียนเชื่อว่า ปัญหาความขัดแย้งระหว่างสภากับฝ่ายบริหารที่เป็นกลุ่มการเมืองตรงข้ามกัน ก็จะมีโอกาสเกิดขึ้นได้อีกแม้โดยแสดงออกมาด้วยวิธีการอย่างอื่น เช่น การไม่ผ่านร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีของท้องถิ่น เป็นต้น อันจะส่งผลต่อการบริหารงานท้องถิ่นโดยรวม การแก้ไขกฎหมายเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัดและองค์การบริหารส่วนตำบล เมื่อปลายปี พ.ศ. 2547 ให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงได้และแก้ไขรายละเอียดเพื่ออุดช่องโหว่ดังกล่าว ในทัศนะของผู้เขียนเอง ผู้เขียนไม่เชื่อว่าการแก้ไขกฎหมายในลักษณะดังกล่าวจะเป็นการอุดช่องว่าของกฎหมายได้ทั้งหมด และยังเป็นการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งของสภาท้องถิ่น กับ ฝ่ายบริหารที่ปลายเหตุอีกด้วย
จากข้อเท็จจริงดังกล่าว เห็นได้ว่าปัญหาที่เกิดขึ้นในเทศบาลทั้ง 2 แห่ง มิได้เป็นปัญหาที่มีการคาดการณ์กันล่วงหน้ามาก่อนเลย แต่อย่างไรก็ตามปัญหาดังกล่าวกลับเป็นปัญหาในเชิงพื้นฐานของระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงที่ทุกประเทศจะต้องประสบหากใช้รูปแบบนี้ แต่ปัญหาที่เกิดขึ้นในต่างประเทศอาจไม่รุนแรงเท่ากับที่เกิดขึ้นในประเทศไทยด้วยเหตุผลหลายประการ ซึ่งผู้เขียนจะไม่ขออธิบายในที่นี้ แต่สิ่งหนึ่งที่ผู้เขียนเชื่อว่า การนำรูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมาใช้ในประเทศไทยนั้นขณะนี้ เรายังไม่สามารถสรุปได้ว่า รูปแบบดังกล่าวประสบความสำเร็จหรือล้มเหลว แต่ปัจจัยหนึ่งที่ผู้เขียนเห็นว่าน่าจะเป็นปัจจัยที่สามารถทำให้การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงในประเทศไทยสามารถดำเนินต่อไปได้ โดยลดปัญหาให้น้อยลงโดยเฉพาะอย่างยิ่งการลดปัญหาความขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภา ก็คือ การนำระบบพรรคการเมืองเข้ามาใช้ในระบบการปกครองท้องถิ่นของไทย
กล่าวคือ ในปัจจุบันผู้บริหารท้องถิ่น และ/หรือ สมาชิกสภาท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องสังกัดพรรคการเมืองก็สามารถลงสมัครรับเลือกตั้งได้ อีกทั้งแม้จะได้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้บริหารท้องถิ่น หรือ สมาชิกสภาท้องถิ่นแล้วก็ยังสามารถย้ายพรรค หรือ กลุ่มการเมืองได้อย่างอิสระเสรี ซึ่งเป็นประเด็นที่จะต้องนำมาพิจารณากันในที่นี้
กานำเอาระบบพรรคการเมืองมาใช้กับระบบการปกครองท้องถิ่นของไทย
ผู้เขียนเห็นว่า การนำเอาระบบพรรคการเมืองมาใช้กับการเมืองในระดับท้องถิ่น ถือเป็นการนำเอาจุดดีของระบบรัฐสภามาใช้ผสมผสานกับระบบประธานาธิบดีหรือระบบเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงนั้นเอง กล่าวคือ ข้อดีประการหนึ่งของระบบรัฐสภาก็คือ ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายสภากับฝ่ายบริหารใกล้ชิดกันมาก โดยผ่านกลไกที่เราเรียกกันว่า พรรคการเมือง และพรรคการเมืองนี่เองที่ทำหน้าที่ในการรักษาระเบียบวินัยของนักการเมือง และ ผู้แทนราษฎรในสภา
ในประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาที่พัฒนาแล้วอย่างเช่นอังกฤษ ถือว่ามี ระบบพรรคการเมือง ที่แข็งมาก ทำพรรคการเมืองทำหน้าที่ในการรักษาวินัยของสมาชิกพรรคและสมาชิกสภาฯ ได้อย่างดีเยี่ยม จนทำให้บรรดาผู้แทนราษฎรไม่กล้าดำเนินกิจกรรมทางการเมืองใด ๆ ที่ขัดต่อมติของพรรคการเมือง และยึดถือมติของพรรคการเมืองที่ตนสังกัดเป็นสำคัญ ความเข้มแข็งของพรรคการเมืองแบบนี้ไม่มีในระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง เพราะฝ่ายบริหารไม่จำเป็นต้องพึ่งพาฝ่ายสภา จึงทำให้ความสัมพันธ์ของทั้งสองฝ่ายมีไม่มากนัก และในบางกรณีอาจเกิดความขัดแย้งกันจนไม่สามารถทำงานได้
หากเรามีการกำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องสังกัดพรรคการเมือง หากสมาชิกสภาท้องถิ่นผู้ใดถูกมติพรรคขับออกหรือไล่ออก สมาชิกสภาท้องถิ่นผู้นั้น ก็ต้องหมดสภาพความเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นไปด้วย ซึ่งจะเป็นการแก้ไขปัญหาความไร้ระเบียบวินัยของสมาชิกได้ทางหนึ่ง เพราะหากสมาชิกพรรคจะดำเนินหรือตัดสินใจดำเนินกิจกรรมทางการเมืองอย่างไรก็คงจะพิจารณาให้รอบคอบกว่าที่เป็นอยู่ เนื่องจากมีผลต่อสถานภาพของตัวเองโดยตรงด้วยเช่นกัน ซึ่งผิดกับระบบในปัจจุบันที่สมาชิกอาจจะเปลี่ยนฝักฝ่ายทางการเมืองเมื่อใดก็ได้จนทำให้ในบางครั้งผู้บริหารท้องถิ่น มีเสียงข้างน้อยในสภาท้องถิ่นก็เป็นได้
แต่หากผู้บริหารท้องถิ่นมิได้เสียงข้างมากในสภาท้องถิ่นตั้งแต่แรก ระบบพรรคการเมืองก็จะทำหน้าที่ในการเชื่อมประสานฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาให้สามารถทำงานร่วมกันได้ โดยผ่านระบบคณะกรรมการประสานงานฝ่ายบริหาร-ฝ่ายสภา หรือที่เรารู้จักกันในนามว่า วิป (Whip) นั้นเอง
วิป จะทำหน้าที่สำคัญในการประสาน เจรจา ประนีประนอม แสวงหาทางออกร่วมกันระหว่างฝ่ายสภาท้องถิ่นกับฝ่ายบริหารเพื่อให้ผู้บริหารท้องถิ่น กับ สภาท้องถิ่นทำงานได้ โดยปกติวิปจะเกิดขึ้นจากพื้นฐานของระบบพรรคการเมืองที่ดีพอ หากไม่มีพรรคการเมือง ระบบวิปก็จะเกิดขึ้นได้ยากหรือทำงานได้ไม่มีประสิทธิภาพมากนัก อย่างที่เราเห็นในการเมืองระดับชาติก็คือ วิปของวุฒิสภาที่ทำงานได้ไม่ดีนักและไม่ได้รับความร่วมมือเท่าที่ควร เพราะขาดอำนาจบังคับสมาชิกและไม่มีระบบพรรคการเมืองรองรับ
ดังนั้น หากเรานำระบบพรรคการเมืองที่มีอำนาจบังคับสมาชิกมาใช้ และมีระบบวิป เพื่อเชื่อมประสานระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาท้องถิ่นเข้ามาใช้ในการเมืองระดับท้องถิ่น ก็น่าจะเป็นทางออกทางหนึ่งสำหรับองค์กรปกครองสว่นท้องถิ่นที่มีการเลือกตั้งผู้บริหารโดยตรง
ผู้เขียนสามารถสรุปสาระสำคัญของการนำระบบพรรคการเมืองมาใช้ในระบบการปกครองท้องถิ่นได้ดังนี้
1) ระบบพรรคการเมือง มีสภาพบังคับ ส่งผลให้ นักการเมือง (ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น) ต้องสังกัดพรรคการเมือง ซึ่งการสังกัดพรรคการเมืองมีผลต่อการควบคุมคะแนนเสียงในสภาท้องถิ่นของผู้บริหารท้องถิ่น (ถึงแม้จะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงแล้วก็ตาม)
2) เป็นผลมาจากประการแรก กล่าวคือ เมื่อผู้บริหารท้องถิ่น และ สภาท้องถิ่นจะต้องสังกัดพรรคการเมืองด้วยแล้ว การย้ายสังกัดพรรคการเมืองจึงไม่สามารถกระทำได้ หรือ กระทำได้ก็ต้องมีผลต่อสมาชิกภาพของนักการเมืองท้องถิ่น เช่น ต้องออกจากตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น เป็นต้น
3) ระบบพรรคการเมือง จะทำหน้าที่ในการเชื่อมประสานนักการเมืองภายในท้องถิ่น ทั้งฝ่ายบริหารกับสภาท้องถิ่น และ ภายในสภาท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้สามารถทำงานไปในทิศทางเดียวกันและสอดคล้องกันได้ เพราะการประชุมร่วมกันภายในพรรคการเมืองจะเปรียบเสมือนการเจรจากัน รอบนอก ก่อนที่จะประชุมเพื่อตัดสินใจทางการเมืองอย่างแท้จริงภายในสภาท้องถิ่น
4) ระบบพรรคการเมือง จะทำหน้าที่กำหนดทิศทางในการตัดสินใจของสมาชิกสภาท้องถิ่นได้ล่วงหน้า อีกทั้งยังมีสภาพบังคับให้สมาชิกต้องปฏิบัติตาม เช่น การกำหนดทิศทางหรือกิจกรรมของสมาชิกโดยผ่าน มติของพรรคการเมือง เป็นต้น ซึ่งหากสมาชิกคนใดฝ่าฝืนมติพรรคการเมือง ย่อมมีผลต่อสถานภาพทางตำแหน่งทางการเมืองของตนเอง
5) เมื่อมีการนำระบบพรรคการเมืองเข้ามาใช้แล้ว สิ่งที่ตามมาเองโดยธรรมชาติของระบบพรรคการเมืองอีกประการหนึ่งนั่น ก็คือ คณะกรรมการประสานงานระหว่างพรรคการเมือง หรือ ที่เราเรียกว่า วิป นั้นเอง วิปจะทำหน้าที่ที่สำคัญอย่างน้อยใน 2 ประการ คือ
5.1) วิป ทำหน้าที่เชื่อมประสานพรรคการเมืองภายในสภาท้องถิ่นด้วยกันเอง ในกรณีที่สภาท้องถิ่นนั้น ประกอบไปด้วยหลายพรรคการเมือง ซึ่งสามารถกำหนดทิศทางและแนวโน้มทางการเมืองท้องถิ่นในอนาคตระยะใกล้ได้
5.2) ในกรณีที่สภาท้องถิ่นนั้น มีพรรคการเมืองเพียงพรรคการเมืองเดียว และเป็นพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายตรงกันข้ามกับฝ่ายบริหาร วิป จะทำหน้าที่ในการเชื่อมประสานระหว่างฝ่ายบริหารกับสภาท้องถิ่น ให้สามารถทำงานร่วมกันได้มากขึ้น
6) ระบบคณะกรรมการประสานงานของพรรคการเมือง หรือ วิป จะใช้ไม่ได้ผลเลย หากไม่มีระบบพรรคการเมืองมารองรับ เนื่องจาก หากมีการกำหนดข้อตกลงร่วมกันระหว่างฝ่ายบริหารกับสภาท้องถิ่นแล้ว สมาชิกสภาท้องถิ่นคนใดอาจไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงร่วมกันก็ได้ เพราะลำพังแต่ระบบคณะกรรมการประสานงานโดยที่ไม่มีพรรคการเมืองจะไม่มีสภาพบังคับให้สมาชิกต้องปฏิบัติตาม และไม่มีผลผูกพันใด ๆ ในทางกฎหมาย แต่หากระบบวิปถูกนำมาใชึควบคู่ไปกับระบบพรรคการเมืองด้วยแล้ว มติของวิปจะมีความ ศักดิ์สิทธิ์ มากขึ้นเสมือนเป็นมติของพรรคการเมือง
เมื่อนำระบบพรรคการเมือง มาพิจารณาควบคู่ไปกับ ปัญหาที่ผู้เขียนยกตัวอย่างกรณีเทศบาลทั้ง 2 แห่ง ในการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงขึ้นมาให้ดูแล้ว จะพบว่า เทศบาลทั้ง 2 แห่งไม่มีการประสานงานที่ดีพอระหว่างฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงกับสภาท้องถิ่น กล่าวคือ กฎหมายไม่สร้างกลไกในการประนีประนอมระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาที่ชัดเจนพอ กรณีเทศบาลเมืองมาบตาพุดและบ้านพรุเป็นกรณีที่เห็นได้ชัดว่า การเจรจาประนีปประนอมกันระหว่างฝ่ายสภาและฝ่ายบริหารแทบไม่เกิดขึ้นเลย ถึงแม้ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดจะใช้ความพยายามหลายครั้งเพื่อให้สมาชิกสภาเทศบาลยอมให้นายกเทศมนตรีสามารถแถลงนโยบายต่อสภาเทศบาลได้ แต่ความพยายามดังกล่าวก็เป็นความพยายามอย่างไม่เป็นทางการ อีกทั้งฝ่ายสภาและฝ่ายบริหารก็มีโอกาสในการเจรจาไกล่เกลี่ยกันน้อยมาก จึงทำให้ความขัดแย้งยังคงดำรงอยู่ต่อไปจนไม่สามารถหาข้อยุติได้นำไปสู่การยุบสภาในที่สุด ซึ่งหากนำเอาระบบพรรคการเมืองและระบบคณะกรรมการประสานงานพรรคการเมืองเข้ามาใช้แล้ว ผู้เขียนเชื่อว่าน่าจะเป็นทางออกที่ดีประการหนึ่งสำหรับการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในกรณีของทั้ง 2 เทศบาลนี้ เพราะการแก้ไขปัญหาภายในท้องถิ่นกันเองก่อนไปถึงผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งน่าจะเป็นวิธีการที่มีประสิทธิภาพและได้ผลในทางปฏิบัติมากกว่า
จากปรากฎการณ์ใน 2 เทศบาลข้างต้น ผู้เขียนเชื่อว่า การนำเอาระบบการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นเข้ามาใช้ในประเทศไทย ยังจำเป็นต้องมีการนำเอาระบบอื่น ๆ มาใช้ควบคู่ไปกับการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงด้วย ซึ่งในบทความชิ้นนี้ผู้เขียนได้เสนอให้นำระบบพรรคการเมือง และ ระบบคณะกรรมการประสานงานของพรรคการเมืองเข้ามาใช้ควบคู่กันไปด้วย ซึ่งน่าจะก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารงานท้องถิ่นมากขึ้นตามเหตุผลที่ผู้เขียนได้อธิบายไปแล้วข้างต้น
อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง ที่ประเทศไทยนำมาใช้กับระบบการปกครองท้องถิ่นไทยทุกประเภทนั้น ผู้เขียนเห็นว่ายังมีความจำเป็นต้องนำระบบหรือเครื่องมืออื่น ๆ เข้ามาใช้ควบคู่ไปกับการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงด้วย จึงจะทำให้การบริหารท้องถิ่นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและไม่ก่อให้เกิดปัญหาความขัดแย้งจนไม่สามารถทำงานได้ระหว่างฝ่ายบริหารกับสภาท้องถิ่น เครื่องมือหรือระบบอื่น ๆ ที่น่าจะนำมาใช้ควบคู่ไปกับการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงมีอีกหลายประการ เช่น ระบบการออกจากตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่นแบบกึ่งหนึ่งของสภา (แบบเดียวกับที่ใช้ในท้องถิ่นหลายแห่งในสหรัฐอเมริกา) หรือ ระบบความสัมพันธ์แบบพิเศษระหว่างสภากับฝ่ายบริหาร (คือให้อำนาจในการยุบสภาแก่ผู้บริหารท้องถิ่นอย่างที่ใช้อยู่ในประเทศญี่ปุ่น) เป็นต้น ซึ่งระบบดังกล่าวหากจะนำมาใช้ในประเทศไทย ยังจำเป็นต้องมีการศึกษากันอย่างรอบคอบอีกครั้ง แต่สำหรับการนำเอาระบบพรรคการเมืองมาใช้ในระบบการปกครองท้องถิ่นไทย น่าจะมีแนวโน้มที่เป็นไปได้ในอนาคตระยะใกล้มากที่สุด อีกทั้งยังเป็นระบบที่ประเทศไทยคุ้นเคยกันดีอยู่แล้วในการเมืองระดับชาติอีกด้วย
เชิงอรรถ
(1) นรนิติ เศรษฐบุตร, การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง, (ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ : กรุงเทพฯ),2544,หน้า 1-2.
(2) เอกสารประกอบการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่
) พ.ศ.
ของวุฒิสภา (ลำดับที ๑๓๙ ) จัดทำโดย ศูนย์บริการข้อมูลและกฎหมายสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. ข้อมูลประกอบการพิจารณา หน้า 4. อ้างใน นรนิติ เศรษฐบุตร, การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง, (ศูนย์ศีกษาการพัฒนาประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2544), หน้า 4
(3) เพิ่งอ้าง, หน้า 5.
(4) วัชรพล บุญโชติรัตน์, การปรับปรุงโครงสร้างเทศบาลและการดำเนินงานของเทศบาล, วิทยานิพนธ์, สาขานิติศาสตร์, มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์, 2538, หน้า 98.
(5) อ้างแล้ว, นรนิต, หน้า 6.
(6) อ้างแล้ว, วัชรพล, หน้า 98.
(7) ดิเรก ตันวิรัช, การขัดกันในเทศบาล : ศึกษาเฉพาะกรณีการขัดกันระหว่างสภาเทศบาลกับคณะ
(8) เวียงรัฐ เนติโพธิ์, จักรกลการเมืองในอเมริกา : บทเรียนเพื่อความเข้าใจอิทธิพลในการเมืองไทย, รัฐศาสตร์สาร ฉบับที่ 3 ปีที่ 21 พ.ศ. 2542, หน้า 238.
เอกสารอ้างอิง
นรนิติ เศรษฐบุตร. การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง. ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. (โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ : กรุงเทพฯ). 2544.
เอกสารประกอบการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่
) พ.ศ.
ของวุฒิสภา
(ลำดับที ๑๓๙ ) จัดทำโดย ศูนย์บริการข้อมูลและกฎหมายสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. ข้อมูลประกอบการพิจารณา
วัชรพล บุญโชติรัตน์. การปรับปรุงโครงสร้างเทศบาลและการดำเนินงานของเทศบาล.
สาขานิติศาสตร์. มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์. 2538.
ดิเรก ตันวิรัช. การขัดกันในเทศบาล : ศึกษาเฉพาะกรณีการขัดกันระหว่างสภาเทศบาล
กับคณะเทศมนตรี. คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2512.
เวียงรัฐ เนติโพธิ์. จักรกลการเมืองในอเมริกา : บทเรียนเพื่อความเข้าใจอิทธิพลในการเมืองไทย,
รัฐศาสตร์สาร ฉบับที่ 3 ปีที่ 21 พ.ศ. 2542.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
