บทนำ
ในบทความได้แบ่งองค์ประกอบของการนำเสนอเนื้อหาออกเป็น 7 ส่วนที่สำคัญ คือ
(1) จังหวัดแบบบูรณาการกับทิศทางใหม่ของราชการส่วนภูมิภาค
(2) บริบทใหม่และความท้าทายของการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม
(3) แนวทางการบูรณาการการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบเบ็ดเสร็จทั้ง องค์รวม
(4) กรอบดัชนีชี้วัดความสำเร็จของผู้ว่าราชการแบบซีอีโอ
(5) จังหวัดอาณานิคมรัฐ
(6) จังหวัดอนุรัฐ
(7) สรุปและเสนอแนะ
1. จังหวัดแบบบูรณาการกับทิศทางใหม่ของราชการส่วนภูมิภาค
ในท่ามกลางกระแสการปฏิรูปการเมือง และการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินที่ผ่านมานั้น น้ำหนักของการเปลี่ยนแปลงได้ปรากฏค่อนข้างชัดในภาคของการบริหารราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ขณะที่การบริหารราชการส่วนภูมิภาคนั้นยังคงดำรงอยู่ในกรอบของการตั้งรับหรือเป็นภาคที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงในการบริหารราชการส่วนกลาง และส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญ
ภารกิจของการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงซึ่งเป็นงานหลักของภาครัฐโดยเฉพาะในส่วนของกระทรวงมหาดไทยนั้น นับเป็นงานที่ยึดโยงอยู่กับพื้นที่ในเขตภูมิภาค ซึ่งเกี่ยวข้องกับบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นสำคัญ ดังนั้นการที่นโยบายของรัฐบาลได้ริเริ่มผลักดันและกำกับกรอบแนวทางการจัดระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคแบบบูรณาการบริหารเพื่อการพัฒนาขึ้นมาอย่างเป็นรูปธรรมตามแบบของผู้ว่าราชการแบบ CEO (Chief Executive Officer) ในครั้งนี้ นับว่าเป็นจุดเปลี่ยนก้าวสำคัญของการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินแนวใหม่ ซึ่งนับว่าเป็นครั้งแรกที่การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินในระดับภูมิภาคเริ่มมีรากฐานในการดำเนินการเชิกรุกต่อไปได้ และได้รับโอกาสที่ดีในการเข้ามีส่วนร่วมเป็นกำลังสำคัญในการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินคู่ขนานพร้อมกันไปกับส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพัฒนาระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคให้เป็นกลไกหลัก ในการสนับสนุนยุทธศาสตร์ใหม่ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม และการเป็นสะพานเชื่อมต่อระหว่างการบริหารราชการส่วนกลาง กับการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น ซึ่งเป็นเสมือนเส้นเลือดใหญ่ในการสูบฉีดโลหิตส่งผ่านระหว่างอวัยวะสำคัญ 3 ส่วน ของร่างกาย คือ สมอง (กำหนดยุทธศาสตร์นโยบายและการสั่งการจากส่วนกลาง) ปอด (ปฏิบัตินโยบายตามยุทธศาสตร์) และหัวใจ (กระจายและจัดสรรประโยชน์สู่ประชาชนในพื้นที่ เป้าหมาย)
คุณูปการของแนวทางการบริหารดังกล่าว จะส่งผลให้ระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคกลับมามีทิศทางที่ชัดเจนเป็นรูปธรรมมากขึ้น กลไกราชการที่เกี่ยวข้องกับราชการส่วนภูมิภาค โดยเฉพาะการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงในความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทย สามารถปฏิบัติงานเชิงรุกได้มากขึ้น สามารถทำหน้าที่เป็นฟันเฟืองในการสนับสนุนยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศในระดับพื้นที่ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ สร้างประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในพื้นที่เป้าหมายของประเทศ และสนองนโยบายโดยรวมของรัฐบาลได้อย่างรวดเร็วฉับไว เป็นไปตามเจตนารมณ์เป้าหมายของการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินที่มุ่งแก้ปัญหาในระดับพื้นที่เพื่อเข้าถึงประชาชนกลุ่มเป้าหมายได้อย่างเบ็ดเสร็จครบวงจร
ความสำเร็จของแนวทางการดำเนินงานตามกรอบของการจัดระบบบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการบริหารเพื่อการพัฒนา นอกจากปัจจัยสนับสนุนด้านเจตนารมณ์ทางการเมือง (political will) ของรัฐบาลแล้ว ปัจจัยพื้นฐานที่จำเป็นต้องนำมาพิจารณาดำเนินการในเชิงบูรณาการควบคู่กันไปก็คือ เครื่องมือในการบริหารจัดการของฝ่ายปฏิบัติการ (implementation mechanism) โดยเฉพาะในส่วนของกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นผู้รับภาระหลักในภารกิจด้านงานปกครองในพื้นที่ของภูมิภาค จะต้องคำนึงถึงแนวทางการบูรณาการในปัจจัยพื้นฐานที่สำคัญแบบเบ็ดเสร็จทั้งองค์รวมด้วย
2. บริบทใหม่และความท้าทายของการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลง
2.1 บริบทใหม่
2.1.1 บูรณาการพลังหลัก (integration) เพื่อสร้างพลังบวกเชิงองค์รวม (holistic synergy) โดยการปรับระเบียบความสัมพันธ์ในการดำรงอยู่ร่วมกัน และการกำหนดน้ำหนักจุดเน้นทางบทบาทใหม่ให้เกื้อกูลซึ่งกันแทนการครอบงำเฉพาะโดยภาครัฐ ซึ่งมีความครอบคลุมจากทั้ง 3 ส่วน คือ
(1) ภาครัฐ (public sector)
(2) ภาคเอกชน (private sector)
(3) ภาคประชาสังคม (civil society)
2.1.2 ปรับตัวเข้าหาแนวโน้มสภาพแวดล้อมใหม่ (adaptation) เพื่อสร้างความทันสมัย (modernization) โดยตระหนักถึงความสำคัญในการปรับตัวเพื่อสนองตอบต่อตัวแปรอิทธิพลที่เกิดจากปัจจัยของสิ่งแวดล้อมใหม่ 5 ด้าน คือ
(1) สร้างความชอบธรรม (legitimatization) ตามหลักนิติรัฐ (legal state)
(2) สร้างความเป็นโลกาภิวัตน์ (globalization) ตามหลักประชาสังคม (civil society)
(3) สร้างการมีส่วนร่วม (participation) ตามหลักสังคมประชาธิปไตย (democratic
society)
(4) สร้างความเป็นเสรีนิยม (liberalization) ตามหลักสังคมเปิด (open society)
(5) สร้างความเป็นเอกชนนิยม (privatization) ตามหลักสังคมที่ลูกค้าและประชาชน
เป็นศูนย์กลาง (client center)
(6) สร้างความมีเหตุผล (rationalization) ตามหลักสังคมข้อมูลข่าวสาร (information
society)
2.1.3 ก่อประโยชน์สูงสุด (utilization) เพื่อสร้างความพอใจร่วมแก่ทุกภาคส่วน (co-optimally ) โดยการสร้างหลักประกันความชอบธรรมและความเชื่อถือศรัทธาใหม่ครอบคลุมทั้งในประเทศและนอกประเทศ และขยายวงกว้างไปในทุกภาคส่วนทั้งภาครัฐ เอกชน และประชาสังคม คือ
(1) สร้างภาพลักษณ์และประสิทธิภาพของภาครัฐ (earn image & efficiency)
(2) สร้างงาน การลงทุนและรายได้ของภาคเอกชน (earn income)
(3) สร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม (earn participation)
2.1.4 ก่อความเท่าเทียม (equalization) เพื่อทะลายกำแพงกีดกันให้ทุกภาคส่วนได้มีโอกาสเข้ามีส่วนร่วม (participation) โดยการขยายต้นทุนทางโอกาสแก่ภาคส่วนที่ด้อยโอกาสและเสียเปรียบ คือ
(1) ยอมรับฐานะความเกี่ยวข้องได้เสียของแต่ละฝ่าย (stakeholders)
(2) ยอมรับบทบาทความมีสิทธิ์มีส่วนของแต่ละฝ่าย (partners)
(3) ยอมรับความสำคัญในความเป็นเจ้าของของแต่ละฝ่าย (owners)
(4) ยอมรับความจำเป็นในการเข้าร่วมของแต่ละฝ่าย (participants)
2.1.5 เข้าสู่สนามการแข่งขัน (contestation) เพื่อแสวงหาความยุติธรรม (justice) โดยการกำหนดกรอบของระเบียบในการดำรงอยู่ร่วมกัน หรือการมีปฏิสัมพันธ์ต่อกันอย่างสันติวิธี มีการเคารพและยอมรับซึ่งกันได้ คือ
(1) ขจัดการเอาเปรียบ (disarm)
(2) เข้าสู่กรอบกติกา (rule)
(3) แสวงหาความเป็นธรรม (fairness)
(4) หลักประกันการคุ้มครอง (protection)
2.2 ความท้าทาย
2.2.1 เปลี่ยนการพึ่งพา (dependency) เป็นอิสระ (liberation) ทำให้เกิดความหลากหลายของภาคี (plurality) เกิดเครือข่ายความสัมพันธ์แนวขวาง (horizontal) มากกว่าแนวดิ่ง และต้องอาศัยการจัดการที่ซับซ้อน (complexity) ในกรอบของการมีปฏิสัมพันธ์กันหลายฝ่าย (multi lateral) มากขึ้น แทนที่กรอบความสัมพันธ์แบบผู้กำหนด ผู้ตาม และผู้ให้ ผู้ขอ
2.2.2 เปลี่ยนความแตกต่าง - สูงต่ำ (overlapping) เป็นความเท่าเทียม - เสมอกัน (equal) ทำให้เกิดเวที กระบวนการ และมาตรฐานการตัดสินใจในรูปแบบใหม่ (decision making) การเจรจาพูดคุยก็จะเป็นเรื่องของการเจรจาต่อรองที่ทุกเสียงมีสิทธิหรือน้ำหนักเท่ากัน หรือการพูดกันบนโต๊ะที่อยู่ในระดับเดียวกัน
2.2.3 เปลี่ยนการกีดกันออกสู่วงนอก (outsider) เป็นการหลอมรวมเข้าสู่วงใน (insider) ตามกรอบของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ภายใต้เงื่อนไขของสิทธิการรับรู้ (rights to know) ทำให้เกิดขั้นตอนของการต่อรองและการประสานประโยชน์ (bargaining & compromising) ที่ละเอียดอ่อนมากขึ้น ไม่มีการจัดชั้นของสิทธิพิเศษเฉพาะฝ่ายแบบ inclusived exclusived หรือการจัดชั้นการแยกพวกแบบแยกเข้าและแยกออก separated aggregated
2.2.4 เปลี่ยนการมีผู้เสีย (loser) เป็นการมีแต่ผู้ได้ (winner) ทำให้เกิดมาตรฐานใหม่ในการจัดสรรและแบ่งปันคุณค่าผลประโยชน์ (value distribution) ที่ต้องสร้างทางเลือกและแสวงหาทางออกรูปแบบใหม่ๆ ที่อิงอยู่บนฐานของค่านิยมใหม่ๆ โดยที่ไม่จำเป็นต้องจำนนกับการต้องแลกกัน (trade off) ระหว่างผู้ได้กับฝ่ายที่ต้องเสีย แต่ทุกฝ่ายจะได้ร่วมกัน หรือจะต้องมีผู้ต้องเสียสละหรือต้องมีผู้แพ้เกิดขึ้น ทำให้จำเป็นต้องพัฒนาคุณค่าใหม่ๆ ในการประสานประโยชน์ร่วมกันในกรอบของทางเลือกใหม่ๆ อาทิเช่น กรอบของความพอใจร่วมกัน กรอบของการยอมรับได้ และกรอบของการมีผลประโยชน์ร่วมกัน เป็นต้น
2.2.5 เปลี่ยนการแยกส่วน (partial) เป็นการรวมส่วน (holistic) ทำให้เกิดความตระหนักในผลกระทบร่วมและผลประโยชน์ร่วมแบบคู่ขนาน และความยุติธรรมสาธารณะที่กว้างขวางมากขึ้น (common interests & common justice) ความเกี่ยวเนื่องกันเป็นระบบจะสำคัญเหนือกว่าคู่กรณี และผลกระทบที่เกี่ยวเนื่องกันในมุมกว้างและไกล ก็จะสำคัญเหนือกว่าผลพวงเฉพาะที่ในกรอบจำกัด อาทิเช่น ความต่อเนื่องที่เกี่ยวพันกันทั้งมวลรวม (overall) นอกจากคนแต่คลุมถึงสังคม สิ่งแวดล้อม และต่างประเทศด้วย หรือการขยายวง (spill over) จากมิติการเมืองไปสู่มิติสังคม เศรษฐกิจ หรือจากภาคส่วนของรัฐไปสู่เอกชน เป็นต้น
2.2.6 เปลี่ยนการเชื่อคน (trust in men) เป็นการเชื่อระบบ (trust in system) ทำให้เกิดการสร้างประสบการณ์เชิงวัตถุวิสัย (objective experience) และหลักฐานเชิงประจักษ์ (empirical evidence) สนับสนุนกระบวนงาน เป็นการพึ่งพาเครื่องมือแทนการพึ่งพาคน การสร้างระบบงานที่ดีมีความสำคัญเหนือกว่าความเชื่อถือในความดีของตัวคน
2.2.7 เปลี่ยนผู้เสพย์ (consumer) เป็นผู้สร้าง (initiator)ทำให้เกิดความต้องการและ มาตรฐานใหม่ (specification) เพิ่มขึ้น นอกเหนือจากเฉพาะในชั้นของผลผลิต (product concerns) ไปเป็นในชั้นของกระบวนการผลิต (process concerns) ด้วย เนื่องจากลูกค้าและประชาชนมิเป็นแต่เพียงผู้รอรับสินค้าบริการเท่านั้น แต่เป็นผู้กำหนดมาตรฐานและความต้องการในฐานะของผู้ริเริ่มหรือออกแบบ รวมถึงการควบคุมกระบวนการผลิตเสียเองด้วย
2.2.8 เปลี่ยนอำนาจ (power) เป็นเหตุผล (reason) ทำให้เกิดความสำคัญของข้อมูล ข่าวสาร และข้อเท็จจริงมากขึ้น (facts & information) การสร้างความเห็นพ้องร่วมกัน (consensus) การสร้างกฎเกณฑ์กติกา (regularity) กรอบกำหนดจรรยาบรรณ (conduct) เทคนิคในการใช้เหตุผลและข้อมูลข่าวสารจึงมีความสำคัญเหนือกว่าเทคนิคในการใช้กำลังหรือการบังคับควบคุม
2.2.9 เปลี่ยนการผูกขาด (monopoly) เป็นการแข่งขัน (competition) ทำให้เกิดความจำเป็นในการสร้างความเป็นธรรม (fair) กรอบกติกา (rule) และสมรรถนะความสามารถ (competency) ใหม่เพิ่มขึ้น ความสามารถในการใช้ทรัพยากรและการจัดสรรผลประโยชน์จะมีความสำคัญเหนือกว่าการครอบครองทรัพยากรและการรวมศูนย์ผลประโยชน์และอำนาจ
2.2.10 เปลี่ยนการรวมศูนย์ (centralization) เป็นการกระจาย (decentralization) ทำให้เกิดความจำเป็นในการประสานงาน (co-ordination) และการสร้างเครือข่าย (networking) ในระนาบเดียว การสร้างข้อต่อในการเชื่อมโยงเกาะเกี่ยวกัน จะมีความสำคัญกว่าการกีดกันและการสร้าง ศูนย์กลาง
2.2.11 เปลี่ยนผู้กำหนด (determination) เป็นผู้ตอบสนอง (responsiveness) ทำให้เกิด กฎเกณฑ์การควบคุมตรวจสอบที่เข้มงวด (scrutinize) การประเมิน (evaluate) การรับฟังความคิดเห็น (hearing) มีพันธะผูกพันที่ชัดแจ้ง (contract) การโต้แย้ง (defense) การทบทวนแก้ไข (review) และความสัมพันธ์ล่าง - บน (bottom - up) การทำบทบาทของผู้ส่งมอบและสนองบริการ หรือประโยชน์สาธารณะ (service delivery) จะมีความสำคัญกว่าบทบาทของผู้กำหนดควบคุมหรือบงการการตัดสินใจสาธารณะ (decision maker)
3. แนวทางการบูรณาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบเบ็ดเสร็จทั้งองค์รวม
3.1 การบูรณาการปัจจัยด้านปัญหาและความต้องการ (Problem Integration) ปัญหาและความต้องการ ถือเป็นโจทย์ใหญ่ข้อแรก ที่จะต้องเริ่มจากการตั้งคำถามที่ถูกต้องและ ครอบคลุมครบถ้วน ก่อนการเริ่มต้นเข้าไปสู่กระบวนการของการหาคำตอบหรือการแก้ไขปัญหาทั้งปวง
ในการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการเพื่อการ เปลี่ยนแปลงแบบองค์รวมจะต้องประมวลปัญหาสำคัญของพื้นที่ให้ครบถ้วน ทั้งปัญหาของประเทศ ปัญหาของประชาชน ปัญหาของเอกชน ปัญหาของชุมชน ปัญหาในอดีต ปัญหาในปัจจุบัน ปัญหา ในอนาคต ลำดับความสำคัญและเร่งด่วนของปัญหา ประมวลผลและจัดจำแนกมิติของปัญหาเป็นปัญหาด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรม จัดลำดับความรุนแรงของปัญหา และคาดการณ์ผลกระทบของปัญหา รวมทั้งการสร้างความสามารถ ทรัพยากร และการเตรียมความพร้อมของกลไกที่เกี่ยวข้องในการรับมือกับปัญหาดังกล่าว โดยมุ่งไปที่ผลสัมฤทธิ์ ตามเป้าหมายที่อ้างอิงได้กับกรอบกำหนดของยุทธศาสตร์นโยบายของรัฐบาล และนโยบายของกระทรวงเป็นสำคัญ
3.2 การบูรณาการปัจจัยด้านยุทธศาสตร์นโยบาย (Strategic Policy Integration) ยุทธศาสตร์นโยบายถือเป็นกรอบอ้างอิงและความเห็นพ้องร่วมของทุกฝ่ายที่ดำเนินงานในพื้นที่ การประสานเอกภาพของนโยบาย (unity of policy) เป็นก้าวแรกของการสร้างความเห็นพ้องของกรอบนโยบายร่วมกัน (consensus) ธรรมชาติของความแตกต่างกันในแนวนโยบายเป็นเรื่องปกติ แต่การบูรณาการ (integrate) ไม่ให้นโยบายขัดกันหรือเป็นอุปสรรคต่อกัน (controversy) เป็นความจำเป็นพื้นฐานที่หน่วยปฏิบัติทุกฝ่ายจะต้องร่วมมือกันแก้ไขให้ลุล่วง (combine implementation) ก่อนการ ลงมือดำเนินการขั้นปฏิบัติต่อไป
การประสานเอกภาพของนโยบาย จึงเป็นภารกิจสำคัญในการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวมซึ่งจำเป็นจะต้องยึดเอายุทธศาสตร์นโยบายรวมของรัฐบาลเป็นบรรทัดฐานสูงสุด (ultimate policy) ในการสร้างเอกภาพของนโยบายระหว่างหน่วยงาน และการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติร่วมกัน (pool implementation) เพื่อเสริมสร้างระบบการเกื้อกูลกันในการนำนโยบายไปปฏิบัติ และการป้องกันการขัดกันด้วย นอกจากนี้ยังจำเป็นต้องคำนึงถึงกรอบในการใช้ทรัพยากรร่วม (pool resource) กำกับ ติดตาม และการประเมินที่สอดคล้องกับหลักเอกภาพของนโยบาย (pool monitor & evaluation) พร้อมกันไปด้วย
3.3 การบูรณาการวิสัยทัศน์ (Vision Integration) วิสัยทัศน์เป็นเหมือนกล้องส่องทางไกลในการมองทะลุอนาคต (projection) และเป็นเข็มทิศ (navigation) นำทางพร้อมกัน ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการกำหนดทิศทางความสำเร็จของการดำเนินงาน หน่วยงานทุกฝ่ายทุกระดับ อาจมีวิสัยทัศน์ที่แตกต่างกัน แต่ควรมีแกนกลางของวิสัยทัศน์ร่วม (common vision) ที่สามารถใช้เป็นเบ้าหลอมใหญ่ในการรวมเอาวิสัยทัศน์หลัก (core relative vision) ที่สัมพันธ์กับยุทธศาสตร์นโยบายโดยตรงเป็นฐานราก เพื่อมุ่งไปสู่การบรรลุถึงเป้าหมายสูงสุดตามกรอบนโยบายหลักของรัฐบาลในแต่ละด้านได้ในที่สุด (policy attainment)
การสร้างวิสัยทัศน์กลาง จึงเป็นมาตรการสำคัญในการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม ซึ่งทุกวิสัยทัศน์ของหน่วยงานต้องมุ่งตรงไปเหมือนลำแสงเดียวกันไปบรรจับกันที่เป้าหมายร่วมกัน (nucleous) และนำไปสู่ผล บั้นปลายที่เป้าหมายสุดท้าย (ultimate goal)
3.4 การบูรณาการภารกิจ (Mission Integration) ภารกิจของทุกหน่วยงานล้วนมีความสำคัญเท่าเทียมกัน แต่ส่งผลกระทบต่อความสำเร็จของยุทธศาสตร์นโยบายรัฐบาลในระดับที่ แตกต่างกัน (equal mission unequal impact) การชั่งน้ำหนักภารกิจของทุกหน่วยงาน จึงควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของการประเมินความสำคัญอย่างรอบด้าน (comprehensive evaluation) เกณฑ์หลักควรให้ความสำคัญเป็นกรณีพิเศษกับความสามารถในการสนองตามเป้าหมายความสำเร็จโดยตรงต่อกรอบยุทธศาสตร์นโยบายหลักของรัฐบาล ดังนั้นภารกิจใดจะสำคัญก่อนหลังก็ขึ้นอยู่กับภารกิจนั้น สนองตอบต่อยุทธศาสตร์นโยบายด้านใดของรัฐบาล นโยบายใดมีความสำคัญเร่งด่วนกว่า มีกรอบกำหนดเรื่องเวลาและลำดับขั้นตอนอย่างไร
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวมจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงการบูรณาการภารกิจที่ขึ้นอยู่กับความสามารถในการสร้างผลกระทบต่อยุทธศาสตร์นโยบายของรัฐบาล ซึ่งบางนโยบายต้องอาศัยการบูรณาการกลุ่มภารกิจหลายภารกิจเข้าด้วยกัน (cluster mission) ขณะที่บางนโยบายอาจจำเป็นต้องทุ่มเทให้กับภารกิจเดียวและโดยตรง (individual mission) และบางนโยบายก็อาจจะต้องอาศัยทั้งการรวมหลายภารกิจ และรวมหลายหน่วยงาน (multiple missions) เข้าด้วยกัน ซึ่งล้วนต้องมีวิธีการบริหารจัดการที่มีความ แตกต่างเฉพาะกรณีต้องอาศัยความปราณีต ละเอียดอ่อนและสลับซับซ้อน (complexity) ตามความสำคัญเร่งด่วน และความยากง่ายของกรอบนโยบายรัฐบาลเป็นสำคัญ ดังนั้นจึงจำเป็นต้องสลายความสำคัญของภารกิจเฉพาะของแต่ละหน่วยงานแต่ละฝ่ายลงเพื่อไม่ให้ภารกิจกลายเป็นเป้าหมาย (Goals) แทนวิธีการ (means) ซึ่งความเป็นจริง เป้าหมายอยู่ที่ยุทธศาสตร์นโยบายของรัฐบาล ไม่ใช่อยู่ที่ ภารกิจของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเท่านั้น
3.5 การบูรณาการแผนงาน (Plan Integration) แผนงานเป็นกลไก ตัวกลางและสื่อกลางในการบริหารจัดการระหว่างนโยบายกับการปฏิบัติ (policy & implement intermediate) โดยเฉพาะอย่างยิ่งแผนงานจะเป็นเครื่องแสดงถึงกิจกรรมสำคัญของแต่ละหน่วยงาน แต่ในการบูรณาการแผนงาน จำเป็นจะต้องสร้างกรอบกิจกรรมใหม่ที่มีฐานะความสำคัญที่แตกต่างกัน โดยดึงกิจกรรมร่วมที่มีความสำคัญสูงสุดของแต่ละหน่วยงานแยกออกมาต่างหาก (classification) แล้วกำหนดขึ้นเป็นกรอบของกิจกรรมเชิงกลยุทธ์ (Strategic activities) ที่มีลำดับความสำคัญพิเศษของกิจกรรมเหล่านั้น
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม จึงจำเป็นต้องแยกกิจกรรมของแผนงานออกเป็นหลายระดับ (multi levels) ตามลำดับความสำคัญ ซึ่งขึ้นอยู่กับความสามารถในการผสมผสานความสำคัญร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ความสามารถในการสนับสนุนเกื้อกูลซึ่งกันและกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และความสามารถในการสนับสนุนความสำเร็จตามเป้าหมายนโยบายของรัฐบาลโดยตรง ทั้งนี้เพื่อคัดแยกเอากิจกรรมสำคัญในเชิงกลยุทธ์ของแต่ละแผนงานมาดำเนินการในรูปแบบพิเศษเฉพาะ (specific implementation) ที่สามารถควบคุมผลสัมฤทธิ์ได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดแตกต่างจากการดำเนินงานในกิจกรรมปกติทั่วไป (strategic activities for strategic operation)
3.6 การบูรณาการทรัพยากร (Resource Integration) ทรัพยากรสำคัญในการดำเนินงานทั้งคน งบประมาณ ข้อมูลข่าวสาร ภูมิปัญญา และเครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ (material & non material resource) นอกจากคำนึงถึงความพอเพียง คุณภาพ และสมรรถนะที่เหมาะสมแล้ว ในการบูรณาการทรัพยากรยังจำเป็นต้องคำนึงถึงการเพิ่มขีดความสามารถ (competence upgrade) และการเพิ่มค่าในประโยชน์ใช้สอย (maximize utility) อีกด้วย เครื่องมือในการสนับสนุนความร่วมมือทางวิชาการซึ่งกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะเป็นกลไกสนับสนุนการขยายฐานความร่วมมือไปสู่ช่องทางอื่นๆ ตามมา เช่น การแลกเปลี่ยนกำลังคน การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร การแลกเปลี่ยนเทคโนโลยี และการแลกเปลี่ยนเครื่องมืออุปกรณ์ที่ต้องอาศัยฐานความรู้ (knowledge based) ในการดำเนินงาน ทำให้เกิดการยกระดับความสามารถ และยกระดับสมรรถนะทั้งระดับของกำลังคนและกำลังขององค์กร ก่อให้เกิดพลังเพิ่มค่า (synergistic value) สามารถสนับสนุนยุทธศาสตร์นโยบายสำคัญของรัฐบาลให้สัมฤทธิ์ผลลุล่วงได้อย่างมีประสิทธิภาพ และมีความฉับไวทันสถานการณ์มากขึ้น
3.7 การบูรณาการองค์ความรู้ (Knowledge Integration) การอาศัยฐานขององค์ความรู้ที่หลากหลาย (multi interdisciplinary) และการประยุกต์ใช้องค์ความรู้เชิงบูรณาการ (inter application) เป็นรากฐานสำคัญในการดำเนินงานบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม ซึ่งต้องอาศัยกระบวนการเรียนรู้ (learning process) ที่เป็นระบบ มีความสืบเนื่อง มีการสั่งสม ต่อยอด และสร้างพัฒนาการในระยะยาว เพื่อยกระดับให้เพิ่มสูงยิ่งๆ ขึ้น
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวมจำเป็นต้องมีการแลกเปลี่ยน ถ่ายทอด สั่งสม และพัฒนาองค์ความรู้ร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (transfer resource and technology) ทั้งนี้เพื่ออาศัยฐานความรู้ เป็นตัวแบบในการพัฒนาพื้นที่เฉพาะ เช่น ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่การเกษตร (พืชไร่ พืชสวน นาข้าว ปศุสัตว์) ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่การท่องเที่ยว ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรม ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่พาณิชยกรรม ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่เมือง ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่ชนบท ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่กึ่งเมืองกึ่งชนบท ตัวแบบการพัฒนาการศึกษาและวัฒนธรรม ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่การศึกษา ตัวแบบการพัฒนาพื้นที่การคมนาคมขนส่ง ฯลฯ เป็นต้น
3.8 การบูรณาการพื้นที่ (Area Integration) พื้นที่เป็นที่รวมของความแตกต่าง หลากหลายทั้งมิติด้านประชากร สังคม วัฒนธรรมและผลประโยชน์ ซึ่งเป็นตัวกำหนดศักยภาพพื้นฐานของพื้นที่ การบูรณาการพื้นที่จึงเป็นเรื่องของการพัฒนาศักยภาพของพื้นที่ (potential development) ให้สามารถรองรับการนำนโยบายที่มีความแตกต่างหลากหลายของรัฐบาลไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จครอบคลุมครบถ้วนตามเป้าหมายรวมได้พร้อมๆ กัน โดยไม่ขาดตกบกพร่อง หรือสำเร็จในบางด้าน ล้มเหลวในบางด้าน
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวมจำเป็นต้องพัฒนาศักยภาพของพื้นที่ โดยการจัดทำแผนที่การพัฒนา (develop map) ให้สอดคล้องกันทั้งภาพรวมของพื้นที่ในเขตปกครองควบคู่กันไปกับกรอบนโยบายที่ครอบคลุมในทุกด้านของรัฐบาล (cover area to cover policy) เพื่อใช้ประโยชน์สูงสุดจากศักยภาพของพื้นที่ให้สนองตอบต่อเป้าหมายนโยบายของรัฐบาลให้มากที่สุด ซึ่งจะส่งผลกระทบในบั้นปลายต่อการสนองประโยชน์ประชาชนในพื้นที่นั้นได้อย่างทั่วถึง และมีความสมบูรณ์ครบถ้วน เช่น แผนที่การพัฒนาพื้นที่อยู่อาศัย
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม จึงจำเป็นต้องเพิ่มขีดความสามารถสูงสุดและประโยชน์ใช้สอยสูงสุดของทรัพยากรเป็นสำคัญ (maximize capacity for maximize utility) ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถสนองภารกิจที่ต้องอาศัยความร่วมมือ ความสนับสนุนเกื้อกูลซึ่งกันระหว่างนโยบาย แผนงาน และภารกิจสำคัญทั้งของแต่ละหน่วยงานและที่อยู่นอกและอยู่เหนือระดับหน่วยงาน (spill over mission) ได้ด้วย โดยเฉพาะการสนองตอบต่อเป้าหมายสำคัญหลักเฉพาะกรณี และมีความเร่งด่วนเป็นกรณีพิเศษ (unique policy) ของยุทธศาสตร์นโยบายรัฐบาล เช่น นโยบายที่มีกรอบกำหนดของเวลาเฉพาะต้องอาศัยความรวดเร็วฉับไว (specific time) เป็นเป้าหมายสำคัญ นโยบายที่มุ่งแก้ไขปัญหาที่มีความยุ่งยากสลับซับซ้อนในทางเทคนิค (specific technique) นโยบายที่มีเอกลักษณ์และกลุ่มเป้าหมายเฉพาะกรณี (specific group) แตกต่างจากนโยบายทั่วไป นโยบายที่มุ่งริเริ่มหรือนำร่องการเปลี่ยนแปลง (specific creation) นโยบายที่มุ่งสร้างนวัตกรรม (specific innovation) นโยบายที่มุ่งควบคุมผลกระทบในกรอบที่พึงประสงค์เป็นกรณีเฉพาะ (specific impact) หรือนโยบายที่มีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่ายมีผลกระทบที่กว้างขวาง (specific stakeholders) เป็นต้น
3.9 การบูรณาการมาตรฐาน (Standard Integration) มาตรฐานเป็นเครื่องมือกำหนดคุณภาพ การบูรณาการมาตรฐานจึงสนับสนุนให้เกิดคุณภาพกลาง (common standard) ของการดำเนินงานร่วมกันระหว่างหน่วยงาน การอาศัยเทคนิคการกำกับมาตรฐานการปฏิบัติงาน (standardized control) ให้เกิดคุณภาพกลาง จะเป็นรากฐานสำคัญในการควบคุมคุณภาพโดยรวมของการนำนโยบายรัฐบาลไปปฏิบัติ ไม่ว่าจะเป็นการปฏิบัติโดยหน่วยงานในพื้นที่หรือเวลาที่แตกต่างหลากหลายกันไปก็ตาม คุณภาพของงานและนโยบายก็ยังคงสามารถดำรงรักษามาตรฐานเอาไว้ได้ (standard maintenance) โดยที่ไม่ผันแปรไปตามปัจจัยเงื่อนไขแวดล้อมของการดำเนินงานที่มีความแตกต่างหลากหลายตามไปด้วย
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม จำเป็นต้องบูรณาการมาตรฐานการดำเนินงานของหน่วยงานต่างๆ ให้มุ่งเป้าไปสู่การบรรลุเป้าหมายนโยบายของรัฐบาลในทิศทางที่เป็นคุณภาพเดียวกันหรือตรงกัน (guide quality by standardization) ซึ่งจะก่อผลโดยตรงต่อการสนองยุทธศาสตร์นโยบายรวมของรัฐบาลให้ดำเนินไปในทิศทางของเป้าหมายเดียวกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การส่งผลกระทบต่อการควบคุมหรือการกำหนดผลลัพธ์บั้นปลายอันพึงประสงค์จากการนำเอานโยบายรัฐบาลไปปฏิบัติ (optimality of policy impact) ให้เกิดความเป็นเลิศในที่สุด
3.10 การบูรณาการผลประโยชน์ (Interests Integration) ผลประโยชน์ถือเป็นเป้าหมายสำคัญของการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลง ซึ่งจำเป็นต้องบูรณาการทั้งประโยชน์สาธารณะ ประโยชน์หน่วยงาน ประโยชน์เอกชน ประโยชน์กลุ่มชน ประโยชน์ชุมชน ประโยชน์ท้องถิ่น ประโยชน์บุคคล ประโยชน์ปัจจุบัน และประโยชน์อนาคต ให้เป็นสมการเดียวกัน (uni - interests) ได้โดยสามารถดำรงความแตกต่างหลากหลายไว้ได้โดยที่ไม่ขัดแย้งแตกแยกกัน
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวมจำเป็นต้องมีการประสานประโยชน์ร่วม ส่งเสริมการมีส่วนร่วม สร้างเวทีการเจรจาต่อรอง การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร การเปิดกว้างในการแสดงออกทางความคิดเห็น สนับสนุนการรวมกลุ่มและการจัดตั้งองค์กรความร่วมมือรูปแบบต่างๆ ให้มีการเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างภาคีเครือข่ายความร่วมมือทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ซึ่งเป็นการเปิดช่องทางในการเข้าถึงและกระจายผลประโยชน์ ให้มีความเท่าเทียมกันและทั่วถึง (justice allocation) ส่งผลโดยตรงต่อการผลักดันภาระนโยบายของรัฐบาลให้สามารถสนองตอบต่อเป้าหมายในเชิงบูรณาการได้ คือการกำหนดหน้าที่ขั้นพื้นฐาน (basic function) ในการแก้ไขปัญหาของประชาชน และการทำหน้าที่ขั้นสูง (superior function) ในการพัฒนาประเทศพร้อมกันไปด้วย อันเป็นการสนับสนุนให้ภาระนโยบายของรัฐบาล มีการดำเนินการให้เกิดผลทางปฏิบัติอย่างครบถ้วนและมีความสมบูรณ์แบบรอบด้าน
3.11 การบูรณาการวิธีการปฏิบัติที่ดี (Best Practice Integration) วิธีการปฏิบัติที่ดี เป็นกุญแจสำคัญในการสร้างความสำเร็จทุกภารกิจและทุกหน่วยงานร่วมกัน การสร้างวิธีการปฏิบัติที่ดีจึงเป็นการเร่งความสำเร็จของการดำเนินงาน การลดปัญหาอุปสรรคและการสร้างหลักประกันความสำเร็จในการสนองยุทธศาสตร์นโยบายของรัฐบาลพร้อมกันไปด้วย
การดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ใหม่ ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม จำเป็นต้องมีการสร้างวิธีการปฏิบัติที่ดี โดยการหันหน้าเข้าหากันระหว่างหน่วยงาน (mutual practice) การผสมผสานระเบียบแบบแผนในการทำงานร่วมกัน (regularity harmonization) การลดขั้นตอน การแก้ไขข้อผิดพลาด (error elimination) การประหยัดทรัพยากรและใช้ทรัพยากรร่วมกัน (pool resourced) การสร้างความสอดคล้องกลมกลืนระหว่างความเป็นส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น (administrative harmonization) ทั้งนี้เพื่อเพิ่มความสามารถในการสนองนโยบายรัฐบาลภายใต้ข้อจำกัดของสภาพปัญหา ความขาดแคลนของทรัพยากร และความไม่แน่นอนจากความผันแปรของสถานการณ์แวดล้อมที่อยู่นอกเหนือการควบคุมได้ดีมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยเฉพาะการสร้างสมรรถนะในการปฏิบัตินโยบายในช่วงเปลี่ยนผ่าน (transitional period) ที่กำลังดำเนินควบคู่กันไประหว่างแบบแผนของการบริหารแบบดั้งเดิมกับแบบใหม่ ที่เป็นผลพวงจากการปรับปรุง แนวทางการบริหารแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนาการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม
4. กรอบดัชนีชี้วัดความสำเร็จของผู้ว่าราชการจังหวัดแบบซีอีโอ 1
4.1 ดัชนีชี้วัดความสำเร็จ 7 ประการ
1) ระดับรายได้และความเป็นอยู่ของประชาชนดีขึ้นกว่าเดิม
ในเขตชนบทจะต้องผ่านเกณฑ์ความจำเป็นพื้นฐานหรือ จปฐ. ที่กำหนดให้ประชาชนทุกคนมีรายได้ไม่น้อยกว่าปีละ 2 หมื่นบาท ซึ่งจะนำไปสู่เป้าหมายให้ความยากจนหมดไปภายใน 6 ปีตามนโยบาย ทักษิณ
2) ปัญหายาเสพติดและอิทธิพลอำนาจมืดต้องลดลงอย่างต่อเนื่องและหมดไป
โดยเฉพาะปัญหายาเสพติดต้องหมดสิ้นภายในวันที่ 2 ธันวาคม 2546 เพื่อร่วมเฉลิมฉลองและถวายแด่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว
3) มีระบบบริหารจัดการจังหวัดแบบธรรมาภิบาล
มุ่งเน้นให้การจัดซื้อจัดจ้างทุกหน่วยงานมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยประชาชนสามารถรับรู้ข้อมูลข่าวสารและเสนอราคาได้สะดวก รวดเร็ว และเสมอภาค
4) ระบบให้บริการประชาชนต้องดีขึ้นกว่าเดิม และประชาชนพอใจมากขึ้น
โดยต้องลดขั้นตอนและระยะเวลาให้สั้นลง รวมทั้งเพิ่มการให้บริการในวันหยุดราชการ และช่วงพักกลางวัน
5) ความเดือดร้อนเฉพาะหน้าของประชาชนต้องได้รับการแก้ไขอย่างรีบด่วน และเบ็ดเสร็จในระดับจังหวัด
โดยกำหนดตัวเจ้าภาพในการแก้ปัญหาให้ชัดเจน
6) ประชาชนมีความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน
รวมถึงสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานได้รับการคุ้มครอง และได้รับความเป็นธรรมความ ยุติธรรมจากการให้บริการ
7) ความพึงพอใจของประชาชนต่อการทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัดสูงขึ้นกว่าเดิม
โดยมีระบบประเมินผลความพึงพอใจของประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และส่วนราชการต่อตัวผู้ว่าราชการจังหวัด อย่างน้อยปีละ 1 ครั้ง
4.2 บทบาท 3 ประการ
1) บทบาทในฐานะผู้ชี้นำเชิงยุทธศาสตร์
ด้วยการนำยุทธศาสตร์ตามวาระแห่งชาติ ไปกำหนดเป็นวาระของพื้นที่ และนำปัญหาในพื้นที่มากำหนดเป็นแนวทางการแก้ไขพร้อมกับกำหนดตัวชี้วัดความสำเร็จ
2) บทบาทในฐานะผู้ประสานเชิงกลยุทธ์และผู้สนับสนุน
ด้วยการประสานให้การทำงานของทุกส่วนเป็นไปตามยุทธศาสตร์สนับสนุนการแก้ปัญหาและอุปสรรคในการทำงาน สร้างระบบสนับสนุนเพื่อสร้างความเข้มแข็งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
3) บทบาทในฐานะผู้ปฏิบัติ
ด้วยการสร้างระบบบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลในการทำงาน พัฒนาความรู้ความสามารถ และทัศนคติที่จำเป็นรวมทั้งสร้างขวัญกำลังใจให้กับผู้ปฏิบัติ
4.3 สถานะ 10 ประการ
1) เป็นเจ้าภาพบริหารงานของจังหวัด
ผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ในฐานะเป็นเจ้าภาพในการบริหารจัดการทุกเรื่อง เป็นงาน ท้าทายความสามารถว่าเป็นนักบริหารจริงหรือไม่
2) ทำหน้าที่ประธานคณะผู้บริหาร
ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่จำเป็นต้องทำงานคนเดียว แต่ให้หัวหน้าส่วนราชการทุกส่วนร่วมเป็นคณะผู้บริหารเสมือนเป็นคณะรัฐมนตรีของจังหวัด
3) ต้องรู้ปัญหาแท้จริง
ไม่จำเป็นต้องรู้ทุกเรื่องแต่จะต้องพยายามเข้าใจทุกเรื่อง โดยใช้ศิลปะของการเป็น ผู้นำ ด้วยการนำเอาคนที่รู้เรื่องมารวมกันแล้วต่อภาพให้ได้
4) ต้องมีทัศนะว่าสามารถทำได้
ถ้ามองเห็นความเป็นไปได้เกินกว่าร้อยละ 60 ลงมือทำเลย อย่าหวั่นไหว และ ขอให้รู้ว่าอีกร้อยละ 40 ที่เป็นจุดอ่อนคืออะไร
5) เปลี่ยนจากการปกครองเป็นการบริหารและการบริการ
ต้องถือว่าการบริหารเป็นหัวใจสำคัญของความสำเร็จทั้งหมด ต้องลดการมองแบบแยกส่วนเฉพาะของตัวเองออกไป
6) ต้องทำงานเชิงรุก
ในฐานะเป็นเจ้าภาพและเป็นผู้ช่วยนายกรัฐมนตรีประจำจังหวัด การทำงานต้องรุก โดยมีรองผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ช่วย ให้ถือคติว่ายิ่งเหนื่อยมากยิ่งมีโอกาสสำเร็จมาก
7) เป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง
ต้องกล้าเปลี่ยน กล้าทำ โดยเฉพาะการเปลี่ยนทัศนคติของคนที่เกี่ยวข้องในการปฏิรูปทั้งหลาย
8) คิดนอกกรอบ
ต้องคิดออกจากกรอบเดิม คนที่ประสบความสำเร็จคือคนที่กล้าเปลี่ยนแปลง ก่อนที่เหตุการณ์จะบังคับให้เปลี่ยน
9) ต้องมีเครื่องชี้วัดการทำงาน
ต้องยกระดับและมีเครื่องชี้วัดการพัฒนาทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และเครื่องวัดความพึงพอใจในการบริการประชาชน
10) ต้องมีภาวะผู้นำหรือประมุขศิลป์
ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องเป็นผู้ใหญ่ที่มีความรับผิดชอบ กล้าใช้ภาวะผู้นำ รับรู้ปัญหาและแก้ไข อย่าหนีความจริง
5. จังหวัดอาณานิคมรัฐ
จังหวัดในระบบรัฐเดี่ยวของประเทศไทยเคยใช้เป็นที่รวมของฐานปฏิบัติการทั้งอำนาจส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นโดยมีฐานะเป็นส่วนภูมิภาคที่ได้รับอำนาจจากส่วนกลางในรูปของการแบ่งอำนาจ ซึ่งจังหวัดในรูปแบบดังกล่าวไม่สามารถใช้เป็นฐานการปกครองในเชิงบูรณาการที่ครอบคลุมทั้งอำนาจการปกครองและอำนาจการบริหารได้อย่างมลรัฐของประเทศในระบบรัฐรวมอย่างสหพันธรัฐ การคาดหวังความสามารถระดับสูงของจังหวัดในการสนองพันธกิจเพื่อสร้างผลผลิตเชิงบูรณาการจึงมีข้อจำกัดในทางปฏิบัติอยู่มาก ดังนั้นจังหวัดในรูปแบบดั้งเดิมซึ่งดำรงอยู่ในฐานะที่เป็นอาณานิคมรัฐจึงยังไม่มีขีดความสามารถทางการปกครองที่เทียบเท่ากับมลรัฐได้
ความสามารถหลักของจังหวัดอาณานิคมรัฐแบบดั้งเดิม จึงมีการจำกัดจุดเน้นเฉพาะใน ๒ บทบาทที่สำคัญคือ (๑) บทบาทการเป็นฐานอำนาจของอำนาจรัฐส่วนกลางทำการปกครองพื้นที่ และ(๒) บทบาทการเป็นนายหน้าของอำนาจรัฐส่วนกลางทำการครอบงำท้องถิ่น
การจำกัดความสารถของจังหวัดเฉพาะบทบาทหลักทั้งสองด้านดังกล่าว ทำให้จังหวัดต้องรักษาขอบเขตของความเป็นองค์กรเฉพาะทางหรือเฉพาะด้านมากกว่าความเป็นองค์กรแบบองค์รวมหรือรอบด้าน
ความเป็นองค์กรเฉพาะทางของจังหวัดดังกล่าว ทำให้การทำหน้าที่ของจังหวัดมุ่งเน้นที่ความเป็นเอกภาพมากกว่าบูรณาการ ทำให้การใช้อำนาจของจังหวัดเป็นการรักษาอำนาจตามกฎหมายของส่วนกลางมากกว่าการใช้อำนาจอิสระทางการปกครอง ทำให้ผลผลิตทางการปกครองของจังหวัดนั้นเป็นผลผลิตเชิงเดี่ยวที่มุ่งเน้นเฉพาะการบังคับบัญชาให้เป็นไปตามกฎหมายและนโยบายของส่วนกลางเป็นสำคัญ โดยที่ไม่สามารถมีหรือสร้างความสามารถทางการปกครองของจังหวัดขึ้นมาได้เอง จังหวัดจึงขาดมิติของการเป็นองค์กรเชิงปกครองที่ต้องมีอำนาจอิสระในระดับที่สามารถผลิตนโยบายหรือกำหนดความตกลงใจในระดับพื้นที่ของตนเองได้ เมื่อจังหวัดขาดความสามารถในส่วนนี้ไปจังหวัดจึงไม่สามารถยกฐานะองค์กรจากองค์กรเฉพาะทางให้เป็นองค์กรบูรณาการและเพิ่มความสามารถในการทำหน้าที่ระดับสูงเพื่อสนองเป้าหมายรวมทั้งการสนองผลประโยชน์แห่งชาติระดับประเทศและผลประโยชน์แห่งพื้นที่ระดับจังหวัดหรือภูมิภาคซึ่งจำเป็นต้องสามารถสร้างผลผลิตที่หลากหลายได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลผลิตพื้นฐานที่ครอบคลุมทั้งด้าน (๑) การผลักดันยุทธศาสตร์ทั้งของรัฐบาลและจังหวัด (๒) การเป็นแกนประสานนโยบายของราชการส่วนกลาง (๓) การเป็นฐานปฏิบัติการของราชการส่วนภูมิภาค (๔) การเป็นตัวแทนในการเป็นพี่เลี้ยงและกำกับควบคุมราชการส่วนท้องถิ่น และ(๕) การเป็นฐานสนับสนุนการสนองนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญ
6. จังหวัดอนุรัฐ
การสร้างความสามารถของจังหวัดแบบบูรณาการให้มีฐานะเป็นองค์รวมที่ครอบคลุมพื้นที่ทางการปกครองทั้งระดับราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น สามารถสนองพันธกิจพื้นฐานทางการปกครองทั้งระดับนโยบายและปฏิบัติการ และสามารถสร้างผลผลิตทางการปกครองได้หลากหลายเพียงพอในการตอบสนองได้ทั้งผลประโยชน์ระดับชาติและระดับพื้นที่นั้น จำเป็นต้องจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของจังหวัดเสียใหม่ให้มีจุดเน้นของการเป็นหน่วยนำทางการปกครองมากกว่าการเป็นหน่วยนำทางการบริหารในรูปของจังหวัดอนุรัฐแทนที่จังหวัดอาณานิคมรัฐแบบดั้งเดิมซึ่งจะต้องมีฐานรองรับทั้งอำนาจการปฏิบัติตามกฎหมายของส่วนกลางและอำนาจอิสระทางนโยบายของจังหวัดในระดับพื้นที่โดยรวมอำนาจการปกครองแบบเต็มรูปแต่จำกัดขอบเขตเฉพาะเหมือนรัฐย่อส่วน
กล่าวอีกนัยหนึ่ง รวมอำนาจการปกครองแบบเต็มรูป คือ การบูรณาการให้จังหวัดมีทั้งอำนาจอิสระทางการปกครองโดยสามารถกำหนดความตกลงใจตนเองในภาคส่วนของการผลิตนโยบายได้และมีอำนาจอิสระทางการบริหารโดยสามารถจัดการและควบคุมทรัพยากรการบริหารในภาคส่วนของการปฏิบัตินโยบายได้ จำกัดขอบเขตเฉพาะ คือ การจำกัดเขตอำนาจของจังหวัดให้อยู่ในกรอบของอำนาจบริหารเพียงส่วนเดียวโดยไม่รวมถึงอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการด้วย เหมือนรัฐย่อส่วน คือ การบูรณาการให้จังหวัดได้ใช้อำนาจในการสนองพันธกิจร่วมทั้งราชการส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่นโดยการถ่ายโอนและแปลงพันธกิจภาคประสานนโยบายจากส่วนกลางให้เป็นภาคปฏิบัติการของจังหวัดเองเป็นการเฉพาะ การปรับเปลี่ยนจุดเน้นบทบาทการเป็นตัวแทนของส่วนกลางเป็นบทบาทการเป็นฐานปฏิบัติการและการผลิตบริการระดับพื้นที่ของจังหวัดเอง และการถ่ายเทน้ำหนักพันธะผูกพันต่อส่วนกลางของท้องถิ่นไปสู่การผูกพันธะผูกพันกับจังหวัดโดยตรง
การแปรรูปจังหวัดบูรณาการจากที่เคยเป็นจังหวัดอาณานิคมรัฐแบบดั้งเดิมไปเป็นจังหวัดอนุรัฐในรูปแบบใหม่จึงควรมีข้อพิจารณาเกี่ยวกับแบบขององค์กรและแบบของระบบบริหารจัดการเชิงบูรณาการอย่างเป็นองค์รวมของจังหวัดดังต่อไปนี้
6.1 แบบขององค์กรจังหวัด ควรพิจารณาปัจจัยองค์ประกอบที่เชื่อมโยงกันในประเด็นเกี่ยวกับ
1) ส่วนกลาง ควรพิจารณาเกี่ยวกับการสร้างกลไกข้อต่อในการเชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างภาคนโยบาย ภาคประสานแผน และภาควิชาการ กับภาคปฏิบัติการ โดยการถ่ายโอนพันธกิจภาคปฏิบัติการ (operating mission) ไปให้จังหวัดเป็นกรณีพิเศษมากขึ้น
2) ส่วนภูมิภาค ควรพิจารณาเกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนบทบาทจากจุดเน้นของการเป็นฐานของส่วนกลาง (central based) ไปเน้นการเป็นฐานของจังหวัด (area based) โดยตรงมากขึ้น
3) ส่วนท้องถิ่น ควรพิจารณาเกี่ยวกับการถ่ายเทน้ำหนักของพันธะผูกพัน จากส่วนกลางไปสู่จังหวัดโดยตรงและใกล้ชิดมากขึ้น (area relation)
4) จังหวัด ควรพิจารณาเกี่ยวกับสัดส่วนของการสนองตอบระหว่าง เป้าหมายผลประโยชน์ส่วนใหญ่ของประเทศ (national interests) และเป้าหมายผลประโยชน์ส่วนย่อยของพื้นที่ (area interests) โดยบูรณาการความเป็นองค์กรและการบริหารจัดการเชิงองค์รวม (holistic organization) ที่มีความเป็นจังหวัดบูรณาการอย่างมีเอกเทศและมีบูรณภาพ ซึ่งมีส่วนผสมร่วมกันระหว่างพันธกิจภาคปฏิบัติการของส่วนกลาง (operating mission) จุดเน้นบทบาทของส่วนภูมิภาค (area based) และพันธะผูกพันของท้องถิ่น (area relation) โดยเฉพาะสิ่งสำคัญที่ละเลยมิได้และควรคาดหวังจากจังหวัดแบบบูรณาการก็คือการเป็นองค์กรที่มีสมรรถนะพื้นฐานในการสนองตอบต่อนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐได้ในระดับหนึ่งด้วย
6.2 แบบของระบบบริหารจัดการจังหวัด ควรพิจารณาปัจจัยองค์ประกอบพื้นฐานเกี่ยวกับ
1) ฐานะใหม่ของจังหวัด ควรพิจารณาทั้งฐานะทางการเมือง (political status) ฐานะทางการปกครอง (governance status) และฐานะทางการบริหาร (administrative status) ร่วมกัน
2) บทบาทใหม่ของจังหวัด ควรพิจารณาทั้งบทบาทที่เป็นตัวแทนสนองผลประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ (national interests) และตัวแทนสนองผลประโยชน์ส่วนย่อยของพื้นที่ (area interests)
3) อำนาจใหม่ของจังหวัด ควรพิจารณาทั้งอำนาจราชการส่วนกลาง (central authority) และอำนาจราชการส่วนท้องถิ่น (local authority)
4) หน้าที่ใหม่ของจังหวัด ควรพิจารณาทั้งหน้าที่ที่เป็นฐานปฏิบัติการของราชการ ส่วนกลาง (central operating mission) และฐานประสานความร่วมมือของราชการส่วนท้องถิ่น (local co operating mission)
5) องค์กรและระบบการบริหารจัดการใหม่ของจังหวัด ควรพิจารณาถึงความเป็นองค์กรและการบริหารจัดการแบบองค์รวม (holistic organization)
6) สมรรถนะพื้นฐานของจังหวัด ควรมีขีดความสามารถในการสนองตอบต่อนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ( fundamental state policy )ได้ในระดับหนึ่งด้วย
7. สรุปและเสนอแนะ
กล่าวโดยสรุป ยุทธศาสตร์ใหม่ในการพัฒนาการบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวม ตามระบบบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ แม้จะวางน้ำหนักให้ลงจุดเน้น ไว้ในเฉพาะระดับของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคก็ตาม แต่ถือว่าเป็นการปรับเปลี่ยนในเชิงระบบ (system dimension) ซึ่งหวังผลกระทบต่อระบบบริหารในองค์รวม (holistic impact) ต้องอาศัยกระบวนการดำเนินงานในระยะยาว และการตระหนักในภาระความรับผิดชอบในภาคปฏิบัติของส่วน ราชการที่ทำงานในพื้นที่ของภูมิภาคเป็นสำคัญ ซึ่งต้องผ่านลำดับขั้นตอนของพัฒนาการที่สำคัญ (sequence of development) ใน 5 ระยะด้วยกัน คือ (1) ระยะของการสร้างรากฐานของการจัดระบบความคิด (2) ระยะของการเรียนรู้ (3) ระยะ ของการสร้างวิวัฒนาการ (4) ระยะของการปรับแก้ และ (5) ระยะของการสร้างสมวุฒิภาวะและการพัฒนา
อย่างไรก็ตาม ในการจัดระบบบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อสนอง ยุทธศาสตร์การบริหารการพัฒนาเพื่อการเปลี่ยนแปลงแบบองค์รวมซึ่งหวังผลกระทบต่อระบบบริหารในองค์รวม (holistic impact) ด้วย นั้น จำเป็นต้องคำนึงถึงระบบบริหารจัดการและฐานะทางองค์กรของจังหวัดในลักษณะที่เป็นองค์กรและการบริหารจัดการในเชิงองค์รวม (holistic organization) ด้วยเช่นกัน
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 23 สิงหาคม พ.ศ. 2547
| 
ดูทั้งหมด
