หน้าแรก บทความสาระ
“กระจายอำนาจ”หรือ “คืนอำนาจ”สู่ท้องถิ่น
คุณชำนาญ จันทร์เรือง นักวิชาการอิสระ
16 ธันวาคม 2555 21:16 น.
 
การขับเคลื่อน ร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครได้จุดประกายให้แก่จังหวัดต่างๆมากว่า 40 จังหวัดให้หันมามองถึงสภาพการณ์ของการรวมศูนย์อำนาจและมองเห็นถึงความเป็นไปได้ของจังหวัดตนเอง แม้ว่าจะได้รับการคัดค้านบ้างจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้วยเหตุแห่งการสูญเสียอำนาจที่เคยมีและหวั่นเกรงถึงความไม่แน่นอนในอนาคตของตนเอง แต่ก็ไม่สามารถต้านทานได้ เพราะจะมากหรือน้อย จะช้าหรือเร็ว ก็ต้องเกิดขึ้น
       ความสนใจในประเด็นนี้นอกเหนือจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วยังได้แพร่กระจายไปยังแวดวงวิชาการอย่างกว้างขวาง ได้มีการสอบถามและค้นคว้าวิจัยในรูปแบบต่างๆไม่ว่าจะเป็นรูปแบบของรายงานย่อย(Papers) การค้นคว้าอิสระ(Independence Study)หรือการทำวิทยานิพนธ์(Thesis)ในเรื่องต่างๆเหล่านี้
       แต่จากการได้สอบถามและพูดคุยแลกเปลี่ยนความเห็นกันแล้ว ผมพบว่าหลายคนยังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนในเรื่องของการปกครองท้องถิ่นว่ามีอยู่รูปแบบเดียวคือจะต้องเป็นไปในทางของการกระจายอำนาจออกจากส่วนกลางเท่านั้น ทั้งๆที่ระบบการปกครองท้องถิ่นที่เป็นสากลนั้นมีอยู่ 2 ระบบใหญ่ คือ
        
       1. ระบบแองโกลแซกซัน (Anglo-Saxon System)
       ระบบนี้มีรากฐานและวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นอันยาวนานของอังกฤษ ซึ่งถือว่า การปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นก่อนที่จะมีการรวมตัวกันเป็นรัฐชาติ (Nation-State) และประเทศอังกฤษเกิดจากการรวมตัวของท้องถิ่นต่างๆ โดยท้องถิ่นยังคงสงวนอำนาจของท้องถิ่นเอาไว้โดยมอบอำนาจบางประการให้ส่วนกลางดำเนินการเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
       การปกครองท้องถิ่นภายใต้ระบบนี้จึงเป็นแบบอย่างของการปกครองที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นของอย่างกว้างขวาง แต่ละท้องถิ่นมีรูปแบบและวิธีการในการดำเนินการปกครองตามแบบอย่างของตนเองตามจารีตประเพณีของท้องถิ่นซึ่งถือปฏิบัติสืบต่อกันมา เป็นผลทำให้การปกครองท้องถิ่นตามระบบนี้มีความหลากหลาย ไม่มีรูปแบบที่แน่นอนตายตัว แต่จะมีลักษณะเด่นคือการมีอำนาจปกครองตนเองและความเป็นอิสระของท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นตามระบบนี้จึงได้ชื่อว่าเป็นการปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Self Government)
       ประเทศต่างๆ ที่ใช้การปกครองท้องถิ่นระบบนี้นอกจากอังกฤษแล้ว ยังได้แก่ประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมของอังกฤษและประเทศในเครือจักรภพ เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อินเดีย ปากีสถาน เป็นต้น
        
       2. ระบบคอนติเนนตัล ( Continental System)
       ระบบนี้เกิดขึ้นในภาคพื้นทวีปยุโรป  โดยมีรากฐานและวิวัฒนาการมาจากประวัติศาสตร์จากการปกครองของฝรั่งเศส ซึ่งเน้นหลักการรวมอำนาจและเอกภาพแห่งรัฐ โดยถือว่ารัฐบาลมีอำนาจเต็มในการปกครองและบริหารประเทศ ส่วนการปกครองท้องถิ่นเกิดจากการกระจายอำนาจของรัฐบาล โดยรัฐบาลมอบหมายอำนาจบางประการให้แก่ท้องถิ่น
       ดังนั้น   ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการปกครองตนเองและมีความอิสระมากน้อยเพียงใดจึงขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลเป็นหลัก
       การปกครองท้องถิ่นในระบบนี้รัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดรูปแบบ โครงสร้าง ขนาด ขอบเขตอำนาจหน้าที่ ตลอดจนกฎระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบที่ชัดเจน มีความเป็นเอกรูป (Uniformity) คือ จัดแบบเดียวกันทั่วทั้งประเทศ ขณะเดียวกันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับรัฐบาล เพราะประเทศที่ใช้ระบบนี้จะมีการใช้อำนาจบริหารโดยใช้หลักการรวมอำนาจปกครอง การแบ่งอำนาจปกครองและการกระจายอำนาจปกครองไปพร้อมๆ กัน
       การบริหารงานของรัฐที่เกิดจากการแบ่งอำนาจ ซึ่งได้แก่ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค  จะมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และบางครั้งอาจมีการซ้อนทับหรือเหลื่อมล้ำระหว่างกันทั้งในด้านโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ โดยองค์กรปกครองท้องถิ่นในระบบนี้จะไม่มีความเป็นอิสระ ต้องอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของรัฐบาลจนถูกเรียกว่าเป็นการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (Local State Government)      
       ประเทศที่ใช้การปกครองท้องถิ่นระบบนี้นอกเหนือจากฝรั่งเศสและภาคพื้นยุโรปบางประเทศ เช่น สเปน อิตาลี ฯลฯ แล้ว ยังได้แก่ประเทศที่นิยมการรวมศูนย์อำนาจทั้งหลาย
       ซึ่งเมื่อหันมาดูรูปแบบการปกครองท้องถิ่นของไทยเราที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันแล้ว พบว่าได้มีการใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบผิดฝาผิดตัวมาโดยตลอด โดยใช้ระบบคอนติเนนตัลที่อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นจะมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับส่วนกลางที่จะ “กระจายอำนาจ”ลงมาให้
       ที่ผมกล่าวว่าใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบผิดฝาผิดตัวมาตลอดก็เนื่องเพราะวิวัฒนาการของการเป็นรัฐชาติ(Nation-State)ของไทยนั้นได้เกิดขึ้นจากการรวมหัวเมืองต่างๆทั้งที่เคยเป็นอิสระ(Independence)หรือเคยเป็นประเทศราช(Dependence)ที่มีการปกครองตนเองมาอย่างยาวนาน มีรูปแบบการปกครองที่เป็นของตนเองที่แตกต่างจากที่อื่น เช่น การมีและใช้คัมภีร์มังรายศาสตร์ของอาณาจักร์ล้านนา เป็นต้น โดยไทยเราลอกแบบจากการปกครองที่มีการส่งข้าหลวงไปปกครองแบบเมืองขึ้น(Colony)ของอังกฤษกับอินเดีย แต่ลอกแบบการบริหารราชการแผ่นดินที่มีราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นจากฝรั่งเศส อย่างไรก็ตามฝรั่งเศสเองจังหวัดก็กลายเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี 1982 แล้ว
       แน่นอนว่าไม่มีใครสามารถแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นแล้วได้ แต่เราสามารถที่จะนำข้อเท็จจริงหรือบริบททางประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นในอดีตเพื่อนำมารับใช้ปัจจุบันให้เกิดประโยชน์ได้ และการปกครองท้องถิ่นก็เช่นเดียวกัน
       การยกร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครขึ้นไม่ได้มีความมุ่งหวังที่กลับไปสู่ความเป็นอาณาจักรล้านนาในอดีต แต่เป็นความมุ่งหวังที่จะ “จัดการตนเอง”เช่นในอดีตที่เคยกระทำมาแล้วอย่างยาวนาน
       ฉะนั้น การจัดการบริหารราชการแผ่นดินของไทยที่ถูกต้องจึงต้องจัดการปกครองท้องถิ่นตามระบบแองโกลแซกซัน นั่นก็คือการ “คืนอำนาจ”ให้แก่ท้องถิ่น มิใช่ “การกระจายอำนาจ”ที่นึกอยากจะให้ก็ให้ ไม่อยากจะให้ก็ไม่ให้หรือแม้แต่การอยากจะเรียกคืนก็เรียกคืนเอาเสียดื้อๆ ดังเช่นที่ผ่านๆมา
       ผู้ที่คัดค้านด้วยเหตุที่เกรงว่าจะสูญเสียอำนาจจึงเป็นการเข้าใจที่ไม่ถูกต้อง เพราะไม่มีอำนาจนั้นมาตั้งแต่เดิมแล้ว
       การรยกร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครจึงไม่ใช่การเรียกร้องให้ส่วนกลางกระจายอำนาจ แต่เป็นเรียกคืนอำนาจให้ท้องถิ่น “ปกครองตนเอง”ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฯ มาตรา 78 และมาตรา 281-290 รับรองไว้ โดยเหลืออำนาจให้ราชการส่วนกลาง คือ การทหาร การต่างประเทศ ระบบเงินตรา และการศาล
        
       คืนอำนาจให้ท้องถิ่นด้วยการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคตามระบบแองโกลแซกซันดังแนวทางของ ร่าง พรบ.เชียงใหม่มหานครที่วางไว้เถอะครับ บ้านเมืองเราจะได้เจริญทัดเทียมกับนานาอารยประเทศกันเสียทีครับ
        
       ----------------------


 
 
องค์กรอิสระ : ความสำคัญต่อการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูประบบราชการ โดย คุณนพดล เฮงเจริญ
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน : ผลในทางปฏิบัติ เมื่อครบรอบหกปีของการปฏิรูปการเมือง
หลักความเสมอภาค
ปัญหาของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในประเทศไทย
หลักนิติรัฐและหลักนิติธรรม
   
 
 
 
การเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรม
ยาแก้โรคคอร์รัปชันยุคใหม่
สหพันธรัฐ สมาพันธรัฐ คืออะไร
มองอินโด มองไทย ในเรื่องการกระจายอำนาจ
การฟ้องปิดปาก
การเมืองหลังเลือกตั้งปี 62
ผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครอง
เอาผิดคณะรัฐประหาร ?
รัฐสภาอัจฉริยะ (Smart Parliament) กับการส่งเสริมหลักนิติธรรม: กรณีศึกษาของออสเตรเลียและข้อเสนอเบื้องต้นสำหรับประเทศไทย
ความรับผิดของกรรมการบริหารพรรคการเมือง
 
 
 
 
     

www.public-law.net ยินดีรับพิจารณาบทความด้านกฎหมายมหาชน โดยผู้สนใจสามารถส่งบทความผ่านทาง wmpublaw@public-law.net
ในรูปแบบของเอกสาร microsoft word (*.doc) เอกสาร text ข้อความล้วน (*.txt)ลิขสิทธิ์และความรับผิดตามกฎหมายของบทความที่ได้รับการเผยแพร่ผ่านทาง www.public-law.net นั้นเป็นของผู้เขียน ขอสงวนสิทธิ์ในการนำบทความที่ได้รับการเผยแพร่ไปจัดพิมพ์รวมเล่มเพื่อแจกจ่ายให้กับผู้สนใจต่อไป ข้อมูลทั้งหมดที่ปรากฏใน website นี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบรายละเอียดจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น

จำนวนผู้เข้าชมเวบ นับตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม 2544