| อำนาจและศักดิ์ศรีของรัฐสภาไทย |
 |
|
|
| ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
อาจารย์ประจำภาควิชาการปกครอง
คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ภายหลังจากที่กลุ่มสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคเพื่อไทยและพรรคร่วมรัฐบาลกอปรกับสมาชิกวุฒิสภาประมาณ 30 ท่าน ได้ออกแถลงการณ์ไม่ยอมรับศาลรัฐธรรมนูญกรณีที่มีการรับคำร้องเพื่อตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตาม มาตรา 68 ได้นำไปสู่เสียงวิพากษ์วิจารณ์จากฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญว่าการออกแถลงการณ์ดังกล่าวถือเป็นการไม่เหมาะสม กรณีถือเป็นการทำลายความน่าเชื่อถือของศาลบ้าง ไม่ให้เกียรติศาลบ้าง ไม่ยอมรับกระบวนการยุติธรรมบ้าง ผ่านการแสดงออกว่าไม่ยอมรับอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ยิ่งไปกว่านั้น บางท่านกล่าวถึงขนาดว่าเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญเสียด้วยซ้ำ
สำหรับผู้เขียนเองเห็นว่าข้อโต้แย้งของฝ่ายผู้ไม่สนับสนุนให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญข้างต้นนั้นค่อนข้างมีปัญหา กล่าวคือ เป็นข้อโต้แย้งที่อยู่บนพื้นฐานแนวคิดที่ผิดพลาดคลาดเคลื่อนไปจากหลักการทางด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างมีนัยสำคัญ ในทางกลับกัน การกระทำของฝ่ายไม่สนับสนุนข้างต้นต่างหากกลับขัดแย้งกับหลักการเสียเอง จึงใคร่ขออนุญาตที่จะอรรถาธิบายผ่านบทความนี้โดยสังเขปเพื่อให้ผู้อ่านได้เข้าใจได้อย่างถูกต้องตรงกันตามหลักวิชา
คำถามในเบื้องต้นที่เราจะต้องตอบก็คือ อะไรส่งผลให้เกิดปรากฏการณ์ของการไม่ยอมรับการใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ณ ปัจจุบัน? ในเชิงหลักการแล้ว คำถามดังกล่าวสามารถตอบได้โดยง่ายนั่นก็คือ การที่ศาลรัฐธรรมนูญได้เริ่มเข้ามาสำรวจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภา ด้วยช่องทางพิเศษ ผ่านมาตรา 68 ซึ่งโดยหลักการแล้วหาได้เป็น ฐานอำนาจ ที่จะให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้ามากระทำการดังกล่าวได้
เพราะมิใช่การใช้สิทธิเสรีภาพของบุคคลหรือพรรคการเมืองแต่อย่างใด หากแต่เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ การกระทำของศาลรัฐธรรมนูญจึงขัดแย้งต่อ หลักไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ ซึ่งถือเป็นหลักการพื้นฐานที่สำคัญยิ่งของหลักนิติรัฐที่บัญญัติไว้ใน มาตรา 3 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญที่ผูกพันทุกองค์รวมตลอดถึง องค์กรตุลาการ ด้วย
อย่างไรก็ดี หลายท่านอาจตระหนกตกใจกับเหตุการณ์ข้างต้นที่กลุ่ม สมาชิกรัฐสภา กลุ่มหนึ่งที่สนับสนุนให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ออกแถลงการณ์ไม่ยอมรับการกระทำของศาลรัฐธรรมนูญที่จะเข้ามาสำรวจตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตรา ว่าเป็นการเหมาะสมหรือไม่เพียงใด เพราะเป็นการโต้แย้งกับศาล โดยหากพินิจพิเคราะห์ให้ดีก็จะพบว่าอันที่จริงการไม่ยอมรับดังกล่าวนั้นไม่ใช่เรื่องใหม่ หากแต่เริ่มที่มีการ ก่อตัว ขึ้นมาให้เห็นบ้างพอสมควรแล้วเมื่อครั้นที่รัฐสภาได้ขอเสนอแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 291 เพื่อจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญอันนำไปสู่การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แต่กลับถูกระงับยับยั้งโดยศาลรัฐธรรมนูญผ่านมาตรา 68
ผู้เขียนขออธิบายว่า ในเชิงหลักการแล้ว เรื่องดังกล่าวไม่ใช่เรื่องแปลกและน่าตระหนกตกใจอะไร เพียงแต่สำหรับประเทศไทยอาจจะไม่ค่อยคุ้นชินกับบรรยากาศของการโต้แย้งทำนองนี้เท่าไรนัก ทั้งนี้เนื่องจากเราจะคุ้นเคยกับระบบกฎหมายเอกชน (Private Law) ที่กำหนดให้องค์กรตุลาการ หรือศาลนั้นเป็นองค์กรชี้ขาดแต่เพียงองค์กรเดียว แต่ในกรณีของรัฐธรรมนูญซึ่งอยู่ในระบบกฎหมายมหาชน (Public law) หาได้เป็นเช่นนั้นไม่ ถือเป็นเรื่องธรรมชาติของระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญ
เพื่อให้เห็นภาพและเข้าใจได้โดยง่าย ขอให้ผู้อ่านโปรดนึกและทำความเข้าใจตามด้วยว่ารัฐธรรมนูญนั้นเป็นกฎหมายที่ว่าด้วยการกำหนดโครงสร้างอำนาจหน้าที่ขององค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยหลักๆ อันประกอบไปด้วยฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ดังนั้น โดยสภาพแล้ว แต่ละฝ่ายก็ย่อมต้องมีอำนาจหน้าที่ของตนเองตามที่รัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายแม่บทของประเทศได้กำหนดไว้
การกำหนดโครงสร้างอำนาจหน้าที่ข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) ที่ทุกองค์กรต้องเคารพ อย่างไรก็ตาม เราพึงต้องทำความเข้าใจในหลักการด้วยว่า คำว่า การแบ่งแยกอำนาจ ณ ที่นี้ หาใช่เพียงแค่การแบ่งแยกการใช้อำนาจของแต่ละองค์กรอย่างเดียวเท่านั้น หากแต่รวมถึง การแบ่งแยกอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญ (Separate Constitutional Interpretation) ด้วย ว่าเรื่องนี้ถือเป็นเรื่องที่รัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจองค์กรใดใช้อำนาจ
เช่น ฝ่ายบริหารก็มีอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญว่า เรื่องนี้ถือเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีในการบังคับใช้ตัวบทกฎหมาย ฝ่ายนิติบัญญัติก็มีอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญว่าเรื่องนี้ถือเป็นอำนาจของรัฐสภาในการตรา หรือแก้ไขตัวบทกฎหมาย ฝ่ายตุลาการก็มีอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญว่าเรื่องนี้ถือเป็นอำนาจของศาลในการตัดสินคดี จะเห็นได้ว่าอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญจะ มิได้ผูกขาดไว้เฉพาะกับศาลเท่านั้น อันเป็นการแตกต่างจากระบบกฎหมายเอกชนทั่วไป
กล่าวอีกนัยหนึ่ง การตีความโดยเฉพาะอย่างยิ่งในตัวรัฐธรรมนูญจะมีลักษณะของการกระจายอำนาจการตีความไปยังองค์กรอื่นในฐานะผู้ใช้อำนาจอธิปไตยด้วยเช่นเดียวกัน อย่างไรก็ดี การตีความดังกล่าวขององค์กรต่างๆ ว่าตนเองมีอำนาจในการกระทำการใดๆ นั้น ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ จะตั้งอยู่บนบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเป็นหลัก ทั้งนี้เพื่อป้องกันมิให้มีการตีความไปตามอำเภอจิตอำเภอใจอันนำไปสู่การใช้อำนาจไปอย่างบิดเบือน (Abuse of Powers) นั่นเอง
ดังนั้น จากหลักการที่ผู้เขียนได้หยิบยกขึ้นมากล่าวในข้างต้นสามารถนำไปอธิบายปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น ณ ขณะนี้ได้ว่า ปัจจุบัน รัฐสภาในฐานะขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติได้ใช้อำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญโดยบอกว่า อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของรัฐสภา อยู่ใน ขอบเขตอำนาจของฝ่ายการเมือง ดังที่บัญญัติไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ซึ่งถือว่าเป็นการสอดคล้องกับหลักการของระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้ว
อีกทั้งการตีความของรัฐสภาในครั้งนี้อยู่บนเงื่อนไขและหลักการที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ นั่นก็คือ มาตรา 291 ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จึงหาได้เป็นการตีความอย่างไร้เหตุไร้ผลเพื่อใช้อำนาจของตนเองไปโดยมิชอบไม่ หากปรากฏว่าการกระทำของรัฐสภาไม่ขัดแย้งกับมาตราดังกล่าวก็ย่อมทำได้ ถือเป็นอำนาจของรัฐสภาโดยชอบตามรัฐธรรมนูญ
นอกจากนี้แล้ว ในความเห็นของผู้เขียน อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจและถือว่าสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าประเด็นของการให้ความเคารพต่ออำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยองค์กรตุลาการในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแต่ไม่มีการหยิบยกมาพูดถึงกันคือ ตัวสมาชิกรัฐสภาเองนั้นได้ตระหนักถึงอำนาจขององค์กรตนเองหรือไม่อย่างไร? กล่าวอีกนัยหนึ่ง เหล่าบรรดาสมาชิกรัฐสภาที่ออกมาคัดค้านโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่ให้เหตุผลว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภาในครั้งนี้ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญบ้าง การออกแถลงการณ์ไม่ยอมรับอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญถือเป็นการไม่เคารพและทำลายความน่าเชื่อถือของศาลรัฐธรรมนูญบ้าง ท่านได้เข้าใจถึงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติอันเป็นองค์กรที่ท่านสังกัดอยู่ได้ดีมากน้อยเพียงใด?
เพราะโดยหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญว่าด้วยฝ่ายนิติบัญญัติ จะมีหลักการหนึ่งที่เรียกว่า หลักอำนาจและศักดิ์ศรีของรัฐสภา (Parliamentary Authority and Dignity) อันถือเป็นหลักการที่สำคัญยิ่งหลักการหนึ่ง หลักการนี้เรียกร้องให้ สมาชิกรัฐสภาในฐานะตัวแทนของประชาชน จำต้องปฏิบัติตนอันเป็นการสนับสนุนและส่งเสริมอำนาจขององค์กรตนเอง จะไม่กระทำการใดๆ อันเป็นการจำกัดตัดตอน อำนาจขององค์กรตนเองที่มีอยู่ตามระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญให้อ่อนด้อยลงไป อันจะส่งผลเป็นการลดทอน ศักดิ์ศรีของฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Dignity) ลง กรณีจึงเป็นประเด็นสำคัญที่จะต้องตั้งคำถามต่อการกระทำของกลุ่มสมาชิกรัฐสภาที่ออกมาคัดค้านการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภานี้ว่าถือเป็นการบั่นทอน หรือลดคุณค่าศักดิ์ศรีของฝ่ายนิติบัญญัติตามหลักการที่ผู้เขียนได้อรรถาธิบายมาแล้วในข้างต้นหรือไม่ ?
เรามิอาจมองข้ามประเด็นดังกล่าวไปได้ เนื่องจากในเชิงหลักการแล้วมีความสำคัญอย่างมาก กล่าวคือ หากมีการกระทำใดๆ อันส่งผลเป็นการบั่นทอนอำนาจ หรือศักดิ์ศรีของฝ่ายนิติบัญญัติ หรือรัฐสภาที่ได้รับการรับรองและคุ้มครองไว้ตามรัฐธรรมนูญแล้วไซร้ ย่อมส่งผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะทำหน้าที่ของตนเองได้อย่างมีประสิทธิภาพ และที่สำคัญไม่สามารถที่จะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะ องค์กรที่เป็นตัวแทนของปวงชน ได้อีกด้วยอันเป็นหัวใจหลักของระบอบประชาธิปไตย กล่าวอีกนัยหนึ่ง กรณีเป็นการกระทำที่กระทบต่อโครงสร้างการใช้อำนาจของสถาบันการเมืองในองค์รวมเลยทีเดียว
ท้ายที่สุดนี้ ผู้เขียนไม่ได้กล่าวว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่สามารถที่จะถูกสำรวจตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญได้เลยในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญ หากแต่ ณ ปัจจุบัน ภายใต้รัฐธรรมนูญนั้นมิได้มีการสถาปนากลไกในการตรวจสอบดังกล่าวเยี่ยงเดียวกันกับในต่างประเทศไว้แต่อย่างใด หากสังคมเห็นว่าพึงจะต้องมีกลไกการตรวจสอบการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยศาลรัฐธรรมนูญ ก็อาจจะนำไปพูดคุยถกเถียงกันเพื่อนำไปสู่การบัญญัติหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญต่อไปในอนาคตก็เป็นไปได้
ฉะนั้นแล้ว หากเรายังคงยืนยันว่าจะเคารพต่อหลักประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ และรัฐธรรมนูญ ก็พึงต้องยอมรับว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญถือเป็นอำนาจของรัฐสภาโดยชอบแล้ว การเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามากำกับตรวจสอบการแก้ไขดังกล่าวนั้นอาจถือได้ว่าเป็นการสนับสนุนให้มีการกระทำการอันมิชอบด้วยหลักการและตัวรัฐธรรมนูญ อันจะส่งผลให้เกิดวิกฤติการทางการเมือง กฎหมาย และต่อศาลรัฐธรรมนูญเป็นแน่ และที่สำคัญคือ เป็นการทำลายและลดทอน อำนาจและศักดิ์ศรีรัฐสภาไทย ด้วยน้ำมือของ สมาชิกรัฐสภา เสียเองอีกด้วย ท่านต้องการให้เป็นอย่างนั้นหรือ?
เรามี หลักศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Human Dignity) ที่ภาครัฐจำต้องให้การเคารพในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญฉันใด รัฐสภาก็มี หลักศักดิ์ศรีความเป็นรัฐสภา (Parliamentary Dignity) ที่องค์กรอื่นๆ จำต้องให้การเคารพในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญด้วยฉันนั้น
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
