ภาค ๒
การแก้ไขและป้องกันความผิดพลาดในอนาคต
๑. ความผิดพลาดใด ๆ ย่อมแก้ได้เสมอ
หลักแห่งความถูกต้องและหลักแห่งสามัญสำนึกมีอยู่ว่า เมื่อมีความผิดพลาด และรู้อยู่แล้วว่ามีความผิดพลาด ก็ย่อมต้องแก้ไขความผิดให้ถูกต้องได้เสมอ ไม่ใช่ปล่อย เลยตามเลย
ปัญหามีอยู่ว่า ใครจะเป็นผู้มีอำนาจแก้ ?
ตอนต้นบทความนี้ ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นแล้วว่า ถ้าเจ้าหน้าที่พิมพ์ผิด แต่มติรัฐสภาไม่ผิด ผู้ที่แก้คำผิดก็คือเจ้าหน้าที่ แต่ถ้าเจ้าหน้าที่พิมพ์ตรงตามมติรัฐสภา แต่มติรัฐสภาผิดเสียเอง เจ้าหน้าที่ก็แก้ไม่ได้ คงต้องให้รัฐสภานั้นเองเป็นผู้แก้
ดังนั้น หลักกฎหมายทั่วไปจึงน่าจะมีว่า ใครเป็นผู้ก่อความผิดพลาด ผู้นั้นก็ต้องเป็นผู้แก้ความผิดพลาดที่ตนก่อ
ในเรื่องนี้ บทกฎหมายไทยในส่วนที่เกี่ยวกับคำพิพากษาของศาลผิดพลาด และคำสั่งทางปกครองผิดพลาด ได้กำหนดให้มีการแก้ไขให้ถูกต้องได้ ดังต่อไปนี้
๑.๑ คำพิพากษาผิดพลาด
คำพิพากษาผิดก็มี ๒ แบบ คือ ผิดพลาดเล็กน้อย กับ คำพิพากษาขัดกัน
ในเรื่องคำพิพากษาผิดพลาดเล็กน้อย ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา ความแพ่ง มาตรา ๑๔๓ บัญญัติว่า
มาตรา ๑๔๓ ถ้าในคำพิพากษาหรือคำสั่งใด มีข้อผิดพลาดเล็กน้อยหรือข้อผิดหลงเล็กน้อยอื่น ๆ และมิได้มีการอุทธรณ์หรือฎีกาคัดค้านคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น เมื่อศาลที่ได้พิพากษาหรือมีคำสั่งนั้นเห็นสมควร หรือเมื่อคู่ความที่เกี่ยวข้องร้องขอ ศาลจะมีคำสั่งเพิ่มเติมแก้ไขข้อผิดพลาดหรือข้อผิดหลงเช่นว่านั้นให้ถูกก็ได้ แต่ถ้าได้มีการอุทธรณ์หรือฎีกาคัดค้าน คำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น อำนาจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดหรือข้อผิดหลงนั้นย่อมอยู่แก่ศาลอุทธรณ์หรือศาลฎีกาแล้วแต่กรณี คำขอให้แก้ไขข้อผิดพลาดหรือข้อผิดหลงนั้น ให้ยื่นต่อศาลดั่งกล่าวแล้ว โดยกล่าวไว้ในฟ้องอุทธรณ์หรือฎีกา หรือโดยทำเป็นคำร้องส่วนหนึ่งต่างหาก
การทำคำสั่งเพิ่มเติมตามมาตรานี้ จะต้องไม่เป็นการกลับหรือแก้ คำวินิจฉัยในคำพิพากษาหรือคำสั่งเดิม
เมื่อได้ทำคำสั่งเช่นว่านั้นแล้ว ห้ามไม่ให้คัดสำเนาคำพิพากษาหรือ คำสั่งเดิม เว้นแต่จะได้คัดสำเนาคำสั่งเพิ่มเติมนั้นรวมไปด้วย
ส่วนกรณีคำพิพากษาขัดกันเองในคำพิพากษาเดียวกัน (ซึ่งหมายความว่าศาลเองผิดพลาด) ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๑๔๖ บัญญัติว่า
มาตรา ๑๔๖ เมื่อมีคำพิพากษาหรือคำสั่งอันเป็นที่สุดของสองศาลซึ่งต่างชั้นกัน ต่างกล่าวถึงการปฏิบัติชำระหนี้อันแบ่งแยกจากกันไม่ได้ และคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้นขัดกัน ให้ถือตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลที่สูงกว่า
ถ้าศาลชั้นต้นศาลเดียวกัน หรือศาลชั้นต้นสองศาลในลำดับชั้นเดียวกัน หรือศาลอุทธรณ์ ได้พิพากษาหรือมีคำสั่งดั่งกล่าวมาแล้ว คู่ความในกระบวนพิจารณาแห่งคดีที่มีคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น ชอบที่จะยื่นคำร้องขอต่อศาลที่อยู่ในลำดับสูงขึ้นไปให้มีคำสั่งกำหนดว่าจะให้ถือตามคำพิพากษาหรือคำสั่งใด คำสั่งเช่นว่านี้ให้เป็นที่สุด
หลักข้างต้นใช้ในกรณีคำพิพากษาคดีแพ่งหรือคดีอาญาในศาลยุติธรรมผิดพลาด แต่ถ้าเป็นศาลปกครองก็มีหลักทำนองเดียวกับศาลยุติธรรมดังนี้
กรณีคำพิพากษาศาลปกครองขัดกัน มาตรา ๗๔ ของ พรบ.จัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า
มาตรา ๗๔ เมื่อมีคำพิพากษาหรือคำสั่งอันเป็นที่สุดของศาลปกครองต่างชั้นกันในประเด็นแห่งคดีอย่างเดียวกัน ขัดหรือแย้งกัน ให้ถือตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองสูงสุด
ถ้าคำพิพากษาหรือคำสั่งอันเป็นที่สุดของศาลปกครองชั้นต้นด้วยกันมีการขัดหรือแย้งกันในประเด็นแห่งคดีอย่างเดียวกัน คู่กรณีหรือบุคคลภายนอกผู้มีส่วนได้เสียจะยื่น คำร้องขอต่อศาลปกครองสูงสุดเพื่อให้มีคำสั่งกำหนดว่า จะให้ถือตามคำพิพากษาหรือคำสั่งใด คำสั่งของศาลปกครองสูงสุดเช่นว่านี้ให้เป็นที่สุด
ถ้าคำพิพากษาศาลปกครองมีข้อผิดพลาดเล็กน้อยก็แก้ไขได้ ทั้งนี้ตาม ข้อ ๙๕ ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
ข้อ ๙๕ ถ้าในคำพิพากษาหรือคำสั่งชี้ขาดคดีใดมีข้อผิดพลาดหรือ ผิดหลงเล็กน้อย เมื่อศาลเห็นเองหรือเมื่อคู่กรณีมีคำขอและมิได้มีการอุทธรณ์คำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น ศาลจะมีคำสั่งแก้ไขเพิ่มเติมข้อผิดพลาดหรือผิดหลงเล็กน้อยนั้นให้ถูกก็ได้ แต่ถ้าได้มีการอุทธรณ์ อำนาจในการแก้ไขให้เป็นของศาลปกครองสูงสุด
การทำคำสั่งเพิ่มเติมตามข้อนี้ จะต้องไม่เป็นการกลับหรือแก้คำวินิจฉัยในคำพิพากษาหรือคำสั่งเดิม
เมื่อได้ทำคำสั่งเช่นว่านั้นแล้วห้ามมิให้คัดสำเนาคำพิพากษาหรือคำสั่งเดิม เว้นแต่จะได้คัดสำเนาคำสั่งเพิ่มเติมนั้นรวมไปด้วย
มีข้อสังเกต ณ จุดนี้ว่า อำนาจแก้ไขคำพิพากษาศาลปกครองที่ผิดพลาดนี้มีที่มาจากระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเท่านั้น ไม่ได้อยู่ในกฎหมายโดยตรง แต่ระเบียบดังกล่าวก็ออกโดยอาศัยอำนาจกฎหมาย คือ อำนาจตามมาตรา ๔๔ ซึ่งบัญญัติว่า
มาตรา ๔๔ การดำเนินการทั้งปวงเกี่ยวกับการฟ้อง การร้องสอด การเรียกบุคคล หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเข้ามาเป็นคู่กรณีในคดี การดำเนินกระบวนพิจารณา การรับฟังพยานหลักฐาน และการพิพากษาคดีปกครอง นอกจากที่บัญญัติ ไว้แล้วในพระราชบัญญัตินี้ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดโดยระเบียบของ ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด
หากเป็นเช่นนี้ การตราพระราชบัญญัติเอง รัฐธรรมนูญก็ให้อำนาจสภาในการออกข้อบังคับไว้ในมาตรา ๑๙๑ ว่า
มาตรา ๑๙๑ สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอำนาจตราข้อบังคับ การประชุมเกี่ยวกับ . . . การเสนอและพิจารณาร่างพระราชบัญญัติและร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ . . . และกิจการอื่นเพื่อดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
ดังนั้นทั้ง ๒ สภา จึงมีอำนาจตราข้อบังคับเกี่ยวกับการแก้ไขความผิดพลาดของร่างกฎหมายได้ เหมือนกับที่ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดออกระเบียบให้แก้ คำพิพากษาที่ผิดพลาดได้
๑.๒ คำสั่งทางปกครองผิดพลาด
ถ้าคำสั่งทางปกครอง (ซึ่งตามกฎหมายหมายถึง สิ่งที่ฝ่ายบริหารออกและก่อสิทธิหน้าที่แก่บุคคล เช่น คำสั่งแต่งตั้ง การอนุมัติ อนุญาต การรับจดทะเบียน การรับรอง การวินิจฉัยอุทธรณ์ของเจ้าหน้าที่ทางปกครอง ฯลฯ) ผิดพลาด มาตรา ๔๓ ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๓ บัญญัติว่า
มาตรา ๔๓ คำสั่งทางปกครองที่มีข้อผิดพลาดเล็กน้อยหรือผิดหลงเล็กน้อยนั้น เจ้าหน้าที่อาจแก้ไขเพิ่มเติมได้เสมอ
ในการแก้ไขเพิ่มเติมคำสั่งทางปกครองตามวรรคหนึ่ง ให้แจ้งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบตามควรแก่กรณี ในการนี้ เจ้าหน้าที่อาจเรียกให้ผู้เกี่ยวข้องจัดส่งคำสั่งทางปกครอง เอกสารหรือวัตถุอื่นใดที่ได้จัดทำขึ้นเนื่องในการมีคำสั่งทางปกครองดังกล่าว เพื่อการแก้ไขเพิ่มเติมได้
๑.๓ ร่างกฎหมายผิดพลาด
ที่ยกตัวอย่างมาให้เห็น ก็เพื่อให้ท่านผู้อ่านแน่ใจว่า ผู้เขียนไม่ได้ยกเมฆ ที่เสนอหลักว่า เมื่อมีความผิดพลาด ก็ต้องแก้ และผู้แก้ก็คือผู้ก่อให้เกิดความผิดพลาดนั้นเอง
แต่มีข้อน่าสังเกตว่า ในองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตย ๓ ฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการนั้น กฎหมายได้กำหนดการแก้ความผิดพลาดของ ๒ ฝ่ายไว้แล้ว คือ การแก้ความผิดพลาดของฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ แต่ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติถึงการแก้ไขความผิดพลาดของฝ่ายนิติบัญญัติเลย ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหาความผิดพลาดในร่างกฎหมาย ผู้เขียนจึงขอเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับปรุงร่างกฎหมายให้ถูกต้องสมบูรณ์ พ.ศ. . . . . ไว้ ให้คณะรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพิจารณา หากเห็นด้วย จะได้ออกกฎหมายนี้มาใช้ เพื่อแก้ไขปัญหาในอนาคตที่อาจเกิดขึ้นอีก จะได้ไม่ต้องมาถกเถียงกันว่า ทำได้หรือไม่ได้ ! (โปรดดูร่างกฎหมายดังกล่าวท้ายบทความนี้) ทั้ง ๆ ที่ความจริงถ้าสภาจะออกข้อบังคับเพื่อให้แก้ไขข้อผิดพลาดก็ทำได้อยู่แล้ว เหมือนกับที่ศาลปกครองสูงสุดออกระเบียบให้แก้คำพิพากษาที่ผิดได้ ! แต่ถ้าออกเป็นกฎหมายก็ไม่มีอะไรห้าม ทั้งยังแก้ปัญหากรณีการ พิมพ์ผิดในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งศาลยุติธรรมถือว่าเป็นกฎหมายได้ด้วย (สำหรับประเด็นหลังนี้ มีข้อถกเถียงว่าสภาจะออกข้อบังคับไม่ได้ เพราะเกินอำนาจของสภาแล้ว แต่ได้มาอยู่ในอำนาจของฝ่ายบริหารที่จะพิมพ์ประกาศกฎหมาย ไม่ใช่เรื่องของสภาอีก)
แต่ในระหว่างที่กฎหมายยังไม่ออก ถ้าฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาประสงค์จะแก้ไขความผิดพลาดในกรณีร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏ ก็ย่อมกระทำได้ตามหลักกฎหมายทั่วไป ซึ่งสกัดมาจากกฎหมายหลายฉบับข้างต้น
ความจริง หลักกฎหมายทั่วไป (general principles of law) นี้ ศาลต่างประเทศและนักกฎหมายต่างประเทศนิยมใช้มาก ในกรณีที่ไม่มีบทบัญญัติโดยตรงเป็น ลายลักษณ์อักษรไว้ในเรื่องนั้น ดังนั้น จึงต้องใช้หลักที่ได้มาจากการสังเคราะห์กฎหมายหลาย ๆ ฉบับที่บัญญัติไว้ในทางเดียวสอดคล้องกันว่าสะท้อนหลักกฎหมายทั่วไปที่อยู่เบื้องหลังบทบัญญัติของกฎหมายเหล่านั้น ดังนั้น หลักกฎหมายทั่วไป จึงเป็นที่มาของกฎหมายอีกประเภทหนึ่งที่ใช้ได้เหมือนบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เขียนไว้ชัดแจ้ง
แต่นักกฎหมายไทยซึ่งเป็น บัญญัตินิยม คือ ต้องเขียนไว้ชัด ๆ ในกฎหมาย ไม่เคยชินและไม่ถนัด จึงสรุปกันว่า รัฐสภาไม่มีอำนาจแก้ไขความผิดพลาด ทั้ง ๆ ที่รัฐสภามีอำนาจแก้ไขตามหลักกฎหมายทั่วไปดังได้ยกกฎหมายต่าง ๆ มาให้ดูหลายฉบับ ดังนั้น เพื่อตัดปัญหาจะได้ไม่ต้องเถียงกับนักบัญญัตินิยมเหล่านี้ ผู้เขียนจึงเสนอให้ บัญญัติ ข้อบังคับและพระราชบัญญัติเป็นการแก้ปัญหา
๒. การแก้ไขความผิดพลาดเฉพาะหน้ากรณีร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏ
เมื่อได้หลักสำคัญตามหลักกฎหมายทั่วไปแล้วว่า รัฐสภาย่อมแก้ไขข้อผิดพลาดในร่างกฎหมายได้ เราก็มาสำรวจบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ กฎหมายและข้อบังคับการประชุม ทุก ๆ สภาว่า มีการห้ามแก้ไขบ้างหรือไม่
สำหรับรัฐธรรมนูญนั้น มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการตราพระราชบัญญัติ การเสนอและการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติปรากฏอยู่ในมาตรา ๙๒ ๙๔ มาตรา ๑๖๙ ๑๘๐ มาตรา ๑๙๐ ๑๙๑ และมาตรา ๑๙๓ (๕) (๙) (๑๐) ไม่มีข้อความในมาตราใดห้ามแก้ไขสิ่งที่ผิดเลยแม้แต่คำเดียว !
เมื่อเป็นดังนี้ เราก็ต้องกลับมาตั้งหลักยึดมาตรา ๙๒ ซึ่งเป็นมาตราหัวใจ มาตรา ๙๒ มีข้อความดังนี้
มาตรา ๙๒ ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจะตราขึ้นเป็นกฎหมายได้ก็แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา
มาตรานี้อ่านแล้ว คนทั่วไปก็เข้าใจได้ว่า ถ้ารัฐสภายังไม่แนะนำและยินยอม จะตราร่างพระราชบัญญัติเป็นกฎหมายไม่ได้ และรัฐสภาจะแนะนำและยินยอมให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชบัญญัติไปทั้งที่รู้ว่าผิดหรือ ? ! ?
เมื่อรัฐสภาตัดสินใจว่า ไม่ยอมถวายคำแนะนำและยินยอมให้ทรงตรากฎหมายผิด ๆ จะปล่อยไว้เฉย ๆ ก็ไม่ได้ ก็มีทางเดียวเท่านั้น คือ รัฐสภาต้องแก้ให้ถูกเสียก่อน เมื่อได้แก้ไขให้ถูกแล้วจึงจะถวายคำแนะนำและยินยอมได้
ทีนี้มาตรวจสอบลำดับต่อไปว่า มีกฎหมายห้ามรัฐสภาแก้คำผิดหรือเนื้อความที่ผิด ๆ หรือไม่ เท่าที่ผู้เขียนทราบ (ด้วยสติปัญญาจำกัด) ไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายใดห้ามไว้เลย
ลำดับสุดท้ายก็เห็นจะต้องสำรวจข้อบังคับของสภาต่าง ๆ ดูก็พบว่า ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา ต่างมีข้อความที่สนับสนุนหลักกฎหมายทั่วไปข้างต้น และแสดงให้เห็นว่า สภาทุกสภาไม่ต้องการให้เกิดความผิดพลาดในกฎหมาย ดังต่อไปนี้
ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนฯ ข้อ ๑๑๖ บัญญัติว่า
ข้อ ๑๑๖ เมื่อได้พิจารณาตามข้อ ๑๑๕ จนจบร่างแล้ว ให้สภาพิจารณาทั้งร่างเป็นการสรุปอีกครั้งหนึ่ง และในการพิจารณาครั้งนี้สมาชิกอาจขอแก้ไขเพิ่มเติมถ้อยคำได้ แต่จะขอแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อความใดไม่ได้ นอกจากเนื้อความที่เห็นว่ายังขัดแย้งกันอยู่
ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา ข้อ ๑๑๙ บัญญัติว่า
ข้อ ๑๑๙ เมื่อได้พิจารณาตามข้อ ๑๑๘ จนจบร่างแล้ว ให้วุฒิสภาพิจารณา ทั้งร่างเป็นการสรุปอีกครั้งหนึ่ง และในการพิจารณาครั้งนี้สมาชิกอาจขอแก้ไขเพิ่มเติมถ้อยคำได้ แต่จะขอแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อความใดมิได้นอกจากเนื้อความที่เห็นว่ายังขัดแย้งกันอยู่
ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ ๙๗ ก็บัญญัติไว้ทำนองเดียวกันว่า
ข้อ ๙๗ เมื่อได้พิจารณาตามข้อ ๙๕ จนจบร่างแล้ว ให้รัฐสภาพิจารณาทั้งร่างเป็นการสรุปอีกรั้งหนึ่ง และในการพิจารณาครั้งนี้ สมาชิกรัฐสภาอาจขอแก้ไขเพิ่มเติมถ้อยคำได้ แต่จะขอแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อความใดมิได้ นอกจากเนื้อความที่เห็นว่ายังขัดแย้งกันอยู่
ด้วยเหตุนี้ จึงมีหลักกฎหมายทั้งของอังกฤษและฝรั่งเศสอันเป็นแม่แบบระบบกฎหมายทั่วโลกว่า ต้องสันนิษฐานว่ารัฐสภาจะไม่กระทำการให้ผิดพลาด
เมื่อเป็นเช่นนี้ คำถามก็มีว่า ถ้าเช่นนั้น สำหรับร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏ ที่ผิด และประธานรัฐสภาถอนร่างคืนไป จะดำเนินการได้อย่างไร ?
ผู้เขียนขอเสนอว่า ทางออกเฉพาะหน้ามี ๒ วิธีคือ
๒.๑ วิธีที่ไม่ต้องแก้ข้อบังคับการประชุม
วิธีนี้ก็เป็นวิธีง่าย ๆ คือ ผิดที่สภาใด สภานั้นก็ลงมติยกเลิกมติที่เห็นชอบร่างกฎหมายในวาระที่ ๒ และ ๓ นั้นเสีย แล้วพิจารณาใหม่แก้ไขให้ถูกต้อง เช่นกรณีนี้ ก็เรียกประชุมวุฒิสภาลงมติใหม่ให้ยกเลิกมติเดิมในวาระที่ ๒ และที่ ๓ แล้วพิจารณาแก้ไขให้ถูกต้อง แล้วลงมติเห็นชอบก็เป็นอันใช้ได้ ทั้งนี้ โดยอาจของดใช้ข้อบังคับการประชุมสำหรับเรื่องนี้ได้ เมื่อมติของสภาผู้แทนราษฎรมีเพียงว่า เห็นชอบกับการแก้ไขเพิ่มเติมของวุฒิสภา (ถ้อยคำในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๕ (๓) ก็ไม่ต้องไปแก้ไขชั้นสภาผู้แทนราษฎรอีก)
วิธีนี้ อาจมีผู้คัดค้านว่า สภาลงมติไปแล้วกลับไม่ได้ ผู้เขียนก็ขอยืนยันว่า ไม่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหรือข้อบังคับห้ามสภากลับมติของตัวเองเลย ตรงกันข้าม หลักปฏิบัติของฝ่ายต่าง ๆ ก็กลับมติได้เสมอ โดยเฉพาะมติที่ผิด ๆ
๒.๒ วิธีแก้ไขข้อบังคับการประชุม
ถ้าไม่แน่ใจในวิธี ๒.๑ ก็ใช้วิธีนี้ คือ เรียกประชุมสภา แล้วสภาก็ลงมติแก้ข้อบังคับการประชุมของแต่ละสภา รวมทั้งของรัฐสภาด้วย โดยเพิ่มเติมหมวด ๗ ทวิ ของข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เพิ่มเติมข้อ ๑๐๑ ทวิ ของข้อบังคับการประชุมรัฐสภาให้แต่ละสภามีอำนาจพิจารณาแก้ไขข้อผิดพลาดที่พบโดยสภาเองหรือโดยฝ่ายบริหารได้
วิธีนี้ จะดีกว่าวิธี ๒.๑ ตรงที่จะแก้ปัญหาในอนาคตได้ด้วย เพราะในอนาคต หากเกิดปัญหาอีก ก็สามารถแก้ไขได้โดยไม่ต้องเถียงกันคอเป็นเอ็นอย่างในเวลานี้
ถ้าใช้วิธีนี้อาจมีผู้โต้เถียงอีกว่า เป็นการแก้ไขข้อบังคับมาใช้ย้อนหลังเพื่อแก้ข้อผิดพลาดในร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏ !
เรื่องนี้ไม่ต้องห่วงเลย เพราะกฎหมายวิธีพิจารณาความมีผลใช้บังคับย้อนหลังได้ทันที ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ และหลักใด ๆ โดยเฉพาะเพื่อแก้ไขความผิดให้ถูกต้อง เรื่องนี้มีคำพิพากษาศาลฎีกาไทยและต่างประเทศยืนยันตรงกันอยู่หลายสิบคดี
๓. การแก้ไขปัญหาระยะยาว
ในระยะยาว เมื่อยอมรับว่าต้องแก้ไขข้อผิดพลาดโดยรัฐสภาได้ และเพื่อไม่ให้เถียงกันเพราะนักกฎหมายไทยเป็น บัญญัตินิยม ก็บัญญัติข้อบังคับตามวิธี ๒.๑ และออกร่าง พรบ.ว่าด้วยการปรับปรุงร่างกฎหมายให้ถูกต้องสมบูรณ์ พ.ศ. . . . . ซึ่งผู้เขียนได้ลองยกร่างมาให้ดูท้ายบทความนี้ตามภาคผนวก ๑
ร่างกฎหมายนี้แยกการพบความผิดพลาดเป็น ๓ ช่วง คือ
๑) พบว่าผิดก่อนส่งร่างให้สำนักเลขาธิการ ครม. สภาใดผิด สภานั้นก็แก้
๒) พบว่าผิดเมื่อส่งร่างมาถึงสำนักเลขาธิการ ครม. แล้ว หรือทูลเกล้า ฯ แล้ว แต่ยังไม่ทรงลงพระปรมาภิไธย ก็ให้ สลค. ส่งร่างคืนไปให้สภาที่ก่อให้เกิดความผิดพลาด แก้ไขให้ถูกต้อง
จะได้เลิกเถียงกันเสียทีว่า ส่งคืน ร่างกฎหมายที่ผิดได้หรือไม่ ! ? !
๓) พบว่ามติสภาไม่ผิด แต่คนพิมพ์พิมพ์ผิดในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งเวลานี้ศาลฎีกาไทยท่านไม่ยอมให้แก้ แต่ให้ใช้กฎหมายที่พิมพ์ผิดในราชกิจจานุเบกษา แต่ร่างกฎหมายที่ผู้เขียนร่างขึ้นมา บัญญัติให้แก้ไขได้ และให้ศาลต้องใช้กฎหมายตามที่แก้ไข
ความจริงพูดถึงเรื่องพิมพ์ผิดในราชกิจจานุเบกษา แล้วศาลฎีกาไม่ยอมใช้ใบแก้คำผิด แต่ให้ใช้กฎหมายที่พิมพ์ผิด ๆ นั้น ความจริงคณะกรรมการกฤษฎีกาสมัย ดร.หยุด แสงอุทัย เห็นว่าแก้ไขได้ ดังปรากฏตามภาคผนวก ๒ ท้ายบทความนี้
ประเทศอื่น ๆ เขาก็ถือกันอย่างนี้ทั่วโลก ยกเว้นประเทศไทย ! ลองอ่านบันทึกกฎหมายต่างประเทศที่อาจารย์ ดร.หยุด สรุปไว้ท้ายความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาตามภาคผนวก ๓ ก็จะเห็นชัด
เอาล่ะ ! เมื่อศาลฎีกาท่านไม่ยอม เมื่อแก้ข้อบังคับการประชุมสภาก็ไม่ได้ เพราะอยู่นอกอำนาจและวงงานของสภาแล้วก็ไม่มีทางอื่น นอกจากต้องออกเป็นพระราชบัญญัติ จะได้แก้ไขปัญหาในอนาคต ซึ่งคงต้องเกิดอีกได้ตลอดไป ไม่ต้องมาเถียงกันให้เสียเวลาอีก
๔. การป้องกันไม่ให้เกิดความผิดพลาดในการออกกฎหมาย
ที่กล่าวมาใน ๓ ข้อ เป็นการแก้ปัญหาทั้งเฉพาะหน้าและระยะยาว แต่ไม่เพียงพอ เราต้องหาทางที่ดีกว่านั้น ทางที่ดีกว่าก็คือ ป้องกันไม่ให้ผิด
การป้องกันไม่ให้เกิดความผิดนั้น ต้องทำทุกส่วน ทุกภาค ดังนี้
๔.๑ ในฝ่ายบริหาร
๔.๑.๑ กระทรวง ทบวง กรม ผู้ร่างและเสนอกฎหมายต้องติดตามทุกขั้นตอนอย่างใกล้ชิดและรอบคอบ เมื่อพบความผิดพลาด ต้องรายงานให้หัวหน้าส่วนราชการและรัฐมนตรีทราบทันที
๔.๑.๒ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องเข้มงวด รอบคอบ และมีผู้ติดตามร่างกฎหมายอย่างใกล้ชิดทุกขั้นตอน ไม่ให้ผิด
พูดถึงตรงนี้ก็น่าเห็นใจ เวลานี้นักกฎหมายมือดี มีประสบการณ์เกือบหมดสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่แล้ว เพราะออกไปเป็นตุลาการศาลปกครอง ผู้พิพากษาศาลยุติธรรม และอัยการ เงินเดือนมากกว่าเกือบ ๑๐ เท่า หากปัญหานี้ยังไม่แก้ กฤษฎีกาก็จะอ่อนลงเรื่อย ๆ
๔.๑.๓ รัฐบาลคงต้องมี รัฐมนตรีกฎหมาย ให้ดูแต่เรื่องกฎหมายอย่างเดียว และมีตำแหน่ง ผู้ประสานงานกับรัฐสภา ซึ่งในอังกฤษ ออสเตรเลีย ฯลฯ ถือเป็นรัฐมนตรีรุ่นเยาว์ (junior minister) คอยตามร่างกฎหมายของรัฐบาลในสภา
๔.๑.๔ สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี และวิปรัฐบาลก็คงจะต้องกำหนดเจ้าหน้าที่ที่ติดตามร่างกฎหมายทุกขั้นตอน
๔.๑.๕ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีซึ่งมีหน้าที่ทำเรื่องเสนอนายกรัฐมนตรีได้ขอมติคณะรัฐมนตรีให้ส่วนราชการเจ้าของร่างกฎหมายส่งข้าราชการผู้รับผิดชอบร่างกฎหมายที่จะต้องนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย มาตรวจ ลงนามรับรองร่างไม่ให้ผิดทุกร่าง ต่อไปใบปะหน้าร่างกฎหมาย คงต้องเพิ่มจาก ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อคนทาน ๓ คน) ทาน ๓ ครั้ง ขอเดชะ เป็น ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อคนทาน ๔ คน) ทาน ๔ ครั้ง ขอเดชะ แทน
ความจริง ผู้เขียนอยากตั้งกองเซ็นเซอร์ในสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีให้ทำหน้าที่ช่วยสำนักนิติธรรมที่มีคนทำงานด้านนี้แค่ ๕ คน กองเซ็นเซอร์นี้มีในศาลฎีกา และศาลอุทธรณ์ มีหน้าที่กรองคำพิพากษาก่อนส่งออก ทำให้ปรากฏว่ามีความรอบคอบมาก ! ? ! แต่กองนี้ไม่มีในฝ่ายบริหาร ก็เลยตกเป็นหน้าที่สำนักนิติธรรมที่ต้องทำเรื่องกฎหมายทุกเรื่อง ที่เข้า ครม.
๔.๒ ในรัฐสภา
๔.๒.๑ การตั้งกรรมาธิการในวุฒิสภาก่อนปี ๔๑ ต้องมีข้าราชการจากกระทรวงเจ้าของร่าง และจากกฤษฎีกาไปช่วยโดยตลอด แต่ตั้งแต่มีวุฒิสภามาจากการเลือกตั้ง หลักนี้ก็ไม่ค่อยยึดกันแล้ว คณะกรรมาธิการวิสามัญในวุฒิสภาจึงควรกลับมายึดหลักเดิม คือ ต้องมีข้าราชการจากกระทรวงเจ้าของเรื่อง และจากกฤษฎีกาเข้าไปช่วยอยู่เสมอ
๔.๒.๒ การพิจารณาร่างกฎหมายของคณะกรรมาธิการชั้นสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ระยะหลังเปลี่ยนประเพณีไปในทางที่อาจเอื้อความผิดพลาดได้มาก ควรหันกลับไปยึดหลักปฏิบัติเดิมที่บรรพสมาชิกได้เคยทำมาแล้วได้ผลดี ดังนี้
(๑) เมื่อแก้ร่างกฎหมายมาตราใด ต้องตามไปแก้มาตราที่อ้างอิงหรือเชื่อมโยงกันทันที ห้าม แขวน อย่างที่ชอบทำในปัจจุบัน เพราะพอ แขวน (คือยังไม่ไปแก้ให้สอดคล้องกัน) มาก ๆ เข้าก็ลืม อย่าง ร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏ ก็ผิดเพราะ แขวน" แล้วไม่กลับไปแก้
ผู้เขียนจำได้ดีว่า คุณมีชัย ฤชุพันธุ์ ตอนเป็นประธานวุฒิสภา ไม่เคยยอมให้ แขวน อย่างที่ทำกันในเวลานี้
(๒) ร่างกฎหมายที่แก้ไข ต้องอ่านออกเสียงในเรื่องที่แก้ ทุกครั้ง และต้องอ่านออกเสียงในตอนพิจารณา รวมทั้งร่างอีกครั้ง หากคณะกรรมาธิการไม่ อยากทำ เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรก็ต้องออกระเบียบให้เจ้าหน้าที่กองกรรมาธิการต้องทำ เพื่อสอบความถูกต้อง
๔.๒.๓ เพิ่มเบี้ยประชุมคณะกรรมาธิการ แต่ห้ามสมาชิกเป็นกรรมาธิการในคณะกรรมาธิการสามัญเกิน ๑ คณะ และคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายเกิน ๑ คณะ
๔.๒.๔ ตั้ง กองเซ็นเซอร์ หรือ กองตรวจร่างกฎหมายขึ้นใน ๒ สภา ทำหน้าที่คล้าย ๆ กองเซ็นเซอร์ของศาลฎีกา และศาลอุทธรณ์ ติดตามตรวจมิให้มีความผิดพลาดเกิดขึ้น
ความจริงผู้เขียนอยากเสนอว่า ถ้าร่างกฎหมายผิด ควรต้องตัดเงินเดือนข้าราชการกองกรรมาธิการและกองเซ็นเซอร์ แต่มาคิดดูอีกที ถ้าใช้หลักนี้ คงต้องตัดเงินเดือนกรรมาธิการ และสมาชิกสภาด้วย ! ? ! เลยขอถอนความคิดเรื่องนี้ดีกว่า เพื่อความปลอดภัย (ของตัวผู้เขียนเอง) !
สรุป
สิ่งที่เขียนมานี้ เพราะเชื่อพระพุทธเจ้าตามหลักกาลามสูตรว่า อย่าเชื่อใคร นอกจากต้องไตร่ตรองให้รอบคอบด้วยความรู้และปัญญา ผู้เขียนก็พยายามใช้ ความรู้ มากกว่า ความรู้สึก จึงต้องเขียนบทความวิชาการนี้ขึ้นมา ด้วยการค้นคว้า อ้างอิง เท่าที่เวลาจะทำได้ และขอชักชวนนักนิติศาสตร์ไทยทุกคน รวมทั้งผู้ที่แสดงความเห็นทั้งหลายมาช่วยกันค้นคว้าหาความรู้เป็นฐานของการให้ความเห็น เมื่อใช้ความรู้เป็นฐานของความเห็น ปัญญาก็เกิด ปัญหาก็แก้ได้ เป็นสัมมาทิฐิ
ขอบัณฑิตทั้งหลายที่อ่านบทความนี้จงอย่าเชื่อผู้เขียน จงยึดกาลามสูตร และใช้ปัญญาไตร่ตรองเอาเองเถิด !
ภาคผนวก 1 : (ร่าง)
พระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับปรุงร่างกฎหมายให้ถูกต้องสมบูรณ์ พ.ศ. . . . .
ภาคผนวก 2 : บันทึกคำผิดในราชกิจจานุเบกษา (โดย ดร. หยุด แสงอุทัย)
ภาคผนวก 3 : เอกสารประกอบเรื่องคำผิดในราชกิจจานุเบกษา (โดย ดร. หยุด แสงอุทัย)
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน เวบไซต์ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (www.cabinet.thaigov.go.th)
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 29 ธันวาคม พ.ศ. 2546
| 
ดูทั้งหมด
