หน้าแรก บทความสาระ
เงื่อนไขความชอบด้วยกฎหมายในการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01)
อาจารย์ ลัดดาวัลย์ อุทัยนา หัวหน้าภาควิชากฎหมายหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสยาม และคุณกวี อุ้งเภา นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดนครราชสีมา
18 มีนาคม 2561 14:41 น.
 
ความนำ
        
       หนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินหรือที่รู้จักกันโดยทั่วไปว่า ส.ป.ก.4-01  เป็นสิทธิในที่ดินประเภทหนึ่งซึ่งออกโดยเจ้าหน้าที่ผู้ทรงอำนาจโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายเรียกหนังสืออนุญาตประเภทนี้ว่า “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งเป็นการกระทำทางปกครองประเภทหนึ่งและตกอยู่ภายใต้หลักกฎหมายปกครองที่เรียกว่า “การกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย” จึงสมควรที่จะต้องทำการศึกษาวิเคราะห์แยกแยะว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินดังกล่าวประกอบด้วยเงื่อนไขความชอบด้วยกฎหมายประการใดบ้างที่จะต้องพิจารณา
       หลักเกณฑ์ขั้นตอนและวิธีการในการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน
       การจัดที่ดินเพื่อใช้ประกอบเกษตรกรรมหมายถึง การจัดที่ดินเพื่อการทำนา ทำไร่ ทำสวน การเลี้ยงสัตว์ ตลอดจนกิจการอื่นๆ ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์กำหนด ซึ่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดิน พ.ศ.2518 ได้แบ่งลักษณะของการประกอบเกษตรกรรมเป็นสองกลุ่ม ได้แก่ การประกอบเกษตรกรรมเลี้ยงสัตว์ใหญ่และการประกอบเกษตรกรรมอย่างอื่นนอกจากการเลี้ยงสัตว์ โดยการจัดที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมนั้น สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) มีอำนาจจัดให้แก่เกษตรกรและสถาบันเกษตรกรโดยเกษตรกรจะต้องมีคุณสมบัติอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้                                
       1. เป็นผู้ประกอบเกษตรกรรมเป็นหลัก โดยพิจารณาจากการใช้เวลาส่วนใหญ่ในรอบปีเพื่อประกอบเกษตรกรรมในท้องถิ่นนั้นๆเป็นหลัก                                                                              
       2. เป็นผู้ที่ประสงค์จะประกอบเกษตรกรรมเป็นหลัก ซึ่งได้แก่ บุคคลผู้ยากจน ผู้จบการศึกษาทางเกษตรกรรม ผู้เป็นบุตรของเกษตรกร และบุคคลทั้งสามประเภทนี้จะต้องไม่มีที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมเป็นของตนเอง หรือมีที่ดินแต่เพียงเล็กน้อยไม่พอเพียงต่อการดำรงชีพ โดยการจัดที่ดินเพื่อใช้ประกอบเกษตรกรรมให้แก่เกษตรกรดังกล่าวนี้กฎหมายได้มีการจำกัดเนื้อที่โดยแบ่งออกเป็นสองกรณีได้แก่ การประกอบเกษตรกรรมอย่างอื่นนอกจากการเลี้ยงสัตว์ใหญ่จัดให้ครอบครัวละไม่เกิน 50 ไร่ และการประกอบเกษตรกรรมเลี้ยงสัตว์ใหญ่จัดให้ครอบครัวละไม่เกิน 100 ไร่ และได้กำหนดสิทธิในที่ดินไว้สามรูปแบบได้แก่ สิทธิการเข้าทำประโยชน์ (ส.ป.ก.4-01) สิทธิการเช่า สิทธิเช่าซื้อ แต่ในบทความนี้มุ่งประสงค์จะกล่าวถึงเฉพาะสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก.4-01 เท่านั้น โดยการจัดที่ดินในความหมายนี้ยังพิจารณาไปถึงครอบครัวของเกษตรกรโดยหมายถึง คู่สมรสของเกษตรกรและผู้สืบสันดานของเกษตรกรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะด้วย โดยการคัดเลือกเกษตรกรให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินมีหลักเกณฑ์และวิธีการดังนี้                  
       1. ประกาศให้เกษตรกรยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในเขตรูปที่ดิน ตามที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดได้เห็นชอบให้ดำเนินการปฏิรูปที่ดินให้เกษตรกรอยู่อาศัยหรือเข้าทำประโยชน์ตามโครงการปฏิรูปที่ดิน                                                      
       2. ติดประกาศให้เกษตรกรในท้องที่มายื่นคำร้องต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามแบบที่ ส.ป.ก. กำหนดไว้ภายในกำหนดเวลาซึ่งต้องไม่น้อยกว่า 15 วัน และหากมีเหตุผลอันสมควรคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอาจประกาศขยายเวลาได้ตามความจำเป็น แต่เมื่อรวมระยะเวลาทั้งหมดแล้วต้องไม่เกิน 90 วัน
       3. ประกาศดังกล่าวจะต้องระบุรายละเอียดซึ่งประกอบด้วยคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องและเงื่อนไขของผู้ที่เคยได้รับการจัดที่ดินจาก ส.ป.ก.หรือหน่วยงานอื่นของรัฐมาแล้วแต่ขาดสิทธิเพราะไม่ปฏิบัติต่อกฎหมายและระเบียบที่มีผลใช้บังคับอยู่ซึ่งคุณสมบัติดังกล่าวประกอบด้วย                                                  
       3.1 มีสัญชาติไทย                                                                                                
       3.2 บรรลุนิติภาวะ หรือเป็นหัวหน้าครอบครัว                                                                
       3.3 มีความประพฤติดีและซื่อสัตย์                                                                              
       3.4 มีร่างกายสมบรูณ์และขยันขันแข็ง และสามารถประกอบการเกษตรได้                          
       3.5 ไม่เป็นบุคคลวิกลจริตหรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ                                                      
       3.6 ไม่มีที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมเป็นของตัวเอง หรือมีเล็กน้อยไม่เพียงพอต่อการเลี้ยงชีพ          
       3.7 เป็นผู้ยินยอมปฏิบัติตามระเบียบ ข้อบังคับและเงื่อนไขข้อบังคับที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และคณะกรรมปฏิรูปที่ดินจังหวัดกำหนด    
       4. ให้ติดประกาศหน้าศาลากลางจังหวัด สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ที่ว่าการอำเภอหรือกิ่งอำเภอ ที่ทำการกำนันท้องที่ และชุมชนในท้องที่หรือจะประกาศทางสื่อมวลชนอื่นใดก็ได้        
       5. การพิจารณาคัดเลือกเกษตรกรจะต้องดำเนินการโดยให้ปฏิรูปที่ดินตรวจสอบข้อเท็จจริงของเกษตรกรผู้ยื่นคำร้องว่าไม่มีที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมเป็นของตนเองหรือของคู่สมรส หรือผู้สืบสันดานที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ หรือมีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอต่อการเลี้ยงชีพ ส่วนการได้รับอนุญาตให้เข้าอยู่อาศัยและประกอบเกษตรกรรมในเขตป่าสงวนแห่งชาติ หากมีต้องทำเป็นหนังสือยินยอมสละสิทธิเมื่อได้รับการคัดเลือกจาก ส.ป.ก.                                                              
       6. ให้คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ดำเนินการคัดเลือกและจัดเกษตรกรเข้าทำกินในที่ดินตามแปลงที่กำหนดโดยผ่านพิจารณากลั่นกรองจากคณะอนุกรรมปฏิรูปที่ดินอำเภอแล้ว โดยการพิจารณาดังกล่าวมีการจัดลำดับเกษตรกรที่อยู่ในหลักเกณฑ์ข้อใดข้อหนึ่งดังต่อไปนี้                                            
       6.1 เป็นเกษตรกรผู้ถือครองที่ดินของรัฐหรือเกษตรกรผู้เช่าที่ดินและเป็นผู้ทำกินในที่ดินนั้น                 6.2 เป็นเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนขอเข้าทำกินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม                        
       6.3 เกษตรกรอื่นตามที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดกำหนด
        7. การประกาศผลการคัดเลือก กฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดประกาศผลการคัดเลือกซึ่งในประกาศจะต้องประกอบด้วยแผนผังการจัดแบ่งที่ดิน ซึ่งคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดได้เห็นชอบแล้ว (ถ้ามี) พร้อมบัญชีรายชื่อเกษตรกรผู้ได้รับการคัดเลือกและได้รับที่ดินทำกินโดยติดประกาศไว้ ณ ศาลากลางจังหวัด สำนักงานปการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ที่ว่าการอำเภอ หรือกิ่งอำเภอ ที่ทำการกำนันท้องที่ และที่ชุมชนในท้องที่แห่งละหนึ่งฉบับ              
       8. เมื่อครบระยะเวลาประกาศผลการคัดเลือกแล้วไม่ปรากฏว่ามีผู้ใดคัดค้านผลการพิจารณาคัดเลือกเกษตรกรให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน ให้ปฏิรูปที่ดินออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ ส.ป.ก.4-01 ให้แก่เกษตรกรต่อไป  
       
       เงื่อนไขเกี่ยวกับกระบวนการในการออก ส.ป.ก.4-01 เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจออก ส.ป.ก.4-01
       เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 นั้นถูกกำหนดไว้ในข้อ 9 ของระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 ได้แก่ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด (คปจ.) จัดตั้งขึ้นตามความในมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ประกอบด้วย ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการ เกษตรจังหวัด ปศุสัตว์จังหวัด ป่าไม้จังหวัด ประมงจังหวัด ผู้แทนกรมชลประธาน ผู้แทนกรมพัฒนาที่ดิน สหกรณ์จังหวัด พาณิชย์จังหวัด เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด นายอำเภอ และปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอในท้องที่ที่มีการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พัฒนาการจังหวัด ประชาสงเคราะห์ ราชพัสดุจังหวัด อุตสาหกรรมจังหวัด ผู้แทนธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และผู้แทนเกษตรกรในจังหวัดนั้นอีกสี่คนซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งเป็นกรรมการ และปฏิรูปที่ดินจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการ โดยการพิจารณาดังกล่าวต้องผ่านความเห็นชอบจากคณะอนุกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอ (คปอ.) ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามความในมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันประกอบกับข้อ 12 ของระเบียบเดียวกัน ประกอบด้วย นายอำเภอเป็นประธานอนุกรรมการ ปลัดอำเภอ หัวหน้าบริหารกลุ่มงานปกครอง ผู้กำกับสถานีตำรวจภูธร (อำเภอ) เกษตรอำเภอ ปศุสัตว์อำเภอ พัฒนาการอำเภอ ผู้จัดการ ธกส.สาขา ผู้แทนสำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัด ผู้แทนสำนักจัดการทรัพยากรป่าไม้ (ซึ่งมีพื้นที่รับผิดชอบในจังหวัดนั้น) กำนันตำบลที่เกษตรกรมีรายชื่อเข้าสู่การประชุมในครั้งนั้น ผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่เกษตรกรมีรายชื่อเข้าสู่การประชุมในครั้งนั้น นายกองค์กรบริหารส่วนตำบลที่เกษตรกรมีรายชื่อเข้าสู่การประชุมในครั้งนั้น ผู้อำนวยการกลุ่มงานช่างและแผนที่ ส.ป.ก.จังหวัด ผู้อำนวยการกลุ่มกฎหมาย ส.ป.ก.จังหวัด ผู้อำนวยการกลุ่มการเงินและบัญชีและจัดเก็บผลประโยชน์ ส.ป.ก.จังหวัด หัวหน้าฝ่ายบริหารทั่วไป ส.ป.ก.จังหวัดเป็นอนุกรรมการ ผู้อำนวยการกลุ่มยุทธศาสตร์และการปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.จังหวัดเป็นอนุกรรมการและเลขานุการ มีฐานะเป็น “เจ้าหน้าที่”ตามความในมาตรา 5 บทนิยามคำว่าเจ้าหน้าที่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามความในมาตรา 3 บทนิยามคำว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 หรือที่เรียกในทางตำราว่า “องค์การกลุ่ม” โดย คปจ.จะต้องใช้อำนาจนั้นโดย คปจ.เองไม่อาจมอบอำนาจนั้นไปให้ เจ้าหน้าที่อื่นใช้อำนาจนั้นแทนตนได้ และ คปอ.เองก็มีหน้าที่ตามที่กฎหมายแต่งตั้งให้พิจารณากลั่นกรองให้ความเห็นชอบเพื่อประกอบการพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 ของ คปจ.เท่านั้น ไม่อาจพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 โดย คปอ.เองได้ ทั้งนี้ผู้เขียนมีความเห็นว่าการมอบอำนาจจะมีได้เฉพาะในเจ้าหน้าที่ผู้ดำรงตำแหน่ง เท่านั้น หรือที่เรียกว่า “องค์กรเดี่ยว” ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่แต่เพียงรายเดียวที่กฎหมายให้อำนาจไว้เท่านั้น ในการใช้อำนาจตามกฎหมายที่จะมอบอำนาจของตนให้เจ้าหน้าที่รายอื่นใช้อำนาจนั้นแทนตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ จึงเป็นการใช้อำนาจ   โดยเจ้าหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ และเป็นไปตามเนื้อหาของเรื่องที่กฎหมายกำหนด นอกจากนี้การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ในกรณีนี้ต้องเป็นการใช้อำนาจที่ถูกต้องตามเวลาและสถานที่ด้วย กล่าวคือ กรรมการที่เป็นองค์ประกอบใน คปจ. และ คปอ. นั้น จะใช้อำนาจได้ต่อเมื่อตนมีอำนาจกระทำการดังกล่าวหากกระทำไปโดยไม่มีอำนาจ หรือปราศจากอำนาจ ย่อมมีผลให้การกระทำนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยปราศจากอำนาจนั้น ได้แก่ การปราศจากอำนาจเพราะสถานที่ และปราศจากอำนาจเพราะเวลา เช่น กรรมการที่เป็นองค์ประกอบของ คปจ. หรือ คปอ. พ้นจากความเป็นกรรมการไปแล้ว หรือยังเป็นกรรมการแต่ไม่ได้เข้าร่วมประชุมพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 ณ สถานที่ที่มีการประชุม จึงเป็นการกระทำไปโดยปราศจากอำนาจเป็นกรรมการในเวลาที่มีการประชุม หรือเป็นการปราศจากอำนาจในสถานที่ที่ใช้อำนาจนั้นแล้วแต่กรณี การปราศจากอำนาจเพราะสถานที่มีข้อสังเกตว่า การพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 ต้องพิจารณาถึงตำแหน่งที่ดินที่ด้วย กล่าวคือ ที่ดินที่ คปจ. และ คปอ. จะพิจารณาให้ความเห็นชอบและอนุญาตให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ได้นั้นต้องเป็นที่ดินที่ตั้งอยู่ในเขตพระราชกฤษฎีกาประกาศเขตปฏิรูปที่ดิน ดังนั้นการพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 ที่มีตำแหน่งที่ตั้งที่ดินอยู่นอกพื้นที่ พระราชกฤษฎีกาประกาศเขตปฏิรูปที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจที่ปราศจากอำนาจเพราะเหตุสถานที่ประการหนึ่งเช่นกัน
       
       ความดำรงอยู่ในทางกฎหมายและการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ๆ มีอำนาจออก ส.ป.ก.4-01 
       เมื่อเป็นเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการออก ส.ป.ก.4-01แล้ว เจ้าหน้าที่ดังกล่าวจะต้องมีความดำรงอยู่ในทางกฎหมายในเวลาที่ออก ส.ป.ก.4-01 และทำการออก ส.ป.ก.4-01 โดยเคารพและปฏิบัติตามหลักการดำเนินงานที่กฎหมายกำหนดด้วย ซึ่งมีหลักเกณฑ์ที่สำคัญดังนี้
       
       หลักเกณฑ์เกี่ยวกับองค์ประกอบ                                                                                
       ตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นว่าพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ได้กำหนดองค์ประกอบ ของ คปจ. และ คปอ. ไว้อย่างไรบ้าง นับแต่เวลาที่มีการแต่งตั้งกรรมการครบองค์ประกอบ ย่อมมีผลให้กรรมการนั้นมีอำนาจทำการประชุมพิจารณาเพื่อออก ส.ป.ก.4-01 ได้นับแต่เวลานั้นเป็นต้นไป แต่หากยังไม่มีการแต่งตั้งกรรมการ ใน คปจ. หรือ คปอ. ใดให้ครบตามองค์ประกอบตามที่กฎหมายกำหนดย่อมมีผลให้ คปจ.หรือ คปอ.นั้นไม่อาจทำการพิจารณา ออก ส.ป.ก.4-01 ได้  อาจแบ่งแยกประเภทกรรมการใน คปจ. และ คปอ. ได้เป็น 2 ประเภท ได้แก่ กรรมการโดยตำแหน่ง ซึ่งกฎหมายแต่งตั้งจากผู้ดำรงตำแหน่งในส่วนราชการ เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด เกษตรจังหวัด เป็นต้น และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งแต่งตั้งโดยคำนึงถึงคุณสมบัติเฉพาะตัวบุคคลนั้นๆ เป็นสำคัญ เช่น ผู้แทนเกษตรกรในจังหวัดนั้นอีกสี่คนซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งเป็นกรรมการใน คปจ. และเมื่อมีการแต่งตั้งโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วนับแต่เวลานั้นถือได้ว่ามีกรรมการเกิดขึ้นแล้ว หากปรากฏภายหลังว่ามีเหตุหนึ่งเหตุใดทำให้กรรมการในคณะกรรมการนั้นขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามหรือการแต่งตั้งเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเป็นเหตุให้ผู้นั้นต้องพ้นจากตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งเช่นว่านี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการที่เจ้าหน้าที่นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่ ผู้มีส่วนได้เสียจะนำคดีไปฟ้องต่อศาลเพื่อเพิกถอน ส.ป.ก.4-01 ที่ออกโดยเหตุบกพร่องในลักษณะนี้ได้หรือไม่นั้น ผู้เขียนมีความเห็นว่า แม้การแต่งตั้งกรรมการจะเป็นไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย มาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการปกครอง พ.ศ.2539 บัญญัติรับรองถึงการกระทำของกรรมการที่ได้กระทำไปในระหว่างที่ดำรงตำแหน่งไม่เสียไป และในทางกลับกันเมื่อยังไม่มีการแต่งตั้งกรรมการให้ครบถ้วนก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณา ออก ส.ป.ก.4-01 ปัญหาที่ต้องพิจารณาว่ากรรมการ ใน คปจ. หรือ คปอ. ที่กฎหมายกำหนดเมื่อมีการแต่งตั้งโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วปรากฏภายหลังว่ากรรมการท่านใดท่านหนึ่ง เปลี่ยนไปโดยตำแหน่งไม่ตรงกับกรรมการตามที่กฎหมายกำหนด เช่น ป่าไม้จังหวัด ที่กฎหมายกำหนดให้เป็นกรรมการใน คปจ. ซึ่งปัจจุบันไม่มีตำแหน่งดังกล่าวนี้แล้วคงมีแต่สำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัด ผู้เขียนเห็นว่ากฎหมายมุ่งประสงค์จะให้หน่วยงานที่มีหน้ารับผิดชอบเกี่ยวกับป่าไม้หรือมีภารกิจความรับผิดชอบตรงกับตำแหน่งที่กำหนดไว้เป็นกรรมการ แม้ว่าภายหลังจะมีการปรับปรุงโครงสร้างของหน่วยงานใหม่ก็ไม่มีผลให้การเป็นกรรมการใน คปจ. หรือ คปอ. เสียไปแต่อย่างใด
       
       หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการกระทำโดยที่ประชุม
       การใช้อำนาจของ คปจ. และ คปอ. ต้องกระทำโดยที่ประชุม กล่าวคือต้องมีการเข้าร่วมประชุมเพื่อพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 ซึ่งต้องมีการประชุมเกิดขึ้นจริงโดยผู้ที่เป็นกรรมการในคณะนั้นๆ จะต้องมีการร่วมกันแสดงความคิดเห็นทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายและร่วมกันตัดสินใจออกคำสั่ง หลังจากที่ได้อภิปรายแสดงเหตุผลสนับสนุนและหักล้างกันอย่างกว้างขวาง โดยเป็นการกระทำร่วมกันของกรรมการที่เป็นองค์ประชุมนั้น หลังจากที่ได้ทราบการนัดประชุมและได้ศึกษารายละเอียดจากระเบียบวาระที่ประชุมโดยได้จัดส่งให้กรรการแต่ละท่านก่อนมีการประชุมมาแล้วไม่น้อยกว่า 3 วัน ดังนั้นการประชุมที่ไม่มีการประชุมเกิดขึ้นจริง แต่ได้จัดทำระเบียบวาระในการประชุมแจ้งเวียนให้ที่ประชุมมีมติอย่างใดๆ ก็ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นการกระทำโดยที่ประชุม หรือการนำเรื่องเข้าสู่การประชุมโดยที่ไม่การแจ้งให้ทราบก่อนมีการประชุมและเป็นเรื่องที่มีความซับซ้อนรายละเอียดจำนวนมาก เป็นวาระจรเร่งด่วนเข้าที่ประชุมเพื่อพิจารณาโดยกรรมการแต่ละท่านไม่อาจศึกษารายละเอียดหรือมีความเห็นได้ในเวลาอันจำกัด จึงเป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อย่างไรก็ตามการกระทำโดยที่ประชุมในปัจจุบันด้วยความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ไม่จำต้องเป็นการประชุมโดยกรรมการที่เป็นองค์ประกอบนั้นเข้าร่วมประชุมในสถานที่เดียวกันก็ได้ อาจอาศัยเครื่องมืออิเล็กทรอนิคอื่นใดที่สามารถสื่อสารกันได้เฉกเช่นกรรมการได้นั่งอยู่ในที่ประชุมเดียวกัน และสามารถร่วมแสดงความคิดเห็นทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายตลอดจนร่วมกันตัดสินใจออกคำสั่งหลังจากที่ได้อภิปรายแสดงเหตุผลสนับสนุนและหักล้างกันแล้วก็สามารถกระทำได้ และการแสดงความคิดเห็นทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายและร่วมกันตัดสินใจออกคำสั่งหลังจากที่ได้อภิปรายแสดงเหตุผลสนับสนุนและหักล้างกันนั้น เป็นสิทธิของบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นกรรมใน คปจ. หรือ คปอ. เท่านั้น บุคคลอื่นผู้ที่ไม่ใช่กรรมการที่อยู่ในที่ประชุมจะแสดงความคิดเห็นหรืออภิปรายแสดงความคิดเห็นโดยที่ไม่ได้รับอนุญาตจากประธานในที่ประชุม และการอธิปรายแสดงความคิดเห็นนั้นมีผลเป็นการชี้นำหรือจูงใจให้กรรมการคนอื่นคล้อยตามจนลงมติตามที่ได้อภิปรายนั้น มีผลให้การลงมติในการประชุมวาระนั้นหรือครั้งเสียไป และเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากบุคคลดังกล่าวกระทำโดยปราศจากอำนาจที่จะเป็น “กรรมการ”   
       
       หลักเกณฑ์เกี่ยวกับองค์ประชุม                                                                                  
       เมื่อกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นองค์ประกอบครบถ้วนสมบูรณ์แล้วเมื่อมีการประชุมโดยมีหนังสือเชิญให้เข้าร่วมพิจารณาในการประชุม เพื่อพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 หรือพิจารณาเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่มีผลในทางกฎหมายไม่ว่าจะเป็นกรรมการผู้ดำรงตำแหน่งหรือกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ มีหน้าที่จะต้องเข้าร่วมประชุม เว้นแต่มีเหตุอันจำเป็นที่ไม่อาจเข้าร่วมประชุมได้ มีความจำเป็นที่ต้องลาการประชุมในครั้งนั้นซึ่งมีผลทำให้กรรมการที่เหลือเป็นองค์ประชุมในครั้งนั้น ทั้งนี้จะต้องไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมดถึงจะมีผลทำให้การประชุมครั้งนั้นดำเนินต่อไปได้ตามมาตรา 17 พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในมาตรานี้มุ่งหมายที่จะใช้บังคับแต่เฉพาะในกรณีการประชุมของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเท่านั้น ส่วนการประชุมของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไม่ได้บัญญัติไว้ จึงต้องนำมาตรา 79 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกอบมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันมาใช้บังคับในฐานะที่เป็นกฎหมายกลาง ซึ่งกำหนดถึงวิธีการปฏิบัติราชการทางปกครองไว้ว่าหากกฎหมายซึ่งบัญญัติไว้เป็นกรณีเฉพาะนั้นไม่ได้บัญญัติไว้ก็ให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ดังนั้นการประชุมเพื่อพิจารณาลงมติออกคำสั่งอนุญาตให้บุคคลใดเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01) โดยองค์ประชุมน้อยกว่ากึ่งหนึ่งและยังมีการผ่าผืนให้มีการประชุมกันต่อไปอีกย่อมมีผลทำให้การประชุมในครั้งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประเด็นที่จะต้องพิจารณาในประการต่อมา ในการประชุมของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดและปฏิรูปที่ดินอำเภอเมื่อกรรมการผู้หนึ่งผู้ใดไม่สามารถเข้าร่วมประชุมในครั้งนั้นได้ นอกจากการลาประชุมในครั้งนั้นแล้วยังมอบหมายให้เจ้าหน้าที่คนใดคนหนึ่งเข้าร่วมประชุมแทน แต่การมอบหมายให้เจ้าหน้าที่คนใดคนหนึ่งเข้าร่วมประชุมแทนจะกระทำได้ก็แต่เฉพาะกรรมการที่ถูกแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการโดยตำแหน่งเท่านั้น เช่น นายอำเภอซึ่งเป็นกรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมอบหมายให้ปลัดอำเภอนายหนึ่งเข้าร่วมประชุมแทนตน จะเห็นได้ว่าเป็นการมอบอำนาจจากผู้ดำรงตำแหน่งหนึ่งไปยังผู้รับมอบอำนาจอีกตำแหน่งหนึ่งในกรณีเช่นนี้เจ้าหน้าที่ผู้รับมอบอำนาจมีสิทธิที่จะเข้าร่วมประชุมพิจารณาออกความเห็นหรือดำเนินการใดๆได้เช่นเดียวกันกับกรรมการคนอื่นๆในคณะกรรมการนั้น ส่วนกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งโดยคำนึงถึงความรู้ความสามารถของกรรมการรายนั้นเป็นสำคัญซึ่งเรียกว่า “กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ” ปรากฏอยู่ในคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ได้แก่ ผู้แทนเกษตรกรในจังหวัดนั้นจำนวน 4 คน ซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งเป็นกรรมการ ในกรณีนี้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิทั้ง 4 คน หากไม่สามารถเข้าร่วมประชุมคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดในครั้งหนึ่งครั้งใดได้ก็ไม่อาจมอบหมายให้บุคคลอื่นเข้าร่วมประชุมแทนได้ หากมีการฝ่าฝืนมอบหมายให้บุคคลใดบุคคลหนึ่งเข้าร่วมประชุมแทนแล้วบุคคลดังกล่าวนั้นได้พิจารณาออกความเห็นลงมติอภิปรายมีผลเป็นการชักนำให้กรรมการรายอื่นคล้อยตามจนนำไปสู่การลงมติหรือออกคำสั่งใดๆอันมีผลในทางกฎหมายหรือมีมติอนุญาตให้เกษตรกรรายใดรายหนึ่งได้รับอนุญาตเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01) มีผลทำให้การประชุมครั้งนั้นเสียไป อยู่ในอำนาจการพิจารณาของศาลปกครองตามมาตรา9วรรคหนึ่ง(1) ที่จะพิจารณาเพิกถอนการกระทำนี้ได้
       
       หลักเกณฑ์เกี่ยวกับมติที่ประชุม                                                                                  
       เมื่อฝ่ายเลขานุการมีการนำเสนอวาระเพื่อพิจารณาหลังจากที่ประชุมได้มีการอภิปรายซักถามหรือชี้แจงมาพอสมควรแล้วประธานในที่ประชุมจึงขอให้ที่ประชุมลงมติโดยให้ถือมติที่ประชุมฝ่ายข้างมาก แต่ไม่นับเสียงในการลงคะแนนของผู้เป็นประธานในที่ประชุม เว้นเสียแต่ที่ประชุมจะมีคะแนนเสียงเท่ากันจึงให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มอีกหนึ่งเสียงเพื่อเป็นเสียงชี้ขาด แต่หากการลงมติในเรื่องใดไม่มีผู้คัดค้านเสียเลยให้ประธานในที่ประชุมถามผู้เข้าร่วมประชุมว่ามีความเห็นเป็นอย่างอื่นหรือไม่ เมื่อไม่มีผู้ใดเห็นเป็นอย่างอื่นก็ให้ถือว่าที่ประชุมมีมติเห็นชอบในเรื่องนั้น ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 82 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เมื่อกล่าวถึงประธานในที่ประชุมแล้วสมควรที่จะกล่าวในที่นี้ด้วยว่าในการประชุมของคณะกรรมการครั้งหนึ่งครั้งใด หากกรรมการผู้มีหน้าที่เป็นประธานของกรรมการในคณะกรรมการนั้นไม่สามารถเข้าร่วมประชุมได้หรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพ.ศ.2518 มาตรา17 วรรคสอง กำหนดให้กรรมการที่มาประชุมเลือกกรรมการคนหนึ่งเป็นประธานในที่ประชุม และมาตรา 81 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ.2539 กำหนดให้รองประธานทำหน้าที่แทน ถ้าไม่มีรองประธานหรือมีแต่ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้กรรมการที่มาประชุมเลือกกรรมการคนหนึ่งขึ้นทำหน้าที่แทน ดังนั้นกรรมการที่มาประชุมจะเลือกกรรมการรายหนึ่งรายใดที่มาประชุมเป็นประธาน สามารถกระทำได้ไม่ว่ากรรมการรายนั้นจะเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง หรือกรรมการโดยตำแหน่งที่ได้รับมอบหมายให้เข้าร่วมประชุมแทนขึ้นเป็นประธานในที่ประชุมในครั้งนั้นหรือจะเลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิขึ้นเป็นประธานก็ทำได้เช่นกัน แต่ไม่สามารถที่จะเลือกกรรมการที่ทำหน้าที่เลขานุการในที่ประชุมขึ้นเป็นประธานในที่ประชุมได้เพราะเลขานุการย่อมมีส่วนได้เสียอย่างเป็นพิเศษในเรื่องที่ตนเสนอเข้าสู่ที่ประชุมและอาจทำให้การพิจารณาลงมติในเรื่องนั้นไม่เป็นกลาง มีผลทำให้การกระทำดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย
       
       หลักเกณฑ์เกี่ยวกับความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01                    กรรมการใน คปจ. หรือ คปอ. คนใดจะทำการพิจารณาแสดงความคิดเห็นทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายและร่วมกันตัดสินใจออกคำสั่งหลังจากที่ได้อภิปรายแสดงเหตุผลสนับสนุนและหักล้างกันจะต้องไม่มีส่วนได้เสียและวางตนเป็นกลาง หากปรากฏว่าเรื่องที่ทำการพิจารณาในวาระใดตนมีส่วนได้เสียอย่างชัดแจ้ง เช่น ในการประชุมของ คปจ. เพื่อพิจารณาอออก ส.ป.ก.4-01 คราวใดคราวหนึ่งปรากฏว่าบุคคลผู้มีชื่อเป็นผู้ยื่นคำขอรับอนุญาตเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นคู่สมรสของกรรมการคนใดคนหนึ่ง หรือเป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานของกรรมการคนใดคนหนึ่ง กรรมการคนนั้นจะทำการพิจารณาต่อไปไม่ได้ ประธานกรรมการต้องเรียกประชุมเพื่อพิจารณาเหตุแห่งความไม่เป็นกลางหรือเหตุคัดค้านของคู่กรณี และให้กรรมการที่ถูกคัดค้านชี้แจงข้อเท็จจริงและตอบข้อซักถามแล้วออกจากที่ประชุม ถ้าที่ประชุมมีมติให้กรรมการผู้ถูกคัดค้านปฏิบัติหน้าที่ต่อไปด้วยคะแนนสียงไม่น้อยกว่าสองในสาม ก็ให้กรรมการผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ต่อไป มติดังกล่าวต้องกระทำโดยลับและให้เป็นที่สุด แต่ถ้าที่ประชุมพิจารณาแล้วเห็นว่ามีเหตุดังกล่าวจริงหรือมีมติที่ประชุมน้อยกว่าสองในสามของกรรมการที่ไม่ถูกคัดค้าน ผู้ถูกคัดค้านต้องออกจากที่ประชุมและให้ถือว่าคณะกรรมการคณะนั้นประกอบด้วยกรรมการทุกคนที่ไม่ถูกคัดค้าน หลักการดังกล่าวถูกกำหนดไว้ในมาตรา 13 , 14 , 15 , 16 ,17 , 18 , 19 และมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 
       
       เงื่อนไขเกี่ยวกับการออก ส.ป.ก.4-01
        การริเริ่มออก ส.ป.ก.4-01
       การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01) เป็นคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่การออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าวโดยระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 ข้อ 5 กำหนดให้คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีมติเห็นชอบตามที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเสนอให้ดำเนินการจัดเกษตรกรเข้าอยู่อาศัยหรือเข้าทำประโยชน์ในที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมท้องที่ใด ให้คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดแห่งท้องที่นั้น ประกาศให้เกษตรกรในท้องที่ดังกล่าวยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ตามแบบของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ภายในระยะเวลาและสถานที่ที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดกำหนด ระยะเวลาดังกล่าวจะต้องไม่น้อยกว่าสิบห้าวัน ในกรณีที่มีเหตุผลอันสมควรคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอาจประกาศให้ขยายระยะเวลาได้ตามความจำเป็น แต่กำหนดระยะเวลายื่นคำร้องนี้เมื่อรวมแล้วต้องไม่เกินเก้าสิบวัน ดังนั้นหลังจากที่ได้มีประกาศให้เกษตรกรยื่นขอการเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินอำนาจในการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.4-01 จะเกิดขึ้นได้ต้องมีคำขอรับการจัดที่ดินจาก ส.ป.ก.โดยนำบัตรประจำตัวประชาชน สำเนาทะเบียนบ้าน ทะเบียนสมรส (ถ้ามี) มาแสดงด้วย กระบวนการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องมีผู้ยื่นคำร้องขอต่อเจ้าหน้าที่ๆมีอำนาจจึงจะมีผลใช้บังคับได้ แต่อย่างไรก็ตาม หากการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้ออกไปโดยไม่มีการยื่นคำร้องขอ ย่อมมีผลทำให้คำสั่งทางปกครองในกรณีเช่นนี้ออกไปโดยไม่สมบูรณ์และความไม่สมบูรณ์นี้กฎหมายอนุญาตให้แก้ไขเยียวยาได้ กล่าวคือ มาตรา 41 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ.2539 มาตรา 41 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กำหนดให้การออกคำสั่งทางปกครองใดโดยไม่มีผู้ยื่นคำขอในกรณีที่เจ้าหน้าที่จะดำเนินการเองไม่ได้นอกจากจะมีผู้ยื่นคำขอถ้าต่อมาในภายหลังได้มีการยื่นคำขอเช่นนั้นแล้ว ย่อมไม่เป็นเหตุให้การกระทำทางปกครองนั้นไม่สมบูรณ์ แต่หากเจ้าหน้าที่ยังไม่ได้จัดให้มีการยื่นคำขอแล้วยังดำเนินการเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตที่ดินนั้นต่อไปจนสิ้นสุดกระบวนการจะมีผลทำให้หนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตที่ดินซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมิได้ปฏิบัติให้เป็นไปตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้นจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกตรองที่จะเพิกถอนคำสั่งนี้ตามมาตรา9วรรคหนึ่ง(1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองพ.ศ.2542 ที่จะเพิกถอนคำสั่งอันมิชอบด้วยกฎหมายได้
       
       การอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบออก ส.ป.ก.4-01                                                       
       การอนุมัติหรือการให้ความเห็นชอบในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินกำหนดหลักเกณฑ์ขั้นตอนซึ่งเป็นกระบวนการที่สำคัญในการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตที่ดิน ก่อนที่คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดจะพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้บุคคลใดได้ส.ป.ก.4-01 จะต้องผ่านความเห็นชอบหรือได้รับการอนุมัติหรือที่เรียกว่า “พิจารณากลั่นกรอง” ในเบื้องต้นแล้วทำความเห็นโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอว่าควรหรือไม่ควรอนุญาตให้บุคคลใดได้รับสิทธิในการเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน การเสนอความเห็นหรือการให้ความเห็นชอบของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอในกรณีนี้เรียกว่า “การอนุมัติหรือการให้ความเห็นชอบในการออกคำสั่งทางปกครอง” นั่นเอง แต่การอนุมัติหรือการให้ความเห็นชอบนั้นหาได้มีผลผูกพันคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดให้ต้องลงมติตามความเห็นชอบของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอเสมอไป คงเป็นแต่เพียงการพิจารณากลั่นกรองเพื่อให้การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์โดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดเป็นไปด้วยความรอบคอบรัดกุม โดยพิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างรอบด้าน เจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจในการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินโดยแท้จริงแล้วยังคงเป็นคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอยู่นั่นเอง หากการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดไม่ได้ผ่านการอนุมัติหรือให้ความเห็นชอบจากคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอมาก่อน มติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดจะมีผลอย่างไร ผู้เขียนเห็นว่าการพิจารณาทางปกครองของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดได้กระทำลงไปโดยฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายซึ่งเป็นรูปแบบขั้นตอนและวิธีการที่สำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับการพิจารณาในการออก ส.ป.ก.4-01 มีผลทำให้คำสั่งออก ส.ป.ก.4-01 หรือไม่ออก ส.ป.ก.4-01 หรือออกให้แก่เกษตรกรรายใดเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ.2539 ที่ศาลปกครองจะพิจารณาเพิกถอนการกระทำนั้นได้แต่อย่างไรก็ตาม การปฏิบัติฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์นี้แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 และที่แก้ไขเพิ่มเติม อนุญาตให้แก้ไขเยียวยาให้การกระทำที่ไม่สมบูรณ์นั้นกลับมาสมบูรณ์ได้หากได้มีการจัดให้มีการผ่านความเห็นชอบหรืออนุมัติจากอนุกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอในภายหลัง แต่จะต้องกระทำก่อนสิ้นสุดกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์หรือกรณีที่ไม่ต้องมีการอุทธรณ์ก็จะต้องมีการแก้ไขเยียวยาก่อนนำคำสั่งนั้นไปสู่การพิจารณาของศาลปกครอง ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 41 (1) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
       
       การรับฟังบุคคลที่อาจได้รับผลกระทบจากการออก ส.ป.ก.4-01
       ในการพิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอและคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดอาจกระทบสิทธิของผู้ยื่นคำขอ ผู้คัดค้านคำขอ ผู้อยู่บังคับ หรือจะอยู่ในบังคับของหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน หรือผู้ซึ่งได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผู้นั้นถูกกระทบกระเทือนจากผลของการออก ส.ป.ก.4-01 อันเป็นการกระทบสิทธิของคู่กรณีตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เว้นแต่จะเข้ากรณีข้อยกเว้นที่ไม่ต้องรับฟัง ได้แก่ กรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนหากปล่อยให้เนิ่นช้าไปจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ผู้หนึ่งผู้ใดหรือจะกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ กรณีเมื่อจะมีผลทำให้ระยะเวลาที่กฎหมายหรือกฎกำหนดไว้ในการทำคำสั่งทางปกครองต่อล่าช้าออกไป กรณีเป็นข้อเท็จจริงที่คู่กรณีนั้นเองได้ให้ไว้ในคำขอ คำให้การ หรือคำแถลง กรณีโดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทำได้ กรณีเป็นมาตรการบังคับทางปกครอง กรณีเป็นการบรรจุ การแต่งตั้ง การเลื่อนขั้นเงินเดือน การสั่งพักงานหรือสั่งให้ออกจากงานไว้ก่อน หรือการให้พ้นจากตำแหน่ง กรณีการแจ้งผลการสอบหรือการวัดผลความรู้หรือความสามารถของบุคคล กรณีการไม่ออกหนังสือเดินทางสำหรับการเดินทางไปต่างประเทศ กรณีการไม่ตรวจลงตราหนังสือเดินทางของคนต่างด้าว กรณีการไม่ออกใบอนุญาตหรือการไม่ต่ออายุใบอนุญาตทำงานของคนต่างด้าว กรณีการสั่งให้เนรเทศ ซึ่งการรับฟังบุคคลที่อาจได้รับผลกระทบจากออก ส.ป.ก.4-01 ดังกล่าวกฎหมายได้กำหนดสิทธิปลีกย่อยอีก 4 ประการได้แก่ สิทธิในการได้รับแจ้ง สิทธิในการได้รับโอกาสโต้แย้ง สิทธิในการขอตรวจดูเอกสาร และสิทธิในการแต่งตั้งทนายหรือที่ปรึกษา เพราะฉะนั้นหากคณะอนุกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอหรือคณะกรรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดดำเนินกระบวนพิจารณาทางปกครองไปโดยที่เล็งเห็นได้ว่าอาจกระทบสิทธิของคู่กรณี แต่กลับไม่ให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งแสดงหลักฐานของตนทั้งไม่ต้องด้วยกรณีข้อยกเว้นที่ไม่ต้องรับฟัง มีผลให้การพิจารณาออกคำสั่งให้บุคคลได้หรือไม่ได้สิทธิในที่ดิน ส.ป.ก.4-01 แปลงนั้น เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้นตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครอง พ.ศ.2542 แต่อย่างไรก็ตามการพิจารณาของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอและคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด โดยไม่ได้ให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งแสดงหลักฐานของตน ไม่สามารถที่จะแก้ไขเยียวยาให้สมบูรณ์ในภายหลังได้ เว้นแต่จะได้มีการให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงหรือได้มีโอกาสโต้แย้งแสดงหลักฐานมาแล้วแต่ยังไม่สมบูรณ์และได้มีรับฟังให้สมบูรณ์ในภายหลัง แต่จะต้องกระทำก่อนสิ้นสุดกระบวนการพิจารณาอุทธรณ์หรือกรณีที่ไม่ต้องมีการอุทธรณ์ก็จะต้องมีการแก้ไขเยียวยาก่อนนำคำสั่งนั้นไปสูการพิจารณาของศาล
       
       เงื่อนไขเกี่ยวกับรูปแบบของ ส.ป.ก.4-01                                                                    
       รูปแบบของคำสั่งทางปกครองในการพิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01) มีข้อควรพิจารณาที่สำคัญว่าในการพิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองเมื่อใด เมื่อพิจารณาแล้วเห็นว่าเมื่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีมติอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้เกษตรกรายใดเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน มติดังกล่าวจะถูกจัดทำขึ้นภายหลังการประชุมเสร็จแล้วเรียกว่า “รายงานการประชุม” ประกอบกับข้อ 11 ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกรรม ซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 กำหนดให้คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดประกาศผลการคัดเลือกตามข้อ 9 โดยมีแผนผังการจัดแบ่งแปลงที่ดินซึ่งคณะกรรมปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ให้ความเห็นชอบด้วย (ถ้ามี) และมีบัญชีรายชื่อเกษตรกรผู้ได้รับการคัดเลือกและได้รับที่ดินทำกินด้วย โดยกำหนดให้ติดประกาศไว้ในที่เปิดเผย ณ ศาลากลางจังหวัด สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ที่ว่าการอำเภอหรือกิ่งอำเภอ ที่ทำการกำนันแห่งท้องที่และที่ชุมชนในท้องที่ซึ่งได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินแห่งละ 1 ฉบับ หรือกรณีที่เป็นการพิจารณาอนุญาตให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์หรือไม่อนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในกรณีที่ที่ดินที่จัดมีจำกัดและมีเกษตรกรซึ่งเป็นผู้เช่าอยู่ขณะโอนกรรมสิทธิ์เป็นของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมหรือเป็นเกษตรกรผู้ได้รับการขึ้นทะเบียนขอรับที่ดินทำกินจากปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามมติคณะกรรมปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ครั้งที่ 2/2535 เมื่อวันที่ 5 เมษายน 2534 ให้ปฏิรูปที่ดินจังหวัดมีหนังสือแจ้งให้เกษตรกรดังกล่าวทราบโดยไม่ต้องดำเนินการประกาศผลการคัดเลือก ซึ่งหนังสือแจ้งให้เกษตรกรทราบดังกล่าวจะต้องประกอบด้วยรายงานการประชุมและบัญชีรายชื่อ ซึ่งการประกาศผลการคัดเลือกหรือการมีหนังสือแจ้งเกษตรกรดังกล่าว มีผลเป็นคำสั่งทางปกครอง และเมื่อเป็นคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือต้องปฏิบัติให้เป็นไปตาม มาตรา 36, 37  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กล่าวคือ รายงานการประชุมและบัญชีรายชื่อฯ ดังกล่าวจะต้องระบุวัน เดือน และปีที่ทำคำสั่ง ซื่อและตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งพร้อมทั้งลายมือชื่อของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง และต้องระบุเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และเมื่อเป็นคำสั่งทางปกครองแล้ว คำสั่งดังกล่าวย่อมมีผลเป็นคำสั่งทางปกครองโดยสมบูรณ์เมื่อได้แจ้งคำสั่งนั้นให้บุคคลผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งนั้น ซึ่งระเบียบข้อ 11 ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 ได้กำหนดวิธีการแจ้งคำสั่งไว้เป็นการเฉพาะแล้ว ซึ่งมาตรา 68 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดมิให้นำบทบัญญัติในหมวด 4 ว่าด้วยการแจ้ง มาใช้บังคับหากมีกฎหมายกำหนดวิธีการแจ้งไว้เป็นอย่างอื่น สมควรที่จะกล่าวไว้ในที่นี้ด้วยว่าเมื่อประกาศผลการคัดเลือกซึ่งประกอบด้วยรายงานการประชุมและบัญชีคัดเลือกดังกล่าวหรือหนังสือแจ้งผลการคัดเลือกไปยังเกษตรกรเป็นคำสั่งทางปกครองแล้ว หนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินจะมีฐานะทางกฎหมายเป็นคำสั่งทางปกครองด้วยหรือไม่ หากพิจารณาจากระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วย การออก แก้ไขเพิ่มเติม เพิกถอนและออกใบแทน หนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2540 ข้อ 8 กำหนดให้ปฏิรูปที่ดินจังหวัดออกหนังสืออนุญาตได้เมื่อเกษตรกร หรือสถาบันเกษตรกร ได้รับการคัดเลือกและจัดที่ดินให้เข้าทำประโยชน์ ซึ่งการออก ส.ป.ก.4-01 จึงเป็นการออกหลังจากที่เกษตรกรรายนั้นได้รับการคัดเลือกและจัดที่ดินให้เข้าทำประโยชน์แล้ว หนังสืออนุญาตดังกล่าวจึงเป็นการนำประกาศผลการคัดเลือกซึ่งประกอบด้วยรายงานการประชุมและบัญชีคัดเลือกดังกล่าวหรือหนังสือแจ้งผลการคัดเลือกไปยังเกษตรกรเป็นคำสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองมาจัดทำในรูปแบบ ส.ป.ก.4-01 อีกครั้งอันเป็นการรับรองหรือยืนยันสิทธิหน้าที่ของบุคคลหรือสถานะของทรัพย์สิน[3] ดังนั้นหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.4-01 เป็นการนำเอาประกาศผลการคัดเลือกซึ่งประกอบด้วยรายงานการประชุมและบัญชีคัดเลือกดังกล่าวหรือหนังสือแจ้งผลการคัดเลือกไปยังเกษตรกร มาจัดทำขึ้นอีกครั้งเพื่อรับรองหรือยืนยันสิทธิหน้าที่หรือสถานะของที่ดินขึ้นอีกครั้งนั่นเอง
       
       เงื่อนไขเกี่ยวกับอำนาจในการออก ส.ป.ก.4-01                                                     
       เงื่อนไขเกี่ยวกับข้อเท็จจริงอันเป็นเหตุให้เกิดอำนาจในการออก ส.ป.ก.4-01
       นอกจากคุณสมบัติ ตามข้อ 6 ตามที่กำหนดไว้ในระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ซึ่งจะมีสิทธิได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2535 ยังต้องพิจารณาถึงคุณสมบัติการเป็น “เกษตรกร” ตามความในข้อ 4 ของระเบียบเดียวกันด้วย ดังนั้นคุณสมบัติดังกล่าวบุคคลผู้ยื่นคำขอจะต้องมีครบถ้วนขณะยื่นคำขอไปจนถึงการพิจารณาอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01) พิจารณาแล้วเสร็จและตราบเท่าที่ยังมีสิทธิใน ส.ป.ก.4-01 ที่ได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ หากข้อเท็จจริงปรากฏว่าบุคคลผู้ยื่นคำขอรายใดขาดคุณสมบัติข้อใดข้อหนึ่งหรือทั้งหมดมาตั้งแต่ขณะยื่นคำขอหรือก่อนพิจารณาคัดเลือก แต่ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงนั้นเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินอำเภอ และ/หรือคณะกรรมปฏิรูปที่ดินจังหวัด จนมีการพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 ให้แก่บุคคลนั้นไป เช่น ผู้ยื่นคำขอไม่มีคุณสมบัติเป็นเกษตรกร หรือมีที่ดินรวมกับที่ดินแปลงที่ยื่นคำขอเพื่อ ออก ส.ป.ก.4-01 มีเนื้อที่เกินกว่า 50 ไร่ ฯลฯ ย่อมเป็นการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์อันเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ที่จะต้องเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ส่วนที่ 6 ว่าด้วยการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง หรือที่เรียกว่า “เพิกถอนการจัดที่ดิน”  และเมื่อดำเนินการเพิกถอนแล้ว จะต้องมีการเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เป็นไปตาม ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วย การออก แก้ไขเพิ่มเติม เพิกถอนและออกใบแทน หนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2540 เนื่องจากกฎหมายได้แยก “สิทธิในที่ดิน” กับ “การออกเอกสาร ส.ป.ก.4-01” ออกจากกัน กล่าวคือ การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นอำนาจพิจารณาของ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด โดยผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมปฏิรูปที่ดินอำเภอ ส่วนการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก.4-01 เป็นอำนาจของปฏิรูปที่ดินจังหวัดซึ่งเป็นไปตามข้อ 8 ของระเบียบดังกล่าว อีกทั้งปฏิรูปที่ดินจังหวัด ในฐานะผู้ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินยังมีอำนาจเรียกให้ผู้ครอบครองเอกสาร ส.ป.ก.4-01 ส่งคืนหรือนำมาให้เพื่อจัดทำเครื่องหมายแสดงการสิ้นผลของคำสั่งทางปกครองได้ด้วย ตามมาตรา 42 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ดังนั้นจึงต้องมีการเพิกถอนสิทธิอันเป็นกระบวนการพิจารณาทางปกครองที่ผิดพลาดก่อน ถึงจะเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินตามลำดับ         
       ดังนั้นการจัดที่ดินผิดพลาดที่จะต้องมีการเพิกถอนการจัดที่ดินในกรณีนี้ อาจก่อให้เกิดความเข้าใจคลาดเคลื่อนโดยการอนุโลมระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรรม ว่าด้วย การให้เกษตรกรและสถาบันเกษตรกรผู้ได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน พ.ศ. 2535 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2540 โดยการนำหมวด 3 ว่าด้วยการสิ้นสิทธิและผลของการสิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน มาอนุโลมใช้บังคับ ผู้เขียนเห็นว่าการสั่งให้สิ้นสิทธิการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเป็นการเพิกถอนสิทธิในที่ดินโดยการเพิกถอนตามระเบียบฯ นี้ เกษตรกร ผู้อยู่ในบังคับซึ่งเป็นคู่กรณีในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01) อันเป็นคำสั่งทางปกครอง เป็นผู้ผ่านคุณสมบัติมาแล้วครบถ้วน แต่ภายหลังจากที่ได้รับหนังสืออนุญาตไปแล้วกลับขาดคุณสมบัติหรือมีเหตุอื่นที่ทำให้สิทธิการเข้าทำประโยชน์สิ้นสุดลงหรือจะต้องมีกระบวนการพิจารณาสั่งให้สิทธินั้นสิ้นสุดลง หรือที่เรียกว่า “สั่งให้สิ้นสิทธิ” ไม่ใช่ผู้ได้รับหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์มาโดยผ่านกระบวนการพิจารณาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ที่จะต้องเพิกถอนการจัดที่ดินซึ่งเป็นคนละกรณี อีกทั้งการเพิกถอนในกรณีอื่นใดที่นอกเหนือไปจากที่ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปทีดินเพื่อเกษตรกรรรม ว่าด้วย การให้เกษตรกรและ สถาบันเกษตรกรผู้ได้รับที่ดินจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน พ.ศ. 2535 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2540 กำหนดไว้ ก็สามารถกระทำได้โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ส่วนที่ 6 ว่าด้วยการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง นั่นเอง บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ก่อตั้งอำนาจในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องใดเรื่องหนึ่งมิได้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองมาใช้บังคับในเรื่องนั้นได้ทุกกรณีที่เจ้าหน้าที่เห็นสมควร แต่จะบัญญัติไว้เสมอว่าเจ้าหน้าที่จะออกคำสั่งมาใช้บังคับในเรื่องได้ต่อเมื่อมีข้อเท็จจริงหรือเหตุการณ์อย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่างตามที่กฎหมายกำหนดไว้เกิดขึ้น[4] เช่น มาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 บัญญัติว่า บรรดาที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ที่ ส.ป.ก.ได้มา ให้ ส.ป.ก. มีอำนาจจัดให้เกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรได้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมกำหนด ทั้งนี้ ตามขนาดการถือครองในที่ดินดังกล่าวต่อไปนี้ ...ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวให้ ส.ป.ก. มีอำนาจในการจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรหรือสถาบันเกษตร ซึ่งความหมายของเกษตรกรและสถาบันเกษตรกรได้บัญญัติให้ความหมายไว้อย่างชัดแจ้งแล้วในพระราชบัญญัติเดียวกัน แต่ในบางครั้งกฎหมายก็มิได้บัญญัติระบุข้อเท็จจริงอันเป็นเหตุให้เกิดอำนาจออกคำสั่งทางปกครองไว้อย่างชัดแจ้งแต่ก็อาจอนุมานข้อเท็จจริงดังกล่าวได้จากเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้น[5] เช่น มาตรา 30 วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า นอกจากการจัดที่ดินให้แก่บุคคลตาม (1) (2) และ (3) ให้ ส.ป.ก.มีอำนาจจัดที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ให้แก่บุคคลใดเช่า เช่าซื้อ ชื้อ หรือเข้าทำประโยชน์เพื่อใช้สำหรับกิจการที่เป็นการสนับสนุนหรือเกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปที่ดินตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษาได้ ...บทบัญญัติมาตรานี้ไม่ได้กำหนดว่า การจัดที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ให้แก่บุคคล จะต้องมีคุณสมบัติเป็นเกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรหรือไม่ ผู้เขียนเห็นว่าเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติมาตราดังกล่าวทั้งหมดแล้วจะเห็นได้ว่าบทบัญญัติดังกล่าว กำหนดว่านอกจากการจัดที่ดินให้แก่บุคคลตาม (1) (2) และ (3) ซึ่งต้องเป็นบุคคลที่มีคุณสมบัติเป็นเกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกร ยังให้อำนาจ ส.ป.ก.จัดที่ดินแก่บุคคลอื่นที่มีคุณสมบัติเป็นเกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรหรือบุคคลธรรมดาทั่วไปหรือนิติบุคคลอื่นใดได้อีกด้วย
       
       เงื่อนไขเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของการออก ส.ป.ก.4-01                                                 นอก
       จาการออก ส.ป.ก.4-01 จะต้องมีข้อเท็จจริงอันเป็นเหตุให้เกิดอำนาจในการออกแล้ว ยังจะต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์ อันได้แก่ คำสั่งทางปกครองนั้นต้องมีความชัดเจนไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย และไม่พ้นวิสัยหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น การพิจารณาอนุญาตให้เกษตรกรรายใดเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินแปลงใด จะต้องระบุตำแหน่งที่ตั้งที่ดิน ขนาดเนื้อที่ที่ได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ “ไว้อย่างชัดเจน” ไม่พิจารณาคัดเลือกเกษตรกรโดยเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม เช่น การพิจารณาคัดเลือกเกษตรกร โดยอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเฉพาะเกษตรกรที่มีภูมิลำเนาตามทะเบียนบ้านในท้องที่ที่ตั้งของที่ดินเท่านั้น อันเป็นเลือกปฏิบัติต่อบุคคลโดยอาศัยความแตกต่างในเรื่องภูมิลำเนาที่อยู่อาศัยโดยปราศจากเห็นผลอันสมควร “เป็นการขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย” ตลอดจนไม่พิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน โดยกำหนดภาระหน้าที่ให้เกิดแก่เกษตรกรเกินสมควร เช่น กำหนดหลักเกณฑ์อื่นใดที่กฎหมายไม่ได้ให้อำนาจไว้ให้เกษตรกรต้องปฏิบัติ เช่น กำหนดให้เกษตรกรย้ายภูมิลำเนาไปในท้องที่ที่ตนได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ หรือกำหนดให้เกษตรกรต้องขึ้นทะเบียนการเป็นเกษตรกรเสียก่อนถึงจะมีสิทธิยื่นขอเข้ารับการจัดที่ดิน “เป็นการสร้างเงื่อนไขขั้นตอนหรือสร้างภาระให้เกิดแก่บุคคลดังกล่าวเกินสมควร” หรือการพิจารณาคัดเลือกให้เกษตรกรเข้าทำประโยชน์ในที่ดินโดยปรากฏข้อเท็จจริงว่าการประกอบเกษตรกรรมดังกล่าวมีลักษณะที่ “เป็นการพ้นวิสัยหรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน” เช่น การออก ส.ป.ก.4-01 ให้แก่เกษตรกรซึ่งปลูกพืชต้องห้ามตามกฎหมาย
       
       เงื่อนไขเกี่ยวกับความมุ่งหมายของการออก ส.ป.ก.4-01                                             
       พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเป็นกฎหมายอันเป็นแหล่งที่มาของอำนาจในการออก ส.ป.ก.4-01 ย่อมมีความมุ่งหมายในการออกคำสั่งทางปกครองเพื่อดำเนินการให้เกิดหรือรักษาซึ่งประโยชน์สาธารณะประการใดประการหนึ่งดังนั้น เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการพิจารณาเพื่อออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินจะต้องออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าวให้เป็นไปความมุ่งหมายนั้นๆ อันเป็นเจตนารมณ์ ดังนั้นการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่เพื่อพิจารณาออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.4-01) โดยรักษาไว้ซึ่งประโยชน์สาธารณะอื่น หรือประโยชน์ส่วนตน จึงเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบ เช่น  มาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินบัญญัติว่า บรรดาที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ที่ ส.ป.ก.ได้มา ให้ ส.ป.ก.มีอำนาจจัดให้เกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรได้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมกำหนด ทั้งนี้ ตามขนาดการถือครองในที่ดินดังกล่าวต่อไปนี้        
       (1) จำนวนที่ดินไม่เกินห้าสิบไร่ สำหรับเกษตรกรและบุคคลในครอบครัวเดียวกัน ซึ่งประกอบเกษตรกรรมอย่างอื่นนอกจากเกษตรกรรมเลี้ยงสัตว์ใหญ่ตาม (2)
       (2) จำนวนที่ดินไม่เกินหนึ่งร้อยไร่ สำหรับเกษตรกรและบุคคลในครอบครัวเดียวกัน ซึ่งใช้ประกอบเกษตรกรรมเลี้ยงสัตว์ใหญ่ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ประกาศกำหนด          
       (3) จำนวนที่ดินที่คณะกรรมการเห็นสมควร สำหรับสถาบันเกษตรกร ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงประเภทและลักษณะการดำเนินงานของสถาบันเกษตรกรนั้นๆ
       บทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้ดุลพินิจ ในการพิจารณาอนุญาตให้เกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรได้รับการจัดที่ดินให้เป็นตามความมุ่งหมายที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินหากเจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจในการพิจารณาจัดที่ดินดังกล่าวโดยมิได้รักษาประโยชน์สาธารณะที่กฎหมายกำหนดไว้หรือรักษาประโยชน์สาธารณะอื่นที่กฎหมายไม่ได้กำหนดไว้ หรือไม่ใช้ดุลพินิจนั้นเลยย่อมเป็นการใช้อำนาจออก ส.ป.ก.4-01 ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด พิจารณาอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินโดยจัดที่ดินที่มีขนาดไม่สอดคล้องกับลักษณะการทำประโยชน์แตกต่างอย่างเห็นได้ชัด หรือคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัด ซึ่งมีดุลพินิจที่จะพิจารณาจัดที่ดินให้ตามขนาดการถือครองไม่เกินกว่าที่กฎหมายกำหนดกลับไม่ใช้ดุลพินิจปล่อยให้เป็นไปตามคำขอของเกษตรกรที่ยื่นคำขอเข้ามา หรือพิจารณาจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรให้ได้รับที่ดินเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด ย่อมเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ มีผลให้หนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินอันเป็นคำสั่งทางปกครอง ไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย
       
       บทสรุป
       
       มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองในส่วนที่เป็น “ข้อหาแห่งคดี” ว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย    ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎคำสั่งหรือการกระทำอื่นใด โดยข้อหาแห่งคดีดังกล่าวเกิดจากเหตุที่เป็น “ข้อสนับสนุนข้ออ้างแห่งข้อหา” แยกออกเป็นเหตุต่างๆ ไว้หลายประการ แท้จริงแล้วเหตุซึ่งเป็นข้ออ้างข้อสนับสนุนของข้อหานี้เองที่เป็นเงื่อนไขในการพิจารณาว่า การออก ส.ป.ก.4-01 ฉบับใดชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนี้                                                                               การออก ส.ป.ก.4-01 โดยฝ่าฝืนเงื่อนไขเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครอง ย่อมเป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่
       การออกส.ป.ก.4-01 โดยฝ่าฝืนเงื่อนไขเกี่ยวกับขั้นตอนของการออกคำสั่งทางปกครอง ย่อมเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น  การออก ส.ป.ก.4-01 โดยฝ่าฝืนเงื่อนไขที่เกี่ยวกับรูปแบบของคำสั่งทางปกครอง ย่อมเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น การออก ส.ป.ก.4-01 โดยฝ่าฝืนเงื่อนไขเกี่ยวกับข้อเท็จริงอันเป็นเหตุให้เกิดอำนาจในการออก ส.ป.ก.4-01 และเงื่อนไขเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของการออก ส.ป.ก.4-01 ย่อมเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย                                             และการออก ส.ป.ก.4-01โดยฝ่าฝืนเงื่อนไขเกี่ยวกับความมุ่งหมายของการออก ส.ป.ก.4-01 ย่อมเป็นการกระทำโดยไม่สุจริตหรือใช้ดุลพินิจโดยมิชอบแล้วแต่กรณี เมื่อการออก ส.ป.ก.4-01 ออกโดยฝ่าฝืนเงื่อนไขดังกล่าว ย่อมเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองที่จะเพิกถอน ส.ป.ก.4-01 ฉบับดังกล่าวนั้นเสียได้    ฉันใดกลับกันก็ฉันนั้น หากการพิจารณาออก ส.ป.ก.4-01 ใด “ไม่เป็นการฝ่าฝืน” เหตุดังกล่าวย่อมมีผลให้ ส.ป.ก.4-01 นั้น ชอบด้วยกฎหมายนั่นเอง
       
       บรรณานุกรม
       หนังสือ
       วรพจน์ วิศรุตพิชญ์.2557.การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองโดยเจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครอง.โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
       กฎหมาย
       พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรรม พ.ศ. 2518 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532
       พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2557
       พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 9) พ.ศ. 2560 
        
        
       
       

       
       

       
       
[3] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์,การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองโดยเจ้าหน้าที่หรือผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครอง,โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,2557,หน้า 53.

       

       [4] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์,เรื่องเดียวกัน , หน้า 61.

       



 
 
องค์กรอิสระ : ความสำคัญต่อการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูประบบราชการ โดย คุณนพดล เฮงเจริญ
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน : ผลในทางปฏิบัติ เมื่อครบรอบหกปีของการปฏิรูปการเมือง
ปัญหาของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในประเทศไทย
หลักความเสมอภาค
หลักนิติรัฐและหลักนิติธรรม
   
 
 
 
คนอยากเลือกตั้งทำไม – ทำไมคนอยากเลือกตั้ง
บทวิเคราะห์คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.1728/2559 เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและสัญญาทางปกครอง : กรณีขออนุญาตใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก.) ติดตั้งกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้า
การควบคุมบังคับบัญชาหรือการกำกับดูแล : ปัญหาการปกครองท้องถิ่นไทย
หลักความโปร่งใสและตรวจสอบได้ในคำพิพากษาศาลอาญาในประเทศฝรั่งเศส
การกระจายอำนาจคืออนาคตของประเทศไทย
กฎหมายคืออะไรกันแน่
สภาพลเมืองเชียงใหม่ : ประชาธิปไตยที่ปฏิบัติได้
การปฏิวัติที่ไม่สมประกอบ : ผ่านความคิดที่ถูกครอบโดยภาษา-ศาสนา
The Post : สื่อ vs รัฐบาล
ประเภทของคำสั่งทางปกครองกับการทุเลาการบังคับคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
 
 
 
 
     

www.public-law.net ยินดีรับพิจารณาบทความด้านกฎหมายมหาชน โดยผู้สนใจสามารถส่งบทความผ่านทาง wmpublaw@public-law.net
ในรูปแบบของเอกสาร microsoft word (*.doc) เอกสาร text ข้อความล้วน (*.txt)ลิขสิทธิ์และความรับผิดตามกฎหมายของบทความที่ได้รับการเผยแพร่ผ่านทาง www.public-law.net นั้นเป็นของผู้เขียน ขอสงวนสิทธิ์ในการนำบทความที่ได้รับการเผยแพร่ไปจัดพิมพ์รวมเล่มเพื่อแจกจ่ายให้กับผู้สนใจต่อไป ข้อมูลทั้งหมดที่ปรากฏใน website นี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบรายละเอียดจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น

จำนวนผู้เข้าชมเวบ นับตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม 2544