การจัดทำบริการสาธารณะให้สำเร็จผลนั้น รัฐจำต้องอาศัยกลไกหรือเครื่องมือสำคัญประการหนึ่ง คือ บุคลากรของรัฐ (Fonction publique) ซึ่งอาจจะถูกจำแนกได้เป็นหลายประเภท ได้แก่ ข้าราชการ (le fonctionnaire) ซึ่งถือเป็นบุคลากรกลุ่มใหญ่ นอกเหนือจากบุคลากรที่เป็นข้าราชการแล้ว ก็ยังมีบุคลากรที่มีสถานะเป็น เจ้าหน้าที่ (agent) ซึ่งมีอยู่หลายประเภท
จากคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) และศาลชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (Tribunal des conflits) ข้าราชการ หมายถึง เจ้าหน้าที่ซึ่งได้ถูกแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่หนึ่งหน้าที่ใดเป็นการถาวรในหน่วยงานหนึ่งหน่วยงานใดของฝ่ายปกครอง[1] ในประเทศฝรั่งเศส ข้าราชการสามารถถูกจำแนกได้ออกเป็นสามประเภท คือ ข้าราชการที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของส่วนกลาง (le fonctionnaire de l’Etat) ข้าราชการส่วนท้องถิ่น (le fonctionnaire des collectivités territoriales) ข้าราชการในสถานพยาบาลของรัฐ (le fonctionnaire hospitalier) ซึ่งแต่ละประเภทมีลักษณะเฉพาะแตกต่างกันไปตามที่กฎหมายกำหนดสถานะของข้าราชการนั้น
สำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศสนั้น ระบบข้าราชการท้องถิ่นเป็นไปตามรัฐบัญญัติลงวันที่ 26 มกราคม ค.ศ 1984 ว่าด้วยสถานะของข้าราชการท้องถิ่น โดยอาศัยหลักการที่เป็นสาระสำคัญประการหนึ่งของหลักการกระจายอำนาจ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีบุคลากรของตนเอง รวมถึงมีอำนาจในการบรรจุ แต่งตั้ง ให้คุณให้โทษหรือดำเนินการทางวินัยแก่บุคลากรของตนเองได้ด้วยเช่นกัน
ในกรณีที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบหรือภาระหน้าที่ อาจจะก่อให้เกิดผลหลายประการ[2] เช่น อาจต้องรับผิดทางแพ่งเป็นการส่วนตัว (les fautes personnelles détachables du service) ต่อบุคคลภายนอกโดยตรง อาจถูกดำเนินคดีอาญาเป็นความผิดทั่วไปหรือความผิดลหุโทษที่สืบเนื่องมาจากการไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบหรือภาระหน้าที่หรือกระทำนอกอำนาจหน้าที่ นอกจากนี้ ยังอาจถูกดำเนินการทางวินัยโดยผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (autorité territoriale) ควบคู่กันไปได้
บทความนี้จะแบ่งออกเป็น 2 ส่วน ในส่วนที่ 1 นั้นจะนำเสนอกระบวนการดำเนินการทางวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศส อันประกอบด้วย แนวความคิดของพื้นฐานของการกระทำความผิดทางวินัย ประเภทของโทษทางวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น รวมถึงหลักประกันสิทธิเสรีภาพของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ถือเป็นสาระสำคัญในกระบวนพิจารณาการดำเนินการทางวินัย และท้ายที่สุด เมื่อกระบวนการดังกล่าวเสร็จสิ้นอาจจะนำไปสู่การออกคำสั่งลงโทษทางวินัยแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบสิทธิของข้าราชการ ซึ่งผู้ถูกลงโทษอาจฟ้องศาลปกครองเพื่อให้เพิกถอนได้หากไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้นในส่วนที่ 2 ของบทความนี้จึงนำเสนอถึงขั้นตอนและเทคนิคในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง
ส่วนที่ 1. กระบวนการดำเนินการทางวินัย (La procédure disciplinaire)
ในส่วนที่ 1 นี้จะกล่าวถึง แนวความคิดว่าด้วยความผิดทางวินัย ประเภทของโทษทางวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น การเปิดเผยสำนวนการสอบสวน และคณะกรรมการพิจารณาวินัยและคณะกรรมการพิจารณาวินัยและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์
1.1. แนวความคิดว่าด้วยความผิดทางวินัย
ก) ลักษณะของความผิดทางวินัย
เนื่องจากไม่มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเรื่องทางวินัยของข้าราชการฉบับใดบัญญัติหรือให้คำจำกัดความเอาไว้ว่าการกระทำความผิดลักษณะใดที่สมควรต้องรับโทษทางวินัยดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ของผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (l’autorité territoriale) ภายใต้การควบคุมของศาลปกครองที่จะประเมินข้อเท็จจริงหรือการกระทำแต่ละเรื่องของข้าราชการผู้ถูกกล่าวโทษ โดยพิจารณาว่ามีการกระทำส่วนต่างๆ ที่ประกอบกันขึ้นเป็นความผิด และความผิดนั้นสมควรต้องดำเนินการทางวินัยหรือไม่ อย่างไรก็ตาม อาจจะมีข้อพิจารณาบางประการที่นำมาให้คำจำกัดความแก่ลักษณะของความผิดทางวินัยได้ เช่น ความผิดทางวินัยเป็นการละเมิดพันธกรณีภาระผูกพัน หรือจรรยาบรรณของข้าราชการส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายหรือตามคำพิพากษาของศาล[3] ( une violation à l’une des obligations professionnelles et déontologiques des agents territoriale prévues dans le statut mais aussi la jurisprudence) นอกจากนี้การกระทำในชีวิตประจำวันของข้าราชการ (la vie privée des fonctionnaires) อาจจะถูกนำมาพิจารณาเพื่อลงโทษทางวินัยได้เช่นกันหากกระทำดังกล่าวนั้นทำให้เกิดความเสื่อมเสียแก่การบริหารงานบุคลากรของรัฐ (jeter le discrédit sur la fonction publique) เช่น[4] ในกรณีที่ตำรวจของเทศบาล (police municipal)สั่งซื้อสื่อลามกที่มีฉากการกระทำต่อผู้เยาว์ (des cassettes pornographique mettant en scène des mineurs) จากอินเตอร์เน็ตมาที่อยู่อาศัยของตน การกระทำดังกล่าวแม้มิได้เป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ หรือโดยอาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ (la faute commise dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice des fonctions) ก็อาจถูกนำพิจารณาเพื่อเป็นเหตุให้ถูกไล่ออกจากราชการ (révocation) ได้
ข) การใช้บังคับหลักการกระทำครั้งเดียวต้องไม่ถูกลงโทษสองครั้ง
เนื่องจากการดำเนินการทางวินัยของผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ภายใต้การควบคุมของศาลปกครอง ดังนั้น การพิจารณาคดีวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นจึงต้องดำเนินการตามหลักการสำคัญอันถือเป็นหัวใจหลักของการพิจารณาคดีวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งหลักการสำคัญประการหนึ่งคือ หลักการกระทำครั้งเดียวต้องไม่ถูกลงโทษสองครั้งนี้ (la règle non bis in idem) ภายใต้หลักการนี้ การกระทำความผิดทางวินัยใดที่ได้ถูกลงโทษโดยผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปแล้ว การกระทำนั้นไม่อาจจะนำมาดำเนินกระบวนพิจาณาและลงโทษใหม่ได้อีก[5] ทั้งนี้เป็นตามคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ คดี Cne de Voreppe ลงวันที่ 18 ธันวาคม ค.ศ 1992 หรือการกระทำความผิดวินัยกรรมเดียวต้องถูกลงโทษเพียงครั้งเดียว เพื่อเป็นหลักประกันแก่ข้าราชการผู้นั้นว่าจะไม่มีการลงโทษทางวินัยซ้ำซ้อน อย่างไรก็ตามหลักการดังกล่าวนี้ไม่รวมถึงกรณีที่ผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนำความผิดทางวินัยใดที่ได้ถูกลงโทษไปแล้ว มาพิจารณาเพื่อเพิ่มระดับความรุนแรงของโทษทางวินัยอันเกิดจากการกระทำความผิดทางวินัยครั้งหลังหรือครั้งใหม่[6] ตามคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ คดี Commune du Lamentin ลงวันที่ 6 กันยายน ค.ศ 1995 และหลักการดังกล่าวนี้ก็ไม่ใช้บังคับกับกรณีที่เกี่ยวกับโทษที่มีลักษณะต่างกัน[7] กล่าวคือ การกระทำหนึ่งการกระทำใดของข้าราชการส่วนท้องถิ่น อาจจะถูกลงโทษได้ทั้งทางอาญาและในขณะเดียวกันก็อาจถูกลงโทษทางวินัยได้เช่นกัน ทั้งนี้เป็นไปตามคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ คดี Mascarel ลงวันที่ 17 พฤษภาคม ค.ศ 1991
1.2 ประเภทของโทษทางวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น
ก) ลักษณะทางกฎหมายของโทษทางวินัย
โทษทางวินัยเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะก่อให้เกิดความเสียหายต่อผู้รับคำสั่ง (nature défavorable à son destinataire) และเป็นคำสั่งที่ระบุเหตุผลและต้องแจ้งให้ทราบ (motivation et publicité) ซึ่งในการพิจารณาโทษทางวินัยที่จะลงแก่ข้าราชการนั้น ผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะคำนึงถึงความเหมะสมและความได้สัดส่วน (adéquate et proportionnée) ระหว่างโทษทางวินัยและความผิดของข้าราชการผู้นั้นด้วย[8]
ข) ประเภทของโทษทางวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่น
สำหรับโทษทางวินัยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้น อยู่ภายใต้รัฐบัญญัติลงวันที่ 26 มกราคม ค.ศ 1984 ว่าด้วยสถานะของข้าราชการท้องถิ่น ซึ่ง มาตรา 89 กำหนดโทษทางวินัยไว้สี่กลุ่ม เก้าประเภท
กลุ่มที่ 1
1) การตักเตือน (Avertissement)
2) การภาคทัณฑ์ (Blâme)
3) การพักราชการชั่วคราวไม่เกินสามวัน (Exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de 3 jours)
กลุ่มที่ 2
1) การลดขั้นเงินเดือน (Abaissement d'échelon)
2) การพักราชการชั่วคราวตั้งแต่ 4 วันถึง 15 วัน (Exclusion temporaire de fonctions de 4 à 15 jours)
กลุ่มที่ 3
1) การลดชั้นตำแหน่ง (Rétrogradation)
2) การพักราชการชั่วคราวตั้งแต่ 16 วันถึง 2 ปี (Exclusion temporaire de fonctions de 16 jours à 2 ans)
กลุ่มที่ 4
1) การให้ออกจากราชการ (Mise à la retraite d'office)
2) การไล่ออกจากราชการ (Révocation)
1.3 การเปิดเผยสำนวนการสอบสวน
ก) สิทธิที่จะได้รับการเปิดเผยสำนวนการสอบสวน
สภาแห่งรัฐประเมินคุณค่าของหลักการนี้ว่าเป็นหลักประกันที่จำเป็นอันจะขาดเสียมิได้ (une règle de garantie essentielle) และถือเป็นหลักกฎหมายทั่วไป (principe général du droit) [9]การที่ผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฝ่าฝืนไม่เคารพต่อหลักการดังกล่าว จะถือว่าเป็นกระบวนพิจารณาที่ไม่ชอบ[10] (un vice de procédure) ทั้งนี้เป็นตามคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ คดี Commune de Buchères ลงวันที่ 21 มิถุนายน ค.ศ 1996 สาระสำคัญของหลักการนี้ คือ การให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหาสามารถใช้สิทธิโต้แย้งเพื่อป้องกันตนเองจากข้อกล่าวหาต่างๆโดยมีสิทธิเสนอข้อเท็จจริง เข้าถึงทุกพยานหลักฐานที่เป็นประโยชน์และจำเป็นต่อการป้องกันตนเอง (toutes les pièce utiles à l’information et à défense de l’agent) ทั้งนี้รวมถึงการได้รับระยะเวลาที่เหมาะสมและเพียงพอ(un délai suffisant)ต่อการเตรียมตัวเพื่อชี้แจ้งแสดงพยานหลักฐานด้วยเช่นกัน
ข) การแจ้งสิทธิแก่ข้าราชการผู้ถูกกล่าวหา
ผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องแจ้งให้ข้าราชการผู้ถูกกล่าวทราบถึงสิทธิที่จะได้รับการเปิดเผยสำนวนการสอบสวนรวมถึงสิทธิในการมีที่ปรึกษาหรือทนายความหนึ่งคนหรือหลายคนที่ผู้ถูกกล่าวหาเลือกมาด้วยตนเอง ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 4 ของรัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 18 กันยายน ค.ศ 1989
1.4 คณะกรรมการพิจารณาวินัยและคณะกรรมการพิจารณาวินัยและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์
ก) กระบวนพิจาณาของการดำเนินการทางวินัย
กระบวนการพิจาณาการดำเนินการทางวินัยข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามในรัฐกฤษฎีกาเลขที่ 89-677 ลงวันที่ 18 กันยายน ค.ศ. 1989 ในรัฐกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวนี้บัญญัติถึงองค์กรที่มีอำนาจพิจารณาให้ความเห็นชอบการลงโทษทางวินัย องค์กรที่มีอำนาจอุทธรณ์เรื่องวินัยข้าราชการและเงื่อนไขความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนพิจารณาการดำเนินการทางวินัย
ข) หลักความเป็นกลาง[11]
หลักความเป็นกลางเป็นหลักการที่ป้องกันมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐนำเรื่องผลประโยชน์ส่วนตัวเข้าไปปะปนกับการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่เป็นไปโดยถูกต้องตามข้อเท็จจริงปราศจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจหรือลำเอียง ซึ่งจะส่งผลให้เกิดนิติกรรมทางปกครองอันไม่ชอบธรรม หลักการดังกล่าวนี้ได้ถูกยอมรับมาเป็นระยะเวลานานโดยสภาแห่งรัฐ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการพิจารณาทางวินัยนั้น สภาแห่งรัฐได้มีการวินิจฉัยว่า หลักความเป็นกลางจะต้องปรากฏ (présence) อยู่ในคณะกรรมการพิจารณาวินัยเสมอ ทั้งนี้เป็นตามคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ คดี Jamot ลงวันที่ 5 พฤษภาคม ค.ศ 1995 กล่าวคือ สมาชิกทุกคนในคณะกรรมการพิจารณาวินัยจะต้องไม่มีเหตุเกลียดชังหรือเหตุบาดหมางส่วนตัวกับข้าราชการผู้ถูกกล่าวมาก่อน หากปรากฏลักษณะดังกล่าวจะทำให้กระบวนพิจารณาไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นตามคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ คดี OPHLM de la Vienne ลงวันที่ 10 พฤษภาคม 1996[12]
ค) คณะกรรมการพิจารณาวินัย[13]และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์
คณะกรรมการวินัยมีลักษณะเป็นคณะกรรมการร่วมหลายฝ่ายทางปกครอง (Commission administrative paritaire - CAP) คณะกรรมการนี้ประกอบไปด้วยตัวแทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและตัวแทนของบรรดาข้าราชการในจำนวนที่เท่าเทียมกันโดยมีตุลาการผู้ซึ่งได้รับจากแต่งตั้งจากประธานศาลปกครองชั้นต้นเป็นประธานคณะกรรมการ และผู้จะเข้าร่วมเป็นกรรมการจะต้องมีตำแหน่งสูงกว่าหรืออย่างน้อยต้องเท่ากับตำแหน่งของข้าราชการที่ถูกกล่าวโทษ
รัฐบัญญัติลงวันที่ 26 มกราคม ค.ศ 1984 ว่าด้วยสถานะของข้าราชการท้องถิ่น มาตรา 90 และมาตราถัดไป กำหนดขั้นตอนวิธีดำเนินการทางวินัยไว้ว่า กระบวนการพิจารณาจะเริ่มจากการที่ผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำรายงานข้อเท็จจริงการกระทำความผิด พร้อมทั้งบทลงโทษ เสนอคณะกรรมการวินัย จากนั้นข้าราชการผู้ถูกกล่าวโทษจะถูกเรียกมาให้ถ้อยคำ โดยที่ต้องมีหนังสือแจ้งข้าราชการผู้นั้นไม่น้อยกว่า 15 วัน ก่อนกำหนดวันนั่งพิจารณาของคณะกรรมการ
ในวันนั่งพิจารณาของคณะกรรมการ ผู้ถูกกล่าวหาสามารถเสนอคำแถลงเป็นหนังสือหรือด้วยวาจาก็ได้ และสามารถมีทนายมาช่วยเหลือในกระบวนพิจารณาได้ด้วย ทางด้านฝ่ายปกครองเองก็มีสิทธิเสนอพยานหลักฐานหรือเรียกพยานบุคคลมานำสืบสนับสนุนข้ออ้างของตน ภายหลังดำเนินการสอบสวนเสร็จสิ้น คณะกรรมการจะประชุมลงมติซึ่งเป็นการประชุมลับ (huis clos) คณะกรรมการอาจมีมติให้ลงโทษและกำหนดชนิดของโทษหรืออาจมีมติไม่ลงโทษก็ได้ และแจ้งมติไปยังผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจสั่งลงโทษ
ในการประชุมลงมติของคณะกรรมการ หากมีการเสนอโทษแตกต่างกันออกไป ประธานคณะกรรมการจะหยิบยกโทษที่รุนแรงที่สุดให้ที่ประชุมลงมติหากเสียงส่วนใหญ่ของคณะกรรมการไม่เห็นด้วย ก็ให้พิจารณาบทลงโทษที่มีระดับความรุนแรงต่ำกว่าเป็นลำดับลงไปคณะกรรมการอาจมีมติให้ดำเนินการสอบสวนต่อไป (Ordonner une enquête) หรือมีมติเห็นชอบตามข้อเสนอให้ลงโทษตามรายงานเบื้องต้นของผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจสั่งลงโทษ ในกรณีที่คณะกรรมการวินัยเห็นควรลงโทษ ก็สามารถกำหนดโทษสูงกว่าหรือต่ำกว่าที่เสนอมาก็ได้
อย่างไรก็ตาม ก็มีลักษณะพิเศษเฉพาะของระบบข้าราชการท้องถิ่น กล่าวคือ ผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามความเห็นของคณะกรรมการวินัย ทั้งนี้รวมถึงไม่จำเป็นต้องให้เหตุผลในการไม่ปฏิบัติตามความเห็นของคณะกรรมการวินัยด้วยเช่นกัน
ส่วนในกรณีขององค์กรที่มีอำนาจอุทธรณ์เรื่องวินัยข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้น[14] ตามรัฐบัญญัติลงวันที่ 27 ธันวาคม ค.ศ 1994 กำหนดให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ระดับจังหวัดหรือระหว่างจังหวัด (un conseil départemental ou interdépartemental de recours) ทำหน้าที่พิจารณาอุทธรณ์คำสั่งลงโทษทางวินัยในกลุ่มที่ 2, 3 และ 4 คณะกรรมการนี้ประกอบไปด้วยตัวแทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและตัวแทนของบรรดาข้าราชการในจำนวนที่เท่าเทียมกัน โดยมีตุลาการในคดีปกครอง (un magistrat dans l’ordre administratif) ผู้ซึ่งได้รับจากแต่งตั้งจากประธานศาลปกครองชั้นต้นเป็นประธานคณะกรรมการ และสมาชิกในคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จะต้องไม่เป็นคณะกรรมการพิจารณาวินัยมาก่อน เมื่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีความเห็นเป็นเช่นไร ผู้มีอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถออกคำสั่งลงโทษที่สูงกว่า (sanction plus sévère) โทษที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีความเห็นได้
ส่วนที่ 2. การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครองของการดำเนินการทางวินัย (Le contrôle du juge administratif en matière disciplinaire)
ในส่วนที่ 2 นี้จะกล่าวถึง การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง และผลของการเพิกถอนคำสั่งลงโทษทางวินัย
2.1 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง
คำสั่งลงโทษทางวินัยถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบสิทธิของข้าราชการ ข้าราชการผู้ถูกลงโทษจึงสามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อให้เพิกถอนได้หากไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้ในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครองจะมุ่งเน้นไปที่ความถูกต้องของกระบวนพิจารณาของการดำเนินการทางวินัย (La régularité de la procédure disciplinaire) เป็นสำคัญ[15] หากสิทธิที่จะได้รับการเปิดเผยสำนวนการสอบสวนที่ถือเป็นหลักประกันที่จำเป็นอันจะขาดเสียมิได้ (une règle de garantie essentielle) ถูกละเมิดจะถือว่าคำสั่งลงโทษทางวินัยนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาจแบ่งแยกเทคนิคการตรวจสอบโดยศาลปกครองได้เป็น 3 ระดับ คือ การตรวจสอบระดับต่ำสุด (un contrôle minimum) หรือ การตรวจสอบถูกต้องของข้อเท็จจริง (Le contrôle de l’exactitude matérielle des faites) การตรวจสอบระดับปกติการปรับข้อเท็จจริงให้เข้ากับข้อกฎหมาย - (Le contrôle normal de qualification juridique des faites และการตรวจสอบระดับจำกัด (Le contrôle restreint) หรือ การตรวจสอบความไม่ได้สัดส่วนอย่างแจ้งชัดของคำสั่งลงโทษทางวินัยนับตั้งแต่ปี ค.ศ 1978 (Le contrôle de disproportion manifeste de la sanction depuis 1978)
ก) การตรวจสอบถูกต้องของข้อเท็จจริง
ถือเป็นเทคนิคในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายดั้งเดิม (Classique) ที่ศาลปกครองใช้ และถือเป็นการตรวจสอบระดับต่ำสุด (un contrôle minimum) คือ[16] ศาลจะตรวจสอบเฉพาะความมีอยู่ของข้อเท็จจริงที่ฝ่ายปกครองกล่าวอ้างเท่านั้น หากข้อเท็จจริงนั้นไม่มีอยู่ คำสั่งลงโทษทางวินัยจะถูกยกเลิก
ข) การตรวจสอบระดับปกติการปรับข้อเท็จจริงให้เข้ากับข้อ
ในระยะเวลาต่อมา ศาลปกครองได้พัฒนาเทคนิคการตรวจสอบให้ก้าวหน้ายิ่งขึ้น ศาลปกครองเริ่มเข้าไปตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของผู้ทำคำสั่ง โดยที่จะพิจารณาว่าการกระทำของข้าราชการนั้นสมควรที่จะถูกลงโทษทางวินัยหรือไม่ เช่น กรณีที่ตำรวจของเทศบาลขับขี่พาหนะในขณะมึนเมา การกระทำดังกล่าวก่อให้เกิดความเสื่อมเสียต่อเกียรติและหน้าที่ (manquement à l’honneur et à la dignité inhérentes à sa fonction) จึงสมควรได้รับโทษไล่ออก ทั้งนี้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้นเมือง Clermont-Ferrand คดี M.F c/Cne de Saint-Bonnet-de-Rochefort ลงวันที่ 22 มกราคม ค.ศ 1998
ค) การตรวจสอบความไม่ได้สัดส่วนอย่างแจ้งชัดของคำสั่งลงโทษทางวินัยนับตั้งแต่ปี ค.ศ 1978[17]
นับตั้งแต่คำพิพากษาคดี Lebon ปี ค.ศ 1978 เป็นต้นมา ศาลปกครองได้เข้าไปตรวจสอบถึงความได้สัดส่วนระหว่างคำสั่งลงโทษและความผิด (Le contrôle de la proportionnalité de la sanction à la faute) โดยที่ศาลปกครองจะวินิจฉัยว่าคำสั่งลงโทษใดไม่ชอบด้วยกฎหมายในเฉพาะกรณีที่ตรวจพบความไม่ได้สัดส่วนอย่างแจ้งชัด (disproportion manifeste) ของคำสั่งลงโทษทางวินัยเท่านั้น การสอบตรวจลักษณะดังกล่าวนี้เป็นเพียงการตรวจสอบระดับจำกัด (Le contrôle restreint) กล่าวคือ ในกรณีที่เป็นแดนของการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง ศาลปกครองจะไม่ลงไปควบคุม ทั้งนี้เนื่องจากศาลปกครองไม่ได้อยู่ฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของฝ่ายปกครอง
2.2 ผลของการเพิกถอนคำสั่งลงโทษทางวินัย [18]
ในกรณีที่ศาลปกครองพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งลงโทษทางวินัย ข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีสิทธิโดยทั่วไป 2 ประการคือ มีสิทธิค่าตอบแทนการทำงานตามปรกติที่ควรได้รับ และมีสิทธิได้รับค่าชดเชยความเสียหายที่เกิดจากคำสั่งลงโทษทางวินัยที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ก) มีสิทธิค่าตอบแทนการทำงานตามปรกติที่ควรได้รับ
นับตั้งแต่คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐคดี Deberles ลงวันที่ 7 เมษายน 1933 เป็นต้นมาในกรณีที่ข้าราชการถูกสั่งให้ออกจากราชการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีสิทธิได้รับค่าชดเชยเฉพาะเพื่อความเสียหายที่ได้รับจริงเท่านั้น ไม่รวมถึงการขาดรายได้บางส่วนในช่วงที่คำสั่งให้ออกจากราชการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายยังไม่ถูกเพิกถอน และนอกจากนี้ในคำพิพากษาคดีของสภาแห่งรัฐคดี Colombani ลงวันที่ 29 เมษายน 1994 สภาแห่งรัฐโดยที่ประชุมใหญ่วินิจฉัยว่า ข้าราชการผู้ถูกสั่งให้ออกจากราชการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายมีสิทธิได้รับค่าตอบแทนการทำงานตามปรกติในระหว่างเวลาที่ถูกออกจากราชการไป
ข) มีสิทธิได้รับค่าชดเชยความเสียหายที่เกิดจากคำสั่งลงโทษทางวินัยที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
คำพิพากษาศาลปกครองชั้นอุทธรณ์เมือง Bordeaux คดี Cne du Mans ลงวันที่ 19 ตุลาคม 1995 วินิจฉัยว่า เป็นความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะต้องเยียวยาความเสียหายให้แก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นในกรณีที่ออกคำสั่งลงโทษทางวินัยโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ค่าชดเชยความเสียหายในที่นี้ รวมถึงทางด้านค่าชดเชยความเสียหายจิตใจ (le prejudice moral) การเสื่อมเสียชื่อเสียงด้วย
กล่าวโดยสรุป จากการศึกษาแง่มุมทางกฎหมายต่างๆในเบื้องต้นเกี่ยวกับการดำเนินการทางวินัยของข้าราชการท้องถิ่นในฝรั่งเศส จะเห็นได้ว่าในขั้นตอนของการพิจาณาเพื่อออกคำสั่งลงโทษทางวินัยและในชั้นของการตรวจความชอบด้วยกฎหมายโดยศาลปกครอง ทั้งในบทบัญญัติของกฎหมายและแนวคำพิพากษาของศาลปกครองมีลักษณะที่มุ่งเน้นไปในทางให้ความคุ้มครองสิทธิของข้าราชการส่วนมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นธรรมให้แก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นผู้ถูกดำเนินการทางวินัย ผู้ที่เป็นดั่งเครื่องมือที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้บรรลุผล
หมายเหตุ : เนื่องจากบทความนี้เป็นบทความแรกของผู้เขียน หากมีข้อผิดพลาดประการใด ผู้เขียนก็ขออภัยมา ณ ที่นี้ด้วย
บรรณานุกรม
เจตน์ สถาวรนศีลพร สถาบันข้าราชการ กับระบบวินัยและการลงโทษทางวินัย : ประสบการณ์ของประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส วารสารวิชาการศาลปกครอง ปีที่ 6 ฉบับที่ 2 พฤษภาคม - สิงหาคม 2549
นันทวัฒน์ บรมานันท์, หลักพื้นฐานกฎหมายปกครองฝรั่งเศส, กรุงเทพ วิญญูชน 2547
บุบผา อัครพิมาน การลงโทษข้าราชการกับการปรับใช้บทบัญญัติของกฎหมายที่ออกมาภายหลังและมีบทลงโทษเบากว่า กรณีศึกษาของระบบฝรั่งเศส วารสารวิชาการศาลปกครอง ปีที่ 6 ฉบับที่ 2 พฤษภาคม - สิงหาคม 2549
ปิยะศาสตร์ ไขว้พันธ์ การดำเนินการทางวินัยข้าราชการในประเทศฝรั่งเศส รวมบทความทางวิชาการ เล่ม 2 กฎหมายปกครองภาควิธีสบัญญัติ
ศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์ คำสั่งโยกย้ายข้าราชการในกฎหมายฝรั่งเศส วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม 20 ตอน 3 ปี 2544
AUBIN Emmanuel, Droit de la fonction publique territoriale, Gualino, Paris, 2009
BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques, 3e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001
Guide de procédure: Droit disciplinaire, Centre de gestion de la Fonction Publique Territoriale du Nord, avril 2011
VERPEAUX Michel, Les collectivités territoriales en France, 4e éd, Dalloz-Sirey, Paris, 2011
[1] โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมที่ เจตน์ สถาวรนศีลพร สถาบันข้าราชการ กับระบบวินัยและการลงโทษทางวินัย : ประสบการณ์ของประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส, วารสารวิชาการศาลปกครอง, ปีที่ 6 ฉบับที่ 2 พฤษภาคม - สิงหาคม 2549
[2] โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมที่ ปิยะศาสตร์ ไขว้พันธ์ การดำเนินการทางวินัยข้าราชการในประเทศฝรั่งเศส รวมบทความทางวิชาการ เล่ม 2 กฎหมายปกครองภาควิธีสบัญญัติ เผยแพร่ใน www.admincourt.go.th ปี 2551
[3] AUBIN Emmanuel, Droit de la fonction publique territoriale, p. 355, Gualino, Paris, 2009
[4] เรื่องเดียวกัน หน้าเดียวกัน
[5] เรื่องเดียวกัน หน้าเดียวกัน
[6] BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques, p.81, 3e éd., Berger - Levrault, Paris, 2001
[7] เรื่องเดียวกัน หน้าเดียวกัน
[8] AUBIN Emmanuel, Droit de la fonction publique territoriale, p.356
[9] BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques p. 50
[10] AUBIN Emmanuel, Droit de la fonction publique territoriale, p. 357
[11] โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมที่ หลักความเป็นกลางในการพิจารณาทางปกครอง ศูนย์ศึกษาคดีปกครอง สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง
[12] เรื่องเดียวกัน หน้าเดียวกัน
[13] โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมที่ ปิยะศาสตร์ ไขว้พันธ์ การดำเนินการทางวินัยข้าราชการในประเทศฝรั่งเศส รวมบทความทางวิชาการ เล่ม 2 กฎหมายปกครองภาควิธีสบัญญัติ เผยแพร่ใน www.admincourt.go.th ปี 2551
[14] Guide de procédure: Droit disciplinaire, Centre de gestion de la Fonction Publique Territoriale du Nord, avril 2011 p.103
[15] BANDET Pierre, L’action disciplinaire dans les trois fonctions publiques p .108
[16] ศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์ คำสั่งโยกย้ายข้าราชการในกฎหมายฝรั่งเศส วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม 20 ตอน 3 ปี 2544, หน้า 85
[17] AUBIN Emmanuel, Droit de la fonction publique territoriale, p. 361
[18] AUBIN Emmanuel, Droit de la fonction publique territoriale, p.362
|
ดูทั้งหมด
