ด้วยเหตุที่มีความผิดพลาดในร่างกฎหมายที่ผ่านรัฐสภาแล้ว และอยู่ในขั้นตอนที่นายกรัฐมนตรีต้องนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวาย เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตามรัฐธรรมนูญถึง ๓ ร่าง และเกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันต่าง ๆ นานามากมาย ดังนั้น ในฐานะที่ผู้เขียนเองก็เป็นนักวิชาการ สอนวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญอยู่หลายสถาบันการศึกษา ก็อยากถอดหมวกเลขาธิการคณะรัฐมนตรีออกและเขียนบทความวิชาการเรื่องนี้ และเพื่อให้บทความนี้อ่านง่ายแก่คนที่ไม่ได้ศึกษากฎหมายด้วย ผู้เขียนขอใช้ภาษาพูดอธิบายแทนภาษาเขียน และขอเขียนสไตล์คอลัมน์นิสต์หนังสือพิมพ์ จึงขออภัยบรรดาผู้ทรงคุณวุฒิทางวิชาการทั้งหลายที่ไม่ได้ทำตามธรรมเนียมวิชาการ
การมองปัญหาดังกล่าวมองได้หลายวิธี เช่น วิธีการเชิงลบ คือ มองย้อนไปในอดีต และหาคนผิด วิธีการนี้จะไม่ใช่วิธีแก้ปัญหาในอนาคต เว้นแต่จะนำบทเรียนความผิดพลาดมาป้องกันมิให้เกิดเหตุขึ้นอีก ส่วนวิธีการที่จะใช้ในการวิเคราะห์ในบทความนี้ จะเป็นวิธีการ เชิงบวก คือ หาวิธีป้องกันและแก้ไขความผิดพลาดดังกล่าวในอนาคต
ภาค ๑
๑. ความผิดพลาดในอดีต
ความจริง หากศึกษาให้ดีจะพบว่าความผิดพลาดในกฎหมายที่ผ่านรัฐสภามาแล้วเกิดขึ้นเสมอมาไม่เฉพาะแต่ในเมืองไทยเท่านั้น แต่เกิดในต่างประเทศด้วย ดังจะได้กล่าวต่อไป ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะมนุษย์แม้จะเก่งอย่างไร จะระมัดระวังเพียงใด ก็ย่อมผิดพลาดได้ ดังสุภาษิตที่ว่า สี่เท้ายังรู้พลาด นักปราชญ์ยังรู้พลั้ง
ตัวอย่างที่เห็นชัดในเรื่องนี้นั้นปรากฏจากตัวบทกฎหมายไทยเรื่องหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๔๙๕ ซึ่งมีบทบัญญัติสองบทขัดแย้งกันอย่าง ชัดแจ้ง กล่าวคือ
มาตรา ๕ วรรคสอง บัญญัติว่า การตั้งหรือเลิกล้มคณะนั้น ให้ทำได้แต่โดยพระราชบัญญัติ ส่วนการตั้งหรือเลิกล้มแผนกวิชานั้น ให้ทำได้โดยพระราชกฤษฎีกา
มาตรา ๗ บัญญัติว่า การจัดตั้งคณะ หรือแผนกวิชาขึ้นใหม่ หรือการเลิกล้มคณะ หรือแผนกอิสระที่ตั้งขั้นใหม่ ให้กระทำโดยพระราชกฤษฎีกา
นอกจากนี้ ในพระราชบัญญัติจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๔๘๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๖ ทวิ ก็บัญญัติไว้ขัดแย้งกับมาตรา ๕ ของพระราชบัญญัติเดียวกันนั้น เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๔๙๕ ชนิดที่เลียนถ้อยคำกันมาคำต่อคำ
อีกทั้งยังมีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๐๗๓/๒๔๙๒ วินิจฉัยไว้ว่า :
. . . โจทก์ฎีกาเพียงว่า รางวัลเจ้าหน้าที่ผู้รับให้จ่ายร้อยละสิบห้านั้นไม่ถูกเพราะตามพระราชบัญญัติบำเหน็จในการปราบปรามผู้กระทำผิด พ.ศ. ๒๔๘๙ มาตรา ๘ ให้จ่ายร้อยละยี่สิบห้า โจทก์ฎีกาเถียงดังนี้ ได้ตรวจดูแล้ว พระราชบัญญัติให้บำเหน็จในการปราบปรามผู้กระทำผิด พ.ศ. ๒๔๘๙ มาตรา ๘ มีว่า ให้จ่ายรางวัลร้อยละยี่สิบห้าของราคากลางหรือค่าปรับ กฎหมายมีดังนี้ การจ่ายรางวัลในเรื่องนี้ก็ต้องเป็นร้อยละยี่สิบห้า หาใช่ร้อยละสิบห้าไม่ ประกาศที่ลงในราชกิจจานุเบกษาว่า สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทน ขอแก้เป็นร้อยละสิบห้านั้นมีจริง แต่ประกาศเช่นนี้ไม่สามารถจะแก้บทกฎหมายที่ตราไว้แล้ว ประกาศนี้ไม่ทำให้ร้อยละยี่สิบห้ากลับกลายเป็นร้อยละสิบห้า สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนจะมีอำนาจแก้ไขบทกฎหมายนั้น หามิได้ เพราะฉะนั้น รางวัลตามมาตรา ๘ จึงต้องเป็นร้อยละยี่สิบห้า
และมีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๙๗๑/๒๕๔๑ ซึ่งวินิจฉัยตามคำพิพากษาศาลฎีกา ที่ ๑๐๗๓/๒๔๙๒
นอกจากนั้นก็มีตัวอย่างความผิดพลาดในเนื้อพระราชกฤษฎีกาและแผนที่แนบท้ายไม่ตรงกัน ดังคำพิพากษาศาลฎีกา ที่ ๗๙๐/๒๔๙๘ พระราชกฤษฎีกาสงวนป่าคุ้มครอง ระบุตำบลคลองกระบือ แต่ตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกากินถึงตำบลปากพนัง ฝั่งตะวันตกด้วย ดั่งนี้ต้องบังคับตามความในพระราชกฤษฎีกาเท่านั้น จะเลยตลอดถึงตำบลอื่นตามแผนที่ด้วยไม่ได้
ปัญหาจึงเกิดขึ้นว่า ถ้าผิดแล้วจะทำอย่างไร ?
ในอดีต ถ้าพิมพ์กฎหมายในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ศาลฎีกาท่านว่า ถึงผิดก็เป็นกฎหมาย ต้องใช้บังคับอย่างนั้น (ตกลงไม่รู้ว่าใครเป็นคนออกกฎหมายกันแน่ รัฐสภาหรือ คนเรียงพิมพ์ ? ! ? ! ด้วยความเคารพอย่างสูงต่อศาลฎีกา ผู้เขียนไม่อาจเห็นพ้องด้วยแน่ เพราะการตีความเช่นนั้นเท่ากับไม่ให้ความสำคัญกับรัฐสภา แต่ให้ความสำคัญกับคนเรียงพิมพ์หนังสือ
ราชกิจจานุเบกษามากกว่า ทั้งไม่มีประเทศใดในโลกถือเช่นนั้นด้วย !) เมื่อเป็นเช่นนี้ การแก้ไขคำผิดโดยสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรก็ดี โดยสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีก็ดี ย่อมไร้ประโยชน์ คงต้องปล่อยเลยตามเลย หากจะแก้ก็ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ !
อย่างไรก็ดี หากเราย้อนขั้นตอนก่อนการพิมพ์กฎหมายในราชกิจจานุเบกษาแล้วเกิดพบความผิดพลาดในร่างกฎหมายก่อนพิมพ์ จะทำอย่างไร ?
ในอดีต การแก้ไขความผิดพลาดผิดหลงอันเกิดจากการพิมพ์ก่อนประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา ใช้วิธีง่าย ๆ คือ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรประสานมายังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีขอแก้ความผิดพลาดจากการพิมพ์ที่ผิดไปจากมติรัฐสภา (ซึ่งหมายความว่ามติรัฐสภาไม่ผิด แต่เจ้าหน้าที่พิมพ์ผิดไปจากมติที่ถูกนั้น) เช่น อัญประกาศ หรือเครื่องหมายคำพูด . . . พิมพ์ตกไป หรือมติรัฐสภาต้องการให้มี กรรมการ ผู้จัดการ (เป็น ๒ คน) แต่คนพิมพ์พิมพ์ผิดเป็น กรรมการผู้จัดการ (เหลือคนเดียว) อย่างนี้ เมื่อแจ้งมา สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีก็แก้คำผิดให้ก่อนนำความกราบบังคมทูล เรื่องก็จบ (แต่ถ้าพิมพ์เป็นกฎหมายในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ถึงมีใบแก้คำผิด ศาลท่านก็ไม่รับรู้ !)
๒. ความผิดพลาดในปัจจุบัน
ที่เกิดเหตุขึ้นคราวนี้ ผู้อ่านคงสงสัยว่า ทำไมจึงไม่แก้อย่างที่เคยทำมา ?
คำตอบก็คือ คราวนี้ความผิดไม่ได้เกิดจากพิมพ์ผิดโดยเจ้าหน้าที่ แต่เป็นเรื่อง มติของรัฐสภาผิดเสียเอง !
เมื่อมติของรัฐสภาผิด ไม่มีเจ้าหน้าที่คนใดในประเทศไทยกล้าแก้ไขเอง เว้นแต่จะมีกฎหมายให้ทำได้ !
๒.๑ เรื่องร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา
เรื่องที่เกิดขึ้นเมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ ก็ผิดเพราะมติของรัฐสภาผิดพลาด กล่าวคือ
ร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา มีผิดถึง ๑๓ แห่ง ซึ่งไม่ใช่การพิมพ์ผิดโดยเจ้าหน้าที่ ส่วนร่าง พรบ.เหรียญเฉลิมพระเกียรติสมเด็จพระนางเจ้าสิริกิติ์ พระบรมราชินีนาถ เนื่องในโอกาสพระราชพิธีมงคลเฉลิมพระชนมพรรษาหกรอบ ๑๒ สิงหาคม ๒๕๔๖ ผิดไปในเนื้อความที่บรรยายลักษณะของเหรียญตั้งแต่ชั้นกรมธนารักษ์ผู้ยกร่าง
ความผิดนี้ ไม่ใช่การพิมพ์ผิดของเจ้าหน้าที่แน่ แต่ผิดในเนื้อความของกฎหมายโดยเฉพาะฉบับที่สอง จะไปโทษสภาก็ไม่ได้ เพราะสภาไม่ได้แก้ร่าง พรบ.เหรียญเฉลิมพระเกียรติฯ เลยแม้แต่คำเดียว !
ความผิดพลาดนี้ ถ้าพบในชั้นรัฐสภาตอนพิจารณากฎหมายแล้วแก้ให้ถูกต้องเสียเรื่องก็จบ !
แต่บังเอิญเรื่องไม่จบ เพราะรัฐสภาลงมติเห็นชอบไปทั้งที่ผิด โดยเฉพาะกฎหมายฉบับที่ ๒ นั้น ไม่รู้ด้วยซ้ำไปว่า ที่ถูกเป็นอย่างไร เพราะยกร่างโดยผู้ชำนาญการเรื่องเหรียญ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและรับผิดชอบทุกหน่วยงานก็เห็นชอบด้วยแล้ว เมื่อจบการพิจารณาของรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรก็ส่งร่างพระราชบัญญัติทั้ง ๒ ฉบับ มาที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี เพื่อให้นำความกราบเรียนนายกรัฐมนตรีลงนามรับสนอง พระบรมราชโองการ และทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายทั้ง ๒ ฉบับ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๙๓ ภายใน ๒๐ วัน
ผู้เขียนขอนำความในมาตรา ๙๓ ของรัฐธรรมนูญ มาลงไว้ดังนี้
มาตรา ๙๓ ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวายภายในยี่สิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นจากรัฐสภาเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้
ข้อความในส่วนนี้จะเน้นเฉพาะร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯ
สำหรับร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯ นั้น เนื่องจากเนื้อหายาวถึง ๑๔๐ มาตรา เป็นกระดาษพิมพ์ตั้ง ๙๕ หน้า เมื่อพิมพ์และทานเสร็จก็เกือบครบ ๒๐ วัน ตามรัฐธรรมนูญ พบว่ามีความผิดพลาด ผู้เขียนในฐานะเลขาธิการคณะรัฐมนตรีก็ได้ประสานกับท่านประธานรัฐสภาและเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และผู้แทนวิป ซึ่งก็ได้รับความกรุณาจากทุกท่าน แต่เนื่องจากเวลา ๒๐ วันจะครบ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (สลค.) ก็เสนอนายกรัฐมนตรีให้นำความกราบบังคมทูลขึ้นไปตามมาตรา ๙๓ ข้างต้นก่อน โดยตั้งใจว่าหากแก้ไขได้ก็จะประสานกับสำนักราชเลขาธิการขอรับฉบับที่ผิดกลับมา แล้วนำฉบับที่ถูกขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวาย
แต่ใช้เวลาประสานกับสภาอยู่เดือนเศษก็ไม่ได้รับแจ้งว่าจะมีการแก้ไข สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี จึงทำหนังสือถึงสำนักราชเลขาธิการขอให้นำความกราบบังคมทูลถึงข้อผิดพลาด และขอพระราชทานอภัยโทษ ซึ่งต่อมาก็มีหนังสือจากสำนักราชเลขาธิการแจ้งว่า พระราชทานร่าง พรบ. ดังกล่าวคืนมายังรัฐสภา เนื่องจากมีข้อบกพร่องในถ้อยคำและในการอ้างอิงบทกฎหมายหลายประการ
นอกจากนั้น ผู้เขียนก็ทราบว่า อดีตประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พรบ.ดังกล่าว (นายจำลอง ครุฑขุนทด) เองก็มีหนังสือแจ้งจุดผิดพลาด ๒ จุด ไปยังประธานรัฐสภาเช่นกัน !
เมื่อพระราชทานร่างกฎหมายที่ผิดฉบับนี้กลับมา ขั้นตอนที่มาตรา ๙๔ กำหนดไว้ก็คือ
มาตรา ๙๔ ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดพระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายังรัฐสภา หรือเมื่อพ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นใหม่ ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียง ไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวาย อีกครั้งหนึ่ง เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวันให้นายกรัฐมนตรีนำพระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นประกาศใน ราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมา-ภิไธยแล้ว
เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐสภาก็ประชุมร่วมกันเมื่อ ๒๖ พ.ย. ๔๖ แล้วลงมติเป็นเอกฉันท์ไม่ยืนยัน ผลก็คือ ตามรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีจะนำร่าง พรบ.ขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวายอีกครั้งหนึ่งไม่ได้
โปรดสังเกตให้ดีว่า ไม่มีมาตราไหนเขียนไว้เลยว่าให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นตกไป
ตรงนี้ก็อยู่ที่การตีความ ถ้าจะตีความกฎหมายให้มีปัญหาอีก ก็ต้องบอกว่ารัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนไว้ ดังนั้นร่างพระราชบัญญัติที่รัฐสภาลงมติไม่ยืนยันก็ยัง ลอย ๆ อยู่ คือนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวายใหม่ก็ไม่ได้ ตกไปก็ไม่ตกไป (เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนว่าให้ตกไปเหมือนในมาตราอื่น เช่น มาตรา ๑๗๘ หรือมาตรา ๒๑๘)
แต่ถ้าจะตีความให้เป็นผลที่ปฏิบัติได้ ก็ต้องตีความว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นต้องตกไป
นี่เป็นการตีความนะครับ ไม่ใช่การบัญญัติไว้โดยชัดแจ้ง !
โดยสรุปแล้วก็คือ ในครั้งที่แล้ว เวลากระชั้นชิด ๒๐ วันมาก หากไม่ทูลเกล้า ฯ ถวายให้ทัน ก็จะมีปัญหาขัดรัฐธรรมนูญ แต่ครั้นทูลเกล้า ฯ ถวายโดยไม่กราบบังคมทูลให้ทรงทราบ ก็ไม่ควร รัฐบาลจึงเลือกทางหลัง ซึ่งผลก็ปรากฏอย่างที่รู้กันอยู่ แต่ที่ดำเนินการมาเป็นการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๙๓ และมาตรา ๙๔ ทุกประการ
๒.๒ เรื่องร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏผิดพลาด
เรื่องนี้ ข้อเท็จจริงและข้อผิดพลาดต่างจากเรื่องที่แล้วหลายอย่างคือ
ประการแรก ความผิดพลาดเรื่องนี้พบก่อนนำทูลเกล้า ฯ ถึง ๗ วัน คือ พบในวันศุกร์ที่ ๑๒ ธ.ค. ช่วงเย็น จึงมีเวลาแก้ไข ไม่ได้กระชั้นชิดเหมือนร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯ
ประการที่สอง ความผิดพลาดก็มีเพียงเล็กน้อย ๒ ที่ คือ เรื่องการแต่งตั้งศาสตราจารย์พิเศษ ซึ่งมาตรา ๑๘(๘) ให้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้งและถอดถอน แต่มาตรา ๕๒ กลับให้สภามหาวิทยาลัยราชภัฏเป็นผู้แต่งตั้งและถอดถอน ซึ่งแย้งกัน คล้าย ๆ กรณี พรบ.มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๔๙๕ และ พรบ.จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๔๙๗ ข้างต้น
ความจริงก็มีผู้ท้วงว่า ยังมีผิดอีกที่หนึ่งคือ มาตรา ๑๘(๙) ให้สภามหาวิทยาลัยแต่งตั้งและถอดถอนอาจารย์พิเศษ แต่มาตรา ๓๑(๗) กำหนดให้อธิการบดีเป็นผู้แต่งตั้งและถอดถอน
ประการที่สาม ความผิดพลาดนี้เกิดจากการไม่แก้ไขร่างในชั้นคณะกรรมาธิการของวุฒิสภา ซึ่งเดิมร่างของรัฐบาลและของสภาผู้แทนราษฎรกำหนดให้ศาสตราจารย์พิเศษต้องทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ ทั้ง ๒ มาตรา แต่ในชั้นคณะกรรมาธิการวุฒิสภา ดร.เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง เสนอหลายประเด็น หนึ่งในประเด็นนั้นก็คือ ให้การแต่งตั้งไม่ต้องโปรดเกล้า ฯ แต่ให้สภามหาวิทยาลัยแต่งตั้ง พอลงมติ กรรมาธิการข้างมาก ๘ คน เห็นด้วยกับ ดร.เจิมศักดิ์ อีก ๕ คน ไม่เห็นด้วย เลขานุการคณะกรรมาธิการ (นายวัลลภ ตังคณานุรักษ์) ก็สรุปว่า
เลขานุการ : อาจารย์เจิมศักดิ์ ตามที่แก้ไขแสดงว่าแก้ไข ๓ จุดสำคัญ . . . ๒ ไม่ต้องโปรดเกล้า ชัดนะครับ
ซึ่งนายการุณ ใสงาม กรรมาธิการก็อภิปรายว่า
นายการุณ ใสงาม : ถ้าตัดอย่างนี้นะครับ ต้องไปดูมาตรา ๑๗ (ซึ่งต่อมาเป็นมาตรา ๑๘) ด้วย ต้องตัด (๙) ด้วย
ต่อจากนั้นก็มีการอธิบายกันว่า
นายเจิมศักดิ์ : มาตรา ๑๗ ยังแขวนอยู่ครับ
นายการุณ ใสงาม : เพราะฉะนั้น (๙) . . . ก็ต้องไปตัดของเขาด้วย อย่าลืมก็แล้วกันนะครับ
(ดูรายงานการประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏ วุฒิสภา วันที่ ๑๖ ต.ค. ๔๖ หน้าวนิดา ๗/๒ และ ๗/๓)
ในชั้นวุฒิสภาวาระ ๒ เองก็มัวแต่อภิปรายเรื่อง ควรมีหรือไม่ควรมีผู้ช่วยศาสตราจารย์พิเศษ และรองศาสตราจารย์พิเศษ ไม่ได้พูดถึงเรื่องการปรับปรุงมาตรา ๑๘(๘) ให้สอดคล้องกับมาตรา ๕๒ เลย !
เป็นอันว่า ความบกพร่องก็เกิดขึ้นจากจุดนี้
ครั้นเรื่องมาถึงสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งตามรัฐธรรมนูญมี ๒ ทางเลือก คือ จะเห็นชอบตามที่วุฒิสภาแก้ไข หรือจะไม่เห็นชอบและตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกัน ก็ปรากฏว่า มีการอภิปรายอีก แต่ไม่มีใครทักท้วงว่าผิดพลาดเพราะไม่แก้มาตรา ๑๘(๘) และมาตรา ๕๒ ให้สอดคล้องกันเลย โดยมีผู้อภิปรายทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วยกับให้ศาสตราจารย์พิเศษต้องโปรดเกล้า ฯ ซึ่งเป็นปัญหาสาระ ไม่ใช่ความผิดพลาดของการแก้ความให้สอดคล้องกันแต่ อย่างใด ดังรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎรที่ขอคัดมาลงบางส่วนดังนี้ (สผ. ๓๐/๒๕๔๖ ส.นิติบัญญัติ สุภปราง ๓๖/๑) มีความที่ ศ.ดร.วิจิตร ศรีสอ้าน อภิปรายในประเด็นดังนี้
ในขณะเดียวกันในเรื่องของศาสตราจารย์พิเศษตามมาตรา ๕๑ อันนี้เป็นเรื่องใหญ่นะครับ มาตรา ๕๑ ที่เป็นร่างของสภาผู้แทนนั้นถือว่าศาสตราจารย์พิเศษนั้นจะทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้งโดยคำแนะนำของสภามหาวิทยาลัย แต่ที่ทางวุฒิไปแก้นะครับ ศาสตราจารย์พิเศษให้สภาตั้งครับ ขณะนี้เรื่องศาสตราจารย์พิเศษปฏิบัติมาเป็นสิบ ๆ ปีแล้วครับ ไม่ว่ามหาวิทยาลัยของรัฐหรือเอกชน โปรดเกล้า ฯ ทั้งสิ้นครับ ถามว่าทำไมมหาวิทยาลัยราชภัฏนี่ คนที่เป็นศาสตราจารย์พิเศษสามารถเอาไปเป็นคำนำหน้านามได้ มีศักดิ์ มีสิทธิต่าง ๆ เหมือนกันกับของมหาวิทยาลัยทุกประการ แต่กลับไปให้สภามหาวิทยาลัยตั้งเองโดยไม่โปรดเกล้า ฯ อันนี้เป็นเรื่องที่เขามีมาตรฐานอยู่แล้ว เขาปฏิบัติได้อยู่แล้ว . . . . ถึงว่าศาสตราจารย์ไม่ต้องโปรดเกล้า ฯ ซึ่งอันนี้เป็นเรื่องที่ผมเองมีความรู้สึกว่า เป็นการที่แก้โดยละทิ้งมาตรฐานและแนวปฏิบัติที่เป็นที่ยอมรับกันมา แล้วไม่มีกฎหมายรองรับหมดพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชนที่ผ่านสภาเราไปนี่ครับ แล้วที่วุฒิแก้เขาก็ไม่ได้แก้ประเด็นนี้ แล้วเราก็เห็นด้วย แล้วก็ขณะนี้ก็เป็นกฎหมายไปแล้วเมื่อ ๓๑ ตุลาคมนี้ ก็มีบทบัญญัติชัดเจนครับว่า ศาสตราจารย์พิเศษนั้นจะทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้ง เพราะฉะนั้นตรงนี้เป็นประเด็นสำคัญมากที่ผมคิดว่าไม่แน่ใจว่าการแก้ไขนี้เป็นการแก้ไขที่ถูกต้องเหมาะสม
ดร. ลลิตา ฤกษ์สำราญเองก็อภิปรายไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขของวุฒิสภาในสาระการแก้ไข แต่ไม่ได้อภิปรายถึงความผิดพลาดที่ต้องแก้ให้สอดคล้องแต่อย่างใด
นางลลิตา ฤกษ์สำราญ (กรุงเทพมหานคร) : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ประเด็นที่ ๒ ที่ตัวดิฉันอยากจะให้ข้อสังเกตเอาไว้นะคะก็คือในเรื่องของมาตราที่เกี่ยวกับการโปรดเกล้าหรือแต่งตั้งศาสตราจารย์พิเศษนะคะ อันนี้ก็เป็นความเห็นเช่นเดียวกับท่านอาจารย์ดอกเตอร์วิจิตรนะคะ ว่ากฎหมายทุกฉบับนั้นตำแหน่งนี้จะเป็นตำแหน่งที่โปรดเกล้า แต่ว่าเมื่อวุฒิมาแก้ตรงนี้ จะทำให้ผู้ที่ไม่ผ่านนะคะ การรับรองนะคะ อย่างดีแล้วก็เป็นการตั้งจากสภามหาวิทยาลัยไม่มีการกลั่นกรองอย่างดีสามารถที่จะตั้งได้โดยง่าย เป็นการที่ทำให้มาตรฐานของศาสตราจารย์ของสถาบันอุดมศึกษาที่มีอยู่ในประเทศนั้นขาดในเรื่องของมาตรฐานเดียวกัน เพราะฉะนั้นตรงนี้ก็อยากจะฝากเป็นข้อสังเกตให้กับทางสถาบันราชภัฏว่าในการที่จะแต่งตั้งศาสตราจารย์พิเศษนั้น ขอให้ทางสถาบันราชภัฏนั้นได้กลั่นกรองบุคคลที่มีความรู้ความสามารถจริง แล้วน่าจะออกเป็นข้อบังคับของมหาวิทยาลัยนะคะ
(ส.ผ. ๓๐/๒๕๔๖ (ส.นิติบัญญัติ สติมา ๓๘/๑)
ต่อไปนายชลน่าน ศรีแก้ว ส.ส.รัฐบาลก็อภิปรายสนับสนุนวุฒิสภาในสาระ โดยไม่พูดถึงความผิดพลาดอีก ดังนี้
นายชลน่าน ศรีแก้ว (น่าน) : กระผมขออนุญาตกราบเรียนท่านประธานในอีกข้อหนึ่งครับ ในประเด็นที่มีผู้เกี่ยวข้องมีท่านสมาชิกผู้ทรงเกียรติได้มีความห่วงใยเป็น อย่างมาก คือเรื่องของมาตรา ๕๑ ที่วุฒิสภาได้แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๕๑ ว่าด้วยศาสตราจารย์พิเศษที่มีตำแหน่งทางวิชาการ ผมเองตอนแรกมีความกังวลเรื่องนี้พอสมควร เพราะว่าทางวุฒิสภาได้ให้ทางสภามหาวิทยาลัยเป็นผู้ทำการแต่งตั้งศาสตราจารย์พิเศษ หรือรองศาสตราจารย์พิเศษ ผู้ช่วยศาสตราจารย์พิเศษ และอาจารย์พิเศษตามบทบัญญัติของมาตรา ๕๑ และเขียนไว้ให้มีความชัดเจนลงไป ตรงนี้ข้อกังวลข้อสงสัยผมแต่แรกนะครับ เข้าใจว่าตรงนี้จะทำได้หรือไม่ เพราะว่าทางวุฒิสภาได้ไปยกหรือตัดออกจาก ศาสตราจารย์พิเศษจะทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้งโดยคำแนะนำของสภามหาวิทยาลัย ยกถ้อยคำนี้ออกไปและก็ให้เป็นบทบาทหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัยจะเป็นผู้แต่งตั้ง ผมไปดูข้อมูล ไปหาข้อมูลในเชิงลึกเพื่อที่จะได้มีความสบายใจใน ตรงนี้ ผมกราบเรียนท่านประธานครับว่า คำว่าศาสตราจารย์พิเศษตรงนี้เป็นบุคคลที่มิใช่ข้าราชการ เป็นบุคคลที่ไม่มีเงินเดือน ไม่มีตำแหน่งที่เป็นลักษณะประจำของทางมหาวิทยาลัยเป็นบุคคลที่ผมขออนุญาตยกตัวอย่างกับท่านประธานครับว่าในมหาวิทยาลัยราชภัฏแห่งหนึ่งที่อยู่ในท้องถิ่น มีบุคคลในท้องถิ่นที่เขามีความรู้ความสามารถมาเป็นศาสตราจารย์พิเศษ ทำผลงานเป็นที่ประจักษ์เข้าตามกฎเกณฑ์และกติกาของมหาวิทยาลัย บุคคลคนนั้นสมควรอย่างยิ่งครับที่จะได้รับการแต่งตั้งจากสภามหาวิทยาลัยเป็นอาจารย์พิเศษ หรือผู้ช่วยศาสตราจารย์พิเศษตามนัยและบทบาทตำแหน่งหน้าที่เขาควรจะได้รับตามกฎเกณฑ์ที่มหาวิทยาลัยมีไว้ ผมคิดว่าตรงนี้แหละครับก็จะเป็นความสะดวกเป็นโอกาสของบุคคลอีกหลาย ๆ คนที่จะได้รับขึ้นมา ผมไม่คิดว่าจะเป็น
ลักษณะของทำให้คณาจารย์หรือศาสตราจารย์พิเศษเหล่านี้เป็นศาสตราจารย์พิเศษ ชั้น ๒ ของมหาวิทยาลัย ถ้าไปเปรียบเทียบกับมหาวิทยาลัยอื่น . . . . . . . . . . ผมกราบเรียนท่านประธานครับว่าสาเหตุที่ผมไม่คิดอย่างนั้นเนื่องจากบทบาทภารกิจครับมันต่างกันครับ มันต่างจากมหาวิทยาลัยอื่นอย่างชัดเจนครับ เพราะฉะนั้นประเด็นนี้ผมคิดว่า การที่สภามหาวิทยาลัยจะมีโอกาสเข้าไปแต่งตั้งทำให้เกิดความสะดวก แล้วเกิดความสอดคล้องต้องกันของตำแหน่งต่าง ๆ เหล่านี้ และที่สำคัญครับสถาบันราชภัฏมีทั้งหมด ๔๑ แห่งครับ ตำแหน่งเหล่านี้ถ้าคิดออกมาเป็นจำนวนบุคคลนะครับมากหลาย เพราะฉะนั้นโอกาสที่จะไปรบกวนพระองค์ท่านกับพระราชทานขอทรงพระกรุณาโปรดเกล้า ผมถือว่าเป็นเรื่องที่อาจจะทำให้เกิดสิ่งที่ไม่เหมาะสมเกิดขึ้น ผมคิดว่าสภามหาวิทยาลัยรองรับได้เพราะฉะนั้นกราบเรียนท่านประธานด้วยความเคารพครับว่า สิ่งที่ผมได้กราบเรียนท่านประธาน ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งที่ทางวุฒิสภาได้แก้ไข และผมคิดว่าสิ่งที่ทำให้กฎหมายฉบับนี้สมบูรณ์ขึ้น ขอกราบเรียนท่านประธานว่า น่าจะสนับสนุนกฎหมายฉบับนี้ให้เป็นกฎหมายต่อไปโดยไม่จำเป็นต้องตั้งกรรมาธิการร่วม กราบขอบคุณครับ
(ส.ผ. ๓๐/๒๕๔๖ (ส.บัญญัติ เยาวเรศ ๔๐/๒ และอัมพา ๔๑/๑)
ต่อมา นายชินวรณ์ บุณยเกียรติ ส.ส. ฝ่ายค้านก็อภิปรายสาระว่า ไม่เห็นด้วยกับวุฒิสภา แต่ไม่ได้ชี้จุดผิพลาดในการแก้ไขให้สอดคล้องอีก
นายชินวรณ์ บุณยเกียรติ (นครศรีธรรมราช) :........................................
และประการสุดท้ายครับ ที่ว่าลักลั่นครับท่านประธานครับ ผมอยากจะกราบเรียนว่าเมื่อกี้เพื่อนสมาชิกได้พยายามอภิปรายเพื่อสนับสนุนว่า การที่วุฒิสมาชิกไปแก้ไขในมาตรา ๕๑ ในการแต่งตั้งศาสตราจารย์พิเศษนั้นไม่ต้องได้รับการทรงพระกรุณาโปรดเกล้านั้น เป็นเรื่องที่สมควรแล้วและบังเอิญว่าท่านไปอภิปรายที่ค่อนข้างจะขัดแย้งโดยตัวเองครับ ก็คือในกรณีดังกล่าวนี้ ก็คือบุคคลภายนอกจากนอกมหาวิทยาลัยที่ไม่มีเงินเดือนครับ เพราฉะนั้นการที่เขาจะได้รับตำแหน่งเป็นศาสตราจารย์พิเศษนั้น ผมคิดว่าสมควรอย่างยิ่งที่จะต้องประกอบเกียรติยศอย่างสูงยิ่งเสมอเหมือนมหาวิทยาลัยอื่น ๆ ครับ มิฉะนั้นก็จะเป็นการลักลั่นครับ ในชั้นการพิจารณาของกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรครับ ท่านประธานครับ เราได้เอาร่างพระราชบัญญัติของแต่ละมหาวิทยาลัยนั้นมาดู ทุกมหาวิทยาลัยนั้นให้ความสำคัญกับบุคคลที่เสียสละเข้ามาสอนในมหาวิทยาลัยจนถึงขั้นที่มีผลงานทางวิชาการ ได้รับการยกย่องว่าเป็นศาสตราจารย์พิเศษนั้น
จะต้องได้รับทรงพระกรุณาโปรดเกล้าแต่งตั้งครับ แต่ทำไมพอมหาวิทยาลัยราชภัฏกลับไม่ให้ทรงได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าแต่งตั้ง . . . . . นี่คือความลักลั่นที่เกิดขึ้นครับ ผมไม่นับรวมที่ให้สภามหาวิทยาลัยมาแต่งตั้งอาจารย์พิเศษ อันนั้นไปกันใหญ่เลยครับ ผมเข้าใจว่ากระบวนการในการพิจารณาของชั้นกรรมาธิการนั้น ผมไม่แน่ใจว่าเพียงแต่จะได้เพิ่มขึ้นมาหรือเปล่า เพราะอาจารย์พิเศษนั้นเขาแต่งตั้งกันเป็นรายชั่วโมง รายวิชา และตามความจำเป็นที่อาจจะแต่งตั้งขึ้นมาเพื่อให้สอนในคาบวิชาดังกล่าวใด ๆ ขึ้นมาก็ให้สามารถเป็นอาจารย์พิเศษได้ ไม่จำเป็นที่จะนำเรื่องดังกล่าวนี้เข้าไปสู่สภามหาวิทยาลัยซึ่งมีเรื่องที่มากมายในเชิงของการบริหารมหาวิทยาลัยอยู่แล้ว เพราะฉะนั้นผมจึงกราบเรียนต่อท่านประธานว่า การแก้ไขของวุฒิสมาชิกนั้น เป็นการแก้ไขทั้งในสาระสำคัญ เป็นการแก้ไขเพิ่มให้เกิดความฟุ่มเฟือยนะครับ ........
(ส.ผ. ๓๐/๒๕๔๖ (ส.นิติบัญญัติ) สมบัติ ๔๓/๑)
เป็นอันว่า ส.ส. ฝ่ายค้านและรัฐบาลต่างอภิปรายประเด็นสาระการแก้ไขของวุฒิสภา คือ มีทั้งเห็นด้วย และไม่เห็นด้วย แต่ไม่มีใครชี้จุดผิดพลาดของความไม่สอดคล้องกันของข้อความเลย เมื่อลงมติ ฝ่ายที่เห็นด้วยกับวุฒิสภาจึงชนะไป
ดังนั้น จึงต้องถือว่า โดยเจตนารมณ์แล้วทั้งวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรต่างเห็นตรงกันในสาระว่า ศาสตราจารย์พิเศษไม่ต้องโปรดเกล้า ฯ แต่งตั้ง แต่ให้สภามหาวิทยาลัยแต่งตั้งเองตามเนื้อความในมาตรา ๕๒ แต่มีความผิดพลาดในการแก้ไขมาตรา ๑๘(๘) ให้สอดคล้องกัน และไม่มีใครทักท้วงเลย จึงถือได้หรือไม่ว่าสภาทั้งสองลงมติไปโดยสำคัญผิดว่าเนื้อหามาตรา ๑๘(๘) ถูกต้อง ทั้ง ๆ ที่ความจริงไม่ถูกต้อง
ประการที่สี่ เมื่อเรื่องนี้มติของทั้งสองสภาชัดเจนว่าไม่ต้องการให้การแต่งตั้งศาสตราจารย์พิเศษต้องโปรดเกล้า ฯ ก็เหลือเพียงการแก้มาตรา ๑๘(๘) ให้สอดคล้องกัน ซึ่งปกติเป็นหน้าที่ของฝ่ายเลขานุการ ซึ่งรวมทั้งตัวเลขานุการเองและเจ้าหน้าที่ทั้งของวุฒิสภาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ต้องแก้ให้สอดคล้องตามมติคณะกรรมาธิการก่อน ถ้าไม่แก้กรรมาธิการก็ต้องช่วยกันสอดส่องดู ถ้ากรรมาธิการดูไม่ทั่ว ก็มีสมาชิกสภาใหญ่ช่วยกันดู แต่กรณีนี้คงลืมกันไปทุกฝ่าย จึงบอกว่าเป็นความผิดพลาดทางธุรการที่ฝรั่งเรียกว่า clerical error หรือแปลตรงตัวว่าเป็นความผิดทางเสมียน
ที่ต้องชื่นชม และผู้เขียนต้องขอคารวะพันท้ายนรสิงห์ตัวจริงคือ คุณวัลลภ ตังคณานุรักษ์ (ครูหยุย) เลขานุการคณะกรรมาธิการที่ออกมารับว่าผิดจริง แต่เป็นความผิดหลงที่ผู้เขียนเข้าใจ เห็นใจ และเชื่อในความบริสุทธิ์ใจ จึงขอน้อมคารวะด้วยใจจริง ณ ที่นี้ให้ปรากฏไว้เป็นหลักฐาน
ที่สำคัญ ครูหยุยได้เสนอให้ทำสิ่งที่มนุษย์ทั้งโลกทำกัน คือ รู้ว่าผิดก็ แก้เสีย ส่วนจะแก้อย่างไร ผู้เขียนมีทางออกเสนอในภาค ๒ ของบทความนี้ เพราะหลักของความถูกต้องและสามัญสำนึกของคนทุกชาติทุกภาษาทุกสมัยคงตรงกันว่า เมื่อรู้ว่าผิด ก็ต้องแก้ให้ถูก ไม่ใช่ปล่อยให้ผิด ๆ ต่อไป แล้วถือคติว่าผิดแล้วก็แก้ให้ถูกไม่ได้ ! ? !
ที่ต้องอธิบายยาวและนำรายงานการประชุมมาลงเป็นหลักฐานก็ไม่ได้ต้องการจับผิดใคร แต่ต้องการบอกว่า ความผิดพลาดเกิดขึ้นได้กับมนุษย์ทุกคน เหมือนกับที่กฎหมายมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัยผิดมาแล้ว และมาตราก็ใกล้กันมากกว่าคราวนี้เป็นกองด้วย ! แต่คราวนั้น ไม่มีใครพบ เลยพิมพ์เป็นกฎหมายทั้ง ๆ ที่ผิดคราวนี้พบ และพบก่อนครบ ๒๐ วัน นานพอควร (๗ วัน) จะดำเนินการอย่างไร ? คราวนั้นคนที่มีส่วนในความบกพร่องก็เลยไม่ถูกวิจารณ์ ! ? !
๓. ทางออกที่เลือกได้
เมื่อพบความบกพร่องเช่นนี้ จะทำอย่างไร ? เท่าที่จินตนาการดู ผู้เขียนก็นึกทางออกได้ ซึ่งจะมีผลต่าง ๆ กัน ดังนี้
๓.๑ ทำเหมือนกรณีร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯ คือ ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวาย ภายใน ๒๐ วัน พร้อมมีหนังสือกราบบังคมทูลความผิดพลาด และขอพระราชทานอภัยโทษ พร้อมกับกราบบังคมทูลถวายคำแนะนำให้พระราชทานคืนมายังรัฐสภา
วิธีนี้ปลอดภัยจากปัญหาว่าจะถูกกล่าวหาว่าไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ แต่ก็มีข้อเสียหลายประการ คือ
ประการแรก คนที่ไม่รู้หลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญหลายสิบล้านคนจะไม่เข้าใจว่า เหตุใดทั้ง ๆ ที่รัฐบาลรู้ว่าร่างกฎหมายผิด จึงยังนำขึ้นไปทูลเกล้าฯ อีก ซึ่งเป็นการไม่บังควรอย่างยิ่ง เมื่อมีเวลาถึง ๗ วันที่จะแก้ไขเสียก่อน ไม่ได้กระชั้นอย่างร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯ ที่จะครบ ๒๐ วันแล้ว ถ้าไม่ทูลเกล้าฯ ก็จะผิดรัฐธรรมนูญ<
ประการที่สอง หากกฎหมายตกไปอีก จะต้องเสียทั้งเวลา เสียเงินทองมากมาย มากจนน่าตกใจ เชื่อหรือไม่ว่า เคยมีผู้ทำวิจัยว่า กว่าร่างกฎหมายจะผ่านสภาทั้ง ๒ ต้องเสียเงินฉบับละ ๕ ๑๐ ล้านบาท (นับทั้งเบี้ยประชุมในฝ่ายรัฐบาล ในสภา ค่ากระดาษ ค่าน้ำมันรถ ฯลฯ) ไม่นับเวลาของคนกว่า ๑,๐๐๐ คน (ส.ส. ๕๐๐ คน ส.ว. ๒๐๐ คน ครม. ๓๖ คน ข้าราชการในกระทรวงที่ทำร่าง คณะกรรมการกฤษฎีกา ข้าราชการของสำนักเลขาธิการ ครม. ข้าราชการของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี และวิปทั้งรัฐบาลและฝ่ายค้าน ฯลฯ) ที่ต้องเสียไปนับหมื่นชั่วโมง เพราะต้องเริ่มนับ ๑ ใหม่ทั้งหมด นี่ยังไม่นับความเสียหายที่เกิดจากการที่สถาบันราชภัฏจะได้เป็นมหาวิทยาลัยช้าออกไปอีกเท่าใด ไม่มีใครรู้
วิธีนี้ปลอดภัยหน่อย แต่ความเสียหายมีมาก
๓.๒ เมื่อยังมีเวลา ก็สมควรหาทางออกให้มีการแก้ไข สลค. จึงทำหนังสือถึงสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรให้ ถอนคืนร่าง พรบ.ดังกล่าวกลับไปพิจารณาดำเนินการให้ถูกต้อง . . . (เป็นคำในหนังสือ ที่ นร ๐๕๐๓/๑๘๗๑๙ ของ สลค. ลงวันที่ ๑๕ ธ.ค. ๔๖)
ตรงนี้ผู้เขียนมีข้อสังเกต ๒ ข้อ
(๑) สลค. ไม่ได้ส่งร่างคืนตามที่ปรากฏเป็นข่าวใหญ่โตว่าทำได้อย่างไร
ความจริง การส่งร่างคืนยังไม่เคยเกิดขึ้น แต่พูดแล้วก็ต้องบอกว่า การส่งร่างคืน เป็นการกระทำฝ่ายเดียว (unilateral action) แต่การขอให้มาถอนร่าง และสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรมาถอนร่างตามที่ สลค. ขอ เป็นการกระทำ ๒ ฝ่าย (bilateral action) เหมือนกับที่คนมาส่งของให้เรา เรารับไว้ ต่อมาเราส่งคืนฝ่ายเดียว กับเราขอให้เขามาเอาของที่เขาส่งมาให้เราคืน จะเหมือนกันอย่างไร ?
เรื่องนี้ก็ชัดว่า สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรมีหนังสือ ที่ สผ ๐๐๑๔/๑๔๓๒๖ ลงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๖ ความตอนหนึ่งว่า
. . . จึงเห็นสมควรถอนเรื่องดังกล่าวเพื่อให้ระยะเวลายี่สิบวันตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๙๓ สะดุดหยุดลง และจะได้หาวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมในเรื่องนี้อีกครั้งหนึ่ง
จึงเรียนมาเพื่อโปรดทราบ และขอถอนหนังสือของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าวข้างต้นกลับ เพื่อดำเนินการต่อไป
ดังนั้น ที่เข้าใจผิดว่าส่งคืนเอง จึงคลาดเคลื่อน เมื่อไม่ได้ส่งคืนเอง ก็ไม่ควรกล่าวหารุนแรงว่าบังอาจใช้พระราชอำนาจหรือใช้สิทธิวีโต้กฎหมายเหมือนประธานาธิบดี
พูดถึงวีโต้ (veto) ของประธานาธิบดี ผู้เขียนก็สอนรัฐธรรมนูญมาครึ่งชีวิต (๒๕ ปี) ก็ขออธิบายว่า เป็นการใช้อำนาจยับยั้งร่างกฎหมายเพราะไม่เห็นด้วยกับเนื้อหา ไม่ใช่ส่งกลับไปให้แก้คำผิด !
อันที่จริง เมื่อมาถึงขั้นนี้ก็ขอบอกเลยว่า คณะรัฐมนตรีมีมติไว้เหมือนกันว่า หากสภาไม่มาถอนคืน จะให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๒๖๖ เพราะมีปัญหาอำนาจหน้าที่ข้อหนึ่งของนายกรัฐมนตรีว่า จะส่งคืนร่างกฎหมายที่ผิดไปยังประธานรัฐสภาได้หรือไม่ ? ถ้ายังไม่มีคำตอบจากศาลรัฐธรรมนูญซึ่งรัฐบาลต้องทำตาม ใครเลยจะส่งคืนฝ่ายเดียว เพราะรู้อยู่เหมือนกันว่าจะถูกกล่าวหา !
(๒) มีผู้กล่าวหาว่ารัฐบาลใช้มาตรฐานแตกต่างกันเป็น double standard ความจริง ถ้าดูข้อเท็จจริงเรื่องร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯ กับเรื่องนี้ก็จะเห็นข้อแตกต่าง กันมากมาย เฉพาะที่สำคัญก็คือเรื่องนี้มีเวลาถึง ๗ วัน ไม่เหมือนเรื่องนั้นที่เวลาเหลือเพียง วัน สองวัน เรื่องนี้ผิดแบบ clerical error ไม่เหมือนเรื่องนั้น ผิดในเนื้อหาสาระมากมาย ข้อสำคัญคือ ได้พยายามใช้มาตรฐานเดียวกันในเรื่องนั้นแล้วด้วย ดังปรากฏข้อเท็จจริงข้างต้นว่า ทั้ง สลค. และอดีตประธานคณะกรรมาธิการฯ (นายจำลอง ครุฑขุนทด) ก็พยายามให้แก้ข้อผิดพลาดก่อนแล้ว แต่เวลาไม่อำนวย เพราะสภาไม่ตอบมา เลยต้องทูลเกล้า ฯ ไปให้ทัน ๒๐ วัน ความข้อนี้ ก็ปรากฏอยู่ในแถลงการณ์สำนักนายกรัฐมนตรีหน้า ๓ ย่อหน้าที่ ๑ ความว่า
ในการนำร่างพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับขึ้นทูลเกล้า ฯ ถวาย รัฐบาลโดยสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้ตรวจสอบพบความคลาดเคลื่อนดังกล่าว จึงได้ประสานกับสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และสำนักราชเลขาธิการ เพื่อหาทางแก้ไขโดยวิธีการอื่น แต่ก็ไม่สามารถดำเนินการได้ . . .
ดังนั้น ข้อกล่าวหาที่ว่า รัฐบาลใช้มาตรฐานไม่เหมือนกันในการพยายามให้แก้ไขข้อบกพร่อง จึงปราศจากมูลความจริงโดยสิ้นเชิง ตรงกันข้าม รัฐบาลได้ดำเนินการแล้ว แต่เวลา ๒๐ วันใกล้หมด จึงไม่อาจตัดสินใจเป็นอื่นได้ หากร่าง พรบ.ระเบียบข้าราชการครูฯ มีเวลา และสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรมาขอถอนคืนไปดำเนินการได้ภายในเวลา มาตรฐานก็จะเป็นมาตรฐานเดียวกัน !
การนำเรื่องที่ไม่เหมือนกันทั้งในเงื่อนไข เงื่อนเวลาของข้อเท็จจริงมาเปรียบเทียบกันแบบง่าย ๆ จึงไม่เป็นธรรมและไม่สมควรยิ่ง
(๓) หากรัฐสภาจะแก้ไขความผิดพลาด ผู้เขียนก็มีข้อเสนอเชิงสร้างสรรค์ไว้เพื่อประกอบการพิจารณาในภาค ๒ ของบทความนี้
๓.๓ รัฐบาลส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๒๖๖ โดยถือว่าเกิดปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐบาลก็เตรียมการอยู่เหมือนกัน แต่จะใช้วิธีนี้ต่อเมื่อวิธีตาม ๓.๒ ไม่เป็นผล คือ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรไม่มาถอนเรื่องไป
ความจริง วิธีนี้ก็มีข้อดีคือ ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินอย่างไรก็ถือปฏิบัติตามนั้น เพราะคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญผูกพันทั้ง ครม. รัฐสภา ศาล และองค์กรอื่น ๆ ทั้งหมด ตามมาตรา ๒๖๘ ของรัฐธรรมนูญ และรัฐบาลก็ดูจะปลอดภัยดี นอกจากนั้น ก็ยังใช้ได้กับการปฏิบัติในอนาคตอีกด้วย
แต่วิธีนี้ก็มีข้อเสียคือ ไม่ทราบว่าคำวินิจฉัยจะออกเมื่อใด และผล คำวินิจฉัยจะเป็นอย่างไร
๓.๔ รัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรีส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาตามมาตรา ๒๖๒ (๓) คือถือว่า ร่าง พรบ.มหาวิทยาลัยราชภัฏ ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐสภาสำคัญผิด เมื่อสำคัญผิด หลักก็คือ การลงมติเสียไปหมดตามหลักกฎหมายทั่วไป
วิธีนี้มีข้อเสียมากกว่าข้อดี เพราะถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าเป็นไปตามที่รัฐบาลเสนอ ร่าง พรบ.ดังกล่าวก็ตกไป ต้องเริ่มนับ ๑ ใหม่ แต่ถ้าจำเป็นต้องใช้ ก็อาจต้องใช้ เพราะปลอดภัยกว่าวิธี ๓.๑ ซึ่งต้องนำความกราบบังคมทูลว่าผิด อันเป็นการไม่บังควร
ทั้งหมดนี้คือทางเลือก แต่ละทางมีข้อดีข้อเสีย รัฐบาลได้เลือกทางที่ผู้เขียนเห็นว่าดีที่สุดในสถานการณ์นี้ แต่ถ้าสถานการณ์พัฒนาไปเป็นอื่นอีก ก็น่าจะพิจารณาทางเลือกอื่น ๆ ด้วย
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน เวบไซต์ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (www.cabinet.thaigov.go.th)
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 29 ธันวาคม พ.ศ. 2546
| 
ดูทั้งหมด
