4. ปัญหาการใช้และการตีความหลักประกันสิทธิและเสรีภาพตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญ
มาตรา 299 ของรัฐธรรมนูญเป็นมาตราที่สำคัญอย่างยิ่งในการให้หลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยรัฐธรรมนูญ ซึ่งตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญได้ กำหนดหลักประกันสิทธิและเสรีภาพไว้ 5 หลัก ดังนี้ (1) การจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญจะกระทำได้เฉพาะโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะ เพื่อการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ (2) การจำกัดสิทธิและเสรีภาพกระทำได้เท่าที่จำเป็นเท่านั้น (3) การจำกัดสิทธิและเสรีภาพจะกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพมิได้ (4) การจำกัดสิทธิและเสรีภาพจะต้องกระทำเป็นกฎหมายที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป และไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรือแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเจาะจง และ (5) การจำกัดสิทธิและเสรีภาพจะต้องระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายนั้นด้วย หลักประกันสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวจะมีผลในทางปฏิบัติก็ต่อเมื่อ องค์กรที่ใช้และตีความหลักดังกล่าวได้ใช้และตีความหลักดังกล่าวตามเจตนารมณ์แห่งความมุ่งหมายของหลักการนั้น ๆ การใช้และตีความหลักดังกล่าวข้างต้นโดยไม่สอดคล้องกับความมุ่งหมายของหลักนั้น ๆ ในที่สุดย่อมก็ให้เกิดผลกระทบต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เพราะหลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพตามแนวคิดแบบเสรีนิยมนั้น สิทธิและเสรีภาพจะบรรลุความมุ่งหมายได้โดยการกำหนดให้องค์กรตุลาการเป็นองค์กรที่มีความเป็นกลางที่จะเข้ามาตรวจสอบในเรื่องที่เกี่ยวกับการกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีของศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นองค์กรตุลาการที่มีบทบาทสำคัญในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย หากมีกรณีที่กล่าวอ้างว่ากฎหมายนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะไปจำกัดสิทธิและเสรีภาพโดยมิได้เป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้
ในที่นี้จะขอยกคำวินิจฉัยของศาลที่เกี่ยวกับการตีความหลักประกันสิทธิและเสรีภาพตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญ มาวิเคราะห์ในการทำหน้าที่ในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยศาลรัฐธรรมนูญ ดังนี้
(1) คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ กรณีที่มีปัญหาว่าพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 มาตรา 26 (10) มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (คำวินิจฉับของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 16/2545) ข้อเท็จจริงในเรื่องนี้ปรากฏว่า มีผู้สมัครสอบคัดเลือกเพื่อบรรจุเข้ารับราชการตุลาการในตำแหน่งผู้ช่วยผู้พิพากษา ซึ่งตามขั้นตอนการสมัครจะต้องมีการตรวจร่างกายและจิตใจ คณะกรรมการแพทย์ได้ตรวจและรายงานผลการตรวจร่างกายและจิตใจว่า ผู้สมัครรายแรกเป็นโปลิโอ ส่วนผู้สมัครรายที่สองกระดูกสันหลังคดงอมากเดินเองได้เฉพาะใกล้ ๆ เนื่องจากเป็นโปลิโอเมื่ออายุ 3 ปี คณะอนุกรรมการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้สมัครสอบคัดเลือกเพื่อบรรจุเป็นข้าราชการตุลาการในตำแหน่งผู้ช่วยผู้พิพากษาพิจารณาเห็นว่า ผู้สมัครทั้งสองรายมีร่างกายไม่เหมาะสมตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ พ.ศ. 2521 มาตรา 27 (11) เห็นสมควรไม่รับสมัคร ผู้สมัครทั้งสองรายเห็นว่า มาตรา 26 (10)-(11) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลการของศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 และมาตรา 27 (11) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ พ.ศ. 2543 ขัดแย้งกับมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญ โดยเสนอเรื่องเพื่อขอความเป็นธรรมไปยังผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเห็นว่าบทบัญญัติมาตรา 26 (10) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 และการกระทำของ ก.ต. และอนุกรรมการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้สมัครสอบคัดเลือกดังกล่าวมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญจึงขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาถึงพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 มาตรา 26 (10) คำว่า มีกาย
ไม่เหมาะสมที่จะเป็นข้าราชการตุลาการ จะใช้ควบคู่กับมาตรา 26 (11) ที่บัญญัติว่าเป็นผู้ที่ผ่านการตรวจร่างกายและจิตใจโดยคณะกรรมการแพทย์จำนวนไม่น้อยกว่าสามคน ซึ่ง ก.ต. กำหนด และ ก.ต. ได้พิจารณารายงานของคณะกรรมการแพทย์แล้วเห็นสมควรรับสมัครได้ บทบัญญัติของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 มาตรา 26 (10) เป็นไปตามความจำเป็นและความเหมาะสมของฝ่ายตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญจึงเห็นว่า เป็นลักษณะตามข้อยกเว้นของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 29 ซึ่งไม่กระทบกระเทือนถึงสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพ มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปและไม่มุ่งหมายให้ใช้บงคับแก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเจาะจงและไม่เป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 30 แต่อย่างใด
หากสรุปสาระสำคัญของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ที่ไปเกี่ยวโยงกับการพิจารณาถึงหลักประกันสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญมาตรา 29 และมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญ ดังนี้
ก. มาตรา 26 (10) 10 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 ไม่ขัดกับมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญ ตามหลักกระทบกระเทือนถึงสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพ และหลักการบัญญัติกฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพจะต้องเป็นกฎหมายที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปและไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเจาะจง
ข. มาตรา 26 (10) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
การให้เหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญตามคำวินิจฉัยดังกล่าวเป็นการให้เหตุผลที่ไม่ครอบคลุมตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญ และการให้เหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญมิได้อธิบายในทางข้อเท็จจริงให้เข้ากับข้อกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 29 หรือมาตรา 30 แต่อย่างใด โดยมีข้อพิจารณาดังนี้
ก. คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมิได้ครอบคลุมหลักกฎหมายตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญทั้งหมด หากพิจารณาหลักประกันสิทธิและเสรีภาพตาม มาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งมี 5 หลักดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น ศาลรัฐธรรมนูญได้กล่าวอ้างไว้เพียง 3 หลัก คือ (1) หลักการจำกัดสิทธิและเสรีภาพโดยกฎหมาย (2) หลักกระทบสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพมิได้ และ (3) กฎหมายที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพต้องมีผลบังคับใช้เป็นการทั่วไป แต่หลักที่ศาลรัฐธรรมนูญมิได้กล่าวถึงคือหลักการจำกัดสิทธิและเสรีภาพเท่าที่จำเป็น หลักการจำกัดสิทธิและเสรีภาพเท่าที่จำเป็นเป็นหลักที่มีความสำคัญในการตรวจสอบในเรื่องนี้ เพราะจากการตรวจสอบมาตรา 26 (10) ที่ใช้คำว่า มีกาย
.. ไม่เหมาะสมที่จะเป็นข้าราชการตุลาการ จะขัดกับมาตรา 30 หรือไม่ กรณีนี้ย่อมขึ้นอยู่กับระดับความไม่เหมาะสมของร่างกาย ถ้าถึงขนาดว่าไม่สามารถทำหน้าที่ได้ กรณีย่อมเป็นที่ชัดแจ้งว่ามีกายไม่เหมาะสมที่จะเป็นข้าราชการตุลาการ กรณีนี้จึงไปสัมพันธ์กับการจำกัดสิทธิเท่าที่จำเป็น โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญมิได้มีการตรวจสอบว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวเป็นการจำกัดสิทธิเท่าที่จำเป็นหรือไม่ แต่กลับไปมองว่า มาตรา 26 (10) เป็นไปตามความจำเป็นและเหมาะสมของฝ่ายตุลาการ แต่หลักที่จะต้องพิจารณาคือกฎหมายได้ให้อำนาจในการพิจารณาแก่ ก.ต.ในการพิจารณาความเหมาะสมดังกล่าว แต่กฎหมายไม่ได้ให้อำนาจในการพิจารณาของ ก.ต. ให้ขัดกับรัฐธรรมนูญ (มาตรา 29 และมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญ) ดังนั้น เมื่อไม่มีเกณฑ์แค่ไหนที่บอกว่าในเรื่องปัญหาเกี่ยวกับ ความเหมาะสมทางกาย ขัดต่อมาตรา 29 หรือมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องวางเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าว เพื่อเป็นการวางกรอบในการใช้อำนาจของ ก.ต. เพื่อมิให้ขัดกับรัฐธรรมนูญ แต่การที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มาตรา 26 (10) เป็นความจำเป็นและความเหมาะสมของฝ่ายตุลาการ จึงเท่ากับเป็นการยืนยันอำนาจตามมาตรา 26 (10) และ (11) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยไม่กล่าวถึงกรอบหรือขอบเขตการใช้อำนาจดังกล่าว
ข. คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้กล่าวอ้างมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญและให้เหตุผลว่า บทบัญญัติของมาตรา 26 (10) พระราชบัญญัติดังกล่าวไม่กระทบกระเทือนถึงสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพ ศาลรัฐธรรมนูญยกแต่ข้อกฎหมายโดยมิได้ให้เหตุผลว่า สิทธิ ในเรื่องอะไรที่มิได้ถูกกระทบกระเทือนและที่กล่าวว่า ไม่กระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพ มีข้อเท็จจริงและมีข้อพิจารณาอย่างไร
องค์กรศาลรัฐธรรมนูญนั้นเป็นองค์กรที่ใช้และตีความกฎหมายการที่จะใช้และตีความกฎหมายจะต้องอาศัยข้อเท็จจริงมาปรับเข้ากับข้อกฎหมายและให้เหตุผลในทางกฎหมายว่า กรณีข้อเท็จจริงดังกล่าวเป็นไปตามหลักกฎหมายนั้น ๆ หรือไม่อย่างไร การที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มาตรา 26 (10) ไม่กระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิ ในเบื้องต้นต้องพิจารณาก่อนว่าเป็นสิทธิในเรื่องใด หากจะกล่าวโดยสรุปก็คือสิทธิในการเข้าสู่ตำแหน่งภาครัฐภายใต้หลักความเสมอภาค การที่บุคคลหนึ่งถูกห้ามมิให้สมัครสอบคัดเลือก เนื่องจากคุณสมบัติทางด้านร่างกายของบุคคลนั้น กรณีย่อมไปกระทบต่อสิทธิในการเข้าสู่ตำแหน่งภาครัฐภายใต้หลักความเสมอภาค แต่การที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การจำกัดสิทธิดังกล่าวไม่เป็นการกระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิในการเข้าสู่ตำแหน่งภาครัฐ ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องให้เหตุผลว่าไม่กระทบกระเทือนสาระสำคัญแห่งสิทธิอย่างไร มิใช่เป็นแต่เพียงการอ้างถ้อยคำของกฎหมาย เพราะการใช้กฎหมายในลักษณะดังกล่าวมิอาจจะทำให้หลักประกันสิทธิและเสรีภาพตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญเกิดผลในทางปฏิบัติแต่อย่างใด นอกจากนี้ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกลับไปยืนยันว่าสิ่งเหล่านี้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็จะส่งผลให้หลักการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญไม่มีผลบังคับในทางปฏิบัติ
ค. ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มาตรา 26 (10) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญ โดยศาลได้ยกข้อเท็จจริงมากล่าวอ้างว่า การที่หน่วยงานใดจะรับบุคคลเข้าทำหน้าที่ในตำแหน่งใดย่อมต้องพิจารณาถึงความรู้ความสามารถความเหมาะสมที่จะปฏิบัติหน้าที่นั้นด้วย ซึ่งการสมัครสอบคัดเลือกตำแหน่งผู้ช่วยผู้พิพากษา นอกจากจะพิจารณาความรู้ความสามารถแล้วยังต้องพิจารณาสุขภาพของร่างกายและจิตใจว่ามีความสมบูรณ์สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ และมีบุคลิกลักษณะที่ดีพอที่จะเป็นผู้พิพากษา ซึ่งเป็นตำแหน่งที่มีเกียรติโดยปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ การปฏิบัติหน้าที่ของผู้พิพากษามิใช่เพียงแต่พิจารณาพิพากษาอรรถคดีในห้องพิจารณาเท่านั้น บางครั้งต้องเดินทางไปนอกศาลปฏิบัติหน้าที่ เช่น เพื่อเดินเผชิญสืบ เพื่อสืบพยานที่มาศาลไม่ได้ การพิจารณาเพื่อรับสมัครสอบคัดเลือกเพื่อบรรจุเป็นข้าราชการตุลาการและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยผู้พิพากษาจึงมีมาตรการที่แตกต่างและเข้มงวดกว่าการคัดเลือกบุคคลไปดำรงตำแหน่งอื่นอยู่บ้างที่กล่าวมาเป็นเหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญที่จะให้เหตุผลว่าบทบัญญัติมาตรา 26 (10) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่เป็นการเลือกปฏิบัติตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญอย่างไร
หากพิจารณาเหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้แล้ว พอจะสรุปเหตุผลในทางหลักกฎหมายได้ว่า ตำแหน่งผู้พิพากษาเป็นตำแหน่งที่แตกต่างไปจากตำแหน่งอื่นเป็นตำแหน่งที่มีเกียรติโดยปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ ดังนั้น มาตรการที่แตกต่างเข้มงวดกว่าการคัดเลือกบุคคลไปดำรงตำแหน่งอื่นอยู่บ้างจึงมีเหตุมีผลที่จะปฏิบัติให้แตกต่างได้ กรณีย่อมไม่เป็นการเลือกปฏิบัติตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นไปตามหลักที่ว่า จะต้องปฏิบัติต่อบุคคลที่มีสาระสำคัญต่างกันให้แตกต่างกน จากการให้เหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญที่ให้เหตุผลว่าตำแหน่งผู้ช่วยผู้พิพากษาแตกต่างไปจากตำแหน่งอื่นอยู่บ้าง จึงสามารถนำมาสู่การปฏิบัติที่แตกต่างได้นั้น ประเด็นสำคัญที่จะต้องตรวจสอบคือความแตกต่างที่ศาลรัฐธรรมนูญกล่าวอ้างว่าแตกต่างนั้นเป็นความแตกต่างในสาระสำคัญที่จะนำไปสู่การปฏิบัติให้แตกต่างกันที่มีเหตุผลที่จะยอมรับได้หรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญได้ให้เหตุผลที่จะนำไปสู่การปฏิบัติให้แตกต่างโดยกล่าวถึงลักษณะงานของผู้พิพากษาที่อาจจะต้องทำหน้าที่นอกศาล เช่น เพื่อเดิมเผชิญสืบ เหตุผลแรกเป็นเหตุผลในแง่ของกายภาพและอีกเหตุผลหนึ่งผู้พิพากษาเป็นตำแหน่งที่มีเกียรติโดยปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ เหตุผลทั้งสองประการจะถือว่าเป็นความแตกต่างในสาระสำคัญที่จะนำไปสู่การปฏิบัติให้แตกต่างได้หรือไม่
จากเหตุผลแรกของศาลรัฐธรรมนูญให้เหตุผลในเรื่องของการทำภาระหน้าที่ของผู้พิพากษานั้น ซึ่งโดยแท้จริงแล้วอาชีพทุกอาชีพหน่วยงานที่รับสมัครสามารถใช้เหตุผลในเรื่องความบกพร่องทางร่างกายที่ถึงขนาดว่าบุคคลนั้นไม่สามารถทำภาระหน้าที่นั้น ๆ ได้ หน่วยงานย่อมมีสิทธิปฏิเสธได้อยู่แล้ว ปัญหาที่ต้องพิจารณาในรายละเอียดแค่ไหนเพียงใดที่เป็นความบกพร่องทางกายที่ถึงขนาดว่าไม่สามารถทำหน้าที่ได้ ดังนั้น เหตุผลจากความบกพร่องทางร่างกายถึงขนาดไม่สามารถทำหน้าที่ไดย่อมเป็นเหตุผลทั่วไปที่หน่วยย่อมนำมาใช้เป็นเหตุผลในการปฏิเสธได้อยู่แล้ว เหตุผลดังกล่าวจึงไม่ใช่เหตุผลพิเศษที่จะนำมาอ้างได้เฉพาะตำแหน่งผู้ช่วยผู้พิพากษาเท่านั้น แต่ปัญหาคือบกพร่องแค่ไหนเพียงใดจึงเป็นเหตุผลของการปฏิเสธ หากมีการปฏิเสธเพราะความบกพร่องทางกายโดยมิได้พิจารณาว่าถึงขนาดไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ การปฏิเสธดังกล่าวอาจเป็นการเลือกปฏิบัติอันไม่เป็นธรรมตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้น การจะพิจารณาว่าเป็นการเลือกปฏิบัติหรือไม่ท้ายที่สุดจะต้องมีการวางหลักความบกพร่องทางกาย แค่ไหนเพียงที่จะนำไปสู่การปฏิบัติให้แตกต่างได้ เพราะมิใช่ความบกพร่องทางกายทุกกรณีที่อาจอ้างเหตุผลของการเลือกปฏิบัติ มีเฉพาะความบกพร่องทางกายในกลุ่มหนึ่งเท่านั้นที่อาจจะถูกปฏิบัติให้แตกต่างได้ และความบกพร่องทางกายในกลุ่มนั้นจะต้องมีลักษณะเช่นใด และนี่คือความต้องการในการอธิบายในทางกฎหมายโดยคำวินิจฉัยของศาล มิใช่เพียงการกล่าวอ้างถ้อยคำในรัฐธรรมนูญแล้วนำไปสู่ข้อสรุปว่าไม่เลือกปฏิบัติตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญแต่ที่สำคัญกว่าคืออะไรเป็นเกณฑ์ที่จะบอกว่าเลือกปฏิบัติหรือไม่เลือกปฏิบัติ ซึ่งยังค้นหาไม่พบจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ
(2) คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเรื่องพระราชบัญญัติล้มละลาย(ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2541 ที่เพิ่มเติมหมวด 3/1 และพระราชบัญญัติล้มละลาย พุทธศักราช 2483 มาตรา 90/46 และมาตรา 90/58 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 มาตรา 29 มาตรา 30 มาตรา 48 มาตรา 252 และมาตรา 335 (1) หรือไม่ (คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 35-36/2544)
ข้อเท็จจริงในเรื่องนี้ผู้ร้องอ้างว่า พระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2541 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 5 เมษายน 2511 มิได้เป็นไปตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญกล่าวคือ มิไดระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายล้มละลายดังกล่าวแต่อย่างใด พระราชบัญญัติดังกล่าวจึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 29 วรรคสอง ประกอบกับมาตรา 335 (1) 11 ของรัฐธรรมนูญ
ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในประเด็นนี้ว่า การดำเนินการตรากฎหมายในเรื่องดังกล่าวต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 29 วรรคสอง คือจะต้องระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายล้มละลายดังกล่าวด้วยแต่ด้วยเหตุที่การตรากฎหมายเป็นกระบวนการทางนิติบัญญัติ ซึ่งรัฐธรรมนูญมาตรา 262 (1) บัญญัติให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกของทั้งสองสภารวมกันมีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาที่เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเสนอความเห็นต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภาหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี เพื่อส่งความเห็นให้ศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย จึงเห็นได้ว่าการที่ผู้ร้องโต้แย้งว่า พระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ 4) มิได้ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายล้มละลายดังกล่าวเป็นการโต้แย้งว่าพระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ 4) ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญมาตรา 264 มิได้ให้สิทธิผู้ร้องที่จะโต้แย้งได้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่จำต้องวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติล้มละลาย (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2541 ซึ่งเพิ่มความหมวด 3/1 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 29 วรรคสอง ประกอบมาตา 335 (1) หรือไม่12
จากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวมีประเด็นที่จะต้องพิจารณา 2 ประเด็นคือ (1) การไม่ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพเป็นเรื่องของการมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ และ (2) คู่ความในคดีตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญจะอ้างการไม่ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามมาตรา 29 วรรคสองได้แค่ไหนเพียงใด โดยมีข้อพิจารณาดังนี้
(2.1) การไม่ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพเป็นเรื่องของการมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ในเบื้องต้น อาจกล่าวได้ว่า การไม่ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพเป็นเรื่องของการตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยอาจจำแนกรายละเอียดของการตราไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญอย่างน้อยที่สุดแยกได้เป็น ก. ตราไม่ถูกต้องตามกระบวนการขั้นตอนที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ และ ข. ตราไม่ถูกต้องตามรูปแบบที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ดังนั้น หากจะสรุปว่าการไม่ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพ จึงเป็นเรื่องการตราไม่ถูกต้องตามรูปแบบที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ แต่ไม่ใช่เรื่องตราไม่ถูกต้องตามกระบวนการขั้นตอนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เมื่อสามารถแยกเรื่องกระบวนการ โดยแท้ออกจากเรื่องรูปแบบที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้แล้ว ก็สามารถนำไปสู่การวินิจฉัยผลของการละเมิดบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องนั้น ๆ ได้ กล่าวคือ หากเป็นกรณีที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญในเรื่องของกระบวนการทางนิติบัญญัติ ย่อมทำให้กฎหมายนั้นตกไปทั้งฉบับ แต่หากเป็นเรื่องบกพร่องในทางรูปแบบตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ผลไม่น่าจะต้องถึงกับทำให้ร่างกฎหมายนั้นตกไปทั้งฉบับ แต่หากตีความว่า ความบกพร่องในทางรูปแบบเป็นเรื่องความบกพร่องในเรื่องกระบวนการตราย่อมทำให้กฎหมายนั้นตกไปทั้งฉบับ ดังนั้น ตามที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการระบุบทบัญญัติซึ่งมาตรา 262 (1) ของรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้เป็นสิทธิของสมาชิกรัฐสภา มิได้กำหนดให้เป็นสิทธิของคู่ความในคดี เหตุผลของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวจึงนำไปสู่ปัญหาการไม่สามารถแยกระหว่าง กระบวนการตรา กับ รูปแบบ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดได้ ซึ่งจะนำไปสู่ผลของการตกไปของกฎหมายต่างกัน
(2.2) คู่ความในคดีตามมาตรา 264 วรรคแรก13 ของรัฐธรรมนูญจะอ้างการไม่ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามมาตรา 29 วรรคสอง ได้แค่ไหนเพียงใด
หากจะกล่าวโดยสรุปในเบื้องต้นในเรื่องขอบเขตในการตรวจสอบของรัฐธรรมนูญตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญคงจะต้องยอมรับในเบื้องต้นว่าขอบเขตในการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 264 นั้น เป็นการตรวจสอบในทางเนื้อหาไม่ใช่กระบวนการตราขององค์กรนิติบัญญัติตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 262 ของรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้น เรื่องกระบวนการตราโดยแท้จึงไม่สามารถยกขึ้นกล่าวอ้างตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญได้ แต่ประเด็นปัญหาว่าตราไม่ถูกต้องตามรูปแบบที่รัฐธรรมนูญกำหนดจะยกขึ้นกล่าวอ้างได้หรือไม่
หากจะกล่าวโดยสรุปในเบื้องต้นในเรื่องขอบเขตในการตรวจสอบของรัฐธรรมนูญตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญคงจะต้องยอมรับว่าขอบเขตในการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 264 นั้น เป็นการตรวจสอบในทางเนื้อหาไม่ใช่กระบวนการตราขององค์กรนิติบัญญัติตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 262 ของรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นเรื่องกระบวนการตราโดยแท้จึงไม่สามารถยกขึ้นกล่าวอ้างตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญได้ แต่ประเด็นปัญหาว่าตราไม่ถูกต้องตามรูปแบบที่รัฐธรรมนูญกำหนดจะยกขึ้นกล่าวอ้างตามมาตรา 264 ได้หรือไม่ เพราะปัญหาดังกล่าวมีความใกล้เคียงกับความไม่ถูกต้องตามเนื้อหาที่รัฐธรรมนูญกำหนด ดังนั้น ข้อพิจารณาในเบื้องต้นจึงอาจกล่าวได้ว่า การอ้างว่าตราโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบที่รัฐธรรมนูญกำหนดมิได้ถูกห้ามตามมาตรา 264 โดยสิ้นเชิง เพียงแต่ต้องไปตรวจสอบในรายละเอียดของการใช้สิทธิของคู่ความโดยมีข้อพิจารณาดังนี้
ก. หากคู่ความในคดีตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญอ้างแต่เพียงว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่จะใช้บังคับกับคดีของตนเป็นกฎหมายที่ไม่ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพ ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ในกรณีนี้ย่อมเห็นได้ว่าการใช้สิทธิของคู่ความไม่เข้าเงื่อนไขตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด ศาลรัฐธรรมนูญย่อมไม่จำต้องเข้าไปพิจารณาในเนื้อหาของเรื่องแต่อย่างใด
ข. หากคู่ความในคดีตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญได้อ้างว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่จะนำมาวินิจฉัยในคดีของตนไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ(ในทางเนื้อหา)นอกจากนี้ คู่ความยังอ้างด้วยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวยังไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ(ในทางรูปแบบ) กล่าวคือ มิได้ระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิด้วย กรณีนี้ย่อมถือได้ว่าเข้าเงื่อนไขตามมาตรา 264 หากบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้น(เนื้อหา)ขัดกับรัฐธรรมนูญศาลรัฐธรรมนูญก็ชอบที่จะวินิจฉัยว่าเป็นบทบัญญัตินั้นขัดกับรัฐธรรมนูญเป็นอันใช้บังคับไม่ได้ แต่กรณีที่เนื้อหาของบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ แต่มีปัญหาเฉพาะการไม่ระบุบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจในการตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพเท่านั้นที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องกระบวนการตราดังที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงไม่มีผลทำให้กฎหมายตกไปทั้งฉบับ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญอาจวินิจฉัยให้องค์กรนิติบัญญัติไปดำเนินการให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ เพื่อยืนยันหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ซึ่งย่อมมีผลผูกพันต่อองค์กรนิติบัญญัติด้วย ศาลรัฐธรรมนูญก็อาจวินิจฉัยให้องค์กรนิติบัญญัติดำเนินการให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติได้
จากตัวอย่างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ยกมาวิเคราะห์ เพื่อแสดงให้เห็นถึงการใช้หรือการตีความหลักประกันสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญนั้น องค์กรตุลาการเป็นองค์กรที่มีความสำคัญ หากองค์กรตุลาการใช้หรือตีความหลักการต่าง ๆ เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญโดยมิเป็นไปตามความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญแล้ว การใช้และการตีความกฎหมายดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดผลกระทบต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ด้วยเหตุนี้ แทนที่ศาลรัฐธรรมนูญจะกลายเป็นองค์กรที่คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ศาลรัฐธรรมนูญจะกลายเป็นองค์กรที่ใช้และตีความกฎหมายก่อให้เกิดผลกระทบต่อหลักประกันสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญโดยไม่ตั้งใจและผลดังกล่าวย่อมไม่ใช่เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่มุ่งจะส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้มีผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง
บทสรุปและข้อเสนอแนะ
จากการศึกษาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตลอดจนแนวคำวินิจฉัยขององค์กรตุลาการไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญก็ดี ศาลยุติธรรมก็ดี รวมทั้งศาลปกครองก็ดี อาจกล่าวได้ว่าปัญหาที่เกี่ยวกับสิทธิและสเรีภาพตามรัฐธรรมนูญมีปัญหาใน 3 ลักษณะ กล่าวคือ 1. ปัญหาจากความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2. ปัญหาจากการที่องค์กรของรัฐที่ผูกพันตามรัฐธรรมนูญมิได้ดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และ 3. ปัญหาอันเกิดจากการใช้และการตีความเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ
1. ปัญหาจากความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
1.1 ผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนุญ
ผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญนั้นอาจแยกได้ออกเป็น 2 กรณี คือ กรณีของบุคคลธรรมดาและกรณีของนิติบุคคล
ก. ในกรณีของบุคคลธรรมดานั้น ประเด็นที่เป็นปัญหาคือบุคคลผู้ไม่มีสัญชาติไทยจะอ้างสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญได้เพียงใดนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งและเสรีภาพตามหมวด 3 ของรัฐธรรมนูญ ในเรื่องนี้ขาดความชัดเจนหรือบางฝ่ายอาจจะเห็นว่ามีความชัดเจนอยู่แล้ว เพราะหมวด 3 ของรัฐธรรมนูญใช้ชื่อหมวดว่าสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ก็ตาม การตีความดังกล่าวไม่น่าจะสอดคล้องกับลักษณะเนื้อหาของสิทธิ เช่น สิทธิในชีวิตและร่างกายของบุคคล (มาตรา 31) หรือสิทธิตามมาตรา 32 หรือมาตรา 33 ของรัฐธรรมนูญ เป็นต้น สิทธิเหล่านี้ย่อมเป็นสิทธิในลักษณะที่เรียกว่า สิทธิมนุษยชน ซึ่งบุคคลไม่ว่าสัญชาติใดก็ตามชอบที่จะอ้างสิทธิดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญได้ ทั้งนี้ เพราะสิทธิในลักษณะดังกล่าวมุ่งหมายที่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำต่อบุคคลโดยเคารพต่อความเป็นบุคคลไม่ว่าบุคคลนั้นจะเป็นคนสัญชาติใดก็ตาม ดังนั้น การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการละเมิดสิทธิดังกล่าวต่อบุคคลแม้ว่าจะเป็นชาวต่างด้าว บุคคลต่างด้าวดังกล่าวชอบที่จะอ้างสิทธิตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวนั้นได้ ดงนั้น หากกล่าวโดยสรุปสิทธิที่จะมีลักษณะเป็นสิทธิมนุษยชน บุคคลต่างด้าวชอบที่จะยกขึ้นกล่าวอ้างได้ เว้นแต่เป็น สิทธิของพลเมือง บุคคลที่จะยกกล่าวอ้างได้จะต้องเป็นพลเมืองของรัฐนั้น ๆ เท่านั้น จึงสามารถยกสิทธิดังกล่าวขึ้นกล่าวอ้างได้
ข. นิติบุคคล
ในกรณีของนิติบุคคลนั้นรัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งว่านิติบุคคลจะเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ หากเห็นว่านิติบุคคลเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพได้จะอาศัยหลักในการตีความหรือการให้เหตุผลในทางกฎหมายอย่างไรว่า นิติบุคคลสามารถเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญได้ และประเด็นต่อมาคือหากยอมรับว่านิติบุคคลเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญได้ นิติบุคคลจะสามารถทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญได้แค่ไหนเพียงใด
ความไม่ชัดเจนในปัญหาดังกล่าวอาจหาทางออกได้ 2 วิธี คือ หลักอาศัยการเทียบเคียงกับหลักบัญญัติไว้โดยชัดเจน หลักการอาศัยการเทียบเคียงกระได้โดยอาศัยหลักตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 70 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งบัญญัติว่า ภายในบังคับมาตรา 66 นิติบุคคลย่อมมีสิทธิและหน้าที่เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา เว้นเสียแต่สิทธิและหน้าที่ซึ่งโดยสภาพจะพึงมีพึงได้เฉพาะแก่บุคคลธรรมดาเท่านั้น โดยทั่วไปแล้วหลักในการตีความรัฐธรรมนูญจะต้องอาศัยหลักการหรือความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญเองมาใช้เป็นหลักในการตีความรัฐธรรมนูญ การตีความรัฐธรรมนูญไม่อาจนำหลักกฎหมายที่ต่ำกว่ามาใช้เป็นหลักครอบงำการตีความรัฐธรรมนูญได้ เว้นแต่เป็นหลักทั่วไปซึ่งมีความสอดคล้องกันไม่ว่าตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ หรือตามบทบัญญัติของกฎหมายอื่น ๆ หากการเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของนิติบุคคลเป็นไปตามหลักทั่วไปในทางกฎหมาย กรณีก็ย่อมที่จะเทียบเคียงหลักความเป็นผู้ทรงสิทธิของนิติบุคคลตามมาตรา 70 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ใช้เป็นหลักเทียบเคียงในการเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพของนิติบุคคลได้
แต่หากเห็นว่า การใช้หลักการเทียบเคียงมาใช้กับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอาจทำให้ขาดความชัดเจน ซึ่งควรจะบัญญัติหลักดังกล่าวให้ชัดเจน ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ กรณีก็อาจนำสาระสำคัญตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 70 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่า นิติบุคคลอาจเป็นผู้ทรงสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไว้ เว้นแต่สิทธิและเสรีภาพซึ่งโดยสภาพจะพึงมีพึงได้เฉพาะแก่บุคคลธรรมดาเท่านั้น
1.2 ความผูกพันต่อสิทธิและเสรีภาพขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 27 ของรัฐธรรมนูญได้บัญญัติหลักความผูกพันขององค์กรของรัฐทั้งหลายที่มีต่อสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ กรณีมีปัญหาว่า องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ผูกพันต่อสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญแค่ไหนเพียงใดโดยฉพาะอย่างยิ่งต่อสิทธิของบุคคลที่ถูกละเมิดสิทธิย่อมสามารถใช้สิทธิทางศาลเพื่อโต้แย้งการกระทำหรือคำวินิจฉัยขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญได้
ปัญหาในเรื่องดังกล่าว หากตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอย่างเป็นระบบแล้ว จะต้องตีความไปในทิศทางให้องค์กรตุลาการนี้มีอำนาจในเรื่องนั้น ๆ เข้ามาควบคุมตรวจสอบคำวินิจฉัยขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญได้ หากคำวินิจฉัยขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลทั้งนี้ เนื่องจากไม่มีบทบัญญัติมาตราใดของรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งว่าคำวินิจฉัยขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญไม่อาจถูกควบคุมตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ เมื่อไม่มีบทบัญญัติเฉพาะของรัฐธรรมนูญ จึงไม่อาจตีความให้บทบัญญัติมาตรา 27 และมาตรา 28 ของรัฐธรรมนูญ สิ้นผลบังคับในกรณีขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ การนำเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาใช้ในการตีความ จนทำให้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เป็นหลักการพื้นฐานที่สำคัญสิ้นผลบังคับใช้ย่อมไม่ใช่การใช้และการตีความรัฐธรรมนูญที่ถูกต้องตามหลักทั่วไป
2. ปัญหาจากการที่องค์กรของรัฐที่ผูกพันตามรัฐธรรมนูญมิได้ดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
ประเด็นที่สำคัญสำหรับปัญหานี้คือกรณีที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองสิทธิในเรื่องใดเรื่องหนึ่งแล้ว และรัฐธรรมนูญได้บัญญัติว่า ทั้งนี้ เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ เช่น สิทธิตามรัฐธรรมนูญตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 54 บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์และไม่รายได้เพียงพอแก่การยังชีพ มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ หากจนถึงปัจจุบันนี้ องค์กรที่มีความรับผิดชอบในเรื่องดังกล่าวยังมิได้นำการเสนอกฎหมายเพื่อทำให้สิทธิตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 54 ของรัฐธรรมนูญมีผลในทางปฏิบัติ กรณีเช่นนี้จะอาศัยกลไกใดในการทำให้หลักความผูกพันของสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญมีผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง
ทางออกสำหรับปัญหานี้อาจอาศัยทางออกดังต่อไปนี้ทางออกแรกคือการให้ประชาชน 50,000 คนเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 170 ของรัฐธรรมนูญ ทางออกที่สองโดยการให้ผู้ทีมีสิทธิตามมาตรา 54 ของรัฐธรรมนูญไปยื่นคำร้องให้หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ดังกล่าวให้ความช่วยเหลือเมื่อหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ดังกล่าวปฏิเสธสิทธิของบุคคลผู้ยื่นคำร้อง ให้ผู้ยื่นคำร้องที่ได้รับการปฏิเสธจากเจ้าหน้าที่ยื่นเรื่องไปยังผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เพื่อให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาตรวจสอบว่าการปฏิเสธของเจ้าหน้าที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาตรวจสอบแล้วเห็นว่าเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ไม่อาจจะสั่งการได้ เนื่องจากไม่มีกฎหมายตามมาตรา 54 ของรัฐธรรมนูญผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาอาจเสนอไปยังรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีให้ดำเนินการในการออกกฎหมายเพื่อให้การเป็นไปตามรัฐธรรมนูญต่อไป หากรัฐมนตรีที่รับผิดชอบไม่ดำเนินการ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาก็ชอบที่จะรายงานต่อรัฐสภา เพื่อดำเนินการต่อไป
3. ปัญหาอันเกิดจากการใช้และการตีความเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ
ปัญหาที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพประการสุดท้ายเป็นปัญหาที่เกิดจากการใช้และการตีความกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตีความสิทธิและเสรีภาพ และหลักประกันสิทธิและเสรีภาพโดยศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เพราะการวินิจฉัยโดยศาลรัฐธรรมนูญมีผลเป็นการผูกพันองค์กรของรัฐทั้งหมด ดังนั้น หากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ มิได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหรือมิได้เป็นไปตามหลักประกันสิทธิและเสรีภาพในเรื่องนั้น ๆ กรณีย่อมก่อให้เกิดผลกระทบต่อหลักทั่วไปของหลักประกันสิทธิและเสรีภาพ ด้วยเหตุนี้เองคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพจึงมีความสำคัญอันมีผลเป็นการทั่วไป จากกรณีของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ 2 เรื่อง (คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 35-36/2544 และคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 16/2545) จากการศึกษารายละเอียดคำวินิจฉัยทั้งสองฉบับ คำวินิจฉัยที่ 16/2545 ศาลรัฐธรรมนูญมิได้อาศัยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในการวางหลักหรืออธิบายหลักการตามรัฐธรรมนูญที่มีลักษณะเป็นนามธรรม แต่กลับเพียงกล่าวอ้างถ้อยคำตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ การใช้และการตีความในลักษณะเช่นนี้มิได้ก่อให้เกิดผลดีต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนแต่อย่างใดเพราะท้ายที่สุดเจ้าหน้าที่ของรัฐก็อาศัยความไม่ชัดเจนในตัวเองของกฎหมายมาสนับสนุนการละเมิดสิทธิของประชาชน ภารกิจของสิทธิและเสรีภาพจึงไม่อาจบรรลุความมุ่งหมายได้ ส่วนคำวินิจฉัยที่ 35-36/2544 ศาลรัฐธรรมนูญตีความหลักประกันสิทธิและเสรีภาพเรื่องการระบุบทบัญญัติของรัธรรมนูญที่ให้อำนาจในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพตามมาตรา 29 วรรค 2 ว่าเป็นเรื่องของกระบวนการตรา ซึ่งมีผลทำให้คู่ความไม่อาจยกเรื่องกระบวนการตรามาโต้แย้งได้ ตามมาตรา 264 ของรัฐธรรมนูญ การวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นไปตามหลักการของหลักประกันและเสรีภาพตามมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ปัญหาดังกล่าวได้ศึกษาวิเคราะห์ไว้แล้วในตอนต้น แต่ผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องการระบุบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจในการออกกฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพ ลดความสำคัญ ลดคุณค่าในการเป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพลงอย่างมาก และมีผลทำให้หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญอ่อนด้อยลง
ด้วยเหตุนี้ การใช้และการตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพไม่ว่าจะโดยองค์กรใดจึงต้องใช้หรือตีความด้วยความระมัดระวัง เพราะหากใช้หรือตีความโดยมิได้พิจารณาบริบทในแง่ของภารกิจของสิทธิและเสรีภาพให้ดีแล้วอาจจะก่อให้เกิดผลกระทบในทางลบต่อการใช้หรือต่อหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 17 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2546
| 
ดูทั้งหมด
