2. ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) ได้กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่หลักในการควบคุมกฎหมายมิให้ขัดรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้งอำนาจหน้าที่อื่น ๆ ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้ 25
(ก) อำนาจหน้าที่ในการควบคุมกฎหมายมิให้ขัดรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีอยู่ด้วยกัน 3 กรณี คือ กรณีอำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีข้อความที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือไม่ (มาตรา 262 แห่งรัฐธรรมนูญ) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ (มาตรา 264 แห่ง รัฐธรรมนูญ) และอำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยพระราชกำหนดว่าได้ตราขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะหรือไม่ (มาตรา 219)
(ข)อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยชี้ขาดการสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิกรัฐสภา(มาตรา 96)
(ค) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยชี้ขาดการสิ้นสุดความเป็นรัฐมนตรีเป็นการเฉพาะตัว (มาตรา 216 และมาตรา 96)
(ง) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่ามติหรือข้อบังคับเรื่องใดของพรรคการเมืองขัดต่อสถานะหรือการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญ หรือขัดหรือแย้งกับหลักการพื้นฐานแห่งการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (มาตรา 47 วรรคสาม)
(จ) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่าการกระทำของบุคคลหรือพรรคการเมืองมีลักษณะ
เป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการที่มิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญหรือไม่ (มาตรา 63)
(ฉ) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่ากรรมการการเลือกตั้งขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะ
ต้องห้าม หรือกระทำการอันต้องห้ามหรือไม่ (มาตรา 142)
(ช) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเป็นร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่มีหลักการเดียวกัน หรือคล้ายคลึงกันกับหลักการของร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ต้องยับยั้งไว้หรือไม่ (มาตรา 177)
(ซ) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่า การเสนอ การแปรญัตติ หรือการกระทำใด ๆ ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายเพิ่มเติม หรือร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา
หรือคณะกรรมาธิการ มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการ มีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่ายหรือไม่ (มาตรา 180)
(ฌ) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ (มาตรา 266)
(ญ) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่า ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดจงใจไม่ยื่นรายการทรัพย์สินและหนี้สินและเอกสารประกอบตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือจงใจยื่นเอกสารดังกล่าวด้วยข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อเท็จจริงที่ควรแจ้งให้ทราบแก่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติหรือไม่ (มาตรา 295)
(ฎ) อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยว่าระเบียบอันจำเป็นแก่การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ก่อนนำไปประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นระเบียบที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ (บทเฉพาะกาลตามมาตรา 321 วรรคสอง)
เมื่อพิจารณาอำนาจหน้าที่ทั้ง 11 ประการดังกล่าวข้างต้นของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว
จะเห็นได้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้รับมอบหมายให้เข้ามาเกี่ยวข้องกับกระบวนการออกเสียงประชามติโดยตรง แต่อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้ามาเกี่ยวข้องกับกระบวนการออกเสียงประชามติได้ หากการออกเสียงประชามตินั้นเป็นการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ
2.1 การพิจารณาว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ดังได้กล่าวมาแล้วก่อนหน้านี้ว่า อำนาจในการพิจารณาว่าเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชนที่จะนำมาออกเสียงประชามติ ได้นั้นเป็นดุลพินิจของคณะรัฐมนตรีแต่เพียงผู้เดียว
การขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญอาจเกิดขึ้นได้หลายขั้นตอนโดยเฉพาะอย่างยิ่งใน ขั้นตอนก่อนที่จะมีการดำเนินการออกเสียงประชามติซึ่งเป็นขั้นตอนที่คณะรัฐมนตรีได้ กำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติไปแล้วโดยหากมีผู้โต้แย้งว่าเรื่องที่คณะรัฐมนตรี นำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้น ไม่ได้เป็นเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน
แม้รัฐธรรมนูญจะมิได้บัญญัติให้มีผู้ตรวจสอบการใช้อำนาจในการกำหนดประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติก็ตาม แต่ในเมื่อหากมีการกำหนดประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติแล้ว ประเด็นดังกล่าวมิได้เป็นประเด็นที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน การกำหนดประเด็นในลักษณะดังกล่าวก็ย่อมถือได้ว่าเป็นการกำหนดประเด็นที่ไม่สอดคล้องกับเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญได้วางไว้
ปัญหาจึงอยู่ที่ว่าจะทำอย่างไรกับกรณีดังกล่าว
เมื่อพิจารณาดูอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่ได้นำมาเสนอไว้ก่อนหน้านี้ จะเห็นได้ว่า แม้อำนาจหน้าที่ทั้ง 11 ประการของศาลรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่มีอำนาจหน้าที่ใดเลยที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติ แต่ถ้าหากมีการกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติที่ไม่เป็นไปตามเกณฑ์ที่มาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญได้วางไว้ ศาลรัฐธรรมนูญ ก็ชอบที่จะเข้ามามีบทบาทในการพิจารณาชี้ขาดได้โดยอาศัย อำนาจใกล้เคียง" ที่สามารถนำมาปรับใช้ได้ใน 2 กรณีด้วยกัน คือ
2.1.1 อำนาจในการวินิจฉัยการกระทำของบุคคลหรือพรรคการเมืองมาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยว่า การกระทำของบุคคลหรือพรรคการเมืองมีลักษณะเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการ ที่มิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
การกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติของคณะรัฐมนตรีอาจเข้าไปกระทบกับรูปแบบการปกครองประเทศได้ หรืออาจเป็นเรื่องที่ส่งผลให้มีการ สร้าง" อำนาจ ในการปกครองประเทศด้วยวิธีการที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้ ดังนั้น หากเป็นเช่นที่กล่าวมา ก็ชอบที่ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยได้
ขั้นตอนในการดำเนินการตามมาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญจะเริ่มจากมีผู้รู้เห็นการกระทำดังกล่าวเสนอเรื่องให้อัยการสูงสุดตรวจสอบข้อเท็จจริงและยื่นคำร้องขอให้ศาล รัฐธรรมนูญวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าว และหากกรณีดังกล่าวพรรคการเมืองเป็น ผู้กระทำ ศาลรัฐธรรมนูญอาจสั่งยุบพรรคการเมืองด้วยก็ได้
2.1.2 อำนาจในการวินิจฉัยกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 แห่งรัฐธรรมนูญ บัญญัติไว้ว่า ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย
มาตราดังกล่าวสามารถนำมาปรับใช้กับการพิจารณาว่า การที่คณะรัฐมนตรีได้
นำเรื่องมาให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้นเป็นไปตามเกณฑ์ที่มาตรา 214 วรรคแรก กำหนด
ไว้หรือไม่ โดยหากเมื่อนายกรัฐมนตรีได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติ
แล้วมีผู้เห็นว่าการกำหนดประเด็นของคณะรัฐมนตรีไม่เป็นไปตามเกณฑ์ที่มาตรา 214 วรรคแรก
กำหนดไว้ว่าเป็นกิจการที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ก็ชอบที่ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ" 26 องค์กรนั้นคือคณะรัฐมนตรี หรือ ประธานรัฐสภา" จะเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาวินิจฉัยต่อไป ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วคงเป็นไปได้ยากที่คณะรัฐมนตรีจะเสนอต่อศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาวินิจฉัยการกระทำของตนเอง จึงเป็นหน้าที่ของประธานรัฐสภาแต่เพียงผู้เดียวที่จะเป็นผู้เสนอเรื่องดังกล่าวให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยต่อไป
2.2 การพิจารณาว่าประเด็นในการออกเสียงประชามติเป็นเรื่องที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ เมื่อปรากฏว่ามีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติในประเด็นที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ แม้รัฐธรรมนูญจะมิได้บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ศาล รัฐธรรมนูญในการพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องดังกล่าวก็ตามแต่ก็เป็นหน้าที่หลักของศาล รัฐธรรมนูญอยู่แล้วในการที่จะ พิทักษ์รัฐธรรมนูญ"
ศาลรัฐธรรมนูญถูกจัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่หลักในการควบคุมกฎหมาย มิให้ขัดรัฐธรรมนูญ และมีอำนาจหน้าที่อื่นอีกหลายประการซึ่งส่วนใหญ่แล้วจะเป็นอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการวินิจฉัยว่าการดำเนินการต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่
การกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญย่อมอยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัย แต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ ดังกล่าวไว้โดยตรง จึงต้องเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา 266 แห่งรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดให้ประธานรัฐสภาหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นเองเป็นผู้เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ซึ่งกรณีนี้ต้องเป็นเช่นเดียวกับกรณีก่อนหน้านี้ที่ได้กล่าวไว้แล้ว คือ คณะรัฐมนตรีคง ไม่เสนอเรื่องดังกล่าวให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย คงมีเพียงประธานรัฐสภาเท่านั้นที่สามารถส่งเรื่องการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
2.3 การพิจารณาการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคล
คงเป็นเช่นเดียวกับสองกรณีแรกที่ต้องใช้มาตรา 266 แห่งรัฐธรรมนูญในการแก้ปัญหาดังกล่าว
คือ หากมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคลไม่ว่าจะเป็นโดยตรงหรือโดยเป็นประเด็นเกี่ยวเนื่องดังที่ได้กล่าวมาแล้วก่อนหน้านี้ ก็ชอบที่ประธานรัฐสภาจะได้พิจารณาเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยต่อไป
กล่าวโดยสรุป แม้รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญไว้ โดยตรงในกรณีที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติ แต่อย่างไรก็ตาม หากเกิดการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ก็ย่อมเป็น หน้าที่" ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะเข้ามาพิจารณาวินิจฉัยโดยอาศัยช่องทางที่ เกี่ยวข้อง" กับประเด็นที่มีการออกเสียงประชามติ โดยประเด็นดังกล่าวอาจเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับมาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจศาล รัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยว่าการกระทำของบุคคลหรือพรรคการเมืองมีลักษณะเป็นการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการที่มิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ หรืออาจเป็นกรณีตามมาตรา 266 ที่เป็นกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ
3.การศึกษาเปรียบเทียบประสบการณ์ของต่างประเทศในการออกเสียงประชามติ
จากการศึกษาถึงระบบการออกเสียงประชามติของประเทศสหรัฐอเมริกาและของประเทศฝรั่งเศส สามารถสรุปได้ 6 กรณีสำคัญ ๆ คือ
3.1 การจัดให้มีการออกเสียงประชามติ การจัดให้มีการออกเสียงประชามติทั้งในสหรัฐอเมริกาและในฝรั่งเศสเกิดขึ้นมาเป็นเวลานานแล้ว โดยในสหรัฐอเมริกานั้นเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1778 (พ.ศ. 2321) ในขณะที่การออกเสียงประชามติในฝรั่งเศสเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในปี ค.ศ. 1793 (พ.ศ. 2336)
ที่มาแต่เดิมของการออกเสียงประชามตินั้นสามารถสืบย้อนกลับไปได้จนกระทั่งถึงในสมัยกรีกและสมัยโรมันที่นิยมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองประเทศหรือกำหนดนโยบายสำคัญ ๆ บางประการ การออกเสียงประชามติถูกใช้น้อยลงเมื่อประเทศต่าง ๆ นำระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยผู้แทนมาใช้ เนื่องจากผู้แทนเหล่านี้ดำเนินกิจการต่างๆ ในนามของประชาชนอยู่แล้ว จึงเกิดแนวคิดที่ว่า ประชาชนไม่มีความจำเป็นที่จะต้องออกเสียงประชามติอีก แต่ในระยะต่อๆ มากลับมีการนำระบบการให้ประชาชนออกเสียงประชามติมาใช้อีกโดยมีแนวคิดว่าเพื่อใช้เป็นส่วนเสริม ทฤษฎีตัวแทนของประชาชน" โดยให้สิทธิแก่ประชาชนที่เลือกผู้แทนของตนเข้าไปทำหน้าที่แทนได้มีสิทธิออกเสียงแสดงประชามติต่อกิจการหรือ งานใด ๆ ที่ผู้แทนของตนได้ทำลงไป ทั้งนี้ เนื่องจากผู้นั้นอาจใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชนอย่างไม่ถูกต้องหรือไม่ตรงความประสงค์ของประชาชน
การจัดให้มีการออกเสียงประชามติในปัจจุบันมีด้วยกันหลายระดับและหลายแบบ เช่น การออกเสียงประชามติระดับชาติและระดับท้องถิ่น จากการศึกษาถึงระบบการออกเสียง
ประชามติของฝรั่งเศสจะเห็นได้ว่า เป็นการออกเสียงประชามติในระดับชาติ ขณะที่สหรัฐอเมริกา
นั้นมีเพียงการออกเสียงประชามติในระดับมลรัฐ ส่วนในระดับสหพันธรัฐนั้นกลับไม่มีการออกเสียงประชามติ และทั้งประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศฝรั่งเศส การจัดให้มีการออกเสียงประชามติจะถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ประเทศฝรั่งเศสกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐเนื่องจากมีสภาพเป็นรัฐเดี่ยว ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกานั้นเป็นรัฐรวมในฐานะสหพันธรัฐไม่มีการเปิดโอกาสให้ประชาชนออกเสียงประชามติจึงมิได้มีการกำหนดไว้ใน รัฐธรรมนูญแห่งสหพันธรัฐ ส่วนมลรัฐต่าง ๆ ที่มีการออกเสียงประชามติก็จะกำหนดหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ของการออกเสียงประชามติไว้ในรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐ
3.2 ประเด็นที่จะนำมาออกเสียงประชามติ ทั้งประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศฝรั่งเศสมีการกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติไว้ค่อนข้างชัดเจน กล่าวคือประเทศสหรัฐอเมริกามีการออกเสียงประชามติในระดับมลรัฐอยู่ 3 รูปแบบ คือ การออกเสียงประชามติที่รัฐธรรมนูญบังคับให้ต้องทำ อันได้แก่ การออกเสียงประชามติต่อการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ การออกเสียงประชามติต่อร่างกฎหมาย การออกเสียงประชามติด้านการคลัง
และการออกเสียงประชามติต่อกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้แล้ว ก็ยังมีการ
ออกเสียงประชามติที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจที่จะทำได้โดยให้สิทธิแก่ประชาชนเป็นผู้ร้องขอให้นำร่างกฎหมายมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้น มีการออกเสียงประชามติอยู่ 3 กรณี คือ การออกเสียงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญ การออกเสียงประชามติต่อร่างกฎหมาย และการออกเสียงประชามติต่อความเปลี่ยนแปลงเขตดินแดน
3.3 ผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ในรัฐธรรมนูญแห่งมลรัฐต่าง ๆ ของประเทศสหรัฐอเมริกานั้น หากเป็นการออกเสียงประชามติที่รัฐธรรมนูญบังคับให้ต้องทำ เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าวเป็นผู้ดำเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ส่วนกรณีที่กฎหมายให้อำนาจที่จะทำได้นั้น เป็นหน้าที่ของประชาชนที่จะต้องเป็นผู้ดำเนินการร้องขอให้มีการออกเสียงประชามติ ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้นเนื่องจากการออกเสียงประชามติเป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ดังนั้น ในทุกกรณีจะต้องให้ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐเป็น ผู้ออกรัฐกฤษฎีกากำหนดให้มีการออกเสียงประชามติ
3.4 วิธีการในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ในประเทศสหรัฐอเมริกานั้น ในกรณีที่การออกเสียงประชามติเป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญบังคับให้ต้องทำ เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องก็จะออกประกาศและให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับเรื่องที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติ แต่ถ้าหากเป็นการออกเสียงประชามติที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจทำได้นั้น จะต้องมีการร้องขอจากประชาชนและจะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด เช่น มีการลงชื่อตามจำนวนที่กฎหมายกำหนดภายในระยะเวลาตามที่กฎหมายกำหนดเช่นกัน ส่วนของประเทศฝรั่งเศสนั้นก็จะต้องมีการออกรัฐกฤษฎีกาโดยประธานาธิบดีกำหนดให้มีการออกเสียงประชามติ และสำหรับทั้งสองประเทศเมื่อมีการเริ่มต้นของกระบวนการออกเสียงประชามติแล้ว ฝ่ายเห็นด้วยและฝ่ายคัดค้านไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลหรือเอกชนก็จะต้องนำเสนอรายละเอียดต่าง ๆ แก่ประธานาธิบดีเพื่อประกอบการตัดสินใจของประชาชน
3.5 การควบคุมและการตรวจสอบการออกเสียงประชามติ ในประเทศสหรัฐอเมริกานั้น ทุกมลรัฐมีกฎหมายแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการออกเสียงประชามติ คณะกรรมการมีหน้าที่พิจารณาจำนวนผู้ร่วมลงชื่อและระยะเวลาที่ให้ประชาชนลงชื่อขอให้มีการออกเสียงประชามติว่าเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายแห่งมลรัฐตนหรือไม่ ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้น การควบคุมและการตรวจสอบการออกเสียงประชามติเป็นหน้าที่ของคณะตุลาการ รัฐธรรมนูญโดยจะเข้าไปควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการออกเสียงประชามติด้วยการตรวจพิจารณาร่างรัฐกฤษฎีกาของประธานาธิบดีที่กำหนดให้มีการออกเสียงประชามติ ต่อมาก็คือการให้คำปรึกษาแก่รัฐบาลในการออกกฎเกณฑ์ต่างๆ เกี่ยวกับกระบวนการออกเสียงประชามติและพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ
3.6 ผลของการออกเสียงประชามติ ผลของการออกเสียงประชามติของทั้งประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศฝรั่งเศสเป็นไปในทำนองเดียวกัน คือ มีผลผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม เมื่อประชาชนเห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญหรือร่างกฎหมายก็สามารถใช้บังคับได้ ในขณะที่ประชาชนไม่เห็นด้วยก็ไม่สามารถใช้บังคับได้ โดยในสหรัฐอเมริกาจะมีการกำหนดจำนวนของคะแนนเสียงที่ประชาชนมาออกเสียงประชามติไว้ด้วยว่าคะแนนเสียงร้อยละเท่าไรจึงจะมีผล
ในประเทศฝรั่งเศสกำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้ทำหน้าที่ประกาศผลการออกเสียงประชามติ การประกาศผลการออกเสียงประชามติของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น หากประชาชนเห็นด้วยกับร่างกฎหมายหรือร่างรัฐธรรมนูญ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะต้องออกเป็นรัฐกฤษฎีกาประกาศใช้รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบจากประชาชนด้วย
4. บทวิเคราะห์การจัดให้มีการออกเสียงประชามติในประเทศไทย
เมื่อพิจารณาถึงระบบการออกเสียงประชามติของสหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศสที่ เกิดขึ้นมาเป็นเวลากว่า 200 ปีแล้ว จึงทำให้เราเห็นภาพว่า ระบบการออกเสียงประชามติ เป็น ส่วนหนึ่ง" ของวิถีทางการเมืองของประชาชนในประเทศทั้งสอง แม้ระบบการออกเสียงประชามติในประเทศทั้งสองจะมีความแตกต่างกัน คือ ประเทศฝรั่งเศสเป็นการออกเสียงประชามติระดับชาติ และประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นการออกเสียงประชามติระดับมลรัฐ แต่ก็คงปฏิเสธไม่ได้ว่าการออกเสียงประชามติของสหรัฐอเมริกานั้นมี ความเข้มข้น" และมีลักษณะเดียวกันกับการออกเสียงประชามติในระดับชาติของประเทศอื่นๆ ทั้งนี้ เนื่องจากแต่ละมลรัฐในสหรัฐอเมริกานั้นมี รัฐธรรมนูญ" ของมลรัฐของตนและมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเองค่อนข้างมาก ประชาชนของทั้งสองประเทศจึงค่อนข้างที่จะคุ้นเคยกับระบบการออกเสียงประชามติ
จากสถิติที่ผ่านมานั้น มีการออกเสียงประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญของมลรัฐต่างๆ ในสหรัฐอเมริกามาแล้วไม่น้อยกว่า 5,000 ครั้ง ในรอบ 200 ปีที่ผ่านมา ในขณะที่การออกเสียงประชามติในประเทศฝรั่งเศสมีเพียง 23 ครั้งในรอบ 200 ปีที่ผ่านมา ข้อแตกต่างของจำนวนการออกเสียงประชามติคงอยู่ที่รูปแบบการปกครองประเทศเป็นอันดับแรก และประเด็นของการออกเสียงประชามติเป็นอันดับสอง
สหรัฐอเมริกานั้นเป็นประเทศขนาดใหญ่ประกอบด้วยมลรัฐเป็นจำนวนมาก แต่ละมลรัฐต่างก็มีรัฐธรรมนูญของตนเองเพื่อใช้เป็นกติกาสูงสุดในการปกครองมลรัฐของตน รัฐธรรมนูญของแต่ละรัฐมลรัฐมีการพัฒนามาตลอดระยะเวลา 200 ปีที่ผ่านมา มีมลรัฐหลายมลรัฐที่ได้วางกติกาเอาไว้ในรัฐธรรมนูญของตนโดยการกำหนดระยะเวลาไว้ตายตัวว่าสมควรดำเนินการสอบถามประชาชนว่าจะมีการปรับปรุงหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งมลรัฐของตนหรือไม่
ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่พบว่ามีการออกเสียงประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญของแต่ละมลรัฐอยู่ค่อนข้างบ่อย ในขณะที่ประเทศฝรั่งเศสนั้น รูปแบบสาธารณรัฐนับได้ว่าเป็นอุปสรรคสำคัญอย่างยิ่งที่ทำให้ไม่สามารถจัดการออกเสียงประชามติได้บ่อยนัก ประกอบกับการออกเสียงประชามติในฝรั่งเศสนั้นถูกจำกัดโดยรัฐธรรมนูญในหลาย ๆ ด้านไม่ว่าจะเป็นประเด็นในการออกเสียงประชามติและผู้มีอำนาจในการออกเสียงประชามติ ดังนั้น จึงทำให้ไม่สามารถดำเนินการออกเสียงประชามติได้บ่อยครั้งเท่าที่ควร
เมื่อพิจารณาจากระบบการออกเสียงประชามติของต่างประเทศทั้งสองแล้วจะเห็นได้ว่า
มีความแตกต่างกันอย่างมากกับระบบการออกเสียงประชามติของไทย จริงอยู่ที่เราสามารถ กล่าวอ้าง" ได้ว่าเรามีการนำระบบการออกเสียงประชามติมาใช้ในประเทศไทยกว่า 50 ปีแล้วก็ตาม แต่ในความเป็นจริงแล้วเป็นเพียงในทาง ทฤษฎี" เท่านั้นที่เรามีการนำเอาระบบการออกเสียงประชามติมาใช้ เพราะในทาง ปฏิบัติ" การออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญไทยในอดีตที่ผ่านมาทั้ง 4 ฉบับ ไม่เคยเกิดขึ้นเลย คงมีเพียงแต่บทบัญญัติในมาตราต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญถึงเรื่องการออกเสียงประชามติเท่านั้น จากเหตุดังกล่าวทำให้สามารถ เข้าใจ" ได้ว่า ประเทศไทยยังขาด ประสบการณ์" ในด้านการออกเสียงประชามติอยู่ค่อนข้างมากเมื่อเทียบกับประเทศทั้งหลายที่มีการนำระบบการออกเสียงประชามติมาใช้
แต่อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติในมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน อันเป็นบทบัญญัติที่ให้สิทธิแก่ประชาชนในการออกเสียงประชามติ อาจ" เป็นบทบัญญัติแรกของไทย ก็ได้ที่ก่อให้เกิดการออกเสียงประชามติทาง ปฏิบัติ" ขึ้นในประเทศไทย ทั้งนี้ เมื่อวิเคราะห์ ถึง เหตุ" ที่มิได้เกิดการออกเสียงประชามติในประเทศไทยทั้ง ๆ ที่มีรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ถึง 4 ฉบับ จะเห็นได้ว่า ส่วนใหญ่แล้วรัฐธรรมนูญของเรา 3 ฉบับแรก คือ ฉบับปี พ.ศ. 2489 พ.ศ. 2511 และ พ.ศ. 2517 นั้น อายุสั้น" เพราะถูกปฏิวัติรัฐประหาร ทำให้เราไม่มีโอกาสที่จะได้ทดลองใช้ระบบการออกเสียงประชามติได้ ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2539 นั้นเป็นข้อยกเว้นเพราะเป็นเงื่อนไขที่กำหนดไว้ว่าจะมีการออกเสียงประชามติได้ก็ต่อเมื่อรัฐสภา ไม่ให้ความเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ รัฐสภาก็ได้ให้ความเห็นชอบ จึงทำให้เราไม่มีโอกาสได้ใช้ระบบการออกเสียงประชามติอีกครั้งหนึ่ง ส่วน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ได้รับการ ยอมรับ" กันทั่วว่าเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน" ดังนั้น โอกาสที่จะ อายุสั้น" เช่น รัฐธรรมนูญของไทยในอดีตที่ผ่านมาจึงน้อยมาก ด้วยเหตุ
ดังกล่าวพอ คาดเดา" ได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะต้องใช้งานเป็นระยะเวลานานจน อาจ" ทำให้เกิดการนำระบบการออกเสียงประชามติดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 214 มาใช้บังคับได้
4.1 ประเด็นในการออกเสียงประชามติ การออกเสียงประชามติในสหรัฐอเมริกา
นั้นมีการกำหนดประเด็นไว้อย่างชัดเจน คือ การออกเสียงประชามติต่อการแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ การออกเสียงประชามติต่อร่างกฎหมาย การออกเสียงประชามติด้านการคลัง และการออกเสียงประชามติต่อกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นการออกเสียงประชามติที่รัฐธรรมนูญของหลาย ๆ มลรัฐ บังคับ" ว่าต้องมีการออกเสียงประชามติ ก่อนประกาศใช้บังคับ นอกจากนี้ ยังมีมลรัฐจำนวนมากที่ให้สิทธิแก่ประชาชนที่จะร้องขอให้นำร่างกฎหมายมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติได้ ส่วนประเทศฝรั่งเศสนั้นจะแตกต่างจากสหรัฐอเมริกา คือ มีการออกเสียงประชามติอยู่ 3 กรณี คือ การออกเสียงประชามติต่อร่าง รัฐธรรมนูญ ต่อร่างกฎหมาย และต่อความเปลี่ยนแปลงเขตดินแดน ซึ่งทั้ง 3 กรณีนี้รัฐธรรมนูญกำหนดไว้อย่างชัดเจนและไม่มีการให้สิทธิแก่ประชาชนในการร้องขอให้มีการออกเสียงประชามติ เช่น ในบางมลรัฐของสหรัฐอเมริกาดังกล่าวแล้ว
ประเด็นในการออกเสียงประชามตินับเป็นเรื่องที่สำคัญที่สุดเรื่องหนึ่งของระบบการออกเสียงประชามติ เพราะการตั้งประเด็นเพื่อถามประชาชน คือ หัวใจ" ของการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองประเทศ ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจเลยที่ประเทศทั้ง 2 คือ สหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศสต่างก็กำหนดประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติไว้อย่าง ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ ซึ่งเมื่อย้อนกลับไปดูรัฐธรรมนูญของไทยในอดีตทั้ง 4 ฉบับแล้ว จะเห็น
ได้ว่ามีความ ชัดเจน" ไม่แพ้กับของต่างประเทศ เพราะเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดกติกาสูงสุดของการปกครองประเทศด้วยการออกเสียงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญ
บทบัญญัติในมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกลับมิได้ได้รับ อิทธิพล" ของการประชามติจากต่างประเทศและจากรัฐธรรมนูญในอดีตของไทยเลยแม้แต่น้อย เพราะประเด็นในการออกเสียงประชามติในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้นเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ กิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน" ซึ่ง มิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ" หรือ เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ" มิใช่เรื่องที่เกี่ยวกับ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ" หรือ การให้ความเห็นชอบในร่างกฎหมาย" ดังที่เป็นอยู่ในต่างประเทศ
ประเด็นในการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันดูจะเป็นปัญหาสำคัญของระบบการออกเสียงประชามติในประเทศไทย เพราะเมื่อพิจารณาจากถ้อยคำใน รัฐธรรมนูญแล้วยากที่จะคาดเดาได้อย่างชัดเจนว่าเป็นเรื่องอะไร เพราะ กิจการในเรื่องที่อาจ กระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน" นี้เป็น สิทธิเฉพาะตัว" ของคณะรัฐมนตรีที่จะใช้ ดุลพินิจ" ของตนในการกำหนดชี้ชัดลงไปว่าเป็นเรื่องใด ดังนั้น การกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติของไทยตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงเป็นเรื่องสำคัญประการหนึ่งที่อาจก่อให้เกิดปัญหาขึ้นได้ในอนาคตหากประเด็นในการออกเสียงประชามติขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
4.2 ประเด็นผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติเป็นเรื่องสำคัญเช่นกันของกระบวนการออกเสียงประชามติ
คงไม่จำเป็นที่จะต้องกล่าวถึงการออกเสียงประชามติที่รัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่า จะต้องทำ เพราะกรณีดังกล่าวเป็นการบังคับให้เดินตามแนวทางที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ ปัญหาคงอยู่ที่การออกเสียงประชามติประเภทที่รัฐธรรมนูญให้อำนาจที่จะทำได้ กรณีดังกล่าวในประเทศสหรัฐอเมริกานั้นมอบให้ ประชาชน" เป็นผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ โดยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญของหลาย ๆ มลรัฐว่าประชาชนสามารถเข้าชื่อกันเพื่อขอให้มีการออกเสียงประชามติในร่างกฎหมายได้ ในขณะที่ประเทศฝรั่งเศสแม้จะไม่มีการให้ องค์กรประชาชน" เข้ามามีบทบาทสำคัญในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ แต่ก็ได้มอบอำนาจนี้ให้กับประธานาธิบดีอันเป็นผู้ที่ได้รับการเลือกตั้ง โดยตรง" จากประชาชนทั้งประเทศมาเป็นผู้ใช้อำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ โดยประธานาธิบดีจะต้องเป็นผู้ประกาศกำหนดให้มีการออกเสียงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญ ในร่างกฎหมายและต่อการเปลี่ยนแปลงเขตดินแดน
ในประเทศไทยนั้น รัฐธรรมนูญในอดีต 3 ฉบับ คือ ฉบับปี พ.ศ. 2489 พ.ศ. 2511 และ พ.ศ. 2517 ได้มอบให้เป็น พระราชอำนาจ" ของพระมหากษัตริย์ในการใช้ดุลพินิจเพื่อจัดให้มีการออกเสียงประชามติ กรณีดังกล่าวคงเทียบเคียงได้กับกรณีที่เกิดขึ้นในประเทศฝรั่งเศสที่มอบอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติให้กับประมุขสูงสุดของประเทศ คือ ประธานาธิบดี เหตุผลสำคัญประการหนึ่งก็คือ บารมี" ของผู้มีอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศจะเป็นหลักประกันอย่างดีสำหรับการออกเสียงประชามติว่าจะต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สำคัญของประเทศจริง ๆ
เมื่อเทียบเคียงกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของไทยจะเห็นได้ว่า มีความแตกต่าง"
อย่างมากในเรื่องของผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ เพราะกำหนดให้ รัฐบาล"เป็นผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ในประเด็นดังกล่าวนี้คงไม่มีความจำเป็นเช่นกันที่จะ เทียบเคียง" ถึง บารมี" ของการเป็นผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ เพราะเมื่อพิจารณาถึงสภาพการเมืองการปกครองประเทศโดยทั่ว ๆ ไปในหลายสิบปีที่ผ่านมาจะพบว่า ภายหลังจากที่รัฐบาลเข้าทำงานได้ระยะหนึ่ง ความนิยมที่ประชาชนมีให้ก็จะลดถอยลงไปเรื่อย ๆ จนกระทั่งมีการเปลี่ยนรัฐบาลใหม่ ดังนั้น การให้รัฐบาลเป็นผู้มีอำนาจในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้าง เสี่ยง" พอสมควร เพราะอาจทำให้การออกเสียงประชามติใน กิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือของประชาชน" กลายมาเป็นการออกเสียงประชามติ เกี่ยวกับบุคคลหนึ่งบุคคลใดหรือคณะบุคคลหนึ่งคณะบุคคลใด" โดยปริยาย เพราะประชาชนอาจใช้การออกเสียงประชามติที่รัฐบาลจัดให้มีขึ้นเป็นที่ระบายความรู้สึกของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลได้
4.3 ประเด็นวิธีการในการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ วิธีการในการออกเสียงประชามติทั้งของต่างประเทศที่ทำการศึกษาทั้งสองประเทศ คือ สหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศส กับของประเทศไทยตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีลักษณะค่อนข้างคล้ายคลึงกัน คือ มีการออกเป็นกฎหมายมาเพื่อวางกฎเกณฑ์กติกาในการออกเสียงประชามติ
กติกาในการออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็น ผู้รับผิดชอบเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ โดยเริ่มตั้งแต่จัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงของแต่ละจังหวัดและปิดประกาศบัญชีรายชื่อดังกล่าวพร้อมทั้งประกาศของนายกรัฐมนตรีที่ให้
มีการดำเนินการจัดทำประชามติไว้ กำหนดหน่วยออกเสียงในแต่ละจังหวัด แต่งตั้งผู้มาทำหน้าที่
อำนวยการหรือกำกับดูแลการออกเสียงประชามติ แต่งตั้งคณะกรรมการประจำที่ออกเสียง จัดให้
มีหีบบัตรและบัตรออกเสียงประชามติ การประกาศผลการออกเสียงประชามติ รวมทั้งพิจารณา
วินิจฉัยคำคัดค้านการออกเสียงประชามติพร้อมทั้งสามารถสั่งให้มีการออกเสียงประชามติได้ อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งดังกล่าวมีความคล้ายคลึงกับอำนาจของคณะตุลาการ รัฐธรรมนูญในประเทศฝรั่งเศสที่รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสได้มอบหน้าที่ในการดูแลตรวจสอบความ ถูกต้องของวิธีการออกเสียงประชามติและเป็นผู้ประกาศผลการออกเสียงประชามติ
4.4 ประเด็นการควบคุมและการตรวจสอบการออกเสียงประชามติ ในประเทศ
สหรัฐอเมริกานั้น มลรัฐต่างๆ ต่างบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของตนถึงเรื่องการควบคุมและการตรวจสอบการออกเสียงประชามติโดยให้แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการออกเสียงประชามติสำหรับการออกเสียงประชามติประเภทที่เกิดจากการร้องขอโดยประชาชน คณะกรรมการจะมีหน้าที่พิจารณาจำนวนผู้ร่วมลงชื่อและระยะเวลาที่ให้ประชาชนลงชื่อขอให้มีการออกเสียงประชามติว่าเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายของมลรัฐของตนหรือไม่ ส่วนประเทศฝรั่งเศสนั้นมอบหน้าที่ในการควบคุมและตรวจสอบการออกเสียงประชามติให้แก่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญรวมไปจนกระทั่งถึงการพิจารณาข้อพิพาทที่เกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ
การมอบหน้าที่ในการจัดการออกเสียงประชามติให้กับคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นเรื่องที่เหมาะสม เพราะคณะกรรมการการเลือกตั้งมีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการจัดการเลือกตั้ง อยู่แล้ว แต่สิ่งหนึ่งที่สมควรพิจารณาให้ละเอียด คือ การมอบหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยข้อคัดค้านการออกเสียงประชามติ กล่าวคือ มาตรา 24 แห่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติได้บัญญัติไว้ว่า เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งได้รับคำร้องคัดค้านการออกเสียงประชามติแล้วให้ดำเนินการพิจารณาสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงโดยพลัน ถ้าเห็นว่าการออกเสียงประชามติในหน่วยออกเสียงใดไม่ถูกต้องหรือมิได้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจที่จะสั่งการให้ดำเนินการออกเสียงประชามติใหม่ในหน่วยออกเสียงนั้น เว้นแต่การออกเสียงประชามติใหม่จะไม่ทำให้ผลการออกเสียงประชามติเปลี่ยนแปลงไป ก็ให้มีคำสั่งยกคำร้องคัดค้านนั้นเสีย กรณีดังกล่าวคงเป็นเรื่องที่ต้องติดตามกันต่อไปว่า คำสั่งทั้งหลายของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่จะสั่งการตามมาตราดังกล่าวจะเป็น คำสั่งที่ ถูกตรวจสอบ" โดยองค์กรอื่นได้หรือไม่ อย่างไร หากการสั่งการหรือการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นไปโดย บกพร่อง" หรือ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย"
4.5 ประเด็นผลของการออกเสียงประชามติ โดยปกติแล้ว ผลของการออกเสียงประชามติมักจะได้รับความ เคารพ" โดยแท้จริงเพราะถือกันว่าการออกเสียงประชามติเป็นรูปแบบหนึ่งของการแสดงเจตจำนงค์ของประชาชนต่อสิ่งที่ฝ่ายบริหารนำมาขอความเห็น เว้นไว้แต่การออกเสียงประชามติประเภทที่มีขึ้นเพื่อ ขอคำปรึกษา" (le referendum consultatif) ที่ผลของการออกเสียงประชามติไม่ผูกพันผู้มีอำนาจที่จะต้องปฏิบัติตาม
การขอคำปรึกษาจากประชาชนนี้เป็นรูปแบบหนึ่งของการขอรับฟังความเห็น จากประชาชนที่มีกระบวนการคล้ายคลึงกับการออกเสียงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญหรือใน ร่างกฎหมาย แต่จะต่างกันตรงที่ ผล" กล่าวคือ การออกเสียงประชามตินั้น ผลจะต้องเป็นไปตามที่ประชาชนได้แสดงความประสงค์โดยการออกเสียงไว้ ในขณะที่การขอคำปรึกษาจากประชาชนนั้น ผลไม่ผูกพันให้ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติที่เป็นเจ้าของเรื่องในการออกเสียงประชามติต้องปฏิบัติตาม
ในยุโรปมีหลายประเทศที่รัฐธรรมนูญของประเทศเหล่านั้นได้กำหนดถึงการขอ คำปรึกษาจากประชาชนไว้ เช่น 27
ประเทศสเปน มาตรา 92 ของรัฐธรรมนูญแห่งประเทศสเปน ลงวันที่ 29 ธันวาคม
ค.ศ. 1978 ได้บัญญัติไว้ว่า ในกรณีที่ต้องมีการตัดสินใจทางการเมืองในเรื่องสำคัญพิเศษ สามารถนำมาขอคำปรึกษาจากประชาชนได้โดยขั้นตอนของการขอคำปรึกษานั้น รัฐธรรมนูญให้กษัตริย์เป็นคนกำหนดโดยคำเสนอแนะของรัฐบาลซึ่งจะต้องได้รับการอนุมัติจากที่ประชุมร่วมของรัฐสภาก่อน นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ออกตามความในมาตรา 92 แห่งรัฐธรรมนูญด้วยว่า การอนุมัติโดยที่ประชุมร่วมของรัฐสภาจะต้องได้รับคะแนนเสียงข้างมากเด็ดขาด (la majorite absolue)
เมื่อพิจารณาดูขั้นตอนที่กำหนดไว้โดยรัฐธรรมนูญและโดยกฎหมายประกอบ รัฐธรรมนูญแล้วจะเห็นได้ว่า การขอคำปรึกษาจากประชาชนด้วยวิธีการออกเสียงประชามตินั้นแม้รัฐธรรมนูญจะใช้ถ้อยคำที่กว้างในการกำหนดประเด็นที่จะนำมาขอคำปรึกษาจากประชาชน แต่การขอคำปรึกษานี้จะต้องเกิดจาก การตกลง" ร่วมกันระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารจึงจะสามารถดำเนินการต่อไปได้ อำนาจของกษัตริย์นั้นเป็นเพียงอำนาจผูกพัน (competence liee) ที่ต้องทำตามที่รัฐบาลเสนอขึ้นมา
ประเทศสเปนเคยใช้การขอคำปรึกษาจากประชาชนด้วยวิธีการออกเสียงประชามติมาแล้วครั้งหนึ่งเมื่อวันที่ 12 มีนาคม ค.ศ. 1986 เพื่อสอบถามประชาชนถึงการเข้าร่วมเป็นสมาชิกองค์การ NATO
ประเทศกรีซ มาตรา 442 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับลงวันที่ 9 มิถุนายน ค.ศ. 1975 ที่ได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมไปเมื่อวันที่ 12 มีนาคม ค.ศ. 1985 ได้กำหนดให้มีการขอคำปรึกษาจากประชาชนในกรณีที่เป็นปัญหาระดับชาติที่ร้ายแรง การขอคำปรึกษาจากประชาชนจะต้องเกิดจากการลงมติด้วยคะแนนเสียงข้างมากอย่างเด็ดขาดของสภาผู้แทนราษฎรจากข้อเสนอของคณะรัฐมนตรี รัฐกฤษฎีกาของประธานาธิบดีกำหนดให้มีการขอคำปรึกษาจากประชาชนดังกล่าว จะต้องลงนามรับสนองโดยประธานสภาผู้แทนราษฎร กระบวนการดังกล่าวยังไม่เคยมีการนำมาใช้ในประเทศกรีซ
ประเทศลักซัมเบอร์ก มาตรา 51.7 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับลงวันที่ 17 ตุลาคม ค.ศ. 1868 กำหนดให้มีการขอคำปรึกษาจากประชาชนได้ตามกรณีและเงื่อนไขที่กำหนดโดยกฎหมาย
เคยมีการใช้กระบวนการดังกล่าว 2 ครั้งในประเทศลักซัมเบอร์กในปี ค.ศ. 1919 ครั้งแรกเพื่อสอบถามประชาชนว่าจะปกครองประเทศในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชต่อไป หรือไม่ และครั้งที่สองเพื่อสอบถามประชาชนว่าจะเลือกเป็นพันธมิตรทางการค้ากับประเทศ ฝรั่งเศสหรือประเทศเบลเยี่ยม
จากกรณีตัวอย่างของประเทศ 3 ประเทศในยุโรปจะพบว่า การขอคำปรึกษาจากประชาชนด้วยวิธีการออกเสียงประชามติเป็นสิ่งที่ดำเนินการใช้กันอยู่บ้างในยุโรป แต่อย่างไร ก็ตามตัวอย่างของประเทศสเปนและประเทศกรีซนั้นน่าจะเป็นตัวอย่างที่ เป็นเหตุเป็นผล" เพราะการที่จะขอคำปรึกษาจากประชาชนนั้นจะต้องผ่านกระบวนการกลั่นกรองของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารอย่างถี่ถ้วนเพื่อป้องกันมิให้เกิดการขอคำปรึกษาในเรื่องที่ไม่สำคัญ ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญหรือก่อให้เกิดผลเสียต่อประเทศ
ย้อนกลับมาพิจารณาถึงระบบการออกเสียงประชามติตามมาตรา 214 ของรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน คงปฏิเสธไม่ได้ว่าจากถ้อยคำในมาตราดังกล่าวแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการออกเสียงประชามติของไทยนั้นเป็นการขอคำปรึกษาจากประชาชน (le referendum consultatif) เช่นเดียวกับในประเทศสเปนและประเทศกรีซดังกล่าวมาแล้ว ดังนั้น ผลของการออกเสียงประชามติจึงไม่ผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม
แต่อย่างไรก็ตาม ทั้งในประเทศสเปนและประเทศกรีซมีการออกเสียงประชามติประเภทอื่น ๆ อีกหลายประเภท เช่น การออกเสียงประชามติในรัฐธรรมนูญหรือในร่างกฎหมาย
ดังนั้น การขอคำปรึกษาจากประชาชนด้วยวิธีการออกเสียงประชามติจึงเป็นเพียงหนึ่งในบรรดาวิธีการออกเสียงประชามติของประเทศทั้งสอง ในขณะที่ของไทยเรานั้นรัฐธรรมนูญมิได้กำหนดถึงการออกเสียงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญหรือในร่างกฎหมายไว้ คงมีเพียงการออกเสียงประชามติประเภทเดียวคือการขอคำปรึกษาจากประชาชน
ผลเสียที่จะตามมาคือความรู้ความเข้าใจและความศรัทธาในระบบการออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นส่วนเสริมของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบผู้แทนจะ หมดไป หากมีการออกเสียงประชามติแล้วรัฐบาลมิได้ปฏิบัติตามความเห็นของประชาชน
5. ข้อเสนอแนะที่เหมาะสมสำหรับกระบวนการออกเสียงประชามติที่อาจขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540)
ข้อเสนอแนะของงานวิจัยมีวงจำกัดอยู่ที่การ ปรับปรุง" ระบบการออกเสียงประชามติตามสภาพ" และ ตามเนื้อหา" ที่เป็นอยู่ในรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เนื่องจากผู้วิจัยเห็นว่าสมควรเคารพต่อ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ" ที่ต้องการให้การออกเสียงประชามติตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมีผลเป็นเพียงการ ขอคำปรึกษาจากประชาชน" เท่านั้น แต่อย่างไรก็ตาม ผู้วิจัยเห็นว่าแม้จะเคารพรูปแบบของการออกเสียงประชามติที่มีผลเป็นการให้คำปรึกษาดังที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ แต่ก็สมควรปรับปรุงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเพื่อให้การออกเสียงประชามติเกิดข้อขัดแย้งและข้อผิดพลาดน้อยที่สุด ดังนั้น ข้อเสนอแนะจึงตั้งอยู่บนพื้นฐานที่ว่าสมควรปรับปรุงระบบการ ขอคำปรึกษาจากประชาชน" ให้รอบคอบและรัดกุมกว่าที่เป็นอยู่
ข้อเสนอแนะประการแรก ได้แก่ การสร้างระบบการตรวจสอบขึ้นมาใหม่ ทั้งนี้ เนื่องจากมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญมิได้วางกลไกในการตรวจสอบเอาไว้ แต่ได้มอบให้เป็นดุลพินิจของรัฐบาลที่จะกำหนดประเด็นที่จะนำมาขอความเห็นจากประชาชนโดยไม่มีการตรวจสอบหรือมิต้องผ่านความเห็นชอบจากองค์กรใด
ผู้วิจัยมีความเข้าใจว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องการให้เรื่องการออกเสียงประชามติ เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีโดยแท้ เพราะไม่ว่าจะพิจารณาจากบทบัญญัติมาตรา 214 หรือจากการที่นำบทบัญญัติเรื่องการออกเสียงประชามติไปใส่ไว้ใน หมวดคณะรัฐมนตรี" ใน รัฐธรรมนูญก็ตาม ทั้งให้เห็นถึง ความเป็นอำนาจเฉพาะ" ของคณะรัฐมนตรีที่จะตัดสินใจในการให้มีหรือไม่ให้มีการออกเสียงประชามติได้แต่เพียงผู้เดียว การออกเสียงประชามติที่เกิดขึ้นอาจเป็นการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญได้หากเรื่องที่คณะรัฐมนตรีนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้นเป็นเรื่องที่ข้ดหรือแย้งกับประเด็น วัตถุประสงค์และข้อห้ามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้แล้วในมาตรา 214 และนอกจากนี้ เนื่องจากประเด็นที่บัญญัติไว้ใน
มาตรา 214 เองก็ไม่ชัดเจนเพราะกำหนดแต่เพียง กิจการในเรื่องที่อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน" ที่เป็นถ้อยคำที่มีลักษณะกว้างมาก
ผู้วิจัยเห็นด้วยกับการที่จะต้องสร้างกลไกในการตรวจสอบประเด็นที่จะนำมา ให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ทั้งนี้ เพื่อมิให้เกิดการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อ รัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เนื่องจากในปัจจุบันหากจะใช้กลไกในการตรวจสอบการออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญโดยใช้มาตรา 63 และมาตรา 266 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็อาจเกิดปัญหาในทางปฏิบัติขึ้นมาได้หากผู้มีอำนาจ ส่งเรื่อง" ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ไม่ส่งเรื่อง" ดังกล่าวให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่สามารถที่จะหยิบยกขึ้นมาวินิจฉัยเองได้ ผู้วิจัยมีความเห็นว่า กลไกที่สมควรนำมาปรับใช้ คือ กลไกของการออกเสียงประชามติในประเทศฝรั่งเศส ที่ให้บทบาทในการ ดูแลตรวจสอบความถูกต้องของวิธีการออกเสียงประชามติ" ให้แก่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ โดยการกำหนดให้รัฐบาลต้องปรึกษาหารือกับคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในการออกเสียงประชามติ ซึ่งในทางปฏิบัติจะมีการส่งเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้ตรวจสอบก่อนว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ข้อเสนอแนะในประการแรกนี้คงต้องเป็นการเสนอเพื่อให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ
ปัจจุบันในมาตรา 214 วรรคแรก โดยการเพิ่มบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญเข้าไป ตรวจสอบ"
ประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติก่อนที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยผู้วิจัยขอเสนอร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 214 วรรคแรกใหม่ดังนี้ คือ
มาตรา 214 ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์
ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีต้องเสนอความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติก่อนที่จะประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติ"
นอกจากการแก้ไขมาตรา 214 วรรคแรกแล้ว จะต้องทำการเพิ่มบทบัญญัติใน รัฐธรรมนูญใหม่อีกหนึ่งมาตรา ให้สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ที่เพิ่มขึ้น บทบัญญัติใหม่ควรมี ข้อความดังนี้ คือ
มาตรา...ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเสนอความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของประเด็นที่รัฐบาลเห็นสมควรให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบในเรื่องดังกล่าวให้แล้วเสร็จภายใน..วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่องจากนายกรัฐมนตรี"
เหตุผลที่ต้องกำหนดระยะเวลาเอาไว้ก็เพื่อมิให้เกิดข้อขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารกับศาลรัฐธรรมนูญหากฝ่ายบริหารต้องการให้การออกเสียงประชามติดำเนินการเป็นการเร่งด่วนเพราะเกี่ยวข้องกับความได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน
ข้อเสนอประการแรกนี้จะทำให้การกำหนดประเด็นในการออกเสียงประชามติเป็นไป
โดยรอบคอบกว่าเดิม และยังปิดโอกาสที่จะทำให้การออกเสียงประชามติขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญอีกด้วย
ข้อเสนอแนะประการที่สอง เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ
ไปจนถึงการคัดค้านผลการออกเสียงประชามติที่มอบอำนาจให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็น ผู้วินิจฉัยชี้ขาด เรื่องดังกล่าวแม้จะเป็นเรื่องที่ไม่เกี่ยวข้องกับงานวิจัยนี้โดยตรงและไม่เกี่ยวข้องกับศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงก็ตามแต่ก็เป็นเรื่องที่ผู้วิจัยเห็นว่าเป็นปัญหาสำคัญระดับประเทศที่สมควรทำการศึกษาวิจัยอย่างละเอียดต่อไป ทั้งนี้ เนื่องจากในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมและดำเนินการจัดหรือ จัดให้มีการเลือกตั้งและการออกเสียงประชามติ โดยอำนาจนั้นมีอยู่ ครบวงจร" ตั้งแต่ออกประกาศกำหนดเกณฑ์ในการเลือกตั้งและการออกเสียงประชามติ สืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งและการออกเสียงประชามติ วินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นจากการเลือกตั้งและการออกเสียงประชามติ ซึ่งผู้วิจัยเห็นว่าเป็นเรื่องที่ ไม่ปกติ" ที่มีการกำหนดให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งทำหน้าที่เสมือนเป็นฝ่าย นิติบัญญัติ" บริหาร" และ ตุลาการ" ในองค์กรเดียวกัน สมควรที่จะทำการศึกษาวิจัยอย่างละเอียดเพื่อแยก หน้าที่" ของ
คณะกรรมการการเลือกตั้งให้สอดคล้องกับทฤษฎีต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยต่อไป ซึ่งผู้วิจัยเห็นว่า องค์กรที่สมควรจะเข้าไปมีบทบาทในการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นจากการเลือกตั้งและการออกเสียงประชามติ คือ ศาลรัฐธรรมนูญ
เชิงอรรถ
25. บรรเจิด สิงคะเนติ, ศาลรัฐธรรมนูญ, สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540), สถาบันพระปกเกล้า, พ.ศ. 2544, หน้า 24-26.
[กลับไปที่บทความ]
26. คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 58-62/2543 ลงวันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2543 ได้ให้คำนิยามของคำว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ไว้ว่า หมายถึง องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญและกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญ.
[กลับไปที่บทความ]
27. Jean-Marie Denquin, Referendums consultatifs, Pouvoirs No.77, Edition Seuil, Paris 1996, pp.83-84.
[กลับไปที่บทความ]
|
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 4 พฤศจิกายน พ.ศ. 2545
| 
ดูทั้งหมด
