| การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในร่างรัฐธรรมนูญผ่านมาตรา 154 |
 |
|
|
| ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
แม้ว่าล่าสุดศาลรัฐธรรมนูญจะมีมติไม่รับคำร้องตามที่ฝ่ายคัดค้านการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ผ่านช่องทาง มาตรา 154 ของรัฐธรรมนูญ ไปแล้ว ซึ่งถือได้ว่าเป็นมติที่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ดี ผู้เขียนอยากใคร่ขอที่จะอรรถาธิบายปรากฏการณ์ที่ศาลรัฐธรรมนูญได้ปฏิเสธรับคำร้องนี้ดังกล่าวนี้ผ่านหลักการทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เพื่อทำให้ผู้อ่านได้เข้าใจอย่างชัดเจนและถูกต้อง
ก่อนหน้านี้ ผู้คัดค้านฯ ได้กล่าวว่า มาตรา 154 ให้อำนาจแก่สมาชิกรัฐสภาที่เห็นว่า ร่างกฎหมาย ที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย มีข้อความ หรือกระบวนตราที่ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรรมนูญ ก็สามารถรวมรายชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของสมาชิกทั้งหมดเสนอความเห็นให้ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หรือประธานรัฐสภาแล้วแต่กรณีส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยได้
ผู้เขียนเห็นว่าการหยิบยกมาตรา 154 ข้างต้นมาเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเช่นนี้ไม่ถูกต้องสอดคล้องกับหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญและโครงสร้างของตัวรัฐธรรมนูญเอง มาตรา 154 ไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อให้อำนาจแก่ศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ด้วยเหตุผลทางด้านบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและหลักการทางกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างน้อย 3 ประการดังนี้
1. หากสังเกตถ้อยคำของมาตรา 154 ให้ดีก็จะพบว่ารัฐธรรมนูญใช้คำว่า ร่างพระราชบัญญัติ หาใช่ ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ ดังนั้น จึงมีนัยว่าสมาชิกรัฐสภาสามารถดำเนินการเสนอความเห็นเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้ก็ต่อเมื่อเป็น ร่างกฎหมาย ประเภท ร่างพระราชบัญญัติ เท่านั้น แต่กรณีของผู้คัดค้านฯ เป็นการพยายามเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จึงไม่ต้องด้วยมาตรา 154
อย่างไรก็ดี บางท่านอาจโต้แย้งผู้เขียนว่า ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ก็ย่อมถือ หรืออนุโลมได้ว่าเป็น ร่างพระราชบัญญัติ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้ แต่ผู้เขียนเห็นว่าข้อโต้แย้งดังกล่าวเป็นการตีความที่ผิดพลาดคลาดเคลื่อนอันส่งผลให้เป็นการทำลายหลักการทางด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญและกระทบต่อโครงสร้างของรัฐธรรมนูญอย่างมาก กล่าวคือ โดยหลักการแล้ว มาตรา 154 มีแนวคิดในการให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ ร่างกฎหมายลูก (ร่างพระราชบัญญัติ) ว่าขัดหรือแย้งกับกฎเกณฑ์ของ กฎหมายแม่ (รัฐธรรมนูญ) หรือไม่ ซึ่งเป็นการสะท้อนให้เห็นว่ากรณีเป็นการนำเอากฎหมายที่มีสถานะสูงกว่ามาเป็นมาตรวัดตรวจสอบกฎหมายที่มีสถานะต่ำกว่านั่นเอง
สิ่งที่พึงต้องวินิจฉัยต่อไปคือ ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ นั้นมีสถานะเดียวกันกับ ร่างพระราชบัญญัติ หรือไม่? คำตอบก็คือ ไม่ได้มีสถานะเดียวกันกับร่างพระราชบัญญัติ แต่มีสถานะที่สูงกว่า อันสะท้อนมาจากหลักเกณฑ์การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีลักษณะพิเศษผิดแผกแตกต่างไปจากการแก้ไขตัวบทกฎหมายทั่วๆ ไปอย่างพระราชบัญญัติ เนื่องจากระบบกฎหมายมองว่ารัฐธรรมนูญมีสถานะของความเป็น กฎหมายสูงสุดของประเทศ นั่นเอง
ดังนั้น หากยังคงยืนกรานตีความให้สามารถใช้มาตรา 154 กับร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ก็จะเป็นกรณีที่ใช้ กฎหมายตัวเดียวกันและมีสถานะที่เท่าเทียมกัน มาตรวจสอบกันเอง ซึ่งย่อมถือเป็นการไร้เหตุผลและไม่เป็นไปตามหลักการที่ผู้เขียนได้อธิบายไว้ข้างต้น แต่หากมองว่าร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีสถานะที่ต่ำกว่า ก็ย่อมถือเป็นการตีความเพื่อลดทอนสถานะความเป็นกฎหมายสูงสุด (Supreme Law) ของรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้รัฐธรรมนูญมีสถานะเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติไปอันเป็นการกระทบต่อโครงสร้างของระบบรัฐธรรมนูญไทยในองค์รวมอย่างมาก
2. การพิจารณาตัวบท หรือโครงสร้างรัฐธรรมนูญว่ามีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการควบคุมรวมถึงกำหนดองค์กรในการสำรวจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือไม่เพื่อนำไปบังคับใช้นั้น โดยหลักพึงต้องเข้าไปพิจารณาในบทบัญญัติว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นการเฉพาะ ทั้งนี้เนื่องจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญถือเป็นการใช้อำนาจที่มีลักษณะพิเศษ หาใช่เป็นการใช้อำนาจเป็นการทั่วไปไม่ ดังนั้น หากผู้คัดค้านฯ ต้องการดำเนินการตรวจสอบจึงพึงต้องเข้าไปพิจารณาในหมวด 15 มาตรา 291 เป็นหลัก
มาตรา 291 ได้มีการวางหลักเกณฑ์ในการควบคุมการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยห้ามสมาชิกรัฐเสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอันมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองและรูปแบบของรัฐ โดยองค์กรที่คอยควบคุมตรวจสอบมิให้ละเมิดหลักเกณฑ์ดังกล่าวคือ รัฐสภาเองในฐานะของผู้ควบคุมญัตติที่เสนอมา ไม่ปรากฏว่ามาตรา 291 ได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลรัฐธรรมนูญในการเข้ามาควบคุมตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเลยไม่ว่าจะเป็น ก่อนการประกาศใช้ หรือ หลังการประกาศใช้
มาตรา 291 บัญญัติเพียงว่าเมื่อมีการพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจนครบ 3 วาระแล้วก็ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยภายใน 20 วัน โดยไม่ได้กำหนดกลไก หรือขั้นตอนใดๆ และให้อำนาจแก่สมาชิกรัฐสภาที่จะดำเนินการส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ จึงถือได้ว่า การใช้ช่องทางผ่านมาตรา 154 เพื่อให้อำนาจแก่ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบจึงไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญรับรองไว้ ทั้งหมดสะท้อนให้เห็นว่าผู้คัดค้านฯ ได้มีการตีความมากเกินไปกว่าถ้อยคำและเจตนารมณ์ที่แท้จริงของรัฐธรรมนูญ (Praeter Verba Legis)
3. เรามิอาจตีความเพื่อปรับใช้มาตรา 154 เพื่อให้อำนาจแก่ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เพราะอาจถือได้ว่าเป็นการฝืนต่อธรรมชาติของรัฐธรรมนูญในฐานะของ กฎหมายมหาชนที่มีความเป็นพลวัตรสูง กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ รัฐธรรมนูญถือเป็นกฎหมายที่มีความเป็นพลวัตร (Dynamic) อย่างมาก ทั้งนี้เพราะมีความใกล้ชิดกับการเมืองและสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว จึงส่งผลให้รัฐธรรมนูญจำต้องมีการปรับเปลี่ยนแก้ไขให้สอดคล้องกับระบอบการเมืองและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปด้วยอย่างหลีกเลี่ยงมิได้
ตามหลักคิดของระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นถือเป็น เจตจำนงค์ของประชาชน ในการเปลี่ยนแปลง หรือสถาปนาระบอบการเมืองขึ้นใหม่ ฉะนั้น การที่ผู้คัดค้านฯ พยายามให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบผ่านมาตรา 154 จะมีลักษณะของการใช้หลักเกณ์ของ ระบอบการเมืองเก่า มาเป็นมาตรวัดกับหลักเกณฑ์ของ ระบอบการเมืองใหม่ ซึ่งถือว่าเป็นการ ฝืนธรรมชาติ และเป็นการ ขัดแย้งกับหลักคิดของระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยเรื่อง เจตจำนงค์ของประชาชน ข้างต้น ทุกท่านอาจลองคิดพิจารณาตัวอย่างง่ายๆ เช่น หากประเทศ ก. ต้องการที่จะเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองจากเผด็จการไปเป็นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเผด็จการเสีย แต่ท้ายที่สุด กลับต้องนำเอา กฎเกณฑ์เผด็จการ มาเป็นมาตรวัดแก่ กฎเกณฑ์ประชาธิปไตย ตรงนี้ถือได้ว่าเป็นเหตุเป็นผลหรือไม่อย่างไร
หากมีการยึดหลักคิดข้างต้นจะส่งผลให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมิอาจเกิดขึ้นได้เลย รัฐธรรมนูญจะคงที่ไม่พัฒนา (Static) ทั้งนี้เนื่องจากการนำเอา กฎเกณฑ์ขั้วตรงข้าม มาสำรวจตรวจสอบ อันสะท้อนให้เห็นว่าการตีความรัฐธรรมนูญบนตรรกะทำนองนี้เป็นการตีความที่ผิดไปจากหลักการที่ถูกต้อง กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ถือได้ว่าเป็นการตีความอันก่อให้เกิดผลอันแปลกประหลาด ขัดแย้งกับธรรมชาติของรัฐธรรมนูญ ยิ่งไปกว่านั้นแล้วยังเป็นการตีความที่ทำให้ประเทศมิอาจเดินต่อไปข้างหน้าได้
จากการที่ผู้เขียนได้หยิบยกหลักการทางกฎหมายรัฐธรรมนูญมาอธิบายขยายความทั้งหมดนี้ก็เพื่อแสดงให้เห็นถึงการตีความที่ผิดพลาด ในการนำเอามาตรา 154 มาปรับใช้ให้อำนาจแก่ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภา ซึ่งจะส่งผลเสียต่อระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยและนำไปสู่วิกฤติรัฐธรรมนูญผ่านการปรับใช้รัฐธรรมนูญอย่างคลาดเคลื่อนไปจากหลักการ ทั้งหมดนี้ นอกจากจะกระทบต่อการทำหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญแล้ว ยังส่งผลกระทบต่อโครงสร้างของรัฐธรรมนูญไทยอีกด้วยอันถือเป็นเรื่องที่น่าวิตกกังวลอย่างยิ่ง
แม้ว่าครั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญจะมีมติไม่รับคำร้องตามมาตรา 154 ไปแล้วก็ตามที แต่เพื่อหลีกเลี่ยงวิกฤติการณ์ของระบอบการเมืองและระบบกฎหมายที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคตอย่างถาวร ผู้เขียนเห็นว่าเราพึงต้องบังคับใช้รัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามหลักการอย่างซื่อสัตย์สุจริต อย่าได้พยายามบิดเบือนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้มีความผิดเพี้ยนไปมากกว่านี้อีกเลย
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
