บทนำ
นับแต่วันที่ ๑ มกราคม พ.ศ. ๒๕๓๘ ที่องค์การค้าโลก หรือ WTO (World Trade Organization)ได้ถูกจัดตั้งขึ้นมา ประเทศไทยในฐานะประเทศสมาชิกประเทศหนึ่งของ WTO มีหน้าที่ปฏิบัติตามพันธกรณีที่ WTO กำหนดไว้ พันธกรณีประการหนึ่งภายใต้ WTO คือ การเปิดเสรีการค้าบริการ ดังนั้น กิจการบริการบางประเภทของไทยที่ดำเนินการโดยรัฐหรืออยู่ภายใต้การผูกขาดของรัฐ เช่น บริษัททิพย์ประกันภัย จำกัด (แปรรูปเป็นบริษัทมหาชนจำกัด เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๓๘) องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย การสื่อสารแห่งประเทศไทย เป็นต้น จึงจำต้องดำเนินการแปรรูปเพื่อรับมือกับภาวการณ์แข่งขันที่เพิ่มขึ้นเมื่อมีการเปิดเสรี โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแข่งขันจากผู้ประกอบการต่างชาติที่มีความได้เปรียบในเรื่องต้นทุน บุคลากร และเทคโนโลยี ประกอบกับในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ประเทศไทยได้ขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF (International Monetary Fund) โดยได้รับอนุมัติโครงการกู้เงินแบบ Stand- by Arrangement ระยะเวลาเบิกถอน ๓๔ เดือนในการเบิกถอนเงินกู้แต่ละครั้ง และประเทศไทยจะต้องปฏิบัติตามแนวนโยบายที่กำหนดไว้ในหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงิน (Letter of Intent ) จาก IMF แต่ละฉบับ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งที่ระบุอยู่ในหนังสือแจ้งความจำนงฯ ตั้งแต่ฉบับที่ ๑-๗ ประเทศไทยจึงจำเป็นต้องดำเนินการตามแนวนโยบายที่กำหนดไว้ซึ่งในความจริงก็สอดคล้องกับแรงผลักดันของสภาวการณ์ภายในประเทศไทย
การเปิดเสรีธุรกิจโทรคมนาคมเป็นผลจากการดำเนินการในทางกฎหมายของรัฐบาลไทยที่ยอมรับพันธะกับองค์การค้าโลก (WTO )และตามข้อผูกพันที่ได้ตกลงไว้กับกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF ) ในหนังสือเจตจำนงฯฉบับที่ ๓ ข้อ ๒๖ ได้กล่าวถึงการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจในด้านการสื่อสารที่จะให้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๗ และพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ ภายในปี พ.ศ. ๒๕๔๑อย่างไรก็ตามเพื่อให้การแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจเป็นไปด้วยความรวดเร็วและไม่ต้องแก้ไขกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจแต่ละฉบับ รัฐบาลจึงได้ตราพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ขึ้น สำหรับใช้เป็นเครื่องมือในการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในรูปแบบเดิมให้เป็นรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในรูปแบบของบริษัท โดยการเปลี่ยน ทุน จากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็น ทุนเรือนหุ้น ของบริษัท[๑] ที่รัฐถือหุ้นทั้งหมดและยังคงให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดิม[๒] ทั้งนี้การสื่อสารแห่งประเทศไทย (กสท.)ได้ดำเนินการแปลงสภาพตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยแยกกิจการเป็นสองบริษัท คือ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัดและได้มีการจดทะเบียนจัดตั้งเป็นบริษัทมหาชนจำกัด และบริษัทจำกัด เมื่อวันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ ตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ตามลำดับ โดยทั้งสองบริษัทยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร
จากการแปลงสภาพเป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีผลทำให้ความรับผิดทางละเมิดของพนักงาน กสท. ที่โอนมาเป็นพนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ต้องเปลี่ยนแปลงไปตามความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ว่าบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นรัฐวิสาหกิจซึ่งมิได้จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา จึงไม่อยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้น พนักงานของ กสท. ภายหลังการแปลงสภาพเป็นบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จึงต้องรับผิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงอาจถือได้ว่าสิทธิประโยชน์และสวัสดิการในการได้รับความคุ้มครองในการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานลดน้อยลง ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖และพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่กำหนดให้พนักงาน กสท. ที่โอนเป็นพนักงานบริษัท ได้รับเงินเดือน ค่าจ้าง และสิทธิประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม เนื่องจากก่อนการแปลงสภาพ กสท. อยู่ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ภายหลังการแปลงสภาพกลับต้องไปใช้หลักเกณฑ์ความรับผิดทางละเมิดเช่นเดียวกับเอกชนทั่วไปซึ่งแม้เป็นไปโดยผลของกฎหมายก็ตาม
๑) ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
๑.๑ ความหมายทั่วไปของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
คำว่า การแปรรูปกิจการของรัฐไปเป็นของเอกชน (Privatization) เป็นคำที่เริ่มใช้กันเมื่อประมาณ[๓]ค.ศ.๑๙๘๐ เป็นต้นมา คำนิยามจึงยังไม่แน่ชัด แต่หากได้พิจารณาเนื้อหาสาระบางประการแล้วกล่าวได้ว่า เกิดขึ้นพร้อมๆกับการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบางประเภท โดยเฉพาะกิจการประเภทริเริ่มดำเนินการเพื่อเป็นตัวอย่างแก่เอกชน และเมื่อเอกชนมีความพร้อมแล้ว รัฐก็จะดำเนินการจำหน่ายจ่ายโอนกิจการรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ให้เอกชนดำเนินการต่อไป การแปรรูปกิจการของรัฐไปเป็นของเอกชน (การแปรรูปกิจการฯ)
นักวิชาการ และผู้รู้ต่างๆได้พยายามที่จะสร้างกรอบความคิด ความหมาย ตามความต้องการขององค์การหรือสถาบันต่างๆจึงมิได้เป็นมาตรฐานเดียวกันแต่โดยหลักของความหมายก็มีความใกล้เคียงกัน
ศาสตราจารย์พิพัฒน์ ไทยอารี ได้ให้แนวความคิดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ว่า มีองค์ประกอบที่สำคัญอยู่ ๒ ลักษณะใหญ่ คือ[๔]
๑. การแปรรูปโดยการแปรสภาพการเป็นเจ้าของทรัพย์สินและกิจการของรัฐให้เป็นเอกชนหรือมหาชน โดยไม่ประสงค์ให้กิจการนั้นเป็นของรัฐอีกต่อไป การแปรรูปในลักษณะนี้มีขอบเขตและวิวัฒนาการหลายอย่างนับตั้งแต่การแปรสภาพการเป็นเจ้าของอย่างถาวร ซึ่งหมายถึง การจำหน่ายกิจการการเลิกล้มกิจการหรือการโอนกิจการไปให้เอกชน หรือเป็นการเปลี่ยนแปลงด้านสภาวะการเป็นเจ้าของด้วยการอนุญาตให้บุคคลอื่นดำเนินกิจการนั้นเป็นการชั่วคราว เช่น การให้สัมปทานการร่วมทุน การขายหุ้นบางส่วนและการทำสัญญาว่าจ้างปฏิบัติงาน
๒. การแปรรูปโดยการลดหย่อนผ่อนปรนกฎเกณฑ์ซึ่งมีลักษณะการผูกขาด (liberalization) แต่เดิมมามีกิจการบางประเภทที่กำหนดให้รัฐบาลเป็นฝ่ายจัดทำแต่ฝ่ายเดียวลักษณะการแปรรูปเช่นนี้เป็นเรื่องของการแข่งขันเสรี
ศาสตราจารย์ ดร.พนัส สิมะเสถียร[๕]ให้ความหมายว่า หมายถึง ลำดับหรือขั้นตอนในการที่รัฐลดบทบาทความเป็นเจ้าของหรือการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐเอง โดยการลดบทบาทในการบริหารหรือการเปลี่ยนความเป็นเจ้าของจากรัฐบาลให้เอกชนมีส่วนร่วมมากขึ้น และในที่สุดอาจถึงขั้นที่ให้หน่วยงานนั้นหลุดพ้นจากการควบคุมในฐานะที่เป็นหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาล
โดยสรุปแล้ว ความหมายทั่วไปของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือ วิธีการที่จะลดบทบาทของรัฐ หรือภาระรัฐบาลที่มีต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และเพิ่มบทบาทให้เอกชนเข้าไปมีส่วนรวมในกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของ โดยการผ่อนคลายกฎระเบียบและให้โอกาสแก่เอกชนตามลำดับและขั้นตอนจนอาจถึงขั้นโอนกิจการไปเป็นของเอกชน
๑.๒ ความหมายในทางกฎหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
การให้นิยามความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในทางนิติศาสตร์ยังไม่มีความชัดเจนมากนัก สำหรับในประเทศไทยแล้วการศึกษาเรื่อง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังอยู่ในวงจำกัด การกำหนดนิยามความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจึงยังไม่เป็นที่กล่าวถึงกันอย่างชัดเจน โดยแนวความคิดในการให้นิยามความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในทางนิติศาสตร์เท่าที่ตรวจพบ สามารถแบ่งแนวคิดในการให้ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจออกเป็นสองแนวคิด
แนวคิดที่ ๑แนวความคิดนี้มิได้กล่าวถึงความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้อย่างชัดเจนมากนัก แต่ได้แยกพิจารณาออกเป็น ๑. การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจซึ่งรูปแบบการดำเนินการครอบคลุมทุกรูปแบบของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในความหมายทั่วไป ๒. การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เป็นการพิจารณาความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามความหมายของการขายกิจการ[๖]
แนวคิดที่ ๒ แนวความคิดนี้ให้ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีความหมายจำกัดอยู่เพียงการดำเนินการให้รัฐวิสาหกิจนั้นๆ หลุดพ้นไปจากภาคเศรษฐกิจมหาชน กล่าวคือ พ้นไปจากนิยามของคำว่า รัฐวิสาหกิจ ตามนัยของมาตรา ๔ ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ซึ่งหมายความว่า พ้นจากการเป็นองค์กรของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ หรือเป็นบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่เป็นส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจที่มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบเท่านั้น[๗]
โดยนัยทางกฎหมาย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจบางส่วนจึงมีไม่ได้ เพราะการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หมายถึง การที่รัฐหลุดพ้นไปจากฐานะการเป็นเจ้าของหรือพ้นไปจากฐานะของผู้ถือหุ้นข้างมากในรัฐวิสาหกิจนั้นๆ เท่านั้น ในกรณีรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจำกัด การจำหน่ายหุ้นให้แก่บุคคลทั่วไปโดยที่รัฐยังคงมีสัดส่วนการถือหุ้นในบริษัทรัฐวิสาหกิจนั้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ ก็ไม่อาจถือได้ว่า เป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในความหมายทางกฎหมาย เพราะรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ยังคงอยู่ในภาคเศรษฐกิจมหาชนต่อไปโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงสถานะใดๆ ดังนั้น การให้เอกชนมารับช่วงดำเนินการในงานต่อเนื่องบางประการ การขายหุ้นจำนวนหนึ่งแก่เอกชนในสัดส่วนที่รัฐยังคงมีทุนข้างมากอยู่ การร่วมทุนกับเอกชนในกิจการบางประเภทที่รัฐวิสาหกิจเคยดำเนินการมาโดยลำพังฯลฯจึงไม่อยู่ในความหมายทางกฎหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
โดยสรุปแล้ว ความหมายในทางนิติศาสตร์ของทั้งสองแนวความคิดมีลักษณะร่วมกันในการให้ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจว่าเป็น การดำเนินการใดๆ ในลักษณะที่ทำให้กิจการใดกิจการหนึ่งหลุดพ้นไปจากภาคเศรษฐกิจมหาชน
๒) แนวคิดทฤษฎีว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
อาจกล่าวได้ว่าในโลกเรานี้มีระบบกฎหมายใหญ่ๆอยู่ ๒ ระบบ ได้แก่ ระบบคอมมอนลอว์ และระบบซีวิลลอว์ ซึ่งทั้ง๒ ระบบต่างมีวิวัฒนาการที่แตกต่างกันอันส่งผลต่อระบบแนวคิดในการใช้กฎหมาย ดังนั้นเกณฑ์ที่ใช้แบ่งแยกความรับผิดส่วนตัวออกจากความรับผิดในการบริการสาธารณะที่เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้ปฏิบัติ จึงแยกเป็น ๒ ระบบ ดังนี้
ระบบคอมมอนลอว์
ในระบบกฎหมายอังกฤษ[๘]แต่เดิม วางหลักกฎหมายให้กษัตริย์หรือรัฐไม่ต้องรับผิดตามหลัก King can do no wrong ดังนั้นหากองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิด กล่าวคือกระทำการใดๆโดยจงใจ หรือประมาทเลินเล่อทำให้บุคคลอื่นเสียหายโดยไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ตามกฎหมายแล้ว ถึงแม้ว่าการกระทำนั้นจะได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ในกิจการทางราชการก็ตามเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระทำการนั้นจะต้องรับผิดด้วยตนเองเป็นส่วนตัว หลักการดังกล่าวได้ใช้มาจนมีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติว่าด้วยการดำเนินคดีต่อราชบัลลังก์ (Crown proceeding Act)ปี ค.ศ. ๑๙๗๔๗ ซึ่งทำให้ราชบัลลังก์ (Crown) มีความรับผิดเหมือนบุคคลที่เป็นเอกชน เอกชนที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่สามารถฟ้องร้องให้ราชบัลลังก์ชดใช้ค่าเสียหายได้ อย่างไรก็ตามราชบัลลังก์เพียงรับผิดแทนเจ้าหน้าที่ไปก่อนเท่านั้นเพราะเมื่อราชบัลลังก์ชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ได้รับความเสียหายแล้วก็สามารถไปไล่เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่ได้ ดังนั้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงไม่ต่างจากการที่ลูกจ้างของนายจ้างซึ่งเป็นเอกชนไปกระทำละเมิดต่อบุคคลอื่นโดยพิจารณาว่ารัฐเป็นเสมือนนายจ้างและเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นเสมือนลูกจ้างที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะในระบบกฎหมายอังกฤษไม่มีการแบ่งแยกกฎหมายมหาชนออกจากกฎหมายเอกชน
ระบบซีวิลลอว์
ในระบบซีวิลลอว์แยกกฎหมายมหาชนออกจากกฎหมายเอกชนอย่างเด่นชัด ดังนั้น การพิจารณาการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ย่อมไม่นำเอาหลักเกณฑ์ในกฎหมายแพ่งเรื่องการกระทำของลูกจ้างในทางการที่จ้างมาใช้แต่อย่างใด แต่จะพัฒนาหลักเกณฑ์ในทางกฎหมายมหาชนมาใช้โดยเฉพาะ ซึ่งปรากฏว่ามีหลักเกณฑ์ ได้แก่ เกณฑ์แห่งความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และเกณฑ์แห่งการมุ่งประสงค์ต่อผลโดยตั้งใจ
เกณฑ์แห่งความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เสนอโดย Jeze ซึ่งมีหลักว่า การพิจารณาว่าความรับผิดเป็นการส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องพิจารณาจากระดับความรุนแรงของความผิด กล่าวคือ ถ้าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเจ้าหน้าที่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัว การกระทำดังกล่าวย่อมไม่ถือว่าเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่
ประเทศเยอรมัน[๙]
เยอรมันเป็นประเทศที่มีระบบกฎหมายปกครองแยกต่างหากจากหลักกฎหมายเอกชนกรณีนายจ้างลูกจ้าง เมื่อนายจ้างจ่ายค่าสินไหมทดแทนให้ไปแล้ว ก็อาจฟ้องไล่เบี้ยเอาจากลูกจ้างได้ แต่หลักในกรณีส่วนราชการแต่เดิมมีกำหนดความรับผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้โดยเฉพาะ ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระทำหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อจะต้องรับผิดชอบเป็นส่วนตัวต่อผู้ได้รับความเสียหาย
แต่หลักนี้ต่อมาถูกเปลี่ยนแปลงไปโดยกฎหมายปี ค.ศ.๑๙๑๐ โดยรัฐและองค์กรของรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบในผลละเมิดที่เกิดต่อเอกชนโดยตรงเป็นเบื้องต้น ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ ปี ค.ศ.๑๙๔๙ ก็กำหนดหลักเช่นเดียวกันโดยรัฐจะต้องรับผิดชอบการละเมิดทุกอย่างที่กระทำโดยผู้ซึ่งใช้อำนาจของรัฐ และรัฐจะเป็นผู้ฟ้องไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ทำละเมิดในภายหลัง แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐจะถูกฟ้องไล่เบี้ยเฉพาะเมื่อตนกระทำการละเมิดโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้นทั้งนี้เพื่อสร้างความมั่นใจให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้อำนาจตามกฎหมายมหาชน เพื่อที่จะไม่ถูกฟ้องให้รับผิดในภายหลัง เช่นการออกคำสั่งใบอนุญาตตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ ส่วนกรณีละเมิดโดยประมาทเพียงเล็กน้อยจะไม่มีการฟ้องไล่เบี้ยจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังนั้น ในระบบของเยอรมัน เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ทำละเมิดจะไม่ถูกฟ้องโดยตรงในศาลสำหรับกรณีละเมิดโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ
ประเทศฝรั่งเศส[๑๐]
ฝรั่งเศสเป็นประเทศที่มีระบบกฎหมายปกครองเกี่ยวกับเรื่องละเมิดแยกต่างหากจากกรณีกฎหมายเอกชนและยอมรับกันมานานแล้วว่ารัฐจะต้องรับผิดชอบในการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐ สำหรับเรื่องละเมิดทางปกครองนั้นได้วางหลักว่าจะต้องมีหลักเกณฑ์เฉพาะเพื่อความเหมาะสมของระบบราชการและการประสานสิทธิประโยชน์ของรัฐและเอกชน และจากที่พัฒนามาจนถึงปัจจุบันได้มีการจำแนกความรับผิดออกเป็น ๓ประเภทคือ
๑. เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดโดยวัตถุประสงค์ส่วนตัว กรณีนี้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบเองในการเยียวยาผู้เสียหาย รัฐจะไม่เข้าไปรับผิดชอบด้วย เช่น คดี Litzier (C.E. ๒๓ June ๑๙๕๔) เจ้าหน้าที่ศุลกากรใช้ปืนราชการไปทำละเมิดนอกเวลาปฏิบัติหน้าที่
๒ เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐก่อให้เกิดความเสียหายแก่เอกชนในการปฏิบัติตามหน้าที่ และไม่มีวัตถุประสงค์ไม่ชอบเป็นส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐปะปนในการกระทำเช่นนั้น ในกรณีนี้รัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบในความเสียหายโดยตรง เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ต้องรับผิดชอบและจะไม่ถูกฟ้องเป็นส่วนตัว
๓ เป็นกรณีการกระทำละเมิดที่มีความรับผิดผสมกันทั้งความรับผิดของรัฐและของเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นส่วนตัว ขอบเขตความรับผิดในประเภทนี้ค่อนข้างจะกว้างขวางโดยเป็นนโยบายทางกฎหมายที่จะช่วยผู้เสียหายให้ได้รับการเยียวยาเพราะอาจเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่มีเงินพอจะชดใช้ได้ดีพอก็ได้ และรัฐเองก็สมควรมีระบบในการบริหารที่จะคอยควบคุมดูแลเจ้าหน้าที่ของรัฐให้อยู่ในสภาพที่เหมาะสมด้วย ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นส่วนตัวหรือจะฟ้องร้องรัฐโดยตรงก็ได้ ส่วนในระหว่างรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นจะมีการฟ้องไล่เบี้ยกันได้ตามความรุนแรงแห่งการกระทำ
ในการฟ้องไล่เบี้ยจากเจ้าหน้าที่ของรัฐในการละเมิดแบบผสมนี้ เห็นกันว่าหากให้เจ้าหน้าที่ของรัฐรับผิดชอบเสมอไปแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐจะไม่กล้าตัดสินใจทำงานต่างๆ ได้เต็มที่ปกติรัฐจึงฟ้องไล่เบี้ยเฉพาะในกรณีที่มีการกระทำละเมิดโดยจงใจ โดยเจตนาร้าย หรือโดยการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และกรณีเกี่ยวพันโดยใกล้ชิดกับหลักการบริหารงานบุคคลประเด็นในทางวินัยอย่างหนึ่ง ดังนั้น ในกรณีกระทำละเมิดร่วมกันหลายคน จึงไม่มีหลักต้องรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมต่อรัฐ แต่ศาลจะกำหนดค่าสินไหมทดแทนสำหรับผู้ร่วมกระทำผิดแต่ละคนเป็นรายบุคคลตามความรุนแรงของความผิดแต่ละคน โดยคำนึงถึงตำแหน่งและหน้าที่ที่รับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละคนด้วย
แนวคิดเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐในประเทศไทย
การนำหลักกฎหมายแพ่งที่ใช้บังคับระหว่างเอกชนกับเอกชนที่กระทำละเมิดกันมาใช้กับการกระทำละเมิดโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดในผลละเมิดเสมอไปนั้นได้ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐเพราะการงานที่ทำเป็นการกระทำเพื่อประโยชน์ของรับ แต่ในระบบนั้นกลับให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดเป็นส่วนตัวเสมอไป โดยรัฐไม่มีส่วนรับผิดใดๆ เลย เว้นแต่เป็นการรับผิดแทนไปก่อน แล้วไปไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐในภายหลัง อันมีผลเสียต่อระบบการดำเนินงานของราชการอยู่มาก กล่าวคือ เจ้าหน้าที่ที่สุจริตและมีความขยันหมั่นเพียรก็ยังอาจตัดสินใจผิดโดยสุจริตหรือประมาทเลินเล่อเพียงเล็กน้อย ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลละเมิดและต้องรับผิดโดยหลีกเลี่ยงไม่ได้และความรับผิดดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลเสียหายมากได้ง่ายตามขนาดการบริหารและความรับผิดชอบของรัฐ ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้นที่ว่า เจ้าหน้าที่ดำเนินกิจการต่างๆ ของหน่วยงานของรัฐนั้น มิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์อันเป็นการเฉพาะตัว การปล่อยให้ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ในกรณีที่ปฏิบัติงานในหน้าที่ เป็นไปตามกฎหมายเอกชนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จึงเป็นการไม่เหมาะสมก่อให้เกิดความเข้าใจผิดว่าเจ้าหน้าที่จะต้องรับผิดในการกระทำต่างๆ เป็นการเฉพาะตัวเสมอไป เมื่อการที่ทำไปทำให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกเพียงใด ก็จะมีการฟ้องไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่เต็มจำนวนนั้น ทั้งที่บางกรณีเกิดขึ้นโดยความไม่ตั้งใจหรือความผิดพลาดเพียงเล็กน้อยในการปฏิบัติหน้าที่ นอกจากนั้น ยังมีการนำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมในระบบกฎหมายแพ่งมาใช้บังคับ ให้เจ้าหน้าที่ต้องร่วมรับผิดในการกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้อื่นด้วย ซึ่งระบบนั้นมุ่งหมายแต่จะให้ได้เงินครบโดยไม่คำนึงถึงความเป็นธรรมที่จะมีต่อแต่ละคน กรณีเป็นการก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่และยังเป็นการบั่นทอนกำลังขวัญในการทำงานของเจ้าหน้าที่ด้วย จนบางครั้งกลายเป็นปัญหาในการบริหาร เพราะเจ้าหน้าที่ไม่กล้าตัดสินใจดำเนินงานเท่าที่ควรเพราะเกรงความรับผิดที่จะเกิดแก่ตน ด้วยเหตุผลดังกล่าวแล้ว จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่หน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ขึ้นใช้บังคับ โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดทางละเมิดในการปฏิบัติงานในหน้าที่เฉพาะเมื่อเป็นการจงใจกระทำเพื่อการเฉพาะตัวหรือจงใจให้เกิดความเสียหายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และให้แบ่งแยกความรับผิดของแต่ละคน มิให้นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของรัฐ
ผู้ศึกษาเห็นว่าแนวความคิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีความแตกต่างจากแนวคิดของประเทศเยอรมัน เนื่องจากประเทศเยอรมันกำหนดให้รัฐจะต้องรับผิดชอบการละเมิดทุกอย่างที่กระทำโดยผู้ซึ่งใช้อำนาจของรัฐ แต่ในส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้มุ่งประเด็นความรับผิดชอบการละเมิดของผู้ใช้อำนาจของรัฐ แต่มุ่งเน้นในเรื่องการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ซึ่งอาจมีการใช้อำนาจของรัฐหรือไม่ก็ได้ ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับหลักการความรับรับผิดทางละเมิดของประเทศฝรั่งเศส
๓) รายละเอียดในการแปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทย เป็นบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)
ในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาตามเรื่องเสนอของรองนายกรัฐมนตรี (นายสมคิด จาตุศรีพิทักษ์) ประธานคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจและลงมติอนุมัติและเห็นชอบตามที่รองนายกรัฐมนตรี เสนอทั้ง ๔ ข้อ ดังนี้
๑. อนุมัติการแปลงสภาพทุนเป็นทุนเรือนหุ้นของ กสท. โดยจัดตั้งบริษัท กสทโทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด และให้บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด(มหาชน) ได้รับการยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามคำสั่ง ระเบียบ ข้อบังคับและมติคณะรัฐมนตรี ที่ใช้กับรัฐวิสาหกิจทั่วไปมาใช้บังคับ เพื่อให้สามารถบริหารงานในรูปแบบเอกชนทั่วไป สำหรับ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด ยังคงให้ปฏิบัติ ตามกฎ ระเบียบ ข้อบังคับและมติ คณะรัฐมนตรีที่ใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจ
๒. เห็นชอบให้บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีทุนจดทะเบียนเริ่มแรกสำหรับการจัดตั้งบริษัทจำนวน ๑๐,๐๐๐ ล้านบาท ซึ่งประกอบด้วยหุ้นสามัญจำนวน ๑,๐๐๐ ล้านหุ้น มูลค่าที่ตราไว้ ๑๐ บาทต่อหุ้น และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด มีทุนจดทะเบียนเริ่มแรก สำหรับการจัดตั้งบริษัทจำนวน ๗๕๐ ล้านบาท ซึ่งประกอบด้วยหุ้นสามัญจำนวน ๗๕ ล้านหุ้น มูลค่าที่ตราไว้ ๑๐ บาทต่อหุ้น และเมื่อได้ข้อยุติเกี่ยวกับ การลงบันทึกบัญชีในส่วนของทุนจากผู้ตรวจสอบบัญชี และได้ข้อสรุปจากกลุ่มบริษัทผู้จัดการจำหน่ายและรับประกันการจำหน่ายในการประเมินมูลค่าที่แท้จริงของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด และจำนวนทุนจดทะเบียนที่เหมาะสมก่อนการเสนอขายหุ้นต่อพนักงาน และประชาชนทั่วไปแล้วให้บริษัทฯ นำกำไรสะสมบางส่วนหรือทั้งหมดมาจัดสรรเป็นทุนจดทะเบียนที่เรียกชำระแล้วเพิ่มเติม (Recapitalization) ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามดุลยพินิจของกระทรวงการคลัง และบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด โดยให้บริษัทฯ จ่ายเงินปันผลในรูปของหุ้นสามัญ (Stock Dividend) ให้กับกระทรวงการคลังทั้งหมด
๓. เห็นชอบให้รัฐมนตรี ว่าการกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร กำกับดูแลในด้านนโยบายของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด ที่จะจัดตั้งขึ้น โดยอาศัยอำนาจหน้าที่ตาม มาตรา ๑๓ (๓) ของพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒
๔. สำหรับการจัดสรรหุ้นให้แก่พนักงานตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม๒๕๔๕ เห็นสมควรจัดสรรหุ้นให้พนักงาน กสท. โดยซื้อราคาพาร์จำนวน ๖ เท่าของเงินเดือนและหุ้นให้เปล่าจำนวน ๒ เท่าของเงินเดือน ทั้งนี้ การจัดสรรหุ้นให้พนักงานดังกล่าวจ้องไม่เกินร้อนละ ๖.๕ ของทุนจดทะเบียน โดยเป็นการให้ครั้งเดียวเมื่อกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย
โดยในรายละเอียดข้อเสนอการปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทย เป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ตามาตรา ๑๙(๒) แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒กำหนดพนักงานที่จะให้เป็นลูกจ้างของบริษัท โดยให้ผู้ปฏิบัติงานในส่วนกิจการโทรคมนาคมทั้งหมดของ กสท. ได้แก่พนักงาน ลูกจ้างตามข้อบังคับการสื่อสารแห่งประเทศไทย ฉบับที่ ๓ พ.ศ. ๒๕๒๐ และลูกจ้างรายวันตามสัญญาจ้างที่มีอยู่ ณ วันที่มีการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท โอนไปเป็นลูกจ้างของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) โดยได้รับเงินเดือน ค่าจ้าง และสิทธิประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม กับให้ถือเวลาการทำงานของพนักงานและลูกจ้างตามข้อบังคับการสื่อสารแห่งประเทศไทย ฉบับที่ ๓ พ.ศ. ๒๕๒๐ดังกล่าวใน กสท. เป็นเวลาการทำงานในบริษัท โดยไม่ถือว่าการเปลี่ยนสภาพจาก กสท. เป็นบริษัทนั้นเป็นการเลิกจ้าง ตลอดจนให้กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และกองทุนบำเหน็จของพนักงาน กสท. เดิมที่เปลี่ยนสภาพเป็นบริษัทยังคงอยู่ต่อไป โดยให้บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีฐานะเป็นนายจ้างแทน กสท.
วันที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๔๖ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ตรา พระราชกฤษฎีกาตามมาตรา ๒๖ และมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๖ ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ เป็นต้นไป (มาตรา ๓ ให้พระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ เป็นอันยกเลิกตั้งแต่วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ เป็นต้นไป) ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๒๐ ตอนที่ ๗๗ ก วันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๔๖ สำหรับเหตุผลที่ต้องมีการตรา พระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๖ มีเหตุผลคือเนื่องจากได้มีการจัดตั้งบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด(มหาชน) และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด โดยเปลี่ยนทุนของการสื่อสารแห่งประเทศไทยเป็นหุ้นตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ และให้โอนกิจการของการสื่อสารแห่งประเทศไทยไปให้แก่ทั้งสองบริษัทดังกล่าวทั้งหมด ซึ่งมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ในกรณีดังกล่าวให้ตรา พระราชกฤษฎีกาเพื่อกำหนดเงื่อนเวลายุบเลิกรัฐวิสาหกิจ และเมื่อมีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใดแล้ว ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจดังกล่าวเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดใน พระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น ดังนั้นจึงสมควรกำหนดเงื่อนเวลาไว้เพื่อให้ทราบว่ากฎหมายว่าด้วยการสื่อสารแห่งประเทศไทยเป็นอันยกเลิกเมื่อใด จึงจำเป็นต้องตรา พระราชกฤษฎีกานี้
วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ได้มีการจดทะเบียนตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นนิติบุคคล ประเภท บริษัทมหาชนจำกัด ดังนั้น วันที่ ๑๔ สิงหาคมของทุกปีจึงถือว่าเป็นวันจัดตั้ง บริษัท กสท โทรคมนาคมจำกัด (มหาชน)
๔) ปัญหาการนำหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้กับพนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)
บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ได้จัดตั้งเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทมหาชนจำกัด ตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ.๒๕๓๕ โดยการจัดตั้งบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ดังกล่าวเป็นผลสืบเนื่องมาจากการแปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.๒๕๔๒ ซึ่งมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมด (๑๐๐%) ในกิจการของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และอยู่ในการกำกับดูแลของกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ซึ่งหากพิจารณาตามความหมายทั่วไปในเรื่องการแปรรูปก็จัดได้ว่า บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ได้เปลี่ยนฐานะทางกฎหมายจากนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน (ตามพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ ) เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน (ตามพระราชบัญญัติบริษัท มหาชน จำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ ) แม้ว่าบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ยังมีกระทรวงการคลังถือหุ้นมากกว่าร้อยละห้าสิบก็ตาม และเป็นการแปรรูปที่รัฐยังคงเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ ซึ่งอาจจัดได้ว่าเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในลักษณะที่ใกล้เคียงกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศอังกฤษซึ่งรัฐยังคงเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ในกิจการที่มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นอยู่เอง
สำหรับความรับผิดทางละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงาน/ลูกจ้างของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เมื่อพิจารณาจากนิยามตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ หน่วยงานของรัฐ หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรมราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานอื่นของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัตินี้ด้วย การที่บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จัดตั้งตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ.๒๕๓๕ ซึ่งจัดอยู่ในกฎหมายเอกชน ทำให้บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ไม่เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาตาม พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ทั้งไม่ปรากฏว่ามีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นหน่วยงานของรัฐ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จึงไม่อยู่ในบังคับใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด พ.ศ.๒๕๓๙ เนื่องจากไม่อยู่ในเงื่อนไขของนิยามคำว่า หน่วยงานของรัฐ ทั้งนี้เป็นไปตามข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ ๖๙๓/๒๕๔๕[๑๑] ซึ่งผู้ศึกษาเห็นว่าเป็นการสอดคล้องกับความหมายทั่วไปของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดย บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีลักษณะสภาพเป็นบริษัทที่เป็นนิติบุคคลเอกชนโดยแท้
อย่างไรก็ตาม แม้บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จะมีสภาพเป็นบริษัทที่เป็นนิติบุคคลเอกชนจากผลการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในความหมายทั่วไปข้างต้น แต่โดยความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในทางกฎหมาย จะต้องเป็นการดำเนินการใดๆในลักษณะที่ทำให้กิจการใดกิจการหนึ่งหลุดพ้นไปจากภาคเศรษฐกิจมหาชน ซึ่งในปัจจุบันกระทรวงการคลังยังถือหุ้นใน บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ๑๐๐% จึงอาจถือได้ว่า บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ยังอยู่ในสถานะของรัฐวิสาหกิจ ตามความหมายในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ ได้กำหนดไว้ใน (ข) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
โดยสรุปสถานะของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จะเป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่จึงขึ้นอยู่กับการกำหนดความหมายของกฎหมายแต่ละฉบับ ซึ่งผู้ศึกษาเห็นว่ารัฐควรมีความชัดเจนในการกำหนดสถานะภายหลังการแปรรูปของรัฐวิสาหกิจในลักษณะใดลักษณะหนึ่งเท่านั้นโดยเฉพาะการใช้อำนาจในทางกฎหมายมหาชนควรเป็นแนวทางเดียวกัน เพื่อมิให้เกิดความลักลั่นในการใช้กฎหมาย
๔.๑ สถานะของพนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ภายหลังการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
จากสถานะของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ซึ่งหากพิจารณาจากเกณฑ์ความหมาย การแปรูปรัฐวิสาหกิจ ในทางกฎหมาย จะมีผลให้พนักงานเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจอยู่เช่นเดิมเนื่องจากยังถือว่าบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) อยู่ในสถานะของรัฐวิสาหกิจ แต่หากมองตามความหมาย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั่วไป อาจถือได้ว่าบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) อยู่ในสถานะนิติบุคคลเอกชนตาม พระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งในที่นี้ผู้ศึกษาจะวิเคราะห์สถานะของพนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จำกัด เฉพาะในความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั่วไป
ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ
(๑) การที่ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นนิติบุคคลเอกชน ยังคงมีการใช้อำนาจรัฐอยู่หรือไม่
(๒) พนักงานของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จะมีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือไม่
ประเด็น (๑) การที่ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นนิติบุคคลเอกชนยังคงมีการใช้อำนาจรัฐหรือไม่นั้นหากมองย้อนกลับไปในขณะที่เป็นการสื่อสารแห่งประเทศไทย ที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมและธุรกิจต่อเนื่องใกล้เคียงกันหรือซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคม ทั้งนี้เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนิติบุคคลอื่นโดยเฉพาะ และโดยที่การสื่อสารแห่งประเทศไทยเป็นหน่วยงานที่รับโอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน หนี้ ข้าราชการและลูกจ้างของกรมไปรษณีย์โทรเลขมาเป็นการสื่อสารแห่งประเทศไทยตามมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ ซึ่งตามพระราชบัญญัติโทรเลขโทรศัพท์ พ.ศ.๒๔๗๗ มาตรา ๕ , ๖[๑๒] กำหนดให้รัฐบาลทรงไว้ซึ่งอำนาจสิทธิขาดที่จะตั้งบำรุงและทำการโทรเลขและโทรศัพท์ภายในราชอาณาจักรสยาม และอำนาจนี้มอบไว้แก่กรมไปรษณีย์ให้มีสิทธิและหน้าที่แต่ผู้เดียวในการทำโทรเลขและโทรศัพท์ และเมื่อได้มีการโอนบรรดา กิจการ ทรัพย์สิน ข้าราชการและลูกจ้างของกรมไปรษณีย์มาเป็นการสื่อสารแห่งประเทศไทยโดยอาศัยพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ ดังนั้นอำนาจสิทธิเด็ดขาดในการทำโทรเลขและโทรศัพท์จึงตกเป็นของการสื่อสารแห่งประเทศไทยและเป็นการใช้อำนาจดำเนินการแทนรัฐ
ในปี พ.ศ. ๒๕๔๑ คณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบกับแผนแม่บทการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ คณะรัฐมนตรีได้มีมติการแปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทยเป็นสองบริษัท คือ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)ที่จัดตั้งตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ และบริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยจดทะเบียนจัดตั้งทั้งสองบริษัทในวันที่ ๑๔ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ซึ่งผู้ศึกษาเห็นว่า หากพิจารณาจากประเภทรัฐวิสาหกิจ จากเดิมการสื่อสารแห่งประเทศไทยที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ ได้แปลงสภาพไปเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยสภาพที่รัฐเป็นเพียงผู้ถือหุ้นข้างมากเท่านั้น เมื่อได้มีการจดทะเบียนบริษัทต่อนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัดก็ต้องดำเนินกิจการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด ดังนั้นสภาพความเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ จึงน่าจะสิ้นสภาพลงตั้งแต่ได้มีการจดทะเบียนบริษัทต่อนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทแล้ว และเปลี่ยนสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัดที่เป็นนิติบุคคลเอกชน โดยในส่วนการใช้อำนาจดำเนินการแทนรัฐที่มีลักษณะของอำนาจมหาชนนั้นปรากฏว่าได้มีการจัดตั้งองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระซึ่งเป็นองค์กร ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๔๗ ที่เรียกว่าคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ ( กสทช.) กำหนดให้เป็นผู้กำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม ผู้ศึกษาจึงเห็นว่า บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ไม่มีการใช้อำนาจแทนรัฐนับแต่มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและมี กสทช. เข้ามาเป็นผู้กำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม ดังจะเห็นได้จากเดิมที่ การสื่อสารแห่งประเทศไทยเป็นผู้ให้ใบอนุญาตในการจัดสรรคลื่นความถี่ให้แก่บริษัทเอกชนในรูปของสัญญาสัมปทานแต่เมื่อมีการแปลงสภาพมาเป็นบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) แล้วอำนาจในการจัดสรรคลื่นความถี่ให้แก่ผู้ประกอบการรายใดเป็นอำนาจของ กสทช. นอกจากนี้การจะออกพระราชกฤษฎีกาเพื่อให้รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือ ตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ มีอำนาจมหาชนได้นั้นกฎหมายได้กำหนดขอบเขตไว้อย่างจำกัดว่า ให้ออกพระราชกฤษฎีกาที่ให้บริษัทคงอำนาจ สิทธิ หรือ ประโยชน์ได้เพียงเท่าที่จำเป็นแก่การดำเนินงานที่จะก่อให้เกิดต่อประโยชน์ส่วนรวม โดยต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมในการแข่งขันธุรกิจ
อย่างไรก็ตามในการจัดตั้งศาลปกครอง รวมตลอดไปจนถึงการออกพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ วัตถุที่สำคัญประการหนึ่งก็คือเพื่อให้ศาลปกครองตรวจสอบการกระทำของหน่วยงานรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าการกระทำนั้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ตลอดจนแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายของประชาชน อันเกิดจากการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มักจะมีผลกระทบต่อประชาชนมากที่สุดคือ การใช้ อำนาจมหาชน หรือ อำนาจบังคับการฝ่ายเดียว จะเห็นได้ว่าแม้รัฐวิสาหกิจที่ได้ดำเนินการแปลงสภาพจากรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติไปเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.๒๕๔๒ แล้วก็ตามแต่รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ยังคงไว้ซึ่งอำนาจมหาชนหรืออำนาจบังคับการฝ่ายเดียวไว้ต่อไปเหมือนอย่างเช่นเมื่อครั้งที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ [๑๓] เมื่อรัฐวิสาหกิจประเภทนี้มีอำนาจมหาชนอยู่ก็อาจมีการใช้อำนาจดังกล่าวไปในทางที่มิชอบหรือสร้างความเดือดร้อนเสียหายให้แก่ประชาชนได้ และเมื่อประชาชนได้รับความเดือดร้อนจากการใช้อำนาจมหาชนของเจ้าหน้าที่รัฐนั้น ที่พึ่งของประชาชนก็คือศาล หากมองแต่เพียงประเภทรัฐวิสาหกิจแล้วบอกว่าไม่อยู่ภายใต้เขตอำนาจศาลปกครองแล้วก็จะต้องไปฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม ซึ่งการดำเนินคดีที่เริ่มตั้งแต่การฟ้องคดีต่อศาลตลอดจนไปถึงการพิจารณาพิพากษาคดีนั้นย่อมมีความแตกต่างไปจากการดำเนินคดีในที่มุ่งคุ้มครองฝ่ายประชาชนมากกว่าคุ้มครองฝ่ายรัฐ และด้วยกระบวนการที่แตกต่างนี้เองอาจส่งผลต่อผลแพ้ชนะคดีกันได้ เนื่องจากคู่ความทั้งสองฝ่ายมีหน้าที่ที่จะต้องนำสืบพยานหลักฐานต่อศาลและโดยที่พยานหลักฐานทั้งหมดล้วนอยู่ที่คู่ความฝ่ายรัฐ ประชาชนธรรมดาจึงยากที่จะเข้าถึงและนำเสนอพยานหลักฐานต่อศาลได้ อย่างดีที่สุดอาจทำได้แค่เพียงเรียกพยานหลักฐานดังกล่าวเข้ามาในคดีเท่านั้น และก็ไม่แน่ว่าผู้พิพากษาจะเรียกพยานหลักฐานเข้ามาในคดีหรือไม่ ซึ่งขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้พิพากษาแต่ละท่าน แตกต่างจากการดำเนินคดีในศาลปกครองที่จะมีผู้พิพากษาเจ้าของสำนวนเป็นผู้แสวงหาข้อเท็จจริงโดยมีอำนาจตรวจสอบพยานหลักฐานนอกเหนือจากพยานหลักฐานของคู่กรณีได้ ด้วยเหตุนี้จึงสมควรที่จะให้ศาลปกครองเป็นผู้ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบรัฐวิสาหกิจตลอดจนเจ้าหน้าที่รัฐวิสาหกิจประเภทนี้มากกว่าศาลยุติธรรม จึงได้จัดประเภทรัฐวิสาหกิจเหล่านี้เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ประเด็น (๒). พนักงาน บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือไม่ จึงขึ้นอยู่ที่ว่าบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีการใช้อำนาจของรัฐหรือไม่ตามประเด็น (๑) ดังกล่าวข้างต้น ซึ่งในประเด็นนี้ผู้ศึกษาเห็นว่า บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน ) ไม่มีการใช้อำนาจแทนรัฐแล้วภายหลังการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เนื่องจากมีองค์กร กสทช เข้ามาเป็นผู้กำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม และ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) อยู่ในฐานะผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมรายหนึ่งเช่นเดียวกับบริษัทเอกชนทั่วไปโดยผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมทุกรายอยู่ภายใต้กำกับดูแลและต้องขออนุญาตในการดำเนินกิจการโทรคมนาคมจาก กสทช ดังนั้นฐานะของพนักงาน บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จึงไม่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ
อย่างไรก็ตามได้มีคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗/๒๕๔๗ วินิจฉัยว่า แม้องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยจะเปลี่ยนสถานะจากเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามที่มีกฎหมายจัดตั้งเป็นบริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่นจำกัด (มหาชน) แต่เนื่องจาก บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) มีวัตถุประสงค์ที่สำคัญคือประกอบกิจการค้าและการให้บริการสื่อสารโทรคมนาคมทุกชนิด ซึ่งหมายรวมถึงการให้บริการด้านต่างๆ เกี่ยวกับกิจการโทรศัพท์เช่นเดียวกับองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๗ บริษัทดังกล่าวจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นพนักงานที่ทำงานในบริษัทจึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอาจสรุปแนววินิจฉัยศาลปกครองได้ว่ารัฐวิสาหกิจที่แปลงสภาพไปเป็นรูปแบบบริษัทยังมีวัตถุประสงค์เช่นเดียวกับในขณะที่เป็นรัฐวิสาหกิจ บริษัทดังกล่าวจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัย มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงมีผลทำให้พนักงานที่ทำงานในบริษัทดังกล่าวมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วย และโดยที่บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีสภาพองค์กรและวัตถุประสงค์ในการดำเนินกิจการในลักษณะเดียวกับ บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และเป็นรัฐวิสาหกิจในการดำเนินกิจการโทรคมนาคมที่มาจากแปลงสภาพตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ในคราวเดียวกัน จึงอาจถือได้ว่าโดยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว มีผลให้พนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) อยู่ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ด้วย
๔.๒ การนำหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ มาใช้กับพนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)
จากผลสืบเนื่องการแปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทย ซึ่งมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติจัดตั้ง ไปสู่รูปแบบการบริหารงานแบบเอกชนโดยจัดตั้งตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ.๒๕๓๕ มีผลทำให้บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ไม่อยู่ในความหมาย หน่วยงานของรัฐ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดขอเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ตามข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกา และจากสถานะของบริษัทที่เป็นนิติบุคคลเอกชนตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จำกัดที่ไม่มีการใช้อำนาจของรัฐ ทำให้ความรับผิดทางแพ่งของพนักงานต้องเปลี่ยนแปลงไปจากต้องรับผิดในการกระทำทางแพ่งเมื่อได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง มาเป็นต้องรับผิดทางแพ่งเมื่อได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อธรรมดาตามหลักประมวลกฎหมายแพ่งพาณิชย์ ซึ่งผู้ศึกษาขอลำดับความเป็นมาในการใช้หลักเกณฑ์ความรับผิดทางแพ่งของพนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ดังนี้
การสื่อสารแห่งประทศไทย (กสท.)จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกสท. พ.ศ. ๒๕๑๙ เมื่อวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๒๐ และได้มีข้อบังคับ กสท. ฉบับที่ ๑ ว่าด้วยความรับผิดของพนักงานและลูกจ้างการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ข้อ ๕ กำหนดว่า ถ้าข้อเท็จจริงปรากฏว่า พนักงานหรือลูกจ้างผู้ใดได้กระทำหรืองดเว้นกระทำการใดๆ โดยเจตนาหรือประมาทเลินเล่อ หรือโดยทุจริตหรือประพฤติมิชอบด้วยประการใดๆ อันเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายกับ กสท. พนักงานหรือลูกจ้างผู้นั้นต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้กับ กสท. ซึ่งนับแต่เป็น กสท. พนักงานหรือลูกจ้างต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้กับ กสท. ต่อเมื่อได้กระทำหรืองดเว้นกระทำการใดๆโดยเจตนาหรือประมาทเลินเล่อซึ่งเป็นไปตามหลักความรับผิดตามประมวลกฎมายแพ่งและพาณิชย์ โดยถือว่าข้อบังคับฉบับที่ ๑ ดังกล่าวเป็นข้อบังคับในการทำงานของพนักงานหรือลูกจ้างใน กสท.
ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ (มีผลใช้บังคับ ในวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๓๙)ซึ่งมีผลใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ ทำให้ กสท. อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติดังกล่าวและในการพิจารณาความรับผิดของพนักงานและลูกจ้างใน กสท.ในทางแพ่งที่ทำให้เกิดความเสียหายกับ กสท. นั้นต้องเป็นการกระทำหรือดเว้นกระทำการใดๆโดยเจตนาหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และได้มีการปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย หลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เช่น จากเดิมตามข้อบังคับ กสท. ฉบับที่ ๑ ฯ ข้อ ๑๔ เมื่อได้รับสำนวนการสอบสวนจากคณะกรรมการสอบสวนแล้วให้ผู้ว่าการมีอำนาจสั่งให้กองหรือสำนักงานที่เกี่ยวข้องหรือคณะกรรมการที่ผู้ว่าการแต่งตั้ง ตรวจสำนวนการสอบสวนและพิจารณาเสนอความเห็นต่อผู้ว่าการ และให้ผู้ว่าการรีบสั่งการโดยเร็วโดยให้คำนึงถึงอายุความด้วย แต่เมื่อ กสท. ได้ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้วก็ได้ส่งสำนวนการสอบสวนให้กระทรวงการคลังตรวจสอบด้วย ตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวในข้อ ๑๗วรรคสอง ให้ผู้แต่งตั้งส่งสำนวนภายในเจ็ดวันนับแต่วันวินิจฉัยสั่งการให้กระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบ เว้นแต่เป็นเรื่องที่กระทรวงการคลังประกาศกำหนดว่าไม่ต้องรายงานให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ
ทั้งนี้ กสท. ไม่ได้มีการแก้ไขข้อบังคับ กสท. ฉบับที่ ๑ในข้อ ๕ ว่าจะต้อง เป็นการกระทำหรืองดเว้นกระทำการใดๆโดยเจตนาหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง โดยเห็นว่าหลักเกณฑ์ความรับผิดในการกระทำหรืองดเว้นกระทำการใดๆอย่างร้ายแรงเป็นไปตามกฎหมายจึงไม่จำต้องแก้ไขข้อบังคับฉบับที่ ๑ และได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด พ.ศ. ๒๕๓๙ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยถือปฏิบัติเป็นข้อบังคับในการทำงานของพนักงาน กสท. ซึ่งเป็นเงื่อนไขในการทำงานที่เกี่ยวกับสภาพการจ้างด้วย และตามพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดว่า ให้ถือว่าบรรดาสภาพการจ้างที่มีอยู่ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ เป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างตามพระราชบัญญัตินี้ ดังนั้นสภาพการจ้างที่รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมีอยู่ก่อนวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๔๓ ซึ่งรวมถึง บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ให้ถือว่าเป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างของรัฐวิสาหกิจนั้นตั้งแต่ วันที่ ๘ เมษายน ๒๕๔๓โดยข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างดังกล่าวมิใช่ข้อตกลงซึ่งเกิดจากการยื่นข้อเรียกร้องและเจรจาตกลงกันระหว่างนายจ้างกับสหภาพแรงงานแต่อย่างใด แต่เป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างที่กฎหมายให้ถือว่าเป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างเพื่อให้เป็นฐานที่นายจ้างและสหภาพแรงงานจะใช้สิทธิยื่นข้อเรียกร้องให้มีการกำหนดข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างฉบับใหม่ หรือยื่นข้อเรียกร้องให้แก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้ได้ข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างที่พอใจและยอมรับได้ต่อไป
เมื่อพิจารณาจากมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ตามรายละเอียดข้อเสนอการแปลงสภาพ กสท. เป็นบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)ที่เห็นชอบให้ผู้ปฏิบัติงานในส่วนกิจการ โทรคมนาคมทั้งหมดของ กสท.ได้แก่พนักงานและลูกจ้างตามข้อบังคับกสท. ฉบับที่ ๓ พ.ศ.๒๕๒๐ และลูกจ้างรายวันตามสัญญาจ้างที่มีอยู่ ณ วันที่มีการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท โอนไปเป็นลูกจ้างของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) โดยได้รับเงินเดือน ค่าจ้าง และสิทธิประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม กับให้ถือเวลาการทำงานของพนักงานและลูกจ้างตามข้อบังคับกสท. ฉบับที่ ๓ พ.ศ.๒๕๒๐ ดังกล่าวใน กสท. เป็นเวลาการทำงานในบริษัท โดยไม่ถือว่าการเปลี่ยนสภาพจาก กสท. เป็นบริษัทนั้นเป็นการเลิกจ้างตลอดจนให้กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และกองทุนบำเหน็จของพนักงาน กสท. เดิมที่เปลี่ยนสภาพเป็นบริษัทยังคงอยู่ต่อไป โดยให้บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีฐานะเป็นนายจ้างแทน กสท. ซึ่งตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ตามรายละเอียดข้อเสนอการแปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทยเป็นไปตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๕ที่บัญญัติว่า ในวันจดทะเบียนบริษัทซึ่งเปลี่ยนสภาพมาจากรัฐวิสาหกิจโดยการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทนั้นและได้รับเงินเดือน ค่าจ้าง สิทธิประโยชน์ต่างๆ ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม กับให้ถือว่าเวลาการทำงานของพนักงานดังกล่าวในรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นเวลาการทำงานในบริษัทโดยไม่ถือว่าการเปลี่ยนสภาพจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นบริษัทนั้นเป็นการเลิกจ้างนั้น แสดงให้เห็นว่า เมื่อมีการเปลี่ยนสภาพรัฐวิสาหกิจด้วยวิธีการดังกล่าวแล้ว พนักงานรัฐวิสาหกิจย่อมเปลี่ยนสถานะกลายเป็นบริษัทที่จัดตั้งขึ้น และสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับต่อไปย่อมที่จะต้องเป็นไปตามสถานะของลูกจ้างบริษัท ซึ่งอาจจะถูกกำหนดขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับฐานะการประกอบกิจการของบริษัทได้ แต่เพื่อคุ้มครองและให้หลักประกันแก่พนักงานของรัฐวิสาหกิจในการทำงานกับบริษัทที่จัดตั้งขึ้นนั้นต่อไป มาตรา ๒๕ วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงได้บัญญัติรับรองให้พนักงานของรัฐวิสาหกิจได้รับเงินเดือน ค่าจ้างและสิทธิประโยชน์ต่างๆในภาพรวมว่าไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม คำว่า สิทธิประโยชน์ ตามมาตรา ๒๕ วรรคสองดังกล่าว มิได้มุ่งหมายความถึงสิทธิประโยชน์ในทุกเรื่องที่พนักงานรัฐวิสาหกิจเคยได้รับ หากแต่มุ่งหมายเฉพาะสิทธิหรือประโยชน์ที่พนักงานของรัฐวิสาหกิจได้รับอันเกี่ยวกับการจ้างหรือการทำงานของตนกับรัฐวิสาหกิจนั้น[๑๔] หากพนักงานของรัฐวิสาหกิจได้รับสิทธิประโยชน์เกี่ยวกับการจ้างหรือการทำงานอยู่อย่างใด เมื่อมีการเปลี่ยนสภาพรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทโดยการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจแล้ว ลูกจ้างของบริษัทก็ยังคงได้สิทธิประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม ผู้ศึกษาจึงเห็นว่า เงื่อนไขสิทธิประโยชน์ที่พนักงานในบริษัท กสทโทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)จะได้รับต้องไม่น้อยกว่าในขณะที่เป็นพนักงานกสท. โดยให้ถือเวลาการทำงานของพนักงานและลูกจ้างตามข้อบังคับ กสท. ฉบับที่๓ พ.ศ. ๒๕๒๐ เป็นเวลาทำงานในบริษัท และข้อบังคับกสท. ฉบับที่ ๑ ว่าด้วยความรับผิดของพนักงานละลูกจ้างกสท.ในทางแพ่ง พ.ศ. ๒๕๒๒ เป็นข้อบังคับในการทำงานของบริษัท ซึ่งตามข้อบังคับดังกล่าวถือได้ว่าเป็นสภาพการจ้างของพนักงานที่มีมาก่อนมีการแปรสภาพเป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ที่ได้มีการใช้หลักเกณฑ์ให้พนักงานรับผิดต่อเมื่อกระทำโดยจงใจ หรือประมาทเลินเล่อย่างร้ายแรง ดังนั้นเมื่อเป็นบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) แล้วข้อบังคับที่ใช้หลักเกณฑ์ความรับผิดต่อเมื่อกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงที่เป็นสภาพการจ้าง จึงสามารถใช้บังคับต่อไปได้โดยเป็นสิทธิหรือประโยชน์ที่พนักงานรัฐวิสาหกิจได้รับอันเกี่ยวกับการจ้างหรือการทำงานของตนกับรัฐวิสาหกิจนั้น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จึงไม่ต้องกลับไปใช้หลักเกณฑ์ความรับผิดจงใจหรือประมาทเลินเล่อธรรมดาตามหลักประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ทั้งนี้ในการแปลงสภาพ กสท.ได้กำหนดเงื่อนไขในการที่พนักงานจะได้รับสิทธิประโยชน์ไม่น้อยกว่าเดิม เป็นสิทธิที่สืบเนื่องจากในคราวที่เป็นกสท. ซึ่งในขณะนั้นกสท. ได้ใช้ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ บังคับโดยใช้หลักเกณฑ์ที่สำคัญประการหนึ่งคือ พนักงานจะต้องรับผิดในการปฏิบัติหน้าที่ต่อเมื่อได้กระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และหลักความรับผิดในการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้ใช้ตามสัดส่วนแห่งการกระทำ ไม่ต้องรับผิดเต็มจำนวนอย่างลูกหนี้ร่วม ซึ่งเป็นข้อตกลงสภาพการจ้างที่เป็นคุณยิ่งกว่าการใช้หลักความรับผิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์โดยผู้ศึกษาเห็นว่าข้อตกลงสภาพการจ้างที่ใช้หลักเกณฑ์ตาม พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ เป็นสภาพการจ้างที่อาจถือได้ว่าเป็นสิทธิหรือประโยชน์ที่พนักงานเคยได้รับอยู่เดิมก่อนมีการแปลงสภาพ เมื่อมีการแปลงสภาพแล้วหากกลับมาใช้หลักความรับผิดตามประมวลกฎหมายแพ่งพาณิชย์ซึ่งทำให้พนักงานต้องรับผิดในการปฏิบัติหน้าที่แม้กระทำโดยประมาทเลินเล่อธรรมดา และต้องรับผิดชอบใช้ค่าสินไหมทดแทนอย่างลูกหนี้ร่วม โดยไม่สามารถแบ่งสัดส่วนแห่งการกระทำที่ตนประมาทเลินเล่อได้ เป็นสภาพการจ้างที่ไม่เป็นคุณกับพนักงานย่อมเป็นการไม่ชอบตามกฎหมายและไม่สอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรีในคราวการแปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทยเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ที่ได้กำหนดให้พนักงานและลูกจ้างที่มีอยู่ ณ วันที่มีการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัท โอนไปเป็นลูกจ้างของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) โดยได้รับเงินเดือน ค่าจ้าง และสิทธิประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิม ทั้งนี้หลักการความรับผิดแบบเอกชนดังกล่าวสามารถดำเนินการได้และอาจจะเหมาะสมสำหรับลักษณะการบริหารงานของบริษัทเอกชนที่แท้จริงที่เจ้าของกิจการเป็นผู้รับความเสี่ยงจากการกำหนดวิธีการทำงานของตนเอง แต่สำหรับบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ซึ่งยังมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้น ๑๐๐% และการบริหารงานยังคงยึดติดกับกฎระเบียบหน่วยงานราชการอยู่ แม้ตามมติคณะรัฐมนตรีในการแปลงสภาพ กสท. จะยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามคำสั่ง ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ที่ใช้กับรัฐวิสาหกิจทั่วไปมาใช้บังคับเพื่อให้สามารถบริหารงานในรูปแบบเอกชนทั่วไป แต่เนื่องจากการยึดติดกับกฎระเบียบหน่วยงานราชการดังกล่าว และระบบส่วนงานของรัฐ มีผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงาน เช่นเดียวกับขณะที่เป็นกสท. ผู้ศึกษาจึงเห็นว่า การที่ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน )นำหลักกฎหมายทางแพ่ง ซึ่งใช้เกณฑ์ประมาทเลินเล่อธรรมดาในการให้พนักงานรับผิดในการปฏิบัติตามหน้าที่และให้พนักงานรับผิดเต็มจำนวนค่าเสียหายตามหลักในเรื่องลูกหนี้ร่วม อาจถือได้ว่าเป็นการลดสภาพการจ้างในการทำงานซึ่งเป็นสิทธิประโยชน์ของพนักงานในส่วนนี้ให้ลดน้อยกว่าเดิม และไม่สอดคล้องกับข้อตกลงในการแปลงสภาพกสท. ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ดังนั้นจึงเห็นว่าบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) สามารถนำหลักเกณฑ์ความรับผิดการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และหลักความรับผิดให้พนักงานชดใช้ค่าสินไหมแทนตามสัดส่วนแห่งการกระทำ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ มาใช้บังคับได้ในฐานะที่หลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นข้อตกลงสภาพการจ้างที่มีการก่อนการแปรรูปกสท. โดยอนุโลม และเงื่อนไขดังกล่าวยังถือเป็น กฎ หรือระเบียบในการทำงานของพนักงานที่มีมาก่อนการแปรรูปกสท. ซึ่งสอดคล้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศอังกฤษที่ให้การโอนย้ายลูกจ้างหรือพนักงานไปยังบริษัทแปรรูปไม่กระทบต่อสิทธิประโยชน์เดิมและ อาจถือเป็นการให้สิทธิพิเศษแก่พนักงานลูกจ้างของกิจการที่ทำการแปรรูปตามมาตรการการแปรรูปวิสาหกิจของฝรั่งเศส หรือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของมาเลเซีย ที่ยังคงให้มีสิทธิ สถานะเป็นข้าราชการเช่นเดิมได้
อนึ่ง แม้ว่าบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จะสามารถนำหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด พ.ศ. ๒๕๓๙มาใช้กับพนักงานโดยถือว่าเป็นข้อตกลงสภาพการจ้างที่มีอยู่ก่อนการแปลงสภาพกสท. ตามติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ก็ตามแต่หลักเกณฑ์ดังกล่าวเป็นข้อตกลงสภาพการจ้างที่มีผลผูกพันกับพนักงานที่มีสถานะเป็นพนักงานกสท.ก่อนมีการแปลงสภาพ กสท.เท่านั้น ซึ่งไม่รวมถึงพนักงานใหม่ที่เข้ามาเมื่อเป็นบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เนื่องจากข้อตกลงสภาพการจ้างที่มีอยู่ก่อนการแปลงสภาพ กสท. ถือเป็นสิทธิ ประโยชน์ เฉพาะพนักงานกสท. ในขณะนั้นที่จะได้รับซึ่งต้องไม่น้อยกว่าที่เคยได้รับอยู่เดิมตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๖ในคราวการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นสำหรับความรับผิดทางแพ่งของพนักงานใหม่ที่เข้ามาเมื่อเป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)ต้องใช้หลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กล่าวคือพนักงานต้องรับผิดทางแพ่งหากกระทำโดยประมาทเลินเล่อธรรมดาและจะต้องรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม
จากการศึกษาพบว่า ในคราวการแปลงสภาพ กสท. ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ และพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) สามารถดำเนินการกำหนดหลักเกณฑ์ความรับผิดทางแพ่งได้ ๒ แนวทาง ดังนี้
แนวทางที่ ๑ พนักงานเดิมในขณะเป็นกสท. ที่โอนมาเป็นพนักงาน บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จะต้องรับผิดทางแพ่งต่อบริษัทฯ ต่อเมื่อได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ตามหลักเกณฑ์ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และรับผิดตามสัดส่วนแห่งการกระทำความผิด ไม่ใช่ลูกหนี้ร่วม
สำหรับพนักงานที่เข้ามาเมื่อเป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)(พนักงานใหม่) จะต้องรับผิดต่อบริษัทฯเมื่อได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ และรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยหากมีการกระทำความผิดร่วมกันระหว่างพนักงานเดิม กับพนักงานใหม่ และพนักงานเดิมเข้าเกณฑ์ต้องรับผิดทางแพ่ง ให้แบ่งส่วนความรับผิดของพนักงานเดิมออกมา ส่วนที่เหลือพนักงานใหม่จะต้องรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมระหว่างพนักงานใหม่ด้วยกัน
ทั้งนี้ในแนวทางที่ ๑ เป็นผลตามกฎหมายอันสืบเนื่องจากการแปลงภาพกสท.ที่เป็นรัฐวิสาหกิจไปสู่การจัดตั้งในรูปบริษัทตามกฎหมายเอกชนมีผลทำให้ฐานะของบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นนิติบุคคลเอกชนและอยู่ภายใต้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งนับว่าเป็นข้อดีของบริษัทฯที่ทำให้พนักงานบริษัทต้องปฏิบัติหน้าที่โดยใช้ความระมัดระวังเช่นเดียวกับพนักงานบริษัทเอกชนทั่วไปและเป็นแนวคิดเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดในระบบคอมมอนลอว์ แต่อาจมีข้อเสียในด้านการบริหารจัดการในบริษัทโดยเฉพาะสำหรับพนักงานใหม่ที่เห็นว่าบริษัทมีข้อบังคับหลายมาตรฐานและไม่เป็นธรรมซึ่งพนักงานใหม่อาจแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยสามารถยื่นข้อเรียกร้องสภาพการจ้างขอแก้ไขข้อบังคับการทำงานเกี่ยวกับความรับผิดทางแพ่งโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกับพนักงานเดิมในขณะเป็นกสท.
แนวทางที่ ๒ สืบเนื่องจากตามสภาพข้อเท็จจริงทั้งพนักงานใหม่และพนักงานเดิมในขณะที่เป็นการสื่อสารแห่งประเทศไทยที่โอนมาเป็นพนักงานของบริษัทต่างปฏิบัติหน้าที่ภายใต้ระบบงานที่มีกฎระเบียบเดียวกัน หากจะต้องรับผิดโดยใช้หลักเกณฑ์ความรับผิดทางแพ่งแตกต่างกันในข้อเท็จจริงเดียวกัน อาจทำให้พนักงานเข้าใจได้ว่าบริษัทเลือกปฏิบัติ และไม่มีความเสมอภาคกันซึ่งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานในการใช้ดุลพินิจ[๑๕] โดยเฉพาะหากมีการร่วมกันกระทำความผิดระหว่างพนักงานเดิมของ กสท.ที่โอนมาเป็นพนักงานบริษัทได้ร่วมกระทำความผิดกับพนักงานใหม่ ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการทำงานและการบริหารงานของบริษัททั้งระบบอันอาจก่อให้เกิดผลเสียเกินกว่าที่คาดหมายได้ บริษัทจึงสามารถนำหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้กับพนักงานทุกคนทั้งพนักงานเดิมในขณะเป็นกสท. ที่โอนมาเป็นพนักงานบริษัทและพนักงานใหม่ที่เข้ามาขณะเป็นบริษัท กสทโทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)
ผู้ศึกษาเห็นว่าในขณะนี้ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ควรเลือกใช้แนวทางที่ ๒ เนื่องจากเห็นว่าการดำเนินธุรกิจในรูปแบบบริษัทจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ยังขาดความชัดเจนในการบริหารจัดการอย่างบริษัทเอกชน รวมทั้งระบบงานก็ยังยึดติดกับส่วนงานราชการ และยังคงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเกือบทั้งหมด ส่งผลต่อผลงานในการทำงานของพนักงานและภาระความเสี่ยงความรับผิดทางแพ่งของพนักงานกว่าที่ควรจะเป็น
อนึ่งทั้งแนวทางที่ ๑ และ๒ ที่ผู้ศึกษาเห็นว่าสามารถบังคับใช้หลักเกณฑ์กฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ อาจต้องสิ้นสุดการใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าวเมื่อบริษัท กสท โทคมนาคม จำกัด (มหาชน)ได้เข้าสู่ตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยตามแผนนโยบายการปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทย
๕) บทสรุป
แม้ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) จะไม่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เนื่องจากภายหลังการแปลงสภาพ กสท. เป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) มีผลทำให้ไม่เข้าเกณฑ์นิยามคำว่า หน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติดังกล่าว และบริษัทไม่เป็นผู้ใช้อำนาจรัฐเนื่องจากมี กสทช. เป็นผู้ให้อนุญาตในการประกอบกิจการโทรคมนาคมเท่านั้น แต่ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ก็สามารถนำหลักเกณฑ์ความรับผิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ให้พนักงานรับผิดกรณีกระทำการด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงได้ โดย หากการละเมิดเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงาน หรือระบบการดำเนินงานส่วนรวม ให้หักส่วนแห่งความรับผิดดังกล่าวออกด้วย ซึ่งไม่เป็นการขัดกับข้อหารือของกฤษฎีกาว่า บริษัท กสทโทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ไม่เป็นหน่วยงานของรัฐ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ทั้งนี้ โดยอาจถือได้ว่าการนำหลักเกณฑ์ให้พนักงานรับผิดจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง โดยหักส่วนแห่งความรับผิดออกมิใช่ต้องรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมเป็นข้อบังคับเกี่ยวกับการทำงานและเป็นข้อตกลงสภาพการจ้างที่มีมาก่อนการแปลงสภาพ กสท.โดยอนุโลม และสอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๖ เรื่องการแปลงสภาพ กสท. เป็น บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด ซึ่งยังคุ้มครองสิทธิประโยชน์การทำงานของพนักงานในบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)ให้ได้รับไม่น้อยกว่าเดิม
อย่างไรก็ตาม แม้หลักเกณฑ์ความรับผิดทางละเมิดของพนักงานบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)จะสามารถใช้หลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ได้ก็ตาม แต่เมื่อไรก็ตามที่ได้มีการนำบริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เข้าตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยตามแผนนโยบายการแปลงสภาพการสื่อสารแห่งประเทศไทย โดยนัยความหมายทางกฎหมายเรื่องการแปรรูปจะทำให้ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) หลุดพ้นจากสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจและมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนอย่างแท้จริง ดังนั้นหลักเกณฑ์ความรับผิดทางละเมิดของพนักงานโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงตามพระราชบัญญัติความรับผิด ทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ อาจต้องมีการทบทวนว่ายังเหมาะสมที่จะต้องใช้ต่อไปหรือไม่
ข้อเสนอแนะ
การที่รัฐมีการใช้กฎหมาย ระเบียบ ที่มีความลักหลั่นกันสำหรับรัฐวิสาหกิจที่มาจากการแปรรูปตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ทำให้สถานะขององค์กรและสถานะของผู้ปฎิบัติงาน ขาดความชัดเจนซึ่งส่งผลกระทบต่อการดำเนินกิจกรรมของหน่วยงาน ดังนั้นรัฐต้องมีความเตรียมพร้อมทั้งรูปแบบ และวิธีดำเนินการ ดังเช่นที่บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)และบริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน)ประสบปัญหาทางธุรกิจในการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐเนื่องจากมีกระทรวงการคลังถือหุ้น ๑๐๐% จึงอยู่ในฐานะผู้เสนอราคาที่มีผลประโยชน์ร่วมกันตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงทำให้ทั้งสองบริษัทไม่สามารถเข้าประมูลงานให้รัฐพร้อมกันได้ ทั้งที่ในข้อเท็จจริงรัฐได้กำหนดให้รัฐวิสาหกิจทั้งสองที่นำมาแปรรูปตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นนิติบุคคลแยกจากกันและต่างก็มีรูปแบบการบริหารงานเป็นของตนเอง
[๑]กรมบัญชีกลาง, สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ, คู่มือและแนวทางปฏิบัติในการปฏิบัติพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ, เมษายน ๒๕๔๒.
[๒]หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.๒๕๔๒.
[๓]พิพัฒน์ ไทยอารี, หลักการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกับรัฐวิสาหกิจไทย, น.๗๐.
[๔] พิพัฒน์ ไทยอารี, หลักการแปรรูปรัฐวิสาหกิจกับรัฐวิสาหกิจไทย, น.๘๑
[๕] พนัส สิมะเสถียร, ความเป็นไปได้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจสู่ภาคเอกชน.วารสารกฎหมาย๑๐ (ธันวาคม, ๒๕๒๐) :น.๑๕
[๖] แนวความคิดที่ ๑ พิจารณาจากแนวความคิดของรองศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ ในหนังสือเกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจสองเล่มคือ ๑. หลักกฎหมายปกครองเกี่ยวกับการบริการสาธารณะ, วิญญูชน, ๒๕๔๓, น.๑๙๐-๒๔๔ และ ๒. การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ, สถาบันนโยบายการศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, น. ๑๙-๕๓.
[๗] สุรพล นิติไกรพจน์, การบังคับใช้กฎหมายและการกำหนดนโยบายสาธารณะในกรณีรัฐวิสาหกิจ, วารสารกฎหมายปกครอง, เล่ม ๙ ตอน ๑, เมษายน ๒๕๓๓, น.๑๓๙
[๘] ชาญชัย แสวงศักดิ์ ดร. คำอธิบายกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่และความรับผิดชอบของรัฐโดยปราศจากความผิด น. ๒๐
[๙] ชาญชัย แสวงศักดิ์ ดร. คำอธิบายกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่และความรับผิดชอบของรัฐโดยปราศจากความผิด น. ๒๒ - ๒๓
[๑๐] ชาญชัย แสวงศักดิ์ ดร. คำอธิบายกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่และความรับผิดชอบของรัฐโดยปราศจากความผิด น. ๒๓-๒๕
[๑๑]ข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ ๖๙๓/๒๕๔๕ เมื่อการสื่อสารแห่งประเทศไทยแปรรูปเป็นบริษัทแล้วย่อมไม่เป็นหน่วยงานของรัฐที่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ อีกต่อไป แต่ในกรณีที่การละเมิดเกิดขึ้นก่อนที่จะแปรรูปเป็นบริษัทฯ จะต้องนำบทบัญญัติในส่วนที่เป็นสารบัญญัติของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ มาใช้บังคับแก่กรณีดังกล่าวแล้ว
[๑๒]พระราชบัญญัติโทรเลขและโทรศัพท์ พุทธศักราช ๒๔๗๗
มาตรา ๕ มาตรา ๕รัฐบาลทรงไว้ซึ่งอำนาจสิทธิขาดที่จะตั้ง บำรุงและทำการโทรเลขและโทรศัพท์ภายในราชอาณาจักรสยาม
อำนาจนี้ท่านมอบหมายให้ไว้แก่กรมไปรษณีย์โทรเลข
มาตรา ๖ภายในราชอาณาจักรสยาม ให้กรมไปรษณีย์โทรเลขมีสิทธิและหน้าที่แต่ผู้เดียวในอันที่จะ
(๑) ตั้งทำและบำรุงที่ทำการโทรเลขและโทรศัพท์ในตำบลใด ๆ ซึ่งรัฐมนตรีเห็นสมควร
(๒) ตั้งเสาและขึงสายลวด หรือวางสายลวด หรือสายลวดใหญ่ใต้ดินหรือใต้น้ำ หรือทำกิจการอย่างอื่นเพื่อการคมนาคมทางโทรเลขหรือโทรศัพท์
(๓) รับ เก็บ ส่ง และส่งมอบข่าวสารและกระทำการงานอย่างอื่นทุกอย่างอันเกี่ยวแก่การโทรเลขหรือโทรศัพท์ตามระเบียบข้อบังคับ คำสั่งและกฎที่รัฐมนตรีได้ตั้งขึ้น
[๑๓]เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่เป็นการสมควรให้มีกฎหมายที่จะเป็นเครื่องมือของรัฐเมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจจากรูปแบบเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามที่กฎหมายจัดตั้งขึ้นให้เป็นรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด แต่ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่งโดยมีการเปลี่ยนทุนจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นทุนของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด และยังคงให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดิมรวมทั้งให้พนักงานมีฐานะเป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการและเป็นพื้นฐานเบื้องต้นที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบให้กระทำได้โดยสะดวก เมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียดเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว โดยการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุนและการบริหารจัดการในกิจการที่รัฐวิสาหกิจเดิมดำเนินการอยู่ได้ต่อไปในอนาคต จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้
[๑๔]เรื่องเสร็จที่ ๔๘/๒๕๔๕ เรื่อง สิทธิประโยชน์ทางภาษีของพนักงานรัฐวิสาหกิจที่เปลี่ยนทุนเป็นหุ้นของบริษัทตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.๒๕๔๒.
[๑๕]กมลชัย รัตนสกาววงศ์. พื้นฐานความรู้ทั่วไป หลักกฎหมายปกครองเยอรมัน คณะนิติศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หน้า ๑๗๔
|
ดูทั้งหมด
