| ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ.
. ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ |
 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจฯ หรือที่เรียกกันแบบง่าย ๆ ว่า ร่างกฎหมายกู้เงิน ๒ ล้านๆ บาทนั้น มีวัตถุประสงค์สำคัญ คือ ให้กระทรวงการคลังโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีมีอำนาจกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศในนามรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทย เพื่อนำไปใช้จ่ายในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ ทั้งนี้ ตามยุทธศาสตร์และแผนงาน และภายในวงเงินที่กำหนดไว้ในบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้ (มาตรา ๕) ทั้งนี้ เพื่อรองรับการขยายตัวของเมืองและการเพิ่มขึ้นของประชากรที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว การขยายตัวด้านการค้า การลงทุน และเพื่อการเข้าสู่ประชาคมอาเซียน รัฐบาลจึงต้องการสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนทั้งในพื้นที่ชนบท พื้นที่เมือง และพื้นที่เศรษฐกิจที่สำคัญ รวมทั้งเป็นการเชื่อมโยงฐานการผลิตกับฐานการส่งออกระหว่างภาคต่าง ๆ ของประเทศ และประเทศเพื่อนบ้าน เพื่อให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางด้านการคมนาคมขนส่งในระดับภูมิภาค เป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศและลดต้นทุนค่าขนส่ง ซึ่งการจะดำเนินการที่กล่าวมาได้จำเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศไทยจะต้องมีแหล่งเงินแน่นอนที่จะนำมาใช้จ่ายอย่างต่อเนื่อง โดยมีการวางแผนการเงินระยะยาวที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของประเทศและเสริมสร้างความมั่นใจของภาคเอกชนในการจัดทำแผนการลงทุนของตนเองควบคู่ไปกับแนวทางการลงทุนของรัฐที่กล่าวมา
การลงทุนในวงเงินไม่เกิน ๒ ล้านล้านบาทนั้น จะสิ้นสุดกำหนดเวลากู้เงินไม่เกินวันที่ ๓๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๖๓ นั่นก็คือถ้าร่างกฎหมายดังกล่าวบังคับใช้เป็นกฎหมายได้ภายใน พ.ศ. ๒๕๕๖ และเริ่มดำเนินการได้ใน พ.ศ. ๒๕๕๗ การกู้เงินจะใช้ช่วงเวลาประมาณ ๗ ปี ซึ่งคิดเฉลี่ยเป็นการกู้ปีละประมาณ ๒.๘๕ แสนล้านบาท ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายของประเทศใน พ.ศ. ๒๕๕๔ เท่ากับ ๒,๑๖๙,๙๖๗.๕ ล้านบาท พ.ศ. ๒๕๕๕ เท่ากับ ๒,๓๘๐,๐๐๐ ล้านบาท พ.ศ. ๒๕๕๖ เท่ากับ ๒,๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท และ พ.ศ. ๒๕๕๗ ซึ่งจะเริ่มในเดือนตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๖ เท่ากับ ๒,๕๒๕,๐๐๐ ล้านบาท
ข้อดีของการกู้เงินเพื่อลงทุนในครั้งนี้ ซึ่งจะตกประมาณร้อยละ ๑๑.๓ ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. ๒๕๕๗ นั้น คงไม่ต้องอธิบายกันมาก แต่ปัญหาที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายก็ดี พรรคฝ่ายค้านก็ดี เห็นว่าร่างกฎหมายนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ ฟังขึ้นหรือไม่นั้น น่าจะเป็นประเด็นสำคัญที่สุด และเป็นกรณีตัวอย่างกรณีหนึ่งในการสกัดกั้นการทำงานของรัฐบาลในเรื่องสำคัญๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชน โดยอาศัยศาลรัฐธรรมนูญดังจะเห็นได้จากปัญหาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ หรือเป็นรายมาตรา หรือแม้แต่
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. ๒๕๕๗
๑. การจ่ายเงินแผ่นดินกระทำได้กรณีใดบ้าง
เงินแผ่นดินที่รัฐนำมาใช้จ่ายในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น ได้มาจากภาษีอากร เงินกู้ หรือรายได้จากการประกอบกิจการของหน่วยงานของรัฐที่กฎหมายกำหนดให้ส่งเป็นรายได้แผ่นดินหรือได้รับยกเว้นไม่ต้องส่งเป็นรายได้แผ่นดิน การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำภายใต้รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๓ มาตรา ๑๖๙ และมาตรา ๑๗๐ ซึ่งเป็นหลักการที่ไม่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๘๙ เป็นต้นมา เพียงแต่รัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ จะมีรายละเอียดเพิ่มขึ้น โดยมีช่องทางหลัก ๔ ช่องทาง คือ
๑) การจ่ายเงินแผ่นดินที่ดำเนินการโดยงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี ซึ่งเป็นการจ่ายเงินแผ่นดินตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๖๙ ของรัฐธรรมนูญ โดยกรณีดังกล่าวต้องดำเนินการจัดทำเป็นกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ โดยวิธีการจ่ายจะเป็นไปตามที่กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑ มาตรา ๕ และมาตรา ๖ ซึ่งต้องจ่ายเงินจากบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ ๒ ทั้งนี้ เงินที่จะนำมาใช้จ่ายในกรณีนี้จะมาจากภาษีอากร ค่าปรับ หรือเงินกู้ที่มีการกำหนดให้สมทบเป็นเงินคงคลัง ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑
๒) การจ่ายเงินแผ่นดินไปก่อนในกรณีที่มิได้มีการกำหนดไว้ในงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งมาตรา ๑๖๙ ของรัฐธรรมนูญ กำหนดว่าในกรณีจำเป็นเร่งด่วนรัฐบาลจะจ่ายเงินไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายกำหนด ซึ่งกรณีดังกล่าวพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑ มาตรา ๗ กำหนดให้สามารถสั่งจ่ายเงินจากบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ ๒ ได้ก่อนที่มีกฎหมายอนุญาตให้จ่าย โดยต้องเป็นไปตามเฉพาะกรณีที่กำหนดไว้ในมาตรา ๗ เช่น กรณีมีกฎหมายใดๆ ที่กระทำให้ต้องจ่าย เพื่อปฏิบัติตามกฎหมายนั้นๆ และมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว หรือมีข้อผูกพันกับรัฐบาลต่างประเทศ และมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว เป็นต้น ซึ่งการจ่ายเงินไปก่อนดังกล่าวจะต้องตั้งเงินรายจ่ายเพื่อชดใช้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม กฎหมายว่าด้วยโอนงบประมาณรายจ่าย หรือกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณปีถัดไป
๓) การจ่ายเงินแผ่นดินในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานของรัฐจ่ายจากเงินรายได้ที่ได้รับยกเว้นไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน เช่น กรณีพระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๑ (ไทยพีบีเอส) หรือกรณีกองทุนหมุนเวียนของหน่วยงานของรัฐ เช่น พระราชบัญญัติกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. ๒๕๔๔ ที่จะมีการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐสามารถนำเงินที่ได้รับจากการจัดสรรจากภาษีอากรหรือการดำเนินกิจการของตนเองไปใช้จ่ายได้โดยไม่ต้องมีการนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน โดยหน่วยงานของรัฐจะมีระเบียบว่าด้วยการใช้จ่ายเงินในกรณีดังกล่าวเป็นการเฉพาะ และกรณีดังกล่าวจะมีการกำหนดควบคุมโดยมาตรา ๑๗๐ ของรัฐธรรมนูญ ที่บัญญัติให้หน่วยงานต้องจัดทำรายงานการรับและการจ่ายเงินดังกล่าวเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อสิ้นปีงบประมาณทุกปี และรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่อไปด้วย
๔) การจ่ายเงินแผ่นดินโดยการตรากฎหมายกู้เงิน ซึ่งเป็นการจ่ายเงินตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๒ และมาตรา ๑๔๓ (๓) ที่บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีสามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน เกี่ยวกับการกู้เงินและการใช้เงินกู้ได้ หรือตามมาตรา ๑๘๔ ที่บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีมีอำนาจตราพระราชกำหนดเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศได้ ซึ่งมีการตราพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดโดยอาศัยรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจกู้เงินได้มาโดยตลอดตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๖ เป็นต้นมา รวมถึงปัจจุบันนับได้ ๓๖ ฉบับแล้ว
นอกจากนี้ การกู้เงินยังคงทำได้อีกทางหนึ่ง คือ ตามกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ยกเลิกกฎหมายหลายฉบับ ที่ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อให้การบริหารหนี้สาธารณะของประเทศมีประสิทธิภาพ และมีการดูแลให้ภาระหนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับฐานะการเงินการคลังของประเทศ กฎหมายนี้จึงอนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้ไม่เกินร้อยละ ๒๐ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมไม่เกินร้อยละ ๑๐ เพื่อปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะไม่เกินจำนวนเงินกู้ที่ยังค้างชำระ เป็นต้น ซึ่งถ้าเป็นการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณแล้ว เงินกู้นั้นต้องนำส่งคลัง ส่วนกรณีอื่นไม่ต้อง เงินกู้จึงเป็นเงินแผ่นดินโดยมีทั้งกรณีที่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายวิธีการงบประมาณและกฎหมายเงินคงคลัง และที่ไม่ต้องนำส่งคลัง กรณีการกู้ตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. ๒๕๕๒ (ไทยเข้มแข็ง) ซึ่งกู้เงินประมาณ ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท สมัยพรรคประชาธิปัตย์ และร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ (ร่างกฎหมายกู้เงิน ๒ ล้านๆ บาท) สมัยพรรคเพื่อไทยขณะนี้ ล้วนเป็นกรณีที่ไม่ต้องนำเงินกู้ส่งคลังหรือส่งเป็นรายได้แผ่นดินทั้งสิ้น
๒. ร่างพระราชบัญญัติกู้เงิน ๒ ล้านๆ บาท ไม่ใช่การกู้เงินเพื่อจ่ายเงินแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นว่า การจ่ายเงินแผ่นดินนั้นกระทำได้โดยกรณีใดบ้าง และแม้จะใช้วิธีการกู้เงินซึ่งเงินกู้นั้นจะเป็นเงินแผ่นดิน ก็มิได้หมายความว่าเงินกู้ดังกล่าวจะเป็นเงินแผ่นดินที่ต้องนำส่งคลังเพื่อใช้จ่ายภายใต้กฎหมาย ๔ ฉบับ (กฎหมายว่าด้วยงบประมารายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง) ที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ บัญญัติไว้เสมอไป
ดังนั้นเงินกู้ไม่ว่าจะกู้โดยการตราพระราชบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒
และมาตรา ๑๔๓ (๓) (กรณีร่างกฎหมาย ๒ ล้านๆ บาท) หรือโดยการตราพระราชกำหนด
ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ (พระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง ๒๕๕๒) จึงเป็นการกู้เงินโดยอาศัยอำนาจตรากฎหมายตามรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับการจ่ายเงินแผ่นดินก็ต้องอาศัยกฎหมายที่ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ คงต่างกันตรงที่ว่าเงินกู้ซึ่งเป็นเงินแผ่นดินนั้น จะมีการจ่ายไปตามลักษณะและวิธีการของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น ถ้าต้องกู้เงินเพื่อใช้จ่ายชดเชยการขาดดุลงบประมาณตามกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ก็ต้องกู้โดยอาศัยกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะ และต้องจ่ายตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายเงินคงคลัง เพราะเงินกู้ในกรณีดังกล่าวต้องนำส่งคลัง หากไม่ต้องนำส่งคลังไม่ว่าจะเป็นการกู้ตามกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะหรือกฎหมายอื่นๆ ก็จะจ่ายตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายในเรื่องการกู้นั้นๆ กำหนด เช่น พระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง สมัยพรรคประชาธิปัตย์ ที่มาตรา ๔ ระบุว่า เงินที่ได้จากการกู้ตามมาตรา ๓ (ไม่เกิน ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท) ให้นำไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ในการกู้โดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ... ซึ่งก็เหมือนกันกับมาตรา ๖ ของร่างพระราชบัญญัติ กู้เงิน ๒ ล้านๆ บาท
๑) คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ ๑๑/๒๕๕๒ ประเด็นที่ว่าการกู้เงินแล้วนำไปจ่ายโดยไม่เป็นไปตามกฎหมาย ๔ ฉบับ ที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ กำหนดนั้น มีผลตามกฎหมายเช่นใด เคยมีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๕๒ โดยเป็นปัญหามาจากการตราพระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง ของพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๕๒ ที่ถูกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคเพื่อไทยร้องศาลรัฐธรรมนูญว่า การตราพระราชกำหนดไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง บัญญัติไว้ และการที่พระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง บัญญัติให้การใช้จ่ายเงินกู้กระทำได้เลยตามวัตถุประสงค์ของการกู้โดยไม่ต้องนำส่งคลังเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ ที่บัญญัติให้การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ตามกฎหมาย ๔ ฉบับ เท่านั้น
นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น คือ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้ลงนามเห็นชอบบันทึกคำชี้แจงต่อศาลรัฐธรรมนูญในกรณีดังกล่าว กรณีขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ มีข้อความดังนี้
๓. การกล่าวอ้างที่ว่า การที่มาตรา ๔ ของพระราชกำหนดบัญญัติให้การใช้จ่ายเงินกู้ไม่ต้องนำส่งคลังโดยให้นำไปใช้ตามวัตถุประสงค์ในการกู้ได้เลยนั้น เป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๖๙ ที่บัญญัติให้การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง นั้น
เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ มาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ยกเว้นกรณีที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๓ ตรี ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจจะจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันได้แต่เฉพาะตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น ... ประกอบกับมาตรา ๒๔ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า บรรดาเงินที่ส่วนราชการได้รับไว้เป็นกรรมสิทธิ์ไม่ว่าจะได้รับตามกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับ หรือได้รับชำระตามอำนาจหน้าที่หรือสัญญา หรือได้รับจากการให้ใช้ทรัพย์สิน หรือเก็บดอกผลจากทรัพย์สินของราชการ ให้ส่วนราชการที่ได้รับเงินนั้นนำส่งคลังตามระเบียบหรือข้อบังคับที่รัฐมนตรีกำหนด เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ดังนั้น การจ่ายเงินหรือการกู้เงินซึ่งเป็นการก่อหนี้ผูกพันจึงอาจกำหนดไว้เป็นพิเศษได้โดยกฎหมายเฉพาะอื่นได้ตามบทบัญญัติของกฎหมายวิธีการงบประมาณ
การที่พระราชกำหนดฯ มาตรา ๔ กำหนดให้การใช้จ่ายเงินกู้ที่เกิดจากการกู้เงินตามพระราชกำหนดฯ ไม่ต้องนำส่งคลังโดยให้นำไปใช้ตามวัตถุประสงค์ในการกู้เงินได้ จึงเป็นการกำหนดโดยกฎหมายอื่นตามที่บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณอนุญาตไว้ ประกอบกับการกู้เงินของรัฐบาลไทยโดยกระทรวงการคลังที่ผ่านมาและตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะก็ยึดถือหลักการในลักษณะนี้มาโดยตลอดเช่นกัน จึงเป็นกรณีที่เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๑๖๙ ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ มาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๒๔ วรรคหนึ่ง แล้ว
สรุปก็คือ นายอภิสิทธิ์ เห็นว่า กฎหมายกู้เงินทั้งหลายที่กำหนดให้เงินกู้ซึ่งเป็นเงินแผ่นดินแต่ไม่ต้องนำส่งคลังนั้น เป็นกฎหมายที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ เพราะมาตรา ๒๓ วรรคแรก บัญญัติให้การจ่ายเงินสามารถกระทำได้ตามกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี กฎหมายงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น มาตรา ๒๔ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ส่วนราชการที่ได้รับเงินนำเงินนั้นส่งคลังตามระเบียบหรือข้อบังคับที่รัฐมนตรีกำหนด เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดเป็นอย่างอื่น
นอกจากการตราพระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง แล้ว รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ ก็ได้เสนอ
ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ พ.ศ. .... (ไทยเข้มแข็ง ๒) อีก ๔๐๐,๐๐๐ ล้านบาท โดยสาระสำคัญคล้ายกับพระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง และได้ผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร จนสุดท้ายอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการร่วมกันของทั้ง ๒ สภา แต่คณะรัฐมนตรีสมัยนายอภิสิทธิ์ ได้ขอถอนร่างดังกล่าวออกไป เนื่องจากเห็นว่าภาวะทางเศรษฐกิจและสถานะทางการคลังของประเทศอยู่ในเกณฑ์ที่ดีขึ้น (หนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร ๐๕๐๓/๗๖๑๕ ลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓) ซึ่งร่างพระราชบัญญัตินี้ก็มีบทบัญญัติที่กำหนดให้เงินกู้ไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังเช่นเดียวกัน
ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การตราพระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง ไม่ขัดต่อเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง คือ เป็นเรื่องเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ และเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันไม่อาจจะหลีกเลี่ยงได้ โดยไม่แตะประเด็นว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ หรือไม่ ซึ่งก็ต้องแปลความว่า ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าสามารถตรากฎหมายอื่นนอกเหนือจากกฎหมาย ๔ ฉบับ ดังกล่าว เพื่อกำหนดการจ่ายเงินแผ่นดินโดยกฎหมายนั้นๆ ได้ ข้อต่อสู้ของนายอภิสิทธิ์ฯ จึงมีเหตุผลและเป็นหลักการที่ถูกต้อง สอดคล้องกับที่ปฏิบัติกันมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๖ แล้ว
อนึ่ง ในการอภิปรายร่างพระราชบัญญัติ กู้เงิน ๒ ล้านๆ บาท เมื่อวันที่ ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๖ สมาชิกพรรคประชาธิปัตย์บางท่านได้ยอมรับว่าทำได้ แต่ต้องตราเป็นพระราชกำหนดเท่านั้น และที่ผ่านมาก็เป็นพระราชกำหนดทั้งสิ้น ความเห็นนี้คงไม่ถูกต้องและขัดต่อคำชี้แจงของนายอภิสิทธิ์เองที่ไม่ได้ระบุเลยว่า ต้องเป็นกรณีตามพระราชกำหนดเท่านั้นจึงจะชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ และจากประวัติศาสตร์ที่มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับการกู้เงินทั้งหมด ๓๖ ฉบับ ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๖ นั้น เป็นประกาศคณะปฏิวัติ ๒ ฉบับ พระราชกำหนด ๖ ฉบับ อีก ๒๔ ฉบับ เป็นพระราชบัญญัติ และแม้แต่รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ฯ เองก็เสนอเป็นร่างพระราชบัญญัติในการกู้เงิน ไทยเข้มแข็ง ๒ เพราะคงเห็นว่าไม่มี ความจำเป็นเร่งด่วน ซึ่งจะเป็นเงื่อนไขให้ตราพระราชกำหนดดังเช่นกรณี ไทยเข้มแข็ง ๑
๒) ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ ๘๘๘/๒๕๕๒
ในวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ กระทรวงการคลังในสมัยนายอภิสิทธิ์ฯ ได้หารือคณะกรรมการกฤษฎีกาอีกว่า การใช้จ่ายเงินตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งตามพระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ หรือไม่ โดยกระทรวงการคลังให้ความเห็นทำนองเดียวกันกับบันทึกชี้แจงต่อศาลรัฐธรรมนูญของนายอภิสิทธิ์ เมื่อ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ กล่าวคือ เห็นว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ ประกอบกับกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔
คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑๒) ที่มีศาสตราจารย์พนัส สิมะเสถียร เป็นประธาน (ขณะเดียวกันท่านก็เป็นประธานคณะกรรมการติดตามเร่งรัดการดำเนินโครงการตามแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ ๒ ซึ่งตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เมื่อวันที่ ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๕๒) ได้ตอบข้อหารือสรุปว่า พระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง ได้บัญญัติให้กระทรวงการคลังกู้เงินโดยไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง จึงไม่เป็นเงินแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ ดังนั้น การใช้จ่ายเงินตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง ๒๕๕๕ จึงไม่ใช่การจ่ายเงินแผ่นดินตามนัยมาตรา ๑๖๙ ของรัฐธรรมนูญ
ความหมายก็คือ การจ่ายเงินแผ่นดิน หากเป็นเงินที่นำส่งคลังก็ต้องจ่ายภายใต้หลักเกณฑ์ของกฎหมาย ๔ ฉบับ แต่ถ้าไม่ใช่เงินที่ต้องนำส่งคลัง ก็จ่ายตามกฎหมายอื่น ซึ่งเมื่อพิจารณาประกอบกับบันทึกคำชี้แจงของนายอภิสิทธิ์ต่อศาลรัฐธรรมนูญและคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว การจ่ายเงินแผ่นดินนอกจากจะกระทำได้ตามกฎหมาย ๔ ฉบับ ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ แล้ว ยังสามารถกระทำได้ตามกฎหมายที่ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ และมาตรา ๑๔๓ รวมทั้งมาตรา ๑๘๔ ดังที่กล่าวมาข้างต้น และการจ่ายเงินตามกฎหมายอื่นที่ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ และมาตรา ๑๔๓ รวมทั้งมาตรา ๑๘๔ นั้น เป็นกรณีที่สอดคล้องกับกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ อันทำให้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ อีกด้วย
จึงไม่มีเหตุใด ๆ เลยที่จะทำให้กฎหมายกู้เงินทั้งหลายที่กำหนดให้เงินกู้ไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายวิธีการงบประมาณและกฎหมายเงินคงคลัง จะถูกโต้แย้งว่าขัดรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๑๖๙ ได้ และยิ่งหากการโต้แย้งมาจากพรรคประชาธิปัตย์ซึ่งมีความเห็นเช่นนี้มาก่อนยิ่งไม่น่าเชื่อถือและเป็นไปได้เลย
๓. ทำไมรัฐบาลจึงเลือกใช้ช่องทางตรากฎหมายกู้เงินแทนที่จะดำเนินการผ่านกระบวนการตามกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี
กระทรวงการคลังชี้แจงในประเด็นสำคัญที่สุดคือ หากนำเรื่องการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ ซึ่งต้องใช้เงิน ๒ ล้านๆ บาท ใน ๗ ปี ไปบรรจุเป็นโครงการในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว จะมีปัญหาที่สำคัญที่สุดคือ ความต่อเนื่องและความสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้นเป็นการใช้จ่ายเงินในโครงการต่างๆ จำนวนมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจะเป็นรายจ่ายประจำเช่นเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าสวัสดิการต่างๆ บำนาญ ถึงเกือบร้อยละ ๘๐ ส่วนอีกร้อยละ ๒๐ นั้น ร้อยละ ๒-๓ เป็นการชำระหนี้ งบลงทุนจะเหลืออยู่ประมาณ ร้อยละ ๑๗-๑๘ เท่านั้น สำหรับงบลงทุนตามกฎหมายงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. ๒๕๕๗ นั้น อยู่ที่ ๔๔๑,๕๑๐ ล้านบาท หรือเท่ากับ ร้อยละ ๑๗.๕
จริงอยู่ รัฐบาลอาจจัดทำงบประมาณขาดดุลได้อีกร้อยละ ๒๐ ตามกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ หรือเป็นเงิน ๕๐๕,๐๐๐ ล้านบาท ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. ๒๕๕๗ เพราะกฎหมายนี้ตั้งไว้ขาดดุลอยู่แล้ว ๒๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ดังนั้น จึงเหลืออีก ๒๕๕,๐๐๐ ล้านบาท ที่จะนำมาใช้ทำโครงการตามร่างกฎหมาย ๒ ล้านๆ บาท ได้ แต่นั่นหมายความว่า จะต้องทำเช่นนี้ไปอีก ๗ ปี ในขณะที่ในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์มีการทำบันทึกข้อตกลงความร่วมมือระหว่างกระทรวงการคลังกับสำนักงบประมาณ โดยมีนายอภิสิทธิ์ลงนามเป็นพยาน เมื่อ ๙ สิงหาคม ๒๕๕๓ กำหนดแผนปฏิบัติการสู่งบประมาณสมดุลภายในระยะเวลา ๕ ปี นั่นคือ งบประมาณรายจ่ายปี ๒๕๖๐ จะเป็นงบประมาณสมดุล เพราะตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๕๐ ประเทศไทยใช้งบประมาณแบบขาดดุล มาโดยตลอด ซึ่งเข้าใจว่าเป็นความปรารถนาดีของรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เพราะหากประเทศมีงบประมาณสมดุล เครดิตของประเทศในสายตานานาชาติจะดี แสดงว่าเศรษฐกิจมีเสถียรภาพ ภาครัฐไม่ต้องใช้งบประมาณขาดดุลด้วยการกู้เงินไปกระตุ้นเศรษฐกิจ ภาคเอกชนเข้มแข็ง ต่างประเทศอยากมาลงทุน และการขาดดุลงบประมาณ เป็นระยะเวลานานๆ อาจถูกมองได้ว่าไม่ค่อยมีวินัยการเงินการคลัง
ดังนั้น ถ้าจะให้งบประมาณสมดุลในปี ๒๕๖๐ ตามที่กล่าวมา แต่พรรคประชาธิปัตย์กลับเสนอให้การกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม (กู้เงิน ๒ ล้านๆ บาท) ไปใช้ระบบงบประมาณปกติ ด้วยการกู้เงินเพิ่มโดยอาศัยกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะในวงเงินไม่เกิน ร้อยละ ๒๐ ของงบประมาณดังที่กล่าวมาข้างต้น งบประมาณแผ่นดินจะไม่มีทางเข้าสู่ภาวะสมดุลได้เลย
จริงอยู่ การกู้เงินนอกระบบงบประมาณแผ่นดินเช่นกรณี ไทยเข้มแข็ง และ
๒ ล้านๆ บาท นี้ ย่อมเป็นหนี้ของประเทศโดยรวม ซึ่งช่วง ๓ ปี (๒๕๕๒-๒๕๕๔) สมัยรัฐบาล
นายอภิสิทธิ์ ระดับหนี้สาธารณะได้เพิ่มจาก ๓,๔๐๘,๒๓๑ ล้านบาท เป็น ๔,๔๔๘,๗๙๘ ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้น ๑,๐๔๐,๕๖๗ ล้านบาท โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง นายกรณ์ จาติกวณิช ได้ปรับเพดานหนี้สาธารณะจากไม่เกินร้อยละ ๕๐ ของ GDP เป็นร้อยละ ๖๐ ของ GDP ในเดือนสิงหาคม ๒๕๕๒ ช่วง พ.ศ. ๒๕๕๕-๒๕๕๖ สมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร หนี้สาธารณะได้เพิ่มไปอีก ๗๗๖,๑๖๘ ล้านบาท รวมเป็น ๕,๒๑๑,๑๙๔ ล้านบาท แต่คิดแล้วเท่ากับร้อยละ ๔๔.๑ ของ GDP ณ สิ้นเดือนกรกฎาคม ซึ่งยังต่ำกว่ามาตรฐานเดิมก่อนสิงหาคม ๒๕๕๒ อยู่เกือบร้อยละ ๖ และต่ำกว่ามาตรฐานใหม่ถึงเกือบร้อยละ ๑๖ และจากการประมาณการของสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง แม้จะมีการกู้เงินตามร่างกฎหมาย ๒ ล้าน ๆ บาท อีกเฉลี่ยปีละ ๒.๘๕ ล้านบาท ไปอีก ๗ ปีนั้น หนี้สาธารณะก็จะอยู่ระหว่างร้อยละ ๔๕-๔๘.๔ หรือไม่เกินร้อยละ ๕๐ ตามมาตรฐานเดิม
ดังนั้น วิธีการใช้เงินกู้ที่แยกต่างหากจากกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี
จึงน่าจะเป็นวิธีที่เหมาะสมด้วยเหตุผล ๓ ประการ คือ หนึ่ง ไม่ส่งผลกระทบต่อการดำเนินการให้งบประมาณของประเทศเข้าสู่ภาวะสมดุลในปี ๒๕๖๐ สอง สัดส่วนหนี้สาธารณะยังอยู่ในระดับไม่สูงกว่าร้อยละ ๕๐ ซึ่งยังเหลือช่องว่างอีกถึงร้อยละ ๑๐ ตามมาตรฐานที่รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์เคยกำหนดไว้ สาม โครงการต่าง ๆ ตามกฎหมายกู้เงิน ๒ ล้านๆ บาท จะมีความต่อเนื่อง ชัดเจนและเป็นแนวทางให้ภาคเอกชนจัดทำแผนการค้าและการลงทุนของตนให้สอดคล้องกับแผนการลงทุนด้านคมนาคมของรัฐบาลในช่วง ๗ ปี ซึ่งจะทำให้การเติบโตและการหมุนเวียนทางเศรษฐกิจมีพลวัตรสูง
ประสบการณ์ในทางลบของการลงทุนโดยผ่านระบบงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้นมีมากมาย เช่น โครงการรถไฟทางคู่ คณะรัฐมนตรีอนุมัติตั้งแต่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๓๖ โดยมีเป้าหมายจัดสร้าง ๒,๗๔๔ กม. แต่ปัจจุบันแล้วเสร็จเพียง ๓๕๘ กม. หรือร้อยละ ๑๓ รถไฟฟ้า ๑๐ สาย คณะรัฐมนตรีเห็นชอบตั้งแต่ ๗ กันยายน ๒๕๔๗ ระยะทาง ๒๙๑ กม. ปัจจุบันแล้วเสร็จ ๘๐ กม. หรือร้อยละ ๒๗ ดังนั้น เงินกู้ ๒ ล้านๆ บาท จำนวนร้อยละ ๘๒ จึงเน้นที่การคมนาคมระบบราง ซึ่งพัฒนาได้น้อยมากในช่วง ๒๐ ปี ที่ผ่านมา
สรุป
การกู้เงินโดยการตราพระราชบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๒ และมาตรา ๑๔๓ หรือตราพระราชกำหนดตามมาตรา ๑๘๔ สามารถกระทำได้นอกเหนือจากกมาตรา ๑๖๙ และเป็นการชอบด้วยมาตรา ๑๖๙ อีกด้วย เมื่อพิจารณาประกอบกับกฎหมายวิธีการงบประมาณ มาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ ทั้งเป็นวิธีการที่เหมาะสมเพื่อไม่ให้งบประมาณรายจ่ายของประเทศต้องอยู่ในภาวะขาดดุลเป็นเวลานาน โดยที่ระดับหนี้สาธารณะไม่เกินร้อยละ ๕๐ ของ GDP ตามมาตรฐานเดิม และยังห่างจากร้อยละ ๖๐ ของ GDP ตามมาตรฐานที่พรรคประชาธิปัตย์ปรับปรุงเมื่อสิงหาคม ๒๕๕๒
นอกจากนี้ เมื่อตรวจสอบถึงสภาพคล่องของประเทศแล้ว ในการจัดทำแผน
การบริหารหนี้สาธารณะปี ๒๕๕๗ ธนาคารแห่งประเทศไทยรายงานว่ามีสภาพคล่องในระบบการเงินเหลือกว่า ๑.๒ ล้านๆ บาท อันเพียงพอกับการกู้เงินตามแผนบริหารหนี้สาธารณะปี ๒๕๕๗ ซึ่งมีความต้องการกู้ประมาณ ๖๖๐,๐๐๐ ล้านบาท
ดังนั้น การกู้เงิน ๒ ล้านๆ บาท ในช่วง ๗ ปี นับแต่นี้ไป หากรัฐบาลกู้เงินภายในประเทศเป็นหลัก ซึ่งรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังยืนยันว่าจะกู้เงินในประเทศไม่ต่ำกว่าร้อยละ ๘๐ นั้น ก็จะหมายความว่า รัฐบาลไทยยืมเงินคนไทยไปลงทุนให้คนไทย และใช้เงินต้นและดอกเบี้ยให้คนไทย แต่ผลผลิตที่ได้คือระบบสาธารณูปโภคของประเทศที่จะอยู่กับลูกหลานคนไทยต่อไปอีกเป็น ๑๐๐ ปี คนไทยจึงได้ประโยชน์ทุกด้าน
สุดท้ายก็คือ การกู้เงิน ๒ ล้าน ๆ นี้ มีระบบตรวจสอบที่มีมาตรฐานหรือไม่
เห็นว่า การกู้เงินนี้นอกจากต้องขออนุมัติคณะรัฐมนตรีเป็นครั้ง ๆ ไปแล้ว ยังต้องดำเนินการโดยนำพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ มาใช้บังคับโดยอนุโลมด้วย จึงทำให้มีกระบวนการตรวจสอบที่มีวินัยทางการเงิน การคลัง ดังนี้
๑. ก่อนการกู้เงิน การกู้เงินโดยวิธีการออกตราสารหนี้จะต้องมีการประกาศจำนวนเงิน ระยะเวลาและวิธีการออกตราสารหนี้
๒. ภายหลังการกู้เงิน แต่ละครั้งจะต้องมีการประกาศแหล่งเงินกู้ เงื่อนไขเงินกู้ สกุลเงินกู้ จำนวนเงินกู้ การคำนวณเงินตราต่างประเทศเป็นเงินบาท อัตราดอกเบี้ย ค่าธรรมเนียม ค่าใช้จ่าย ระยะเวลาการชำระเงินต้นคืน วัตถุประสงค์ของการใช้จ่ายเงินกู้ เงื่อนไข วิธีการและสาระสำคัญอื่นใดที่จำเป็น ลงในราชกิจจานุเบกษาภายในระยะเวลา ๖๐ วัน ให้ประชาชนทราบโดยทั่วกัน
๓. ภายใน ๑๒๐ วัน นับแต่วันสิ้นปีงบประมาณ คณะรัฐบาลจะต้องรายงาน
ตามพระราชบัญญัตินี้ที่ได้กระทำในปีงบประมาณที่ล่วงมาแล้ว ผลการดำเนินงานและการประเมินผลการดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ ต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อทราบ อันเป็นการยึดโยงกับผู้แทนปวงชนชาวไทยและให้ฝ่ายนิติบัญญัติใช้อำนาจตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล (ร่าง พ.ร.บ. เงินกู้ ๒ ล้านๆ มาตรา ๑๙)
ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับพระราชกำหนด ไทยเข้มแข็ง แล้ว กรอบการใช้จ่ายเงินกู้ตามพระราชกำหนดดังกล่าวมีการกำหนดประมาณการความต้องการเงินทุนภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง ๒๕๕๕ (ปี ๒๕๕๑ - ๒๕๕๓) อยู่เพียง ๑ หน้า ไม่มีการระบุถึงแผนงานและพื้นที่ดำเนินการเลย มีเพียงระบุสาขา เช่น สาขาขนส่ง Logistic สาขาพลังงาน สาขาสื่อสาร ฯลฯ และวงเงิน ในขณะที่ร่างกฎหมาย ๒ ล้าน ๆ นี้ ระบุถึงยุทธศาสตร์และแผนงาน ตลอดจนพื้นที่ดำเนินการและวงเงิน พร้อมกับเสนอเอกสารรายละเอียดของโครงการประกอบการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวให้แก่สภาผู้แทนราษฎรอีกถึง ๒๓๑ หน้า
ได้แต่หวังว่าทุกฝ่ายจะพิจารณากันด้วยเหตุด้วยผล และช่วยกันตรวจสอบในชั้นดำเนินการต่อไป เพื่อให้ทุกอย่างโปร่งใสและเกิดประโยชน์สูงสุดกับประเทศชาติและประชาชน
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
