|
๔. ปัญหาสำคัญที่มีการวินิจฉัยชี้ขาด
๔.๑ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) (การฟ้องคดีก่อนศาลปกครองเปิดทำการ) (คำวินิจฉัย ที่ ๒/๒๕๔๔)
๔.๒ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น (คำวินิจฉัย
ที่ ๑/๒๕๔๔ ที่ ๓/๒๕๔๔ ที่ ๔/๒๕๔๔ ที่ ๕/๒๕๔๔ ที่ ๖/๒๕๔๔ ที่ ๗/๒๕๔๔
ที่ ๘/๒๕๔๕ และที่ ๙/๒๕๔๕)
๔.๓ เขตอำนาจเกี่ยวกับ พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
พ.ศ. ๒๕๓๙ (คำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๕ ที่ ๒/๒๕๔๕ ที่ ๕/๒๕๔๕ และที่ ๗/๒๕๔๕)
๔.๔ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ และ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (คำวินิจฉัยที่ ๔/๒๕๔๕)
๔.๕ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (กระบวนการยุติธรรมทางอาญา) (คำวินิจฉัยที่ ๖/๒๕๔๕)
๔.๖ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) (สัญญาทางปกครอง)
(คำวินิจฉัยที่ ๑๐/๒๕๔๕)
๔.๗ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๔๖ (คำวินิจฉัยที่ ๑๑/๒๕๔๕)
๔.๑ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) (การฟ้องคดีก่อนศาลปกครองเปิดทำการ)
คำวินิจฉัย ที่ ๒/๒๕๔๔ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑ บัญญัติว่า ศาลยุติธรรม
มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงเว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ส่วนมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครอง
มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน..ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งสองมาตรานี้เป็นบทบัญญัติที่กำหนดอำนาจของศาลยุติธรรมและศาลปกครองที่แตกต่างกัน กล่าวคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจทั่วไปในการพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดไม่ให้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ส่วนศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเฉพาะประเภทตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดเท่านั้น ศาลยุติธรรมที่มีอำนาจทั่วไปจึงมีอำนาจพิจารณาและพิพากษาคดีที่ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดโดยเฉพาะ
คดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้ยกเลิกหรือเพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดน่านที่ได้สั่งเพิกถอนใบจอง (น.ส. ๒) เลขที่ ๕๑๗ หมู่ที่ ๔ ตำบลไชยสถาน อำเภอเมืองน่าน จังหวัดน่าน โดยอ้างว่าจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมีลักษณะเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งลงประกาศราชกิจจานุเบกษาในวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๒ และมีผล
ใช้บังคับเมื่อวันที่ ๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๒ อันเป็นวันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา ตามมาตรา ๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาลจังหวัดน่านในวันที่ ๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๓ หลังจากที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับแล้ว แต่ศาลปกครองเปิดทำการเมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ ขณะนั้นจึงยังไม่มีศาลปกครองที่มีเขตอำนาจเหนือคดีปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมมีอำนาจในการรับคดีปกครองดังกล่าวไว้พิจารณาพิพากษาได้
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีปกครองที่เกิดขึ้นภายหลังพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับ แต่ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ศาลจังหวัดน่านจึงมีเขตอำนาจเหนือคดีนี้และต้องรับคดีไว้พิจารณาพิพากษาต่อไป
หมายเหตุ
คำวินิจฉัยนี้ คณะกรรมการมีมติเป็นเอกฉันท์ว่า คดีฟ้องขอให้ยกเลิกหรือเพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดน่าน มีลักษณะเป็นคดีปกครอง และเมื่อการฟ้องคดีปกครองได้มีขึ้นในช่วงเวลาที่ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ ศาลยุติธรรมจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจทั่วไปในการพิจารณาพิพากษาคดีตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
๔.๒ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น
(คำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๔ ที่ ๓/๒๕๔๔ ที่ ๔/๒๕๔๔ ที่ ๕/๒๕๔๔ ที่ ๖/๒๕๔๔ ที่ ๗/๒๕๔๔ ที่ ๘/๒๕๔๕ และที่ ๙/๒๕๔๕)
พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พ.ศ. ๒๔๘๒ มาตรา ๔๘ และ พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๕ วรรคหนึ่ง ประกอบกับ พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๘๒ มาตรา ๕๗ และมาตรา ๕๗ วรรคหนึ่ง
(คำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๔ ที่ ๓/๒๕๔๔ ที่ ๔/๒๕๔๔ ที่ ๕/๒๕๔๔ ที่ ๖/๒๕๔๔
ที่ ๗/๒๕๔๔ ที่ ๘/๒๕๔๕ และที่ ๙/๒๕๔๕)
คำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๔ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล
พุทธศักราช ๒๔๘๒ มาตรา ๕๘ บัญญัติให้ศาลที่ได้รับคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลให้ดำเนินการพิจารณาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งโดยเร็ว ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่ต้องดำเนินกระบวนพิจารณาคดีให้เป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ในประมวลกฎมายวิธีพิจารณาความแพ่ง คดีที่จะอยู่ในเขตอำนาจ
การพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองต้องเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พ.ศ. ๒๔๘๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งคดีเป็นศาลจังหวัดปัตตานี
คำวินิจฉัยที่ ๓/๒๕๔๔ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลมีความเห็นว่า การคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหาร
ส่วนตำบลมีลักษณะเป็นการคัดค้านคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ร้องอ้างว่า
คณะกรรมการตรวจคะแนนปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือปฏิบัติไม่ถูกต้องตามระเบียบและกฎหมายที่กำหนดไว้ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ซึ่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๔๕ วรรคสาม บัญญัติว่า หลักเกณฑ์และวิธีการสมัครรับเลือกตั้งและการเลือกตั้ง
ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น แต่ปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
ใช้บังคับ กรณีจึงเป็นไปตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๕ วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า ในระหว่างที่ไม่มีกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ให้นำกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลมาใช้บังคับกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลโดยอนุโลม ดังนั้น การเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหาร
ส่วนตำบลจึงต้องนำกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลมาใช้บังคับ
โดยอนุโลม ซึ่งพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๘๒ มาตรา ๕๗ บัญญัติว่า ภายในสิบห้าวัน นับตั้งแต่เทศบาลประกาศผลของการเลือกตั้ง
ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าสิบคนก็ดี ผู้สมัครคนใดก็ดี ในเขตเลือกตั้งใด เห็นว่า
การเลือกตั้งในเขตนั้นเป็นไปโดยมิชอบ มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลชั้นต้นซึ่งเขตเลือกตั้งนั้นอยู่ในเขตอำนาจ เพื่อขอให้สั่งว่าบุคคลผู้หนึ่งผู้ใดมิได้รับเลือกตั้งโดยชอบ และหรือว่าผู้ใดได้รับเลือกตั้งโดยชอบ หรือว่าไม่มีบุคคลผู้หนึ่งผู้ใดได้รับเลือกตั้งโดยชอบ และมาตรา ๕๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า เมื่อศาลได้รับคำร้องคัดค้านแล้วให้ดำเนินการพิจารณาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งโดยเร็ว
เป็นการบัญญัติให้ศาลชั้นต้นที่พิจารณาคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลต้องดำเนินการพิจารณาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง อันเป็นวิธีพิจารณาคดีในศาลยุติธรรม ซึ่งวิธีพิจารณาคดีถือเป็นสิ่งสำคัญที่จะทำให้การดำเนินกระบวนพิจารณาของศาลเป็นไปตามความมุ่งหมายของกฎหมาย หากให้ศาลปกครองต้องตัดสินคดีปกครองโดยใช้วิธีพิจารณาความแพ่งแทนที่จะใช้วิธีพิจารณาคดีปกครอง
ย่อมจะไม่สอดคล้องกับระบบและความมุ่งหมายของกฎหมาย ดังนั้น ศาลยุติธรรม
จึงเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๕ วรรคหนึ่ง ประกอบกับพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๘๒ มาตรา ๕๘ วรรคหนึ่ง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑/๒๕๔๔
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลวังไก่เถื่อน อำเภอหันคา จังหวัดชัยนาท ของนายธวัช ศรีสุวราภรณ์ ผู้ร้อง อยู่ในเขตอำนาจของศาลจังหวัดชัยนาท
หมายเหตุ
๑. คำวินิจฉัยที่ ๔/๒๕๔๔ ที่ ๕/๒๕๔๔ ที่ ๖/๒๕๔๔ ที่ ๗/๒๕๔๔ และ
คำวินิจฉัยที่ ๗/๒๕๔๔ และที่ ๘/๒๕๔๔ ได้วินิจฉัยเป็นไปตามแนวคำวินิจฉัย
ที่ ๑/๒๕๔๔
๒. ในการพิจารณาเรื่องที่ ๑/๒๕๔๔ ความเห็นคณะกรรมการมีมติ ๕ ต่อ
๒ เสียงว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมโดยในการพิจารณามีความเห็นสำคัญ ๒ ความเห็น คือ
๒.๑ ความเห็นแรก เห็นว่า กรณีการคัดค้านการเลือกตั้ง ตาม พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนี้ กำหนดให้การดำเนินการของศาลเป็นไปตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง แม้โดยลักษณะของคดีนี้จะเป็นคดีปกครอง แต่การจะให้ศาลปกครองพิจารณาพิพากษาโดยใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งแทนที่จะใช้วิธีพิจารณา
คดีปกครองจะเป็นเรื่องประหลาด ไม่สอดคล้องกับระบบและความมุ่งหมายของกฎหมาย ศาลยุติธรรมจึงควรเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องนี้
๒.๒ ความเห็นที่สอง เห็นว่า พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล พ.ศ. ๒๔๘๒ เกิดขึ้นในขณะที่ยังไม่มีศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงมีอำนาจพิจารณาคำร้องคัดค้านการเลือกตั้ง โดยใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง
แต่เมื่อมีการเปิดทำการศาลปกครองอำนาจศาลยุติธรรมในการพิจารณาคดีปกครองย่อมถูกตัดไป เพราะคดีตาม พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลฯ เป็นคดีปกครอง
จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
๓. ที่ประชุมมีมติให้สำนักงานเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล จัดทำบันทึกข้อความสังเกตของคณะกรรมการเกี่ยวกับการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายทั้งระบบที่เกี่ยวข้องกับคดีปกครอง และเขตอำนาจพิจารณาของศาลส่งไปยังสำนักงานศาลยุติธรรมเพื่อแจ้งฝ่ายนิติบัญญัติทราบข้อสังเกตประกอบการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกันต่อไป
๔.๓ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
พ.ศ. ๒๕๓๙
(คำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๕ ที่ ๒/๒๕๔๕ ที่ ๕/๒๕๔๕ และที่ ๗/๒๕๔๕)
คำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๕ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ บัญญัติให้กรุงเทพมหานครมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็น
ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และมาตรา ๘๙ (๔) กำหนดให้กรุงเทพมหานคร
มีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการในการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยในกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นการให้บริการสาธารณะประการหนึ่ง เมื่อนายถาวร
ยังถิน ผู้กระทำละเมิดในคดีนี้เป็นลูกจ้างประจำของกรุงเทพมหานคร ตำแหน่งพนักงานขับรถ ฝ่ายหมวดตรวจและควบคุม (เก็บขนมูลฝอย) งานรักษาความสะอาด สำนักงานเขตยานนาวา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามคำนิยามศัพท์
แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔ การที่นายถาวรขับรถยนต์บรรทุกเก็บขนขยะในวันเกิดเหตุเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมาย ทั้งนี้ เป็นไปตามประกาศกรุงเทพมหานคร เรื่อง การกำหนด
คุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่งลูกจ้างกรุงเทพมหานคร ลงวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๓๕ ซึ่งในบัญชีแนบท้ายได้กำหนดหน้าที่และความรับผิดชอบของพนักงานขับรถไว้ว่า ขับรถยนต์ ดูแลรักษาความสะอาด บำรุงรักษา แก้ไขข้อขัดข้องเล็ก ๆ น้อย ๆ ของรถยนต์ และปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่ได้รับมอบหมาย การปฏิบัติหน้าที่ของ
นายถาวรตามประกาศดังกล่าวถือได้ว่าเป็นหน้าที่ที่เกิดขึ้นตามกฎหมายในการ
ให้บริการสาธารณะเกี่ยวกับการรักษาความสะอาด เมื่อเกิดเหตุละเมิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของนายถาวร ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งการละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตน
ได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ แต่คดีที่ฟ้องเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐให้ต้องรับผิดทางละเมิดอาจอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองก็ได้ กรณีจำต้องพิจารณาอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาคดีเป็นสำคัญ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาท
เกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง
หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเป็นการจำกัดประเภทคดีปกครอง
ที่เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยมุ่งหมายให้
ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐ
เท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำทางกายภาพของเจ้าหน้าที่ เมื่อการยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ คือ การขับรถ ไม่ใช่การฟ้องคดีเนื่องจากผู้ถูกละเมิดยังไม่พอใจในการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และความเสียหายในคดีนี้มิได้เกิดจากการใช้อำนาจ
ตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙
วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีละเมิดระหว่างนายบุญเฮ็ง เพริดพริ้ง และนางบันไลหรือวิไลหรือไล เพริดพริ้ง โจทก์ กรุงเทพมหานคร จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจ ได้แก่ ศาลแพ่ง
หมายเหตุ
๑. คณะกรรมการมีมติเป็นเอกฉันท์ว่า คดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
๒. หลักเกณฑ์เรื่องการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำทางกายภาพหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติของเจ้าหน้าที่ ซึ่งมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายนั้น อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
๓. คำวินิจฉัยที่ ๒/๒๕๔๕ ที่ ๕/๒๕๔๕ และที่ ๗/๒๕๔๕ ได้วินิจฉัยเป็นไปตามแนวคำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๕
๔.๔ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ และ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
(คำวินิจฉัยที่ ๔/๒๕๔๕)
คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล มีความเห็นว่า การพิจารณาเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน กฎหมายกำหนดให้ต้องฟ้องศาล เมื่อศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งถึงที่สุดประการใด ให้เจ้าพนักงานที่ดินดำเนินการไปตามนั้น เช่น มาตรา ๖๐ วรรคสาม มาตรา ๖๑ วรรคห้า มาตรา ๖๒ และมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคห้าและวรรคหก เป็นต้น ซึ่งการโต้แย้งของนายเจริญกับพวกดังกล่าวเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดิน กล่าวอีกนัยหนึ่งคือสิทธิในทรัพย์สิน จึงต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน โดยในมาตรา ๑๒๙๘ บัญญัติว่า ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าผู้ใด
มีสิทธิดีกว่ากันย่อมอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทต้องพิจารณาประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครอง
มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกโฉนด
มีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ จึงได้แก่ ศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายเจริญ คำพิชัย กับพวกรวม ๒๕ คน ฟ้องวัดพระธาตุเจดีย์หลวงและกรมที่ดิน เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวล
กฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ซึ่งในกรณีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเชียงราย
หมายเหตุ
. คณะกรรมการมีความเห็นเป็นเอกฉันท์ว่า คดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
.
. คณะกรรมการเคยมีมติเป็นเอกฉันท์ในคำวินิจฉัยที่ ๒/๒๕๔๔ ว่า คดีฟ้องขอให้ยกเลิกหรือเพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดน่าน มีลักษณะเป็นคดีปกครอง และเมื่อการฟ้องคดีปกครองได้มีขึ้นในช่วงเวลาที่ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ ศาลยุติธรรมจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจทั่วไปในการพิจารณาพิพากษาคดี
ตามกฎหมายแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑
.
การวินิจฉัยชี้ขาดเรื่องดังกล่าวมี ๒ ประเด็นสำคัญ คือ
ประเด็นแรก การจัดทำเอกสารสิทธิให้ถูกต้อง อันเกี่ยวกับกรรมสิทธ์
ในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ประเด็นที่สอง ค่าเสียหายอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
ในประเด็นเรื่องการรังวัดสอบเขตนั้น ไม่ใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย รวมทั้งไม่ได้มีการออกคำสั่งทางปกครองใด ๆ อันเป็นการกระทบสิทธิของประชาชน ดังนั้น เมื่อเกิดปัญหาข้อพิพาทจากการรังวัดสอบเขต พนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องทำการไกล่เกลี่ยก่อน หากไม่ได้ผลจะต้องฟ้องคดีต่อศาล ซึ่งศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้แก่ ศาลยุติธรรมเพราะเป็นปัญหาในเรื่องกรรมสิทธิ์
๔. ประเด็นในเรื่องคดีที่มีหลายข้อหานั้น มีความเห็นที่สำคัญ คือ
๔.๑ กรณีที่มีข้อหาหลักและมีข้อหาอื่น เป็นปัญหาเกี่ยวเนื่องหรือเป็นข้อหาลำดับรอง ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความจริงในข้อหาหลักก่อน จึงจะพิจารณาข้อหาเกี่ยวเนื่องหรือข้อหาลำดับรองต่อไปได้ เช่น ฟ้องขอให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่รุกล้ำ ศาลต้องพิจารณาให้ได้ก่อนว่าสิ่งปลูกสร้างนั้นรุกล้ำที่ผู้อื่นหรือไม่ จึงจะสั่งให้รื้อถอนได้ หรือฟ้องขอให้เจ้าหน้าที่ของรัฐชำระค่าเสียหายอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายโดยมิชอบ ศาลต้องพิจารณาให้ได้ก่อนว่าเจ้าหน้าที่นั้นใช้อำนาจโดยชอบด้วยหรือไม่ จึงจะสามารถกำหนดค่าเสียหายได้
๔.๒ การพิจารณาเพื่อแยกประเด็นแห่งข้อหาและความเกี่ยวเนื่องกันเป็นเรื่องที่สำคัญ เพราะจะทำให้เกิดปัญหาได้ เช่น ประเด็นเรื่องการละเลยต่อการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อเรียกค่าเสียหายนั้น การที่ศาลปกครองจะพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายหรือไม่นั้น จะต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ถ้าหากจะต้องให้ผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแล้ว จะกลับมาฟ้องคดีเรื่องการละเลยหรือล่าช้าได้นั้น อาจจะทำให้คดีขาดอายุความได้ ซึ่งในเรื่องนี้ศาลปกครองได้แก้ไขโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด
ได้ออกระเบียบเรื่องวิธีพิจารณาคดีว่า ถ้ามีการขัดแย้งกันในเรื่องเขตอำนาจศาลกับศาลอื่น ในข้อหาที่มีหลายประเด็นเกี่ยวพันกัน โดยประเด็นหลักอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองแล้ว ให้ศาลปกครองมีอำนาจที่จะพิจารณาคดีในประเด็นรอง ซึ่งจำเป็นต้องวินิจฉัยก่อน ดังนั้น หากคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีได้ระบุไว้ชัดเจนว่ามุ่งหมายจะฟ้องประเด็นเรื่องการละเลยต่อการปฏิบัติหน้าที่แล้ว แม้จะมีปัญหาเรื่องกรรมสิทธิ์ด้วยก็ตาม ศาลปกครองสามารถที่จะพิจารณาในประเด็นเรื่องกรรมสิทธิ์ต่อไปได้ทันที ซึ่งจะแตกต่างจากประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ที่ไม่มีบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าว
๔.๕ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (กระบวนการยุติธรรมทางอาญา)
คำวินิจฉัยที่ ๖/๒๕๔๕ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เห็นว่า แม้การออกหมายเรียกพยาน จะส่งผลกระทบต่อผู้ฟ้องคดี
โดยตรง แต่ก็เป็นการใช้อำนาจของพนักงานสอบสวนตามขั้นตอนที่กำหนดไว้
เป็นการเฉพาะในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาซึ่งอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลยุติธรรม ด้วยเหตุนี้ การเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการออกหมายเรียกดังกล่าว จึงอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลยุติธรรมเช่นกัน อนึ่งประเด็นเรื่อง
เรียกค่าเสียหายนี้ ทั้งศาลปกครองกลางและศาลแขวงพระนครเหนือเห็นพ้องต้องกันว่า คำฟ้องส่วนนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม กรณีจึงมิใช่เป็นการขัดแย้งกันในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลไม่จำเป็นต้องวินิจฉัยชี้ขาด
สำหรับการขอให้ระงับหรือเพิกถอนหมายเรียกนั้น เมื่อการออกหมายเรียกเป็นการใช้อำนาจของพนักงานสอบสวนตามขั้นตอนที่กำหนดไว้เป็นการเฉพาะ
ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งอยู่ภายใต้การตรวจสอบของ
ศาลยุติธรรมดังที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คณะกรรมการจึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนระงับหมายเรียกพยานในคดีอาญา ระหว่างนายวัลลภ นาคพุก ผู้ฟ้องคดี กับ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และร้อยตำรวจเอก ชัยวัฒน์ อินทร์เทศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจ ได้แก่ ศาลแขวงพระนครเหนือ
หมายเหตุ
๑. คณะกรรมการมีมติเป็นเอกฉันท์ว่า คดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของ
ศาลยุติธรรม
๒. การออกหมายเรียกของพนักงานสอบสวนในคดีอาญาเป็นการดำเนินงานที่จะนำไปสู่การนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษทางอาญา จึงเป็นการกระทำที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาได้กำหนดให้อำนาจไว้โดยเฉพาะ ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
๓. ในเรื่องของกระบวนการยุติธรรมทางอาญานั้น มีปัญหาเข้าสู่
ที่ประชุมใหญ่ของศาลปกครองสูงสุด ซึ่งได้มีมติว่า คำว่า การดำเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา มีปรากฏเฉพาะในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ฉบับเดียวเท่านั้น การยกเว้นการกระทำบางอย่างของ
ฝ่ายปกครองไม่ต้องยู่ในบังคับของกฎหมาย เช่น การดำเนินงานตามกระบวนการ
ยุติธรรมทางอาญา การดำเนินงานที่เป็นกระบวนการยุติธรรมทางอาญาเป็นขั้นตอนการดำเนินงานที่จะนำไปสู่การนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษทางอาญา ก็เพราะการกระทำที่เป็นข้อยกเว้นนั้นมีหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้โดยเฉพาะอยู่แล้ว ซึ่งในขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ คือพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญานั้น อาจจะมีการกระทำทางปกครองปะปนอยู่ด้วย ถ้าขั้นตอนใดเป็นการกระทำที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง การกระทำดังกล่าวจะอยู่ในอำนาจ
การควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรมตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แต่ถ้าการกระทำใด
ที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและเป็นการกระทำที่เข้าเกณฑ์เป็นกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจควบคุมตรวจสอบได้ เมื่อข้อเท็จจริงของคดีนี้เป็นการฟ้องขอให้ระงับหรือเพิกถอนการออกหมายเรียกของพนักงานสอบสวนในคดีอาญา และเรียกค่าเสียหายจากการออกหมายโดยมิชอบ
ซึ่งถือว่าเป็นการดำเนินงานตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จึงอยู่ในเขตอำนาจการควบคุมตรวจสอบของ
ศาลยุติธรรม
๔.๖ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) (สัญญาทางปกครอง)
คำวินิจฉัยที่ ๑๐/๒๕๔๕ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีในคดีนี้เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจาก
การปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาลอำเภอหลังสวน ซึ่งเป็นสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลย และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ได้บัญญัติให้สัญญาทางปกครองมีลักษณะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มี
สิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งจากข้อเท็จจริง
ในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราช-บัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยในกรณีนี้เป็นสัญญาจ้างก่อสร้าง
ปรับปรุงโรงพยาบาลชุมชนขนาด ๖๐ เตียง เป็น ๙๐ เตียง โดยมีอาคารผู้ป่วยและส่วนประกอบอื่น ๆ ทั้งนี้ การสารธารณสุขเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารโรงพยาบาลของรัฐซึ่งเป็นถาวรวัตถุ เป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญ
ในการดำเนินการบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล นอกจากนี้ประชาชนทั่วไป
ยังสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้โดยตรง อาคารโรงพยาบาลจึงเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและเนื่องจากวัตถุแห่งสัญญานี้คือการรับจ้างก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาล กรณี
จึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มี
สิ่งสาธารณูปโภค
ดังนั้น สัญญานี้จึงเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคและเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญานี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสัญญาก่อสร้างปรับปรุงอาคาร
โรงพยาบาลหลังสวนระหว่างบริษัท เค.เอส.โฮมเมคเกอร์ กรุ๊ป จำกัด โจทก์ กับจังหวัดชุมพร จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้
ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
หมายเหตุ
๑. คณะกรรมการมีมติ ๕ เสียงต่อ ๑ เสียงว่า สัญญาก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาลเป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
๒. มีความเห็นสำคัญ ๒ ความเห็น คือ
๒.๑ ความเห็นแรก เห็นว่า บทนิยามของ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ คำว่า สัญญาทางปกครอง หมายความถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือ
แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งการใช้คำว่า ให้หมายความรวมถึง แทนคำว่า หมายความว่า ก็เพื่อให้มีการพัฒนาหลักการเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ยืดหยุ่นและตามความเปลี่ยนแปลงได้ โดยในชั้นการยกร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ ได้มีการศึกษาถึงประวัติศาสตร์ความเป็นมาของแนวคิดในเรื่องสัญญาทางปกครองของบางประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส ในอดีตรัฐจะเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะเอง ต่อมาเมื่อมีความจำเป็นบางประการที่รัฐไม่สามารถจัดทำด้วยตนเองได้ จึงต้องมอบหมายให้เอกชนเป็นผู้จัดทำ จึงทำให้เกิดแนวความคิดเรื่องสัญญาทางปกครองขึ้น เนื่องจากเป็นการจ้างเอกชนมาทำสิ่งที่รัฐมีหน้าที่ต้องทำ และการมอบหมายให้เอกชนทำ
มี ๒ ระดับ คือ ระดับแรกเป็นการจ้างทำ เช่น การจ้างให้ก่อสร้าง กับระดับที่สอง
เป็นการจ้างให้ก่อสร้างและจ้างให้บริการด้วย ซึ่งทั้งสองระดับก็เป็นสัญญาทางปกครอง
ทั้งสิ้น ตัวอย่าง คำวินิจฉัยคดีของประเทศฝรั่งเศส คือ สัญญาที่รัฐจ้างเอกชนจัดทำอาหารเพื่อเลี้ยงผู้ลี้ภัยนั้นถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง แม้ลักษณะของสัญญาจะเป็นสัญญาจ้างทำของ แต่โดยเนื้อหาของสัญญาแล้วถือว่าเป็นสัญญาทางปกครองตามหลักที่ว่ารัฐมีหน้าที่ต้องจัดทำ แต่ไม่ทำเองกลับมอบหมายให้เอกชนเป็นผู้จัดทำ
เมื่อพิจารณาตามข้อเท็จจริงของคดีนี้ การสร้างอาคาร
โรงพยาบาล เพื่อใช้ในการรักษาพยาบาลผู้ป่วย ถือว่าเป็นการจัดให้มี
สิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นหน้าที่ของรัฐโดยตรง เพราะถ้าไม่มีอาคารย่อมไม่สามารถ
ทำการรักษาพยาบาลได้ ฉะนั้น เอกชนผู้รับจ้างซ่อมแซมโรงพยาบาลจึงเป็นผู้จัด
ให้มีสิ่งสาธารณูปโภคตามความหมายของกฎหมาย
๒.๒ ความเห็นที่สอง เห็นว่า สัญญาที่ว่าจ้างให้เอกชนก่อสร้าง
ปรับปรุงอาคารของโรงพยาบาล ซึ่งเป็นอสังหาริมทรัพย์ที่มีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์
แต่เมื่อได้มีการปรับปรุงอาคารของโรงพยาบาลตามสัญญาเสร็จแล้ว ผู้รับจ้างคงมีสิทธิเพียงได้รับค่าจ้าง อันเป็นการผูกพันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยจ้างทำของเท่านั้น ไม่มีสิทธิที่จะดำเนินการหรือบริหารกิจการโรงพยาบาล อันจะถือได้ว่าเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะแทนรัฐแต่อย่างใด ทั้งข้อสัญญาก็ไม่มีข้อความซึ่งมีลักษณะพิเศษที่ไม่ค่อยพบในทางแพ่งที่ให้เอกสิทธิ์แห่งอำนาจรัฐ สัญญาพิพาทนี้
จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง
๔.๗ เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับ พ.ร.บ. จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน
พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๔๖
คำวินิจฉัยที่ ๑๑/๒๕๔๕ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เห็นว่า คดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการบังคับใช้พระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงต้องพิจารณาว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมาย
ว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ อันจะทำให้คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๓) และ (๔) หรือไม่
กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน เป็นกฎหมายที่กำหนดสิทธิ
และหน้าที่ระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง โดยกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำในการจ้าง การใช้แรงงาน และการจัดสถานที่และอุปกรณ์ในการทำงาน เพื่อให้ผู้ทำงานมีสุขภาพอนามัยที่ดี มีความปลอดภัยในอนามัย ร่างกาย และชีวิต โดยได้รับค่าตอบแทน
ที่เหมาะสมตามสมควร เพื่อประสิทธิภาพในการผลิตและการให้บริการดังปรากฏ
ในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ส่วนกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ เป็นกฎหมายที่กำหนดแนวทางปฏิบัติต่อกันระหว่างบุคคลสองฝ่าย คือ
นายจ้างและลูกจ้าง เพื่อให้ทั้งสองฝ่ายมีความเข้าใจอันดีต่อกัน สามารถทำข้อตกลงในเรื่องเกี่ยวกับสิทธิ หน้าที่ และผลประโยชน์ในการทำงานร่วมกันได้ รวมทั้งกำหนดวิธีการระงับข้อขัดแย้งหรือระงับข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างกันให้ได้ข้อยุติที่รวดเร็วด้วยความพอใจของทั้งสองฝ่ายมากที่สุด เพื่อให้เกิดความสงบสุขในอุตสาหกรรมและความเจริญทางด้านเศรษฐกิจแก่นายจ้าง ลูกจ้าง และประเทศชาติในที่สุด
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ จึงได้กำหนดวิธีพิจารณาเมื่อมีข้อพิพาทระหว่างนายจ้างและลูกจ้างให้มีลักษณะเป็น
ไตรภาคี องค์คณะผู้พิพากษาประกอบด้วยผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสมทบฝ่ายนายจ้าง และผู้พิพากษาสมทบฝ่ายลูกจ้างฝ่ายละเท่า ๆ กันเป็นองค์คณะพิจารณาพิพากษาคดี โดยเน้นการเจรจาต่อรองเพื่อให้เกิดความเข้าใจอันดีระหว่างกัน
พระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นกฎหมายที่รัฐมุ่งประสงค์ในการควบคุมดูแลผู้จัดหางานมิให้เอาเปรียบหรือหลอกลวงผู้หางาน ความสัมพันธ์ระหว่างผู้จัดหางานและผู้หางานไม่ใช่ความสัมพันธ์
ในลักษณะของนายจ้างและลูกจ้าง กฎหมายฉบับนี้จึงแตกต่างจากพระราชบัญญัติ
คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ และพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ และไม่อาจถือได้ว่าพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ อันจะทำให้คดีอยู่ในอำนาจของศาลแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๓) และ (๔)
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมและอธิบดีกรมการจัดหางาน ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมาย เรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และขอให้เพิกถอน
กฎกระทรวง อันมีลักษณะเป็นคดีปกครองตามมาตร ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่โต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนจัดหางานกลางและปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมตามพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ระหว่างบริษัทจัดหางานซาโก้ เอ็กซ์เพรส จำกัด
ผู้ฟ้องคดี ปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมและอธิบดีกรมการจัดหางาน (นายทะเบียนจัดหางานกลาง) ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
หมายเหตุ
๑. ศาลแรงงานกลางเห็นว่าปัญหาเกี่ยวกับเรื่องหลักประกันของบริษัทจัดหางานอยู่ในอำนาจศาลแรงงาน ส่วนปัญหาเกี่ยวกับใบอนุญาตจัดหางาน
การเรียกค่าเสียหายจากการพักใช้และไม่ต่ออายุใบอนุญาตตลอดจนการเพิกถอน
กฎกระทรวงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่ศาลปกครองกลางเห็นว่าเรื่องทั้งหมดอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ส่วนฝ่ายเลขานุการเห็นว่าเรื่องทั้งหมดอยู่ในอำนาจศาลแรงงาน ยกเว้นกรณีกฎกระทรวง
๒. คณะกรรมการมีมติด้วยคะแนนเสียง ๕ ต่อ ๒ เสียง ว่าเรื่องทั้งหมด
เป็นคดีปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองโดยมีเหตุผลสำคัญ
๓ ประการ คือ
๒.๑ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน
พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) บัญญัติว่า
ศาลแรงงานมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่อง
ดังต่อไปนี้
...
(๓) กรณีที่จะต้องใช้สิทธิทางศาลตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์
(๔) คดีอุทธรณ์คำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน หรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์
...
ดังนั้น ศาลแรงงานจึงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทที่เกิดขึ้นจากกฎหมาย ๒ ฉบับ คือ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ซึ่งหมายถึง พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ และ พ.ร.บ.
แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะขยายความให้รวมไปถึง พ.ร.บ.
จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘
๒.๒ เจตนารมณ์ของกฎหมาย ๒ ฉบับ คือ พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ กับ พ.ร.บ. จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ตามที่ปรากฏจากเหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวเป็นคนละเรื่องกัน ประกอบกับ พ.ร.บ. จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ บัญญัติขึ้นตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๑ และได้มีการแก้ไขกฎหมายใหม่ใน พ.ศ. ๒๕๒๘ กฎหมายฉบับนี้จึงมีมาก่อนกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน (ในขณะที่มีการตรา พ.ร.บ. จัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มีเพียงประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๑๐๓ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๑๘ ว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และ พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์
พ.ศ. ๒๕๑๘) ดังนั้น พ.ร.บ. จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ จะกลายเป็นกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานได้อย่างไร
๒.๓ พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ เป็นกฎหมายที่กำหนดสิทธิและหน้าที่ ระหว่างรัฐ นายจ้าง ลูกจ้าง เกี่ยวกับมาตรฐานขั้นต่ำในการจ้าง การใช้แรงงาน และการจัดสถานที่และอุปกรณ์ในการทำงาน เพื่อให้ผู้ทำงานมีสุขภาพอนามัยที่ดี มีความปลอดภัยในอนามัยร่างกายและชีวิต โดยได้รับค่าตอบแทน
ที่เหมาะสมตามสมควร เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตและการให้บริการ
ส่วน พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ เป็นกฎหมายที่กำหนดแนวทางปฏิบัติต่อกันระหว่างบุคคลสองฝ่าย คือ นายจ้างและลูกจ้าง เพื่อให้ทั้งสองฝ่ายมีความเข้าใจอันดีต่อกัน สามารถทำข้อตกลงในเรื่องเกี่ยวกับสิทธิ หน้าที่ และผลประโยชน์
ในการทำงานร่วมกันได้ รวมทั้งกำหนดวิธีการระงับข้อขัดแย้งหรือระงับข้อพิพาท
ที่เกิดขึ้นระหว่างกันให้ได้ข้อยุติที่รวดเร็วด้วยความพอใจของทั้งสองฝ่ายมากที่สุด
แต่ พ.ร.บ. จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นกฎหมายที่รัฐมุ่งประสงค์ควบคุมดูแลผู้จัดหางานมิใช่เอาเปรียบหรือหลอกลวงผู้หางาน
ความสัมพันธ์ระหว่างผู้จัดหางานและผู้หางาน ไม่ใช่ความสัมพันธ์ในลักษณะของ
นายจ้างและลูกจ้าง
๕. ปัญหาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลรัฐธรรมนูญกับศาลอื่น ๆ
ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลรัฐธรรมนูญ
กับศาลอื่น คือ บทบัญญัติในมาตรา ๑๙๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
มาตรา ๑๙๘ ในกรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเห็นว่า
บทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับหรือการกระทำใดของบุคคลใดตามมาตรา ๑๙๗ (๑) มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของ
รัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย
ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครอง แล้วแต่กรณี
ให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครอง แล้วแต่กรณี พิจารณาวินิจฉัยเรื่องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอตามวรรคหนึ่งโดยไม่ชักช้า
เนื่องจากการพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของบทบัญญัติ
แห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรือการกระทำใดของบุคคลตามมาตรา ๑๙๗ (๑) ของรัฐธรรมนูญนั้น มาตรา ๑๙๘ ได้บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยตามหลักเกณฑ์ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครอง และตามกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครองได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎ ตามนัยมาตรา ๔๓ (คำว่า กฎ ว่าหมายถึง พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ (มาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๕ แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙))
ดังนั้น ปัญหาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลรัฐธรรมนูญกับศาลอื่น
ที่อาจเกิดขึ้นได้ คือ ศาลรัฐธรรมนูญกับศาลปกครอง ซึ่งมีปัญหาว่าเมื่อเกิดปัญหา
ในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลรัฐธรรมนูญกับศาลปกครองจะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามมาตรา ๒๖๖ พิจารณาวินิจฉัยได้หรือไม่ ซึ่งในเรื่องนี้ในชั้นการพิจารณาของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญ เลขานุการคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญได้ชี้แจงว่า มาตรานี้เป็นเรื่ององค์กร
ในรัฐธรรมนูญ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชน กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่ามีอำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกัน
ไม่เกี่ยวกับกระทรวงหรือกรม และไม่เกี่ยวกับองค์กรหนึ่งเกิดความรู้สึกขัดแย้งกับอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ เพราะถ้าศาลรัฐธรรมนูญใช้อำนาจเกินกว่าที่มีก็ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อจำกัดอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ในการพิจารณาของ
คณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญก็ได้มีการอภิปรายในประเด็นว่า ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามมาตรา ๒๖๖ ว่าจะซ้ำซ้อนกับมาตรา ๒๔๘ หรือไม่ ซึ่งเลขานุการคณะกรรมาธิการได้ชี้แจงที่ประชุมว่า ถ้าเป็นเรื่องอำนาจหน้าที่ของศาลจะไม่ใช่มาตรา ๒๖๖ เพราะมีบทเฉพาะในมาตรา ๒๔๘ อยู่แล้ว11
กรณีปัญหาที่ยกมาข้างต้นนั้น หากยอมรับว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยปัญหาอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลรัฐธรรมนูญกับศาลปกครอง หรือศาลอื่น ๆ ได้ ก็จะมีผลว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาปัญหาอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้ตามมาตรา ๒๖๖ ก็จะซ้ำซ้อนกับมาตรา ๒๔๘ และเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของมาตรา ๒๔๘ และมาตรา ๒๖๖ จะเห็นได้ว่าใช้ถ้อยคำต่างกัน คือ มาตรา ๒๔๘
เป็นเรื่องปัญหาอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล แต่มาตรา ๒๖๖ เป็นเรื่องปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ และในการจัดหมวดหมู่ขององค์กรต่าง ๆ และศาลนั้น
รัฐธรรมนูญได้บัญญัติได้แบ่งหมวดขององค์กรต่าง ๆ และศาลออกจากกัน เช่น
คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา และกรรมการสิทธิมนุษยชน เป็นต้น อยู่ในหมวด ๖ แต่ได้บัญญัติในเรื่อง คือศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร ไว้ในหมวด ๘ ซึ่งแสดงให้เห็นว่า คำว่าองค์กร และศาลในความหมายของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมีความหมายที่แตกต่างกัน แม้ว่าบทบัญญัติของ
รัฐธรรมนูญในมาตรา ๒๖๘ จะบัญญัติว่า คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด
มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ ย่อมหมายถึงว่า
ต้องเป็นเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาล
รัฐธรรมนูญ และเป็นคำวินิจฉัยที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายด้วย มิใช่
หมายความว่าให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเรื่องที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาล
รัฐธรรมนูญได้ เพราะหากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายมิได้ให้อำนาจไว้ ก็ย่อมไม่มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ
เช่นเดียวกัน
ข้อสังเกตสำคัญเกี่ยวกับการพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญ และศาลปกครองพิจารณาตามมาตรา ๑๙๘ ของรัฐธรรมนูญ คือ ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยที่ ๒๔/๒๕๔๓ วันที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๕๔๓ ว่า ฝ่ายปกครอง ที่จะอยู่ภายใต้อำนาจของศาลปกครองนั้น ต้องเป็นฝ่ายปกครองที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในการกำกับดูแลของรัฐบาลเท่านั้น หากเป็นฝ่ายปกครองอื่น ซึ่งถือเป็นฝ่ายปกครองของรัฐเช่นเดียวกับฝ่ายปกครองที่อยู่ในบังคับบัญชาฯของรัฐบาล เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้งจะไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แม้รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๗๖ จะบัญญัติว่าฝ่ายปกครองหมายถึงฝ่ายปกครองในบังคับบัญชาฯ ของรัฐบาล แต่ต้องพึงเข้าใจให้สอดคล้องต้องกัน
ทั้งระบบ กล่าวคือ
ประการแรก เป็นการกำหนดขั้นต่ำ คือ พระราชบัญญัติที่กำหนด
รายละเอียดต่อมา (พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ) สามารถขยายถ้อยคำ
ดังกล่าวให้กว้างขึ้นเพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและระบบที่ควรจะเป็น
ประการที่สอง เมื่อพิจารณาประกอบรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๗๑
ที่บัญญัติว่า ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น จะเห็นว่าศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเพราะรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗๖ บัญญัติไว้โดยตรง
ให้ฝ่ายปกครองที่อยู่ในบังคับบัญชาฯ ของรัฐบาลอยู่ใต้อำนาจของศาลปกครอง
ขณะเดียวกันมาตรา ๔๒ ก็บัญญัติให้ฝ่ายปกครองทั้งหมดไม่ว่าจะอยู่ในบังคับบัญชาฯ ของรัฐบาลหรือไม่อยู่ภายใต้อำนาจของศาลปกครอง จึงเป็นกรณีที่ กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๗๑ ทั้งยังเป็นไปตาม
รัฐธรรมนูญมาตรา ๖๒ ที่บัญญัติรับรองสิทธิของบุคคลในการฟ้ององค์กรของรัฐ
ทั้งปวงที่เป็นนิติบุคคล ให้รับผิดเนื่องจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำของข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างขององค์กรนั้น ซึ่งถ้อยคำในมาตรา ๔๒ ดังกล่าวจะคล้ายคลึงและสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญมาตรา ๖๒ และยังถือได้ว่ามาตรา ๔๒ มาตรา ๙ ตลอดจนมาตราอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เป็นบทบัญญัติของกฎหมายที่ออกตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๖๒ ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจของศาลปกครองด้วย หากเข้าใจไปตามที่กล่าวมาทั้งหมดก็จะสอดคล้องกับการตีความรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗๖ ข้างต้น
ประการที่สาม รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๙๗ ซึ่งบัญญัติถึงอำนาจหน้าที่
ของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา และมาตรา ๑๙๘ ซึ่งบัญญัติให้ผู้ตรวจการแผ่นดินฯ เสนอบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรือการกระทำใดของบุคคลใด
ตามมาตรา ๑๙๗ (๑) ที่ตนเห็นว่ามีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ไปให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัยนั้น จะเห็นว่า บุคคลใดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๗ (๑) ก็คือ ฝ่ายปกครองทั้งหมดไม่จำกัดว่าต้องเป็นฝ่ายปกครองที่อยู่ในบังคับบัญชาฯ ของรัฐบาลเท่านั้น เพราะรัฐธรรมนูญใช้ถ้อยคำว่า ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือ
ราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งสอดคล้องกับสิ่งที่กล่าวมาข้างต้น และกรณีนี้จะไปตีความแยกฝ่ายปกครองออกเป็น ๒ ประเภทก็ไม่ได้ เพราะถ้อยคำเขียนไว้ชัดเจนว่าหมายถึงฝ่ายปกครองทั้งหมด อนึ่ง มาตรา ๔๓ ยังบัญญัติรองรับรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘
ไว้ด้วยว่า ในกรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินฯ เห็นว่า กฎ หรือการกระทำใดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญให้มีสิทธิเสนอเรื่อง
พร้อมความเห็นต่อศาลปกครองได้ ในการเสนอเรื่องพร้อมความเห็นดังกล่าว
ผู้ตรวจการแผ่นดินฯ มีสิทธิและหน้าที่เสมือนหนึ่งเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒ ดังนั้น ถ้าไปตีความว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้เฉพาะฝ่ายปกครองที่อยู่ในบังคับบัญชาฯ ของรัฐบาลตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗๖ ก็จะขัดกับรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ นี้อีก
ประการที่สี่ มาตรา ๙ วรรคสอง (๒) บัญญัติว่า เรื่องเกี่ยวกับ
การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง นั่นก็คือ กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองฯ
ยกเว้นไม่ให้คดีปกครองที่เกิดจากการดำเนินการทั้งด้านบริหารงานบุคคลและด้านอื่น ๆ ของศาลยุติธรรมโดยคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) ต้องขึ้นศาลปกครอง ซึ่งเป็นข้อยกเว้น เพียงกรณีเดียวเท่านั้น และ ก.ต. เองก็มิใช่หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลแต่อย่างใด ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการขององค์กรบริหารงานบุคคลของหน่วยงานอิสระทั้งหลาย ซึ่งมิได้อยู่ในบังคับบัญชาฯ ของรัฐบาล จึงอยู่ในอำนาจศาลปกครอง
นอกจากนี้ เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ ประกอบกับ
ข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๑
และมาตรา ๔๓ แล้ว ศาลรัฐธรรมนูญน่าจะมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยความชอบ
ด้วยรัฐธรรมนูญเฉพาะบทบัญญัติแห่งกฎหมายในลำดับพระราชบัญญัติเท่านั้น ไม่ใช่กรณีของกฎ ข้อบังคับ หรือคำสั่งทางปกครอง ซึ่งก็จะสอดคล้องกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ ๔/๒๖๔๒ วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๒ ที่วินิจฉัยว่า คำว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๔ ซึ่งวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย หมายถึง กฎหมายที่ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ นั่นก็คือไม่ได้หมายถึง กฎ ทั้งหลายที่ออกโดยฝ่ายบริหาร ดังนั้น การที่ศาลจะส่งความเห็นที่ว่า
บทบัญญัติแห่งกฎหมายซึ่งจะใช้บังคับแก่คดีที่อยู่ในศาลและมีปัญหาว่าอาจจะขัดต่อรัฐธรรมนูญไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย จึงต้องเป็นกฎหมายในระดับพระราช-บัญญัติเท่านั้น ถ้าเป็นระดับกฎ ศาลรัฐธรรมนูญชี้ไว้ชัดว่า ไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย ด้วยเหตุนี้ ถ้าไม่ตีความรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๔ และมาตรา ๑๙๘ ให้สอดคล้องต้องกัน ผลจะกลายเป็นว่า ถ้ามีคดีไปสู่ศาลตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๔ และมีปัญหาว่า กฎขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญ
จะไม่รับวินิจฉัยเพราะเห็นว่าตนไม่มีอำนาจ แต่ถ้ามีการไปร้องยังผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา และผู้ตรวจการแผ่นดินฯ ส่งเรื่องที่ว่ากฎขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ศาลรัฐธรรมนูญจะรับวินิจฉัยตามนัยคำวินิจฉัยที่ ๒๔/๒๕๔๓ อนึ่ง คำว่าศาลตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๔ นี้ หมายถึงทุกศาลไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรม ศาลปกครอง หรือศาลทหาร ถ้าเป็นกรณีของศาลปกครองแล้วจะเห็นได้ว่าคำวินิจฉัยที่ ๒๔/๒๕๔๓ ผู้ตรวจการแผ่นดินฯ จะสามารถส่งเรื่องกฎหรือการกระทำใด
ของหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เห็นว่าขัดหรือไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญไปให้
ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก็ได้ หรือจะส่งให้ศาลปกครองก็ได้เช่นกัน ในขณะที่ถ้าเป็นคดีไปสู่ศาล ศาลจะส่งได้เฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น ซึ่งเป็นไปตาม
คำวินิจฉัยที่ ๔/๒๕๔๒ ดังนั้น จึงควรจะเข้าใจไปในแนวทางที่สอดคล้องกันและ
ชอบด้วยเจตนารมณ์ ตลอดจนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเอง นั่นคือเรื่องที่จะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ไม่ว่าจะมาจากศาลหรือผู้ตรวจการแผ่นดินฯ ต้องเป็นเรื่อง
ในระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔/๒๕๔๒
ซึ่งวางหลักไว้แต่ต้นจึงถูกต้องแล้ว12
ปัญหาและข้อสังเกตที่เกิดขึ้นดังกล่าวข้างต้นตามมาตรา ๑๙๘ มาตรา ๒๖๔ มาตรา ๒๖๖ มาตรา ๒๖๘ มาตรา ๒๗๑ และมาตรา ๒๗๖ เกี่ยวข้องกับศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม และศาลปกครอง โดยเฉพาะปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ
บทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ หรือการกระทำของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งอาจมีปัญหาเรื่องเขตอำนาจศาลว่าหากข้อพิพาทหรือข้อโต้แย้งไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญแล้วก็ต้องมาพิจารณาต่อไปว่า ศาลใดเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ ซึ่งองค์กร
ที่มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคือ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
บทสรุป
เมื่อระบบสังคมมีความซับซ้อนมากขึ้น ก็ทำให้ข้อพิพาทหรือข้อโต้แย้งมีความหลากหลายและเฉพาะทางมากยิ่งขึ้น ส่งผลให้ต้องมีการปรับตัวทางกฎหมาย ทั้งในด้านการปรับปรุงกฎหมาย รวมทั้งต้องอาศัยองค์กรตัดสินชี้ขาดคดีที่มี
ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน เมื่อสังคมไทยเลือก ระบบศาลคู่ ซึ่งข้อดีก็คือข้อพิพาทต่าง ๆ จะได้รับการเยียวยาแก้ไขตามปรัชญาและนิติวิธีที่เหมาะสมแก่ประเภทต่าง ๆ ของ
ข้อพิพาทโดยศาลที่มีความเชี่ยวชาญในเรื่องนั้น ๆ ซึ่งจะส่งผลให้สังคมรักษาความยุติธรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
อย่างไรก็ตาม สังคมก็ต้องยอมรับปัญหาหนึ่งทางด้านธุรการที่อาจจะตามมาจากการเลือก ระบบศาลคู่ คือ ข้อพิพาทหรือข้อโต้แย้งบางลักษณะอาจถูกมอง
ได้ว่าอยู่ในอำนาจศาลที่ต่างระบบกัน หรือศาลต่างระบบกันต่างเห็นว่าตนมีอำนาจ หรือไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น การมีคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ของศาลก็เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว ซึ่งในระยะแรกอาจทำให้คดีล่าช้าไปบ้าง
แต่เมื่อคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้วางบรรทัดฐานไป
สักระยะหนึ่งแล้ว และมีความชัดเจนมากขึ้น ปัญหาก็จะน้อยลง ทั้งอาจเป็นข้อมูล
ให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติไปดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวอีกทางหนึ่งด้วย
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 20 พฤษภาคม พ.ศ. 2545
| 
ดูทั้งหมด
