| นโยบายรัฐไทยกับสิ่งชั่วร้ายที่จำเป็น (Necessary Evil) : ความขัดแย้งในบทบาทรัฐกับอุตสาหกรรมยาสูบ |
 |
|
|
| คุณธีรพัฒน์ อังศุชวาล
นักศึกษาปริญญาตรี คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยลัยธรรมศาสตร์
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
เกริ่นนำ
การศึกษาชิ้นนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาบทบาทของภาครัฐไทยที่มีความสัมพันธ์ต่ออุตสาหกรรมยาสูบ ซึ่งยาสูบนั้นถือได้ว่าเป็นสิ้นค้าที่มีความพิเศษกว่าสินค้าทั่วไป เนื่องจากทั่วโลกยอมรับยาสูบเป็นสินค้าที่ก่อเกิดโทษต่อทั้งตัวผู้บริโภคและคนรอบข้างรวมถึงสิ่งแวดล้อมอย่างมาก กล่าวโดยเฉพาะเจาะจง คือ เป็น ‘สินค้าบาป’ ชนิดหนึ่งที่มีการรณรงค์ต่อต้านมาอย่างยาวนานและต่อเนื่อง แต่กระนั้น อุตสาหกรรมยาสูบก็ยังปรากฏและฝังลึกอยู่ในสังคมไทยอย่างเหนียวแน่น บทบาทของภาครัฐต่อธุรกิจอุตสาหกรรมดังกล่าวจึงดำเนินไปในลักษณะของการเป็นผู้ผลิต (producer) และผู้กำกับควบคุม (regulator) เพื่อไปถึงเป้าหมายทางสังคม (social goals) มากกว่าร่วมมือกันในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ (economic growth) แต่อย่างไรก็ตาม อุตสาหกรรมดังกล่าวกลับเป็นแหล่งรายได้ขนาดใหญ่ของรัฐเช่นกัน ดังนั้น งานชิ้นนี้จึงเป็นการพยายามตอบคำถามสำคัญ กล่าวคือ เพราะเหตุใดสิ้นค้ายาสูบซึ่งถูกรับรู้อย่างแน่ชัดแล้วว่าเป็นโทษกับตัวผู้บริโภคเองจึงไม่ถูกกำจัดโดยรัฐซึ่งควรทำหน้าที่ปกป้องประชาชน? และการดำรงอยู่ของอุตสาหกรรมยาสูบไทยในปัจจุบันนั้น แสดงถึงความล้มเหลวของบทบาทของภาครัฐในการปกป้องสุขภาพของประชาชนหรือไม่? ดังนั้นแล้วเมื่อมันคงอยู่ ความสัมพันธ์ระหว่างอุตสาหกรรมยาสูบกับภาครัฐไทยได้ดำเนินไปในลักษณะใด?
ทั้งนี้ ในการนำเสนอ ผู้เขียนได้แบ่งเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่ 1) อุตสาหกรรมยาสูบและการดำรงอยู่ ในส่วนนี้จะเป็นการอธิบายถึงลักษณะของธุรกิจและอุตสาหกรรมยาสูบและบุหรี่ของประเทศไทยรวมถึงนัยความสำคัญของมันต่อเศรษฐกิจของประเทศ 2) แนวคิดในการศึกษาบทบาทรัฐไทยกับอุตสาหกรรมยาสูบ เป็นการทบทวนแนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับบทบาทภาครัฐกับธุรกิจเพื่อนำมาใช้ศึกษาและอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างบทบาทรัฐไทยกับนโยบายด้านบุหรี่ และ3) นโยบายบุหรี่กับรัฐบาลไทย: บทบาทภาครัฐและความสัมพันธ์กับอุตสาหกรรมยาสูบ ในส่วนนี้เป็นการนำเสนอถึงบทบาทรัฐบาลไทยที่มีต่ออุตสาหกรรมยาสูบปัจจุบันซึ่งเป็นอุตสาหกรรมที่มีความขัดแย้งในตัวเองทางด้านเศรษฐกิจและสังคมรวมถึงมีความซับซ้อนเกี่ยวโยงกับการค้าระหว่างประเทศ โดยทำการศึกษาบทบาทของรัฐผ่าน 2 เหตุการณ์หลัก ได้แก่ เหตุการณ์การก่อตั้งโรงงานยาสูบของรัฐ และเหตุการณ์การเปิดตลาดบุหรี่เสรี
1) อุตสาหกรรมยาสูบและการดำรงอยู่
ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา อัตราการบริโภคบุหรี่ของโลกลดลงอย่างต่อเนื่องอันเป็นผลมาจากการรณรงค์ห้ามสูบบุหรี่ของประชาคมโลกจนเกิดวันห้ามสูบบุหรี่โลกขึ้น รวมถึงการเปิดเผยอันตรายจากการสูบบุหรี่ การห้ามสูบบุหรี่ในที่สาธารณะ การห้ามโฆษณาบุหรี่ผ่านสื่อต่างๆ ตลอดจนการปรับอัตราภาษีและราคาบุหรี่ให้สูงขึ้นเพื่อควบคุมการบริโภคของประชาคมโลกให้ลดลง มาตรการต่างๆเหล่านี้ได้ผลเป็นอย่างดีและทำให้อัตราการสูบบุหรี่โลกลดลงโดยเฉพาะที่สหรัฐอเมริกาซึ่งถือเป็นประเทศที่อุตสาหกรรมยาสูบมีขนาดใหญ่ที่สุดของโลก
อย่างไรก็ตาม อุตสาหกรรมบุหรี่ถือเป็นแหล่งรายได้สำคัญของรัฐบาลทุกประเภทและเป็นกิจการอันดับต้นๆที่ทำรายได้ในรูปภาษีเข้ารัฐ เช่น ประเทศไทยมีรายได้จากอุตสาหกรรมบุหรี่ประมาณ 30,000-50,000 ล้านบาทต่อปี ขณะที่สหรัฐฯกลุ่มบริษัทบุหรี่จ่ายเงินอุดหนุนให้รัฐเพื่อเป็นเงินกองทุนรักษาพยาบาลผู้ป่วยเนื่องจากการสูบบุหรี่เป็นเงินรวม 251 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี
ด้วยเหตุนี้ บริษัทผู้ค้าบุหรี่จึงต้องปรับราคาบุหรี่ให้สูงขึ้นเพื่อให้คุ้มกับค่าใช้จ่ายดังกล่าว ซึ่งส่งผลให้รัฐมีรายได้ในรูปภาษีเพิ่มมากขึ้นด้วย ที่สำคัญ เป็นที่น่าสังเกตว่าผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมเหล่านี้มักมีอิทธิพลในการเจรจาต่อรองกับรัฐบาลค่อนข้างสูงในทุกยุคทุกสมัย จนทำให้รัฐบาลในหลายประเทศต้องระมัดระวังในการแก้ไขปัญหานี้ ทั้งเพื่อรักษาภาพพจน์ของสังคมและเพื่อความมั่นคงแห่งรายได้ของรัฐ
หากมองในแง่ของต้นกำเนิดนั้น อาจกล่าวได้ว่ายาสูบซึ่งนำมาทำเป็นบุหรี่ในภายหลังนั้น เป็นพืชพื้นเมืองของทวีปอเมริกา มีถิ่นกำเนิดอยู่ในบริเวณตอนกลางและตอนใต้ตั้งแต่เม็กซิโกลงไป แต่เดิมนั้นผู้ที่รู้จักการเพาะปลูกและใช้ประโยชน์สำหรับการทำซิการ์ ยาเส้นและยาเคี้ยวจากมันคือชนเผ่าอินเดียแดงพื้นเมือง ต่อมาหลังจากโคลัมบัสค้นพบอเมริกา การปลูกยาสูบก็ได้แพร่กระจายไปยังส่วนต่างๆของโลก จนปัจจุบันมีประเทศที่ปลูกยาสูบมากกว่า 100 ประเทศทั่วโลก นับเป็นประเทศกำลังพัฒนากว่า 80 ประเทศ
อุตสาหกรรมยาสูบโลกนั้น นับเป็นอุตสาหกรรมที่มีผู้ขายและผู้ซื้อน้อยราย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ขายน้อยราย (oligopoly) ซึ่งมีเพียงแค่กลุ่มบรรษัทข้ามชาติ 7 บริษัทใหญ่เป็นผู้มีบทบาทควบคุมผลิตผลใบยาสูบโลก เนื่องจากการค้าใบยาสูบของโลกกว่าร้อยละ 85 อยู่ภายใต้การกำหนดของบริษัทเหล่านี้ ซึ่งรวมตัวกันอย่างเหนียวแน่นทำให้บริษัทใหม่ไม่สามารถแทรกตัวเข้ามาสู่ตลาดได้ อันได้แก่ Philip Morris, British American Tobacco, Imperial Tobacco Company, R.J.Reynolls, Gulf and Western, The Pupert/Rembrand/Rothmans Group และ American Brands และหากดูเป็นรายประเทศ จะพบว่าประเทศที่ส่งออกบุหรี่มากที่สุด คือ ประเทศสหรัฐอเมริกา
อุตสาหกรรมยาสูบและบุหรี่ในประเทศไทย
สำหรับประเทศไทย ใบยาสูบเป็นพืชเศรษฐกิจที่กฎหมายกำหนดให้กรมสรรพสามิต กระทรวงการคลังเป็นผู้ควบคุมดูแลทั้งการเพาะปลูก การผลิต และแปรรูป ซึ่งใบยาสูบดังกล่าวถือเป็นพืชเศรษฐกิจที่สำคัญของไทยที่สามารถทำรายได้ให้แก่ประเทศในปีหนึ่งไม่ต่ำกว่าพันล้านบาท เนื่องจากใบยาสูบเป็นพืชที่ให้ผลตอบแทนค่อนข้างสูงประกอบกับสถาพอากาศที่เหมาะสม จึงนิยมปลูกกันอย่างกว้างขวางในแถบภาคเหนือตอนบนและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ โดยใบยาสูบที่ปลูกในประเทศไทยมี 4 พันธุ์หลัก ได้แก่ พันธุ์เวอร์จิเนีย พันธุ์เบอร์เล่ย์ พันธุ์เตอร์กิช และพันธุ์พื้นเมือง
หากมองในแง่ของประวัติความเป็นมาของการสูบบุหรี่ในประเทศไทย ตามบันทึกของสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพได้อธิบายเรื่องบุหรี่ไว้ว่า คนไทยชอบใช้ยาสูบอย่างฉุนทั้งผู้ชายและผู้หญิง ใบยาที่ใช้กันในกรุงศรีอยุธยาได้มาจากเกาะมนิลาบ้าง จากเมืองจีนบ้าง รวมถึงปลูกในพื้นเมืองบ้าง ลักษณะของยาสูบสมัยนั้นจะมีก้นแหลม มวนด้วยใบตองหรือใบจากตากแห้ง ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 4 พระองค์เจ้า สิงหนาทดุรงค์ฤทธิ์ก็ได้ทรงประดิษฐ์บุหรี่ก้นป้านขึ้นเพื่อสูบควันและอมยากับหมากพร้อมกัน ครั้งถึงสมัยรัชกาลต่อมาก็ได้มีผู้คิดค้นดัดแปลงบุหรี่ก้นป้านโดยตัดยาเส้นออกให้พอดีกับวัสดุที่ใช้มวน ซึ่งได้รับความนิยมเป็นอย่างมาก จนกระทั่งสมัยรัชกาลที่ 8 รัฐบาลไทยได้จัดตั้งโรงงานยาสูบขึ้นในปี พ.ศ.2482 โดยซื้อกิจการจากห้างหุ้นส่วน บูรพายาสูบ จำกัด (สะพานเหลือง) มาดำเนินการภายใต้การควบคุมของกรมสรรพสามิต กระทรวงการคลัง รวมทั้งได้ซื้อโรงงานผลิตยาสูบพร้อมกิจการเพาะปลูกใบยาจากหลายบริษัทและใช้ชื่อว่า ‘โรงงานยาสูบ กรมสรรพสามิต’ หลังจากนั้นในปี พ.ศ. 2484 รัฐบาลได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติยาสูบ พ.ศ. 2486 ซึ่งตามกฎหมายดังกล่าว มีข้อความที่ระบุว่า การประกอบอุตสาหกรรมบุหรี่ซิกาแรตเป็นการผูกขาดของรัฐจนกระทั่งปี พ.ศ.2497 โรงงานยาสูบได้เปลี่ยนมาเป็นรัฐวิสาหกิจ สังกัดกระทรวงการคลังจนถึงปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม การสูบบุหรี่ได้แพร่หลายมากขึ้น มีการนำบุหรี่จากต่างประเทศเข้ามาจำหน่าย เกิดอุตสาหกรรมยาสูบขึ้นและนำรายได้มาสู่ผู้ผลิตอย่างมหาศาล สมัยก่อนเห็นได้ว่าบุหรี่เป็นสิ่งที่อยู่กับคนไทยมาแต่ช้านานและดูเหมือนว่ามันเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตประจำวันปกติ แต่สินค้านี้ ปัจจุบันถูกมองว่าเป็นสินค้าบาปเนื่องจากส่งผลโทษต่อผู้บริโภคและสังคมมากกว่าผลดีเนื่องจากมันได้เพิ่มรายจ่ายในครัวเรือนทั้งที่ไม่จำเป็นรวมถึงเป็นต้นเหตุของโรคร้ายต่างๆ อาทิ โรคถุงลมโป่งพอง มะเร็งปอด เสื่อมสมรรถภาพทางเพศ เป็นต้น
ในประเทศไทยโรงงานยาสูบนับเป็นหน่วยงานเดียวที่มีการรับซื้อใบยาสูบเพื่อใช้ผลิตบุหรี่ภายในประเทศ โดยจะกำหนดปริมาณการรับซื้อและทำสัญญาผูกพันกันเป็นข้อตกลงล่วงหน้าแบบลายลักษณ์อักษรทั้งด้านคุณภาพและปริมาณของใบยาสูบ แต่ประเทศไทยก็นำเข้าใบยาพันธุ์เวอร์จิเนียและเบอร์เล่ย์จากสหรัฐอเมริกาเนื่องจากใบยาสูบไทยมีข้อจำกัดหลายด้านที่จะพัฒนาให้ทดแทนของสหรัฐฯได้ สภาพการนำเข้าจึงขยายตัวขึ้นอย่างต่อเนื่องเพราะภาวะการผลิตและการจำหน่ายบุหรี่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ
อุตสาหกรรมยาสูบในประเทศไทยเกี่ยวข้องกับบรรษัทข้ามชาติตั้งแต่แรกก่อตั้ง แม้ว่าจะมีการปลูกยาสูบพื้นเมืองอยู่ก่อนแล้ว แต่ The British American Tobacco Company (BAT) ก็ได้เข้ามาตั้งโรงงานที่กรุงเทพฯและได้เริ่มสนับสนุนชาวไร่ให้ปลูกยาสูบพันธุ์เวอร์จิเนียที่เชียงราย โดยให้ความรู้ทางเทคนิคและทุนแก่ชาวไร่จนสามารถสร้างผู้บ่มอิสระขึ้นเพื่อทำหน้าที่บ่มใบยาและส่งให้แก่ BAT ความสัมพันธ์ได้ดำเนินเรื่อยมาจนกระทั่งสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง ในปีพ.ศ.2482 การผลิตใบยาสูบกลายเป็นอุตสาหกรรมผูกขาดโดยรัฐอย่างสมบูรณ์ผ่านทางการดำเนินงานของโรงงานยาสูบแห่งประเทศไทย (Thai Tobacco Monopoly) แต่เนื่องจากโรงงานยาสูบยังขาดความชำนาญในอุตสาหกรรมประเภทนี้ จึงให้ BAT เป็นพี่เลี้ยงในการแนะนำต่างๆ ขณะเดียวกัน BAT ก็กลายมาเป็นผู้ซื้อใบยาของไทย ถึงแม้ว่า BAT จะไม่มีบทบาทเกี่ยวกับการบริหารโรงงานยาสูบในปัจจุบัน แต่แบบแผนวิธีการของ BAT ก็ยังปรากฏให้เห็นในการทำงานของโรงงานยาสูบอยู่
ในช่วงปี พ.ศ.2496 มีแนวโน้มว่าปริมาณการผลิตยาสูบจะล้นเกินมากขึ้นทุกปี ดังนั้นโรงงานยาสูบจึงตั้งระบบโควต้าขึ้นทำการซื้อใบยาสูบจำนวนที่แน่นอนในแต่ละปีจากผู้บ่ม ต่อมาในปีพ.ศ.2500 เกิดส่วนเกินในปริมาณการผลิตใบยาสูบ โรงงานยาสูบจึงจำกัดการซื้อด้วยระบบโควตา ทำให้ผู้บ่มทั้งหมดในประเทศไทยรวมตัวกันก่อตั้งบริษัทส่งออกใบยาสูบขึ้น ชื่อ Thai Tobacco Leaf Development Company แต่เนื่องจากมีอุปสรรคอย่างมากที่บริษัทจะติดต่อกับตลาดต่างประเทศโดยตรง ดังนั้นบริษัทจึงขายใบยาสูบให้แก่ BAT ในตลาดประเทศอังกฤษด้วยราคาที่ต่ำกว่าราคาขายในประเทศไทยถึงเท่าตัว ต่อมาบริษัทไม่สามารถปรับปริมาณการผลิตที่มีอยู่มากไว้ทั้งหมด จึงได้ร่วมกับบริษัท BAT จัดตั้งผู้ซื้อข้ามชาติ ชื่อว่า Transcontinental Leaf Tobacco ทำการซื้อยาสูบส่วนที่เหลือจากที่โรงงานยาสูบซื้อจากผู้บ่มเพื่อส่งให้ BAT
โครงสร้างการตลาด
การผลิตและการค้าบุหรี่ในประเทศไทย ปัจจุบันถือเป็นธุรกิจผูกขาดรายเดียวโดยโรงงานยาสูบนับแต่ปี พ.ศ.2497 และตลาดบุหรี่ของไทยจึงเป็นตลาดผู้ขายน้อยราย อย่างไรก็ตามภายใต้เงื่อนไขการค้าเสรี สถานะการผูกขาดการผลิตและการค้าบุหรี่ของโรงงานยาสูบถูกท้าทายจากบรรษัทค้าบุหรี่ข้ามชาติและสหรัฐฯมากขึ้นเป็นลำดับ ในปีพ.ศ.2515 รัฐบาลไทยได้อนุมัติให้มีการนำบุหรี่ต่างประเทศเข้ามาเพื่อทดแทนการลักลอบนำเข้าของกลุ่มผู้ลักลอบค้าบุหรี่ผิดกฎหมาย โดยมีเงื่อนไขว่าบริษัทผู้นำเข้าบุหรี่จะต้องได้รับการแต่งตั้งจากบริษัทผู้ผลิตในประเทศนั้นๆและเป็นตัวแทนจำหน่ายในประเทศไทยเพียงรายเดียวภายใต้ตราที่ระบุไว้อย่างชัดเจน
ปัจจุบันมีบุหรี่ที่ผ่านขั้นตอนและได้รับอนุญาตให้นำเข้ามาขายในประเทศได้ประมาณ 90 ตรา แต่จำหน่ายจริงเพียง 40 ตราเท่านั้น โดยบุหรี่จากสหรัฐฯถือเป็นบุหรี่ที่นำเข้ามากที่สุด รองลงมาคือกลุ่มประเทศยุโรป
ความสำคัญของอุตสาหกรรมใบยาสูบ
เนื่องจากว่าเป็นที่ทราบกันแน่ชัดถึงโทษของยาสูบ แต่อุตสาหกรรมยาสูบกับฝังตัวอย่างแนบแน่นในสังคมไทย ดังนั้น นัยยะดังกล่าวจึงสะท้อนออกมาว่าอุตสาหกรรมยาสูบต้องมีความสำคัญต่อรัฐเป็นแน่ ซึ่งอย่างที่กล่าวข้างต้น ยาสูบเป็นสินค้าที่แตกต่างจากสินค้าชนิดอื่นๆ เป็นพืชที่ไม่มีพืชใดเหมือน ทั้งนี้เนื่องจากมนุษย์ปลูกยาสูบเพื่อใช้ประโยชน์จากใบของมันเท่านั้น ใบยาสูบมีสารนิโคติน (nicotin) อันเป็นสารประเภทเสพติดรวมถึงมีสารอื่นๆที่มีกลิ่นรสชวนนิยม ด้วยเหตุนี้มนุษย์จึงรู้จักเอาใบยาสูบมาทำบุหรี่ เนื่องจากมนุษย์บริโภคบุหรี่นั้นมิใช่เพื่อบำบัดความหิว แต่เพื่อการสังคม ผ่อนคลายความตึงเครียดหรือเพื่อความสบายใจประเภทหนึ่งเท่านั้น จึงนับได้ว่ายาสูบเป็นสินค้าฟุ่มเฟือยที่แก้ไขได้ยากหากคนไม่ตั้งใจจริงหรือมีความมุมานะเพียงพอในการแก้ไขมัน ยาสูบจึงกลายเป็นสินค้าจำเป็นสำหรับคนที่เสพติดหรือต้องการบริโภคมัน อีกทั้งสิ่งที่ทำให้คนนิยมในตัวยาสูบ เพราะยาสูบเป็นสินค้าที่ไม่มีสินค้าใดมาทดแทนได้ เนื่องจากคุณลักษณะที่กล่าวมาแล้ว ดังนั้นตราบใดที่มนุษย์ยังไม่สามารถเลิกนิสัยการสูบบุหรี่ได้ ตราบนั้นอุตสาหกรรมยาสูบก็ยังคงเป็นอุตสาหกรรมจำเป็นที่คงอยู่ในสังคมเพื่อบำบัดความต้องการของมนุษย์ตลอดไป แสดงให้เห็นชัดว่าอุตสาหกรรมยาสูบเป็นอุตสาหกรรมที่มั่นคงเพราะมีอุปสงค์ (demand) ที่แน่นอน คือ ความต้องการบริโภคบุหรี่
แน่นอนว่าประเทศไทยก็เช่นกัน เป็นประเทศที่มีอัตราผู้สูบบุหรี่อยู่จำนวนมาก อีกทั้งยังส่งออกใบยาสูบเพื่อไปสนองตอบความต้องการของประชาคมโลกอีกด้วย ดังนั้น จากที่กล่าวมาเมื่อพิจารณาในแง่ของเศรษฐกิจ อุตสาหกรรมยาสูบจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งใน 2 ด้านด้วยกัน
1) ด้านการนำรายได้ให้แก่รัฐ
สมัยก่อนอุตสาหกรรมยาสูบเป็นอุตสาหกรรมที่มีความสำคัญยิ่งโดยเป็นสาขาเศรษฐกิจประเภทหนึ่งที่ทำรายได้สูงสุดให้แก่รัฐ รองจากน้ำมัน จากการจำหน่ายยาสูบของโรงงานยาสูบในรอบปีงบประมาณ 2522 สามารถทำรายได้สูงถึง 4,512 ล้านบาท ปัจจุบันก็เช่นกัน ปีพ.ศ.2553 โรงงานยาสูบสามารถทำเงินนำส่งรัฐได้สูงถึง 55,239 ล้านบาท ซึ่งเพิ่มขึ้นจากปีก่อนหน้าคือ 2552 จำนวน 51,777ล้านบาท ถึงร้อยละ 6.68
2) ด้านการจ้างงานและสร้างรายได้
อุตสาหกรรมยาสูบเป็นอุตสาหกรรมแบบใช้แรงงานเป็นส่วนใหญ่ โดยอาศัยทั้งแรงงานที่มีฝีมือและแรงงานที่ไม่มีฝีมือ ส่งผลให้คนมีงานทำมากขึ้นโดยเฉพาะยาสูบซึ่งเกษตรกรภาคเหนือมักปลูกหลังจากฤดูเก็บเกี่ยวข้าวแล้วซึ่งนับเป็นเวลาที่เกษตรกรว่าง ดังนั้นการนำแรงงานดังกล่าวมาใช้เพื่อทำการผลิตจึงก่อให้เกิดประโยชน์ทำให้ลดการว่างงานซึ่งช่วยทำให้เศรษฐกิจในท้องถิ่นเจริญขึ้น ในปีพ.ศ.2521 จำนวนโรงบ่มทั่วประเทศมีถึง 220 โรง ซึ่งใช้จำนวนคนงาน 197,363 คน โดยขณะนั้นนับเป็นตัวเลขที่สูงมาก เมื่อมาดูช่วงใกล้ๆนี้ จากข้อมูลของโรงงานยาสูบในปี พ.ศ.2545 แสดงให้เห็นว่าทั่วประเทศมีเกษตรกรเพาะปลูกใบยาสูบเพื่อขายให้โรงงานยาสูบจำนวน 24,138 ครอบครัว หรือคิดเป็นประมาณ 500,000-700,000 คน และเนื่องด้วยสภาพภูมิอากาศที่เอื้ออำนวยของประเทศไทยทำให้ใบยาสูบไทยเป็นประเภทกรองชั้นดี ส่งผลให้เกษตรกรมีรายได้สูงประมาณระหว่าง 1.2-2.1 พันล้านบาทต่อปี โดยในปี 2545 ยอดซื้อใบยาจากเกษตรกร 1,600 ล้านบาท และ 1,800 ล้านบาทในปีถัดมา อีกทั้งอุตสาหกรรมยาสูบยังนำรายได้คืนสู่ท้องถิ่นในรูปของภาษีองค์การบริหารส่วนจังหวัดในแต่ละปีกว่าพันล้านบาท นอกจากนี้ อุตสาหกรรมดังกล่าวยังก่อให้เกิดการจ้างงาน กล่าวคือ ในปีพ.ศ.2545 มีกลุ่มผู้ค้าบุหรี่ทั่วประเทศ 515,865 ราย รวมรายได้กันราว 6,000 ล้านบาท
ด้วยลักษณะข้างต้น อุตสาหกรรมยาสูบจึงแสดงบทบาทที่ขัดแย้งกันอย่างมากในเศรษฐกิจไทย เนื่องจากนโยบายต่อต้านยาสูบถือว่ามีความสำคัญอย่างมากในการหลีกเลี่ยงโรคและการตายก่อนวัยอันควรอันมากจากการสูบบุหรี่และเพื่อเป็นการต่อต้านกลยุทธ์ทางการตลาดของบริษัทบุหรี่ที่ค่อนข้างหนักหน่วง การลดอัตราการสูบบุหรี่ยังช่วยให้มีรายได้เพื่อการอุปโภคบริโภคสินค้าอื่นมากขึ้นรวมถึงช่วยลดค่าใช้จ่ายในการดูแลสุขภาพอันเนื่องจากการเจ็บป่วยด้วยโรคที่เกี่ยวข้องกับการสูบบุหรี่ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต แต่ขณะเดียวกัน ยังปรากฏความกังวลว่าการลดการสูบบุหรี่อาจก่อให้เกิดผลกระทบที่รุนแรงต่อการจ้างงานและรายได้ของชาวไร่ยาสูบตลอดจนคนงานในอุตสาหกรรมที่เกี่ยวกับรวมทั้งกิจกรรมพัฒนาประเทศอื่นๆที่ได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากรายรับที่ได้จากภาษียาสูบ
2) แนวคิดในการศึกษาบทบาทรัฐไทยกับอุตสาหกรรมยาสูบ
นับแต่อดีตบทบาทภาครัฐมีการเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ จากแต่ก่อนที่รัฐเป็นเพียงกลุ่มคนที่มารวมกันกลายเป็นกลุ่มตระกูลสมาคม จนกระทั่งปัจจุบันมีรูปแบบที่หลากหลายขึ้นอยู่กับองค์ประกอบต่างๆ เช่น วัฒนธรรม ที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ ชาติกำเนิด และได้กลายเป็นรัฐสมัยใหม่เช่นทุกวันนี้ เมื่อความซับซ้อนมีเพิ่มมากขึ้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังการปฏิวัติอุตสาหกรรม รัฐจึงจำต้องปรับเปลี่ยนบทบาทไปจากการดูแลขั้นพื้นฐาน มาดูแลการบริการทางด้านสังคมด้วย โดยเฉพาะกับทางด้านเศรษฐกิจที่มีความซับซ้อนอย่างมาก บางครั้งรัฐต้องเข้าไปจัดการบริหารภาคเศรษฐกิจเอง บางครั้ง รัฐอาจเข้าไปแทรกแซงและมีส่วนร่วมบางคราวเพื่อให้เศรษฐกิจดำเนินไปในทิศทางที่รัฐเห็นว่าเป็นผลดีต่อประเทศ (Langran, and Schnitzer 2007: 3-4)
แนวคิดบทบาทภาครัฐกับความสัมพันธ์ของภาคธุรกิจ
โดยทั่วไปแล้ว รัฐคือรูปแบบขององค์การที่เป็นทางการภายใต้เขตแดนทางภูมิศาสตร์ รวมถึงเป็นส่วนประกอบหลักของโครงสร้างทางการเมืองภายในประเทศ อย่างไรก็ตาม รัฐจะเล่นบทบาทที่แตกต่างกันในทางเศรษฐกิจและบทบาทเหล่านั้นมีความสำคัญต่อภาคธุรกิจเป็นอย่างมาก Arthur A. Goldsmith (1996) ได้นำเสนอบทบาทของรัฐรูปแบบต่างๆซึ่งส่งผลต่อภาคธุรกิจไว้ 9 ประเภท ได้แก่
1)ผู้ออกกฎ (Rule maker) คือ การที่รัฐบาลสร้างกฎระเบียบต่างๆในการแข่งขันทางเศรษฐกิจ เช่น การประกาศใช้กฎหมายเกี่ยวกับทรัพยสินทางปัญญา เป็นต้น
2)กรรมการ (Umpire) คือ รัฐบาลมีหน้าที่ยุติหรือตัดสินเรื่องต่างๆบนกฎที่ตั้งขึ้น
3)ผู้ซื้อ (Buyer) คือ รัฐบาลมีหน้าที่เป็นตลาดหลักสำหรับบริษัทต่างๆ ในการรับซื้อสินค้าหรือบริการ
4)ผู้ผลิต (Producer) คือ รัฐบาลมีหน้าที่ผลิตสินค้าสาธารณะ (public goods) ซึ่งถือเป็นการช่วยเหลือภาคธุรกิจในสิ่งที่ภาคธุรกิจไม่ทำ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน ทุนมนุษย์ เป็นต้น โดยบางครั้งบทบาทนี้ส่งผลให้ภาครัฐเข้าไปแข่งขันกับภาคเอกชนด้วย
5)ผู้สนับสนุน (Promoter) คือ รัฐบาลมีบทบาทสนับสนุนส่งเสริมธุรกิจผ่านวิธีการอุดหนุน (subsidies) ทั้งทางตรงและทางอ้อมในแผนงานของธุรกิจซึ่งการสนับสนุนนี้ต้องมีลักษณะไม่เป็นการถาวร (ad hoc basis)
6)ผู้ค้ำประกัน (Guarantor) คือ รัฐบาลจะทำหน้าที่ประกันความเสี่ยงต่างๆที่อาจเกิดขึ้นกับภาคธุรกิจ
7)นายหน้า (Broker) คือ รัฐบาลทำหน้าที่เป็นคนกลางซึ่งประสานบริษัทต่างๆกับชุมชนหรือประเทศต่างๆเข้าด้วยกันเพื่อให้การดำเนินงานทางธุรกิจสะดวกยิ่งขึ้น
8)ผู้กำกับควบคุม (Regulator) คือ รัฐบาลมีหน้าที่กำกับควบคุม (regulate) การทำงานของธุรกิจในแง่มุมต่างๆ เช่น มาตรฐานความปลอดภัย มาตรฐานด้านมลพิษ มาตรฐานด้านแรงงาน เป็นต้น
9)ผู้จัดการทางเศรษฐกิจ (Economic Manager) คือ รัฐบาลในด้านนี้จะดำเนินบทบาทเป็นผู้ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาค (macroeconomic) เพื่อรักษาไว้ซึ่งราคาและอัตราการจ้างงานที่มั่นคง
อย่างที่กล่าวไป รัฐสามารถแสดงบทบาทที่หลากหลายในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจซึ่งส่งผลต่อการดำเนินงานของภาคธุรกิจไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง รัฐสร้างกฎต่างๆสำหรับเพื่อใช้ควบคุมในตลาดในฐานะผู้ออกกฎ และจากนั้นในฐานะกรรมการ รัฐบาลจะยืนยันว่ากฎเหล่านั้นต้องถูกนำไปปฏิบัติตาม รัฐมีหน้าที่ผลิตสินค้าและบริการต่างๆ ในขณะเดียวกันรัฐก็ซื้อผลิตภัณฑ์จำนวนมากจากบริษัทเอกชนหรือธุรกิจ รัฐอาจสนับสนุนภาคธุรกิจโดยให้เงินช่วยเหลือในหลายรูปแบบ รวมถึงประกันความเสี่ยงต่างเพื่อสร้างความมั่นใจให้กับผู้ลงทุนและคนต่างๆที่เกี่ยวข้อง ที่สำคัญรัฐยังอาจเป็นนายหน้าสำหรับผู้ที่ต้องการลงทุนหน้าใหม่ รัฐอาจทำหน้าที่ควบคุมกิจกรรมต่างๆของธุรกิจเพื่อยืนยันว่าธุรกิจเหล่านั้นจะยอมรับกฎที่สร้างขึ้นหรืออย่างน้อยที่สุดคือธุรกิจต้องทำเพื่อประโยชน์สาธารณะบ้าง รัฐในฐานะผู้จัดการทางเศรษฐกิจต้องพยายามบริหารเศรษฐกิจและรักษาศักยภาพเหล่านั้นให้เดินหน้าโดยไม่ให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ (Goldsmith 1996: 36)
ในกรณีที่รัฐบาลเข้าไปแทรกแซงหรือมีส่วนดำเนินการทางเศรษฐกิจต่างๆ Robert Langran และ Martin Schnitzer (2007)ได้จำแนกบทบาทของรัฐบาลไว้ 4 ประเภทหลัก กล่าวคือ 1)บทบาทเกี่ยวกับการเงินการคลังสาธารณะ (public finance) ซึ่งรัฐจะเป็นผู้ซื้อสินค้าและบริการต่างๆรวมถึงเป็นผู้เก็บภาษี อีกทั้งบทบาทหน้าที่ดังกล่าวยังครอบคลุมไปถึงความพยายามในการดำเนินนโยบายเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของรัฐบาล 2)บทบาทในการเป็นผู้กำกับควบคุม (regulation and control) กิจกรรมทางเศรษฐกิจต่างๆของธุรกิจให้สามารถหรือไม่สามารถดำเนินการหนึ่งๆภายใต้เงื่อนไขหรือระเบียบที่กำหนดไว้ ทั้งนี้กฎต่างๆอาจสอดแทรกอยู่ในความสัมพันธ์แบบลูกจ้างกับนายจ้างผ่านทางกฎหมายแรงงาน โดยการควบคุมนี้จะส่งผลต่อการปฏิบัติงานของภาคธุรกิจทั้งทางตรงและทางอ้อม 3)บทบาทเกี่ยวกับการจ้างงาน ในฐานะที่รัฐบาลเป็นนายจ้าง (employer) รายใหญ่ที่สุดรายเดียวของรัฐและดำเนินการแข่งขันโดยตรงกับอุตสาหกรรมเอกชนต่างๆ และ4)บทบาทในฐานะเป็นผู้ให้กู้และให้ประกัน (lender and insurer) กล่าวคือรัฐบาลในบทบาทนี้จะเป็นผู้ให้ความเชื่อมั่น(credit)รวมถึงประกันความเสี่ยงต่างๆในการดำเนินกิจการของภาคเอกชน
อันที่จริง ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคธุรกิจอย่างสร้างสรรค์ (collaborative relation) จะนำมาซึ่งการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศ (Maxfield and Schneider 1997) แต่การพัฒนาประเทศนั้น รัฐที่จะมีบทบาทเป็นรัฐนักพัฒนาได้ต้องเป็นรัฐที่ทำงานอยู่ภายในสังคมแต่ยังคงรักษาความเป็นอิสระในการจัดการของตนเองได้ (state autonomy) ดังที่งานการศึกษาของ Peter B. Evans (1995) เกี่ยวกับการเข้าไปมีส่วนของรัฐบาลในการพัฒนาประเทศ โดยผ่านการจำแนกบทบาทภาครัฐออกเป็น 2 คู่หลัก ได้แก่ คู่ของ ‘custodian’ และ ‘demiurge’ ซึ่งเป็นรัฐที่มีบทบาทผู้กำกับควบคุม (regulator) และ ผู้ผลิต (producer) และคู่ของ ‘midwifery’ and ‘husbandry’ ซึ่งจะเน้นในการมีความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานภาครัฐและกลุ่มผู้ประกอบการเอกชน ดังนั้น จะเห็นได้ว่าบทบาทของรัฐบาลในลักษณะนี้ มี 4 ประเภท ได้แก่
1)รัฐที่ดำเนินบทบาทแบบ custodian จะเน้นด้านเป็นผู้รักษากฎระเบียบ (regulator) โดยทุกรัฐล้วนสร้างกฎขึ้นมาและบังคับใช้กฎนั้นๆ แต่ลักษณะของกฎจะแตกต่างกันไปตามแต่ละรัฐ เช่น บางกฎอาจเป็นประเภทส่งเสริมเบื้องต้น มุ่งที่จะจูงใจ บางกฎอาจมุ่งไปที่การป้องกันหรือจำกัดการริเริ่มของภาคเอกชน ด้วยเหตุนี้ บทบาทดังกล่าวของรัฐบาลจึงมักโยงใยกับด้านการออกกฎระเบียบ (role of regulator) มากกว่าเป็นการให้สิทธิพิเศษในนโยบายการส่งเสริมต่างๆ
2)รัฐที่ดำเนินบทบาทแบบ demiurge คือรัฐที่ดำเนินบทบาทเป็นผู้ผลิต (role of producer) ซึ่งโดยปกติแลัว รัฐจะเป็นผู้ผลิตด้านโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ (infrastructures) แต่ในที่นี้คำว่า ‘demiurge’ มีความหมายเฉพาะเจาะจงลงไป กล่าวคือ เป็นการที่รัฐเข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้ผลิตเนื่องจากความขาดแคลนทุนของภาคเอกชน บทบาทลักษณะนี้มีข้อสมมุติฐานว่าเงินทุนของภาคเอกชนมีไม่เพียงพอหรือไม่สามารถจะทำได้ในการรักษาการพัฒนาสินค้าที่แทบไม่มีความแตกต่างกัน (commodity production) ทำให้รัฐต้องทำหน้าที่เป็นผู้ผลิตโดยการสร้างรัฐวิสาหกิจขึ้นเพื่อให้สามารถแข่งขันในตลาดที่มีสินค้าของเอกชน (private goods) ได้
3)รัฐที่ดำเนินบทบาทแบบ midwife รัฐบาลในลักษณะนี้มีความเชื่อว่าภาคเอกชนมีศักยภาพที่สามารถปรับเปลี่ยนและปรับตัวได้ ดังนั้นแทนที่รัฐจะทำหน้าที่เป็นผู้ผลิตเสียเองแทนภาคเอกชน รัฐจะพยายามช่วยเพื่อให้เกิดกลุ่มผู้ประกอบการใหม่ๆ หรือ ให้กลุ่มที่มีอยู่หันไปร่วมลงทุนในกิจการการผลิตที่ ท้าทาย ผ่านการใช้เทคนิคและนโยบายอันหลากหลาย อาทิ การให้ภาษีศุลกากร (‘greenhouse’ of tariffs)เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมทารกจากการแข่งขันจากภายนอก บางครั้งมีการให้เงินอุดหนุนและสิ่งจูงใจ(subsidies and incentives) ในอุตสาหกรรมบางประเภทเพื่อให้ภาคเอกชนสามารถต่อรองกับบริษัทข้ามชาติได้ ดังนั้น รัฐในลักษณะนี้จึงเป็นการดำเนินบทบาทด้านส่งเสริม (role of promotor) มากกว่าด้านบังคับด้วยกฎระเบียบในการมีความสัมพันธ์กับภาคเอกชน
4)รัฐที่ดำเนินบทบาทแบบ husbandry กล่าวคือเป็นรัฐที่มีความพยายามชี้ชวนและช่วยผู้ประกอบการภาคเอกชนให้สามารถปรับตัวเข้ากับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วในภาคส่วน(sector) ที่เป็นเป้าหมาย รัฐบาลในลักษณะนี้อาจมีหลายรูปแบบ ตั้งแต่การให้สัญญาแก่ภาคเอกชน จนถึงการตั้งหน่วยงานภาครัฐเพื่อรับผิดชอบงานที่มีความเสี่ยง เช่น ด้านการวิจัยและพัฒนา (R&D) ทั้งนี้เทคนิควิธีการของรัฐเช่นนี้ มักซ้ำซ้อนกับวิธีการของรัฐที่ดำเนินบทบาทแบบ midwife
อย่างไรก็ตาม รัฐต่างๆ มักทำบทบาทหลายๆด้านในการพัฒนาภาคส่วนอันเดียวกัน ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของผลลัพธ์ในภาคส่วนหนึ่งๆ จึงขึ้นกับการผสมผสานของบทบาทเหล่านั้นว่าลงตัวหรือเหมาะสมตามแต่สภาพบริบทของแต่ละรัฐหรือไม่ (Evans 1995: 14)
แนวคิดเกี่ยวกับเป้าหมายทางสังคม (Social Goals) และการควบคุมทางสังคม (Social Regulation)
จากข้างต้น บทบาทที่หลากหลายของภาครัฐจะส่งผลต่อภาคธุรกิจที่แตกต่างกัน ในทางกลับกัน ธุรกิจที่แตกต่างกันย่อมส่งผลให้รัฐดำเนินบทบาทแตกต่างกันไป อย่างไรก็ตาม ธุรกิจบางประเภทที่มีผลกระทบภายนอกในด้านลบ (negative externality) เช่น ส่งมลพิษทางอากาศ เป็นต้น ย่อมส่งผลให้รัฐดำเนินบทบาทในด้านการกำกับควบคุม (regulation) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำกับควบคุมทางสังคม (social regulation) เพื่อเป้าหมายสาธารณะ (social goals)
การกำกับควบคุมทางสังคมโดยรัฐ เป็นผลมาจากข้อบกพร่องชนิดหนึ่งในระบบตลาด กล่าวคือ การที่กลไกราคาไม่สามารถทำให้ผู้บริโภคแสดงความต้องการด้านลบ (negative wants) ที่ได้รับผลกระทบภายนอกทางลบจากการดำเนินธุรกิจ ซึ่งประชาชนจำนวนมากจะรู้สึกมีความสุขมากขึ้นถ้าพวกเขาสามารถป้องกันการผลิตสินค้าบางประเภทที่ก่อให้เกิดมลพิษ เช่น ยาสูบ เป็นต้น ดังนั้น จึงเป็นไปไม่ได้ที่ความต้องการของพวกเขาจะได้รับการตอบสนองผ่านทางกลไกราคา เว้นเสียแต่รัฐบาลจะเป็นผู้เข้ามาควบคุมผลผลิตเหล่านั้นและถือว่าสินค้าดังกล่าวเป็นอันตรายต่อสาธารณะ (Langran and Schnitzer 2007: 13)
ข้อบกพร่องของตลาดอีกประการหนึ่งคือการที่มีสินค้าบางประเภทซึ่งไม่ได้รับความนิยมถูกผลิตออกมา แต่ก็มีสินค้าอีกบางประเภทที่ส่งผลต่อระบบตลาดอย่างมาก คือ สินค้าที่บางครั้งอาจมองได้ว่าถูกกฎหมายในขณะที่บางครั้งอาจมองว่าผิดกฎหมาย เช่น การพนัน แอลกอฮอล์ บุหรี่ เป็นต้น อันที่จริง ปฏิเสธไม่ได้ว่าสินค้าเหล่านี้เกิดขึ้นมาเนื่องจากความต้องการที่แท้จริง (real demand) ของผู้บริโภค แต่สังคมอาจไม่ต้องการเห็นสิ่งเหล่านี้ถูกซื้อขายอย่างง่ายนัก ดังนั้น รัฐบาลจึงต้องเรียกออกใบอนุญาต (license) หรือออกกฎระเบียบเพื่อควบคุม (regulate) การซื้อขายในสินค้าบริการเหล่านี้ซึ่งบางครั้งขัดกับมาตรฐานทางจริยธรรมของผู้บริโภค ดังนั้น ในบางครั้งรัฐบาลจึงจำเป็นต้องสนใจเป้าหมายทางสังคม (social goal) มากกว่าเป้าหมายทางการพัฒนาเศรษฐกิจหรือการมุ่งหารายได้เพียงอย่างเดียว เนื่องจากตลาดอาจไม่ผลิตสินค้าที่ดี ไม่ขัดต่อมาตรฐานของจริยธรรมแต่ทำการค้าได้ไม่ดีนัก (Goldsmith 1996: 45-46)
อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ในบทบาทของภาครัฐที่มีต่อธุรกิจประเภทกึ่งถูกกึ่งผิดตามมาตรฐานทางจริยธรรม เช่น แอลกอฮล์ บุหรี่ ดังกล่าวซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบและความเสี่ยงต่อระบบสุขภาพของสาธารณะ รัฐซึ่งดำเนินบทบาทเป็นผู้ควบคุมกำกับจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงหลักการที่เหมาะสมในการแสดงบทบาทนั้นๆไว้ ดังนั้นรัฐต้องมีการตัดสินใจที่มีเหตุมีผลอย่างเป็นระบบ และที่สำคัญต้องดำเนินบทบาทอยู่บนหลักของความสมดุลระหว่างมิติทางการค้าและมิติทางสุขภาพของสาธารณะ (balancing trade and health) (McGrady 2011:21-28) กล่าวคือ ไม่ใช่เพียงคำนึงถึงผลประโยชน์หรือรายได้จากการดำเนินธุรกิจเพียงอย่างเดียว แต่รัฐต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของสังคมด้วย
แนวคิดเกี่ยวกับการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจไทย
กล่าวได้ว่า รัฐวิสาหกิจ หรือ state/public enterprise มีการให้คำนิยามที่ชัดเจนครั้งแรกจากคำนิยามของ A.H.Hanson ซึ่งกล่าวไว้ว่า รัฐวิสาหกิจคือกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของ และดำเนินการด้านอุตสาหกรรม เกษตรกรรม การเงิน และการพาณิชย์ (เอกวิทย์ 2551: 185) จากคำนิยามนี้ ได้มีการกล่าวถึงรัฐบาลอย่างชัดเจนว่ารัฐเป็นเจ้าของ เพราะนัยยะของความเป็นเจ้าของนั้นย่อมหมายถึงการควบคุมดูแลสิ่งที่เป็นของเราด้วย
รัฐวิสาหกิจ ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อเพิ่มความคล่องตัวให้กับรัฐบาลในการจัดทำบริการสาธารณะและแก้ปัญหาเกี่ยวกับข้อจำกัดหลายๆประการที่เกิดจากระบบราชการ เช่น ระเบียบแบบแผนต่างๆของทางราชการที่ไม่ก่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเกิดความล่าช้าในการปฏิบัติ อีกทั้งระบบราชการก็ไม่เหมาะสมสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะบางประเภทที่มีลักษณะกึ่งการดำเนินธุรกิจของภาคเอกชน ด้วยเหตุนี้รัฐจึงตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นเพื่อให้แตกต่างจากระบบราชการและให้สามารถจัดทำบริการสาธารณะบางประเภทเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด เมื่อพิจารณาโดยทั่วไป รัฐวิสาหกิจมีลักษณะเฉพาะของตน 4 ประการ (ชาญชัย 2549: 102-104)
1)มีฐานะเป็นนิติบุคคลและแยกออกไปจากรัฐและส่วนราชการที่มีอยู่แต่เดิม อีกทั้งมีความเป็นอิสระทางการเงิน การบริหารต่างๆมากกว่าส่วนราชการ
2)มีหน้าที่รับผิดชอบภารกิจในทางอุตสาหกรรมและการค้า ซึ่งภารกิจประเภทนี้นับเป็นภารกิจสมัยใหม่ที่รัฐถูกเรียกร้องให้เข้าไปรับผิดชอบดำเนินการตามความเปลี่ยนแปลงและพัฒนาการของอุตสาหกรรมและการค้าสมัยใหม่
3)เนื่องจากภารกิจดังกล่าวเป็นงานที่มีค่าตอบแทนการให้บริการและผู้ได้รับประโยชน์จะเป็นผู้ได้รับประโยชน์ยิ่งกว่าบุคคลอื่นๆจากการดำเนินงานขององค์กรของรัฐ ดังนั้น ผู้ได้ประโยชน์จึงต้องจ่ายค่าตอบแทนแก่รัฐตามสัดส่วนที่ตนได้รับประโยชน์เพื่อมิให้ประชาชนผู้เสียภาษีอากรต้องมาร่วมรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการบริการที่ตนอาจไม่เคยใช้บริการเลย ส่งผลให้องค์กรผู้รับผิดชอบภารกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการในเชิงพาณิชย์ กล่าวคือ เรียกค่าตอบแทนจากการขายสินค้าหรือบริการของตนโดยไม่ต้องพึ่งพาเงินจากรัฐ
4)รัฐวิสาหกิจจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบจากรัฐ เนื่องจากส่วนมากแล้ว เวลาที่รัฐก่อตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาก็จะให้เงินลงทุนซึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน ดังนั้นจึงต้องมีการกำกับดูแลเพื่อเป็นหลักประกันมิให้เงินรั่วไหลหรือใช้เงินผิดวัตถุประสงค์
ลักษณะข้างต้นส่งผลให้องค์กรของรัฐประเภทที่สองนี้ แตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับส่วนราชการที่มีอยู่เดิมซึ่งเป็นประเภทแรก และในปัจจุบันปรากฏว่ารัฐในสังคมตะวันตกเกือบทุกรัฐต่างก็ได้จัดตั้งองค์กรประเภทนี้ขึ้นเพื่อรับผิดชอบภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะที่มีความหลากหลายและแตกต่างควบคู่กันกับส่วนราชการแบบเดิม
สำหรับประเทศไทย การเกิดขึ้นขององค์กรที่รับผิดชอบภารกิจในทางอุตสาหกรรมและการค้าในรูปรัฐวิสาหกิจอาจจะล่าช้าไปจากสังคมตะวันตก เนื่องมาจากระดับของการพัฒนาทางเศรษฐกิจและความเติบโตของกระบวนการผลิตในทางอุตสาหกรรมและการค้าที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม สังคมไทยก็ยอมรับปรากฏการณ์ของการมีองค์กรของรัฐทั้งสองประเภทในการดำเนินภารกิจอันเป็นการสาธารณะนี้มานานจนกระทั่งปัจจุบัน
ในด้านของความเป็นมาของรัฐวิสาหกิจไทยนั้น ภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา คณะราษฎรเป็นชนชั้นปกครองใหม่ที่ควบคุมอำนาจทางการเมือง ทางการทหาร และทรัพยากรทั้งหมดของรัฐ ในฐานะที่เป็นผู้ควบคุมทุนของรัฐและเป็นผู้ที่ออกกฎหมายต่างๆ เพื่อสนับสนุนให้เกิดความชอบธรรมแก่การจัดสรรทรัพยากรเหล่านั้น คณะราษฎรได้นำทุนของรัฐไปสร้างรัฐวิสาหกิจและบริษัทกึ่งราชการขึ้นจำนวนหนึ่ง โดยรัฐบาลเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่และอยู่ภายใต้การบริหารงานของข้าราชการที่มาจากคณะราษฎรหรือบุคคลที่ใกล้ชิดกับคณะราษฎร การใช้ทรัพยากรทางการเงินของรัฐมาสร้างรัฐวิสาหกิจขึ้นนี้ คณะราษฎรได้สร้างวิสาหกิจทางการเงิน ได้แก่ ธนาคารเอเซีย ธนาคารมณฑล และบริษัทไทยเศรษฐกิจประกันภัย วิสาหกิจทางอุตสาหกรรม อันได้แก่ บริษัทข้าวไทย บริษัทประมงไทย บริษัทเดินเรือไทย และบริษัทไทยเดินเรือทะเล ส่วนวิสาหกิจทางด้านพาณิชยกรรม ได้แก่ บริษัทค้าพืชผลไทย และบริษัทพืชกสิกรรม เป็นต้น วิสาหกิจต่างๆ เหล่านี้ไม่ว่าจะเป็นภาคการเงินประกันภัยการเดินเรือหรือพาณิชยกรรม มีส่วนช่วยเหลือและพึ่งพาซึ่งกันและกัน ซึ่งส่งผลทำให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงาน ธุรกิจเป็นอย่างมาก ประกอบกับบุคคลที่เข้าบริหารภายในกิจการเหล่านั้นเป็นผู้ทรงอิทธิพลทางการเมืองที่สามารถดึงให้กลไกของรัฐและอิทธิพลทางการเมืองเข้าช่วยในการดำเนินงาน จึงทำให้กิจการเหล่านั้นประสบผลสำเร็จทางการค้าเกือบทั้งหมด
หลังสงครามโลกครั้งที่สอง รัฐบาลจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นเป็นจำนวนมากเพื่อบูรณะฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมให้เจริญก้าวหน้า เพื่อจัดทำกิจการที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานและกิจการที่มีผลโดยตรงต่อความมั่นคงของประเทศเพื่อดำเนินการทางด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมเพื่อตอบสนองความต้องการในด้านอุปโภคบริโภคของประชาชนให้เพียงพอเพื่อประกอบกิจการที่เกี่ยวข้องกับสงคราม เช่น เชื้อเพลิง เป็นต้น รวมทั้งเพื่อดำเนินกิจการที่เป็นการบริการประชาชนที่ภาคเอกชนยังไม่มีความพร้อมทั้งในด้านเงินทุนและความสามารถ มีการตรากฎหมายสำคัญฉบับหนึ่งในปี พ.ศ. 2496 คือพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 เพื่อเปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารจัดตั้งองค์กรหรือหน่วยงานขึ้นมาทำหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะซึ่งได้มีการจัดตั้งหน่วยงานต่างๆ ขึ้นมาหลายแห่งซึ่งมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ องค์การแบตเตอรี่ องค์การแก้ว องค์การจัดการน้ำเสีย เป็นต้น(นันทวัฒน์ 2549: 13-15)
จากนั้นมาก็มีรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นอีกเป็นจำนวนมากจนกระทั่งปัจจุบันมีรัฐวิสาหกิจ ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กำกับดูแล (ไม่รวม บริษัทลูก ของรัฐวิสาหกิจเหล่านี้) รวมทั้งสิ้น 57 แห่งรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นมาก็ด้วยเหตุผลหลายประการแตกต่างกันไป เช่นเหตุผลทางเศรษฐกิจ การคลัง ความมั่นคง ในบางกรณีอาจเป็นเหตุผลทางสังคมและวัฒนธรรม การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจใดรัฐวิสาหกิจหนึ่งขึ้นมาก็อาจเนื่องด้วยเหตุผลที่กล่าวมานี้หลายประการรวมกัน ซึ่งเหตุผลในการมีรัฐวิสาหกิจสามารถแยกได้เป็น 2 กรณี คือ เหตุผลทั่วไปและเหตุผลเฉพาะสำหรับประเทศไทย
ในด้านเหตุผลทั้วไปของการตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น จำแนกได้ 7 ประการ (นันทวัฒน์ 2549: 15-18) ดังนี้
1)เพื่อเป็นเครื่องมือในการดำเนินธุรกิจแทนรัฐ ในกรณีที่สังคมใดต้องการสิ่งอำนวยความสะดวกหรือบริการใหม่ๆ ซึ่งเอกชนยังไม่มีความพร้อม ในการดำเนินการหรือเอกชนดำเนินการอยู่แล้วแต่ไม่ประสบผลดีเท่าที่ควร รัฐอาจจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเข้ามาดำเนินกิจการนั้นๆ โดยอาจเข้ามาดำเนินการเอง หรือเข้าควบคุมหรือ ถือหุ้นข้างมาก หากเอกชนดำเนินกิจการนั้นอยู่แล้วโดยมิได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างเดิมของกิจการแต่อย่างใด อาทิ กิจการโทรศัพท์และวิทยุกระจายเสียง เป็นต้น
2)เพื่อเป็นตัวอย่างแก่เอกชนในการดำเนินธุรกิจ ในการดำเนินกิจการบางประเภทที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจ เพราะเป็นบริการรากฐานที่ช่วยส่งเสริมให้การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นไปได้โดยสะดวกและรวดเร็ว รัฐอาจเป็นผู้เริ่มดำเนินการก่อนด้วยเหตุผลที่ว่า เอกชนไม่มีความรู้หรือประสบการณ์เชิงอุตสาหกรรมหรือพาณิชย์ในเรื่องนั้นมาก่อน จึงเกิดความไม่มั่นใจในการ คุ้มทุน และ ผลกำไร ที่จะบังเกิดขึ้นจากธุรกิจนั้น หรือไม่สนใจในการดำเนินการ เมื่อรัฐได้ดำเนินการมาระยะหนึ่ง จนประสบความสำเร็จและเป็นตัวอย่างที่ดี เอกชนก็อาจจะตัดสินใจเข้ามาดำเนินการบ้าง อาทิ การจัดสร้างที่พักอาศัยให้แก่ประชาชนซึ่งต้องใช้พื้นที่กว้างขวาง เงินทุนจำนวนมาก และอาจเป็นความเสี่ยงในมุมมองของเอกชน ภายหลังจากที่รัฐบาลหลายประเทศ เช่น สิงคโปร์ มาเลเซีย และไทย ต่างก็ประสบความสำเร็จในการดำเนินการ เอกชนในประเทศนั้น ก็จะหันมาดำเนินการในลักษณะเดียวกันบ้าง เมื่อยังคงมีความต้องการและตลาดรองรับ อย่างเพียงพอ และกรณีเช่นนี้เกิดขึ้นในอีกหลายกิจการในปัจจุบัน เช่น กิจการขนส่งมวลชน การสร้างเส้นทางคมนาคม ซึ่งเอกชนเริ่มให้ความสนใจในการเข้ามาดำเนินการร่วมกับภาครัฐ
3)เพื่อความมั่นคงของประเทศ กิจการบางประเภทอาจมีความสำคัญต่อความมั่นคงของประเทศและของประชาชน หากปล่อยให้เอกชนดำเนินกิจการอาจเกิดการผูกขาดในกิจการใดกิจการหนึ่งหรือหลายกิจการ และเรียกค่าตอบแทนในสินค้าหรือบริการตามอำเภอใจ สร้างความเดือดร้อนให้แก่ผู้บริโภคโดยรวม อาทิ กิจการที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ไฟฟ้า น้ำประปา หรือในบางกรณีกิจการก็มีผลโดยตรง ต่อความมั่นคงของประเทศ ดังเช่นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐบาลของจอมพล ป.พิบูลสงคราม ในช่วงปี พ.ศ. 2481 ถึง พ.ศ. 2487 ได้มีนโยบายหลักว่า วัตถุหรือผลิตภัณฑ์สิ่งใด หากรัฐไม่ตั้งองค์การจัดทำขึ้นมาแล้ว จะเกิดความขาดแคลน ก็จัดตั้งองค์การผลิตวัตถุนั้นขึ้นก่อน และเพื่อให้เกิดความแน่นอนรัฐบาลจะเข้าประกอบกิจการในการผลิตที่มีความจำเป็นต่อชาติในยามสงครามทุกชนิด อาทิ องค์การแบตเตอรี่ (พ.ศ. 2498) องค์การแก้ว (พ.ศ. 2498) องค์การฟอกหนัง (พ.ศ. 2498) องค์การเชื้อเพลิง (พ.ศ. 2503) ซึ่งถือว่าเป็นยุทธปัจจัยของกองทัพในยามสงคราม
นอกจากนั้น รัฐวิสาหกิจก็อาจเป็นเครื่องมือ ในทางการปกครองได้ ดังเช่นการจัดตั้งการรถไฟแห่งประเทศไทยเพื่อสร้างทางรถไฟและเดินรถไฟไปในพื้นที่ภาคต่างๆ ของประเทศ หรือการจัดตั้งกรมไปรษณีย์และโทรเลขเพื่อให้การติดต่อสื่อสารมีความสะดวกรวดเร็วขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์หลักอีกประการ คือ เป็นการรวมศูนย์อำนาจการปกครองในภูมิภาคให้เข้ามาสู่ส่วนกลาง
ในบางครั้งลัทธิ ชาตินิยม ก็เป็นแรงผลักดันอย่างหนึ่งในการที่รัฐต้องเข้ามาดำเนินการบางอย่างด้วยตนเอง เนื่องจากไม่ต้องการให้ต่างชาติเข้ามามีบทบาทในอุตสาหกรรมที่สำคัญ ซึ่งต่างชาติอาจเข้ามามีอิทธิพลจนสามารถ มีอำนาจทางเศรษฐกิจ แนวความคิดเช่นนี้ค่อนข้างรุนแรงในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 (เอกวิทย์ 2551: 203)
4)เพื่อส่งเสริมสังคมและวัฒนธรรม กิจการบางประเภทมีประโยชน์อย่างมากต่อสาธารณะ เป็นการรักษาไว้ซึ่งศิลปวัฒนธรรมของชาติ ตลอดจนส่งเสริมสุขภาพพลานามัยของประชาชน แต่ไม่ค่อยเป็นที่สนใจของเอกชนมากนัก อาจเนื่องจากต้องใช้เงินทุนจำนวนมาก ผลตอบแทนไม่น่าสนใจในมุมมองของนักธุรกิจ รัฐจึงควรเข้ามาดำเนินการเพื่อคงไว้ซึ่งวัตถุประสงค์ข้างต้น โดยเป็นกิจการที่มิได้มุ่งหวังกำไรเพียงอย่างเดียว แต่เน้นประโยชน์ต่อประเทศชาติ และประชาชน อาทิ การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย องค์การสวนพฤกษศาสตร์ องค์การสวนสัตว์ การกีฬาแห่งประเทศไทย เป็นต้น
5)เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ การจัดทำบริการสาธารณะถือเป็นภารกิจหน้าที่สำคัญประการหนึ่งของรัฐบาล โดยเฉพาะกิจการด้านสาธารณูปโภค สาธารณูปการต่างๆ ที่ประชาชนทุกคนโดยเฉพาะผู้ด้อยโอกาสในสังคม ควรมีโอกาสได้รับบริการดังกล่าวอย่างทั่วถึง กิจการเหล่านี้ต้องใช้เงินทุนในการดำเนินการสูง แต่ผลตอบแทนในการดำเนินการต่ำ จุดคุ้มทุน (break-even point) และกำไร (normal profit) ใช้ระยะเวลานาน ต้องมีพนักงานจำนวนมากและเป็นผู้ที่มีความรู้และประสบการณ์ในเรื่องนั้นๆ เป็นอย่างดี ทำให้เอกชนเพียงน้อยรายหรือไม่มีเลยที่จะสามารถเข้ามาดำเนินการได้ ดังนั้น รัฐจึงต้องเข้ามาดำเนินการเองเพื่อให้สาธารณชนได้รับความสะดวก อาทิ รถไฟ ประปา ไฟฟ้า โทรศัพท์ การขนส่ง ซึ่งรัฐบาลของประเทศต่างๆ ในโลกส่วนใหญ่ก็มักจะดำเนินการเองทั้งสิ้น โดยจะเก็บอัตราค่าบริการต่ำเพื่อให้ประชาชนโดยรวมสามารถใช้บริการได้ ดังเช่นในกรณีการจัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น ทั้งนี้ บริการขั้นพื้นฐาน ที่จัดหาโดยรัฐวิสาหกิจ เป็นปัจจัยสำคัญในการเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับภาคเศรษฐกิจที่แท้จริง (real sector) ได้แก่ ภาคเกษตร อุตสาหกรรม และการบริการ รวมทั้งส่งเสริมคุณภาพชีวิต และความเป็นอยู่ให้แก่ชุมชนท้องถิ่นทั่วประเทศ ซึ่งปัจจุบันรัฐวิสาหกิจมีทรัพย์สินรวมกันประมาณ 5.3 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 85 ของ GDP
6)เพื่อประโยชน์ในด้านการคลังและเสริมรายได้ให้แก่รัฐ รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกที่สำคัญในการรักษาเสถียรภาพด้านการเงินการคลังของประเทศ โดยรัฐบาลใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือในการกำกับฐานะดุลการคลังโดยรวมของภาครัฐด้วยการกำกับการเบิกจ่ายลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับรายได้ที่สามารถจัดหาได้เพื่อให้มีฐานะดุลงบประมาณที่เหมาะสมกับเป้าหมายในการรักษาเสถียรภาพ ด้านการคลังของประเทศ โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญในการช่วยกระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจ อันเนื่องมาจากขนาดการใช้จ่ายทั้งรายจ่ายประจำปีและรายจ่ายการลงทุนสูงถึงประมาณร้อยละ 70 ของรายจ่ายลงทุนรวมภาครัฐหรือปีละประมาณ 341,685 ล้านบาท และรัฐวิสาหกิจถือเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของประเทศโดยรัฐวิสาหกิจสามารถนำส่งรายได้ให้แก่รัฐปีละประมาณ 57,517 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 4.5 ของรายรับของรัฐบาล รวมทั้งรัฐวิสาหกิจเป็นแหล่งการจ้างงานรายใหญ่ของประเทศ มีจำนวนพนักงานรวมกันประมาณ 272,549 คน หรือคิดเป็นประมาณร้อยละ 12 ของกำลังคนภาครัฐ และร้อยละ 7 ของกำลังแรงงานทั้งประเทศ
7)เพื่อควบคุมสินค้าอันตราย ในกรณีที่รัฐต้องการจำกัดและควบคุมการผลิตและการบริโภคสินค้าที่เป็นอันตรายแก่สังคม รัฐก็จะเป็นผู้ดำเนินธุรกิจการผลิต และการจำหน่ายสินค้านั้นโดยตรง โดยประกาศให้กิจการนั้นเป็นกิจการที่รัฐเป็นผู้ประกอบการแต่ผู้เดียว ส่วนใหญ่จะเป็นสินค้าที่เป็นสิ่งเสพติดและอบายมุข เช่น สุรา ยาสูบ สลากกินแบ่ง และไพ่ เป็นต้น
ในส่วนแนวคิดเฉพาะสำหรับประเทศไทยนั้น ในบางครั้งองค์กรประเภทนี้อาจไม่ได้เกิดขึ้นมาโดยความมุ่งหมายจะให้เป็นรัฐวิสาหกิจ แต่อาจเกิดขึ้นเนื่องสถานการณ์คับขันทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งถือเป็นวัตถุประสงค์ชั่วคราว (นันทวัฒน์ 2552: 241-245) กล่าวคือ เกิดขึ้นมาจากการยึดทรัพย์ทางการเมือง เกิดขึ้นมาจากความต้องการแก้ไขวิกฤตเศรษฐกิจเฉพาะคราว เกิดขึ้นมาเพื่อเป็นโครงการชี้นำแก่ภาคเอกชนในการดำเนินธุรกิจ และเกิดขึ้นมาเพื่อเป็นวิธีเข้าจัดการแก้ไขปัญหาเฉพาะเรื่อง
ทั้งนี้ ความหมายจริงๆของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยนั้น โดยหลักสามารถยึดดูได้จากพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 ประกอบกับกฎหมายอื่นๆ ซึ่งสามารถสรุปได้ว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึงองค์กรของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาล หรือบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนใดๆที่ดำเนินกิจกรรมธุรกิจทั้งในด้านอุตสาหกรรม กสิกรรม และการพาณิชย์ที่ส่วนราชการหรือองค์กรของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50 หรือเป็นเจ้าของทุนทั้งหมดและควบคุมการดำเนินกิจกรรมนั้นๆ (เอกวิทย์ 2551: 190)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
