| การตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ |
 |
|
|
| คุณธนกฤต ปัญจทองเสมอ
นักศึกษาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต (กฎหมายสำหรับนักบริหาร) คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
1. ความนำ (Introduction)
ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute Monarchy) มาเป็นระบอบประชาธิปไตย (Democracy) ในปีพ.ศ. 2475 ซึ่งเป็นการปกครองที่มีประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) อันเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรือรัฐ โดยได้แบ่งแยกการใช้อำนาจอธิปไตยเป็น อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ที่ประชาชนผู้เป็นเจ้าของได้มอบอำนาจทั้งสามนี้ให้กับสภานิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรี และคณะตุลาการ ตามลำดับ เป็นผู้ใช้อำนาจแทน การใช้อำนาจดังกล่าวต้องใช้ในลักษณะที่เป็นการจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่า (Allocation of Value) เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่ ดังนั้นโดยหลักประชาธิปไตยและหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนจึงมีการวางหลักการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่เป็นหลักการสำคัญที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก และหากมีการใช้อำนาจรัฐอย่างไม่ถูกต้องประชาชนย่อมมีอำนาจที่จะถอดถอนหรือยึดอำนาจนั้นกลับคืนมาได้ ประกอบกับหลักการถ่วงดุลอำนาจ (Balance of Power) ระหว่างทั้งสามอำนาจ ที่เป็นกลไกสำคัญอันเป็นหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เพื่อป้องกันมิให้มีการใช้อำนาจโดยมิชอบ และไม่ฟังเสียงความต้องการอันแท้จริงของประชาชน (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ,2538: 147-148) จึงจำเป็นต้องมีกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่มีสภาพใช้บังคับอย่างมีประสิทธิผลซึ่งจะส่งผลให้เกิดดุลภาพแห่งอำนาจอย่างแท้จริงของประชาชน
การปกครองของประเทศไทยในอดีตนั้น เป็นการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์โดยพระมหากษัตริย์เป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุด เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตย การใช้อำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหารก็ได้เปลี่ยนแปลงโดยมีที่มาของอำนาจเชื่อมโยงกับประชาชนและมีการควบคุมตรวจสอบซึ่งกันและกันอย่างเข้มงวดโดยใช้กลไกทางรัฐสภาด้วยการอภิปรายไม่ไว้วางใจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นการถอดถอนฝ่ายบริหารโดยฝ่ายนิติบัญญัติ และโดยการยุบสภาซึ่งเป็นการถอดถอนฝ่ายนิติบัญญัติโดยฝ่ายบริหาร ทั้งสองวิธีนี้นับได้ว่าเป็นการตรวจสอบโดยประชาชนผ่านผู้แทนราษฎรที่พวกเขาเลือกให้ทำหน้าที่แทน ในบรรดาอำนาจสูงสุดทั้งสามอำนาจตามรัฐธรรมนูญนั้น เป็นที่น่าสังเกตว่าอำนาจตุลาการกลับไม่มีกลไกในการตรวจสอบจากประชาชนแต่อย่างใด การใช้อำนาจตุลาการจึงเป็นรูปแบบที่มีลักษณะไม่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมในการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ คือไม่มีการตรวจสอบจากองค์กรภายนอกโดยเฉพาะจากประชาชน ทั้ง ๆที่การปกครองได้เปลี่ยนแปลงมาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้วทำให้อำนาจตุลาการภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองไม่ได้มีที่มาที่เชื่อมโยงกับประชาชนเหมือนอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร (นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2553: 2) อย่างไรก็ตามเนื่องจากการใช้อำนาจตุลาการมีไว้เพื่อการระงับข้อพิพาทระหว่างเอกชนต่อเอกชนด้วยกันและการลงโทษผู้กระทำความผิดดังนั้นจึงไม่เกิดปัญหาหรือข้อสงสัยเกี่ยวกับการใช้อำนาจตุลาการ แต่ต่อมาโดยผลแห่งการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 อำนาจตุลาการได้เปลี่ยนจากระบบศาลเดี่ยวคือศาลยุติธรรมศาลเดียวมาเป็นศาลคู่ทำให้มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นเพื่อให้เป็นองค์กรตุลการใช้อำนาจตุลาการที่เกี่ยวข้องกับการวินิจฉัย ตีความบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและการกระทำใด ๆ ของนักการเมืองที่ขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญจึงเกิดปัญหาและข้อสงสัยต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เนื่องจากมีการตัดสินวินิจฉัยคดีบางคดีที่เกิดความขัดข้องและสงสัยของประชาชนว่ามีความถูกต้องและยุติธรรมจริงหรือไม่ หรือมีการใช้มาตรฐานในการตัดสินคดีแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับพรรคการเมืองและนักการเมืองมากกว่าความยุติธรรม จึงเกิดกระแสตุลาการภิวัตน์ขึ้น เพื่อเรียกร้องให้สร้างความชอบธรรมให้กับการใช้อำนาจตุลาการที่จะเข้าไปมีบทบาทตรวจสอบการใช้อำนาจบริหารของรัฐบาลและขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ การใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นการใช้อำนาจสำคัญ คือ การรักษาปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและการวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทในทางรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดีเมื่อพิจารณาถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับก่อน ๆ จะพบว่ามีการ กำหนดให้มี คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งตุลาการส่วนใหญ่เป็นโดยตำแหน่ง เช่น รัฐธรรมนูญ ฉบับพุทธศักราช 2492 กำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบด้วย ประธานวุฒิสภา ประธานสภาผู้แทน ประธานศาลฎีกา อธิบดีศาลอุทธรณ์ อธิบดีกรมอัยการ และบุคคลอื่นอีกสี่คน คณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่เป็นระบบศาลจึงทำให้ในการวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทใด ๆ ในทางรัฐธรรมนูญมักจะมีลักษณะและวิธีการในการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาทางรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ และไม่จำเป็นต้องใช้วิธีพิจารณาคดีเช่นเดียวกับศาลหรือมีวิธีพิจารณาคดีที่เคร่งครัดเช่นระบบศาล แต่ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ศาลรัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นศาลแต่จะแตกต่างจากศาลยุติธรรมก็คือ บุคคลที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่จำกัดเฉพาะผู้มีความรู้หรือเชี่ยวชาญทางกฎหมายเท่านั้น ทำให้มีการเมืองมีโอกาสที่จะเข้ามาแทรกแซงการใช้อำนาจได้สูงมาก ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องให้ประชาชน ตรวจสอบการใช้อำนาจของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้
เมื่อได้จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จนถึงปัจจุบัน (พ.ศ. 2555) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทสำคัญยิ่งต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ และแม้ว่าการใช้อำนาจจะประสบผลสำร็จในหลายคดี แต่ก็ยังมีบางคดีที่สร้างความกังขาและสงสัยแก่ประชาชนจนมีการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางว่าคำวินิจฉัยอาจขัดต่อหลักนิติธรรม อาทิ คดียุบพรรคการเมืองเนื่องจากการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ. 2549 ที่มีพรรคการเมืองหลายพรรคประกอบด้วย พรรคไทยรักไทย พรรคพัฒนาชาติไทย พรรคแผ่นดินไทย พรรคประชาธิปัตย์ และพรรคประชาธิปไตยก้าวหน้า ซึ่งคำวินิจฉัยของตุลาการรัฐธรรมนูญ สรุปว่าพรรคประชาธิปัตย์ไม่มีความผิดในทุกข้อกล่าวหา ส่วนอีก 4 พรรคมีความผิดจริง จึงมีคำสั่งให้ยุบพรรคประชาธิปไตยก้าวหน้า พรรคพัฒนาชาติไทย พรรคแผ่นดินไทย และพรรคไทยรักไทย รวมทั้งให้เพิกถอนสิทธิการเลือกตั้งกรรมการบริหารพรรคทั้ง 4 พรรค มีกำหนด 5 ปี ที่ถูกตั้งข้อสงสัยว่ามีอำนาจทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงการใช้อำนาจตุลาการของศาลรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ เมื่อประมาณกลางปี พ.ศ 2550 เกิดกรณีข้อขัดแย้งทางความคิดเกี่ยวกับอำนาจในการตรวจสอบการทุจริตของผู้ใช้อำนาจรัฐ ระหว่าง ผู้พิพากษาหรือตุลาการ กับ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หนังสือพิมพ์หลายฉบับได้มีการนำเสนอทั้งส่วนของข้อเท็จจริงและส่วนของปัญหา โดยมีประเด็นสำคัญที่ต้องวิเคราะห์เกี่ยวกับความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและอำนาจในการตรวจสอบจากภายนอก ที่จำเป็นต้องให้มีการศึกษาวิจัยในทางทฤษฎีประกอบการวิเคราะห์ เพื่อหาแนวทางแก้ไขและป้องกันปัญหาในอนาคต แต่กลับไม่มีความคืบหน้าของการศึกษาแต่อย่างใด ทำให้ขาดการควบคุมการใช้อำนาจของตุลาการรัฐธรรมนูญตามหลักการทางนิติศาสตร์ที่สำคัญ คือ หลักนิติธรรม และ หลักนิติรัฐ ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานที่สำคัญ กล่าวคือ การดำเนินการของรัฐต้องยึดถือกฎหมาย ไม่มีบุคคลใดอยู่เหนือกฎหมาย ซึ่งรวมไปถึงผู้ใช้อำนาจรัฐดังเช่นผู้ใช้อำนาจตุลาการ และ ผู้ใช้อำนาจตรวจสอบ ในรูปแบบขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญต่าง ๆ รวมถึงตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเอง องค์กรเหล่านี้ย่อมต้องอยู่ภายใต้กฎหมายด้วยกันทั้งสิ้น
เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการซึ่งเป็นหนึ่งในอำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงมีเจตนารมณ์ที่ให้อำนาจแก่ประชาชนมีสิทธิในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่อาจนำไปสู่การถอดถอนออกจากตำแหน่งได้ ที่เป็นปัญหาก็คือการขอถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญออกจากตำแหน่งนั้นไม่สามารถดำเนินการตรวจสอบได้ในทางปฏิบัติ ผลทำให้ไม่มีสภาพการควบคุมการใช้อำนาจของตุลาการรัฐธรรมนูญตามหลักนิติธรรมได้อย่างแท้จริงตามเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญและเป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่ประชาชนไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้จริงเพราะไม่มีรูปแบบที่เอื้ออำนวยต่อการใช้สิทธิตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
ดังนั้น การศึกษาวิจัยตามรายงานการวิจัยฉบับนี้ จึงมีวัตถุประสงค์ที่จะศึกษาถึงสภาพปัจจุบัน สภาพปัญหาและอุปสรรค รวมถึงเสนอแนะรูปแบบการตรวจสอบโดยภาคประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่งที่สามารถนำไปปฏิบัติได้จริง ทั้งนี้เพื่อจะได้นำผลการศึกษาไปออกแบบเป็นรูปแบบ (model) การตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยภาคประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่งสมดังเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญต่อไป
2. วิธีวิจัย (Methodology)
เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) ด้วยการวิจัยเอกสาร (Documentary Research) ประกอบด้วย
2.1 เอกสารของไทยและต่างประเทศ ที่เป็น ตำรา รายงานวิจัย บทความที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญด้วยการถอดถอนจากตำแหน่ง และหลักการและทฤษฎีว่าด้วยหลักประชาธิปไตยและการแบ่งแยกอำนาจ หลักการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ หลักธรรมาภิบาล หลักนิติรัฐ และหลักนิติธรรม
2.2 กฎหมาย ได้แก่
2.2.1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
2.2.2 พระราชบัญญัติสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2542
2.2.3 พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540
2.2.4 รัฐธรรมนูญของ 4 ประเทศ คือ สหรัฐอเมริกา สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี สาธารณรัฐฝรั่งเศส ประเทศญี่ปุ่น
2.3 ขั้นตอนการศึกษาและการวิเคราะห์ มี 3 ขั้นตอน ดังนี้
ขั้นตอนที่ 1 วิเคราะห์หลักเกณฑ์จากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กฎหมาย และเอกสารที่เกี่ยวข้อง โดยวิเคราะห์ความเหมือนและความแตกต่าง (Similarities-difference Analysis) ความสอดคล้อง (Congruent Analysis) และความต่อเนื่องของเนื้อหาสาระ (Consequence Analysis) ว่าด้วยสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเพื่อการถอดถอน ในการวิเคราะห์นั้นได้ใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เป็นเอกสารหลัก ประกอบ การวิเคราะห์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญของต่างประเทศต่าง คือ สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐฝรั่งเศส สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี และประเทศญี่ปุ่น รวมถึงเอกสาร บทความ ตำรา และผลงานวิจัยที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่ง ทั้งภายในและต่างประเทศ
เป้าหมายของการศึกษาตามขั้นตอนนี้ เป็นการวิเคราะห์ในเรื่องรูปแบบเบื้องต้น (Preliminary Model) ในการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่งตามกฎหมาย
ขั้นตอนที่ 2 ศึกษาสภาพปัจจุบัน ปัญหา และอุปสรรคในการตรวจสอบการใช้อำนาจของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนออกจากตำแหน่ง รวมถึงการศึกษารูปแบบของต่างประเทศ
เป้าหมาย จากการศึกษาตามขั้นตอนนี้ คือ รูปแบบนำเสนอ (Proposed Model) เกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่ง
ขั้นตอนที่ 3 สังเคราะห์รูปแบบการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่งซึ่งประมวลผลมาจากขั้นตอนที่ 1 และ ขั้นตอนที่ 2 โดยการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบ (Comparative Analysis) เพื่อให้ได้รูปแบบที่เหมาะสม (Appropriated Model)
3. ผลการศึกษา (Results)
ข้อค้นพบจากการวิจัยที่ได้จากการวิเคราะห์เอกสารทำให้ได้แนวทางอันเป็นกลไกและกระบวนวิธีการตรวจสอบโดยประชาชนเพื่อนำไปสูการถอดถอนผู้ใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญนั้น แยกได้ ดังนี้
3.1 รูปแบบการดำเนินการเพื่อการถอดถอนผู้ใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญ
3.1.1 รูปแบบเบื้องต้น (Preliminary Model) ซึ่งประกอบด้วยช่องทางตามข้อกฎหมาย ช่องทางมูลฐานความผิด 6 มูลฐาน คือ
1) พฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ
2) ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่
3) ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ
4) ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม
5) ส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย
6) ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง
และช่องทางการเข้าถึงข้อมูล 10 องค์กร
1) องค์กรศาล
2) องค์กรรัฐสภา
3) คณะรัฐมนตรี
4) ที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
5) ผู้ตรวจการแผ่นดิน
6) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
7) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
8) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
9) คณะกรรมการการเลือกตั้ง
10) องค์กรอัยการ
3.1.2 รูปแบบนำเสนอ (Proposed Model) เป็นขั้นตอนในการถอดถอนผู้ใช้อำนาจจากตำแหน่ง โดยมีขั้นตอนดังนี้
1) การค้นหาข้อเท็จจริง
2) การแจ้งข้อกล่าวหา
3) การสืบสวนข้อมูล
4) การไต่สวนข้อเท็จจริง
5) การเสนอข้อกล่าวหา
6) เสนอเป็นคำฟ้อง
7) การอภิปรายและลงมติ
8) การฟ้องร้องและแสดงหลักฐาน
9) การเริ่มกระบวนพิจารณา
10) การอ้างหลักฐานต่อสู้ทั้งสองฝ่าย
11) การพิจารณาเบื้องต้น
12) การอภิปราย และ ลงมติข้อกล่าวหาเป็นรายข้อ
13) การอภิปรายและลงมติเอกฉันท์
3.1.3 รูปแบบที่เหมาะสม (Appropriated Model) ในการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่ง โดยมีกระบวนวิธีการดำเนินการ คือ ช่องทางการใช้บริการของประชาชนที่เหมาะสมและมีความเป็นไปได้สูง 2 ช่องทาง คือ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และคณะกรรมการผู้ตรวจการแผ่นดิน
มูลฐานความผิดเพื่อการตรวจสอบที่เป็นไปได้สูง 2 ช่องทาง คือ ส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย และฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง
และขั้นตอนในการฟ้องถอดถอนจากตำแหน่ง 13 ขั้นตอน ตามที่ได้กล่าวในข้อ 3.1.2
3.2 การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในเชิงปฏิบัติ
3.2.1 การตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยการถอดถอนจากตำแหน่ง เป็นปัญหาที่ยังขาดความชัดเจนในแนวคิด รูปแบบ กระบวนการ และการอำนวยความสะดวกต่อประชาชน
3.2.2 ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบน้อยครั้งมาก และการถอดถอนจากตำแหน่งต่อตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่เคยประสบผลสำเร็จ เนื่องมาจากเหตุปัจจัยที่ยุ่งยาก และความไม่ชัดเจนในการดำเนินการของทุกองค์กรตามบทบาทหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง
3.2.3 ช่องทางของประชาชนในการถอดถอนออกจากตำแหน่งที่เหมาะสมและมีความเป็นไปได้จากผลการศึกษา มีดังต่อไปนี้
1) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
2) คณะกรรมการผู้ตรวจการแผ่นดิน
3.2.4 ช่องทางแห่งมูลฐานความผิด เพื่อให้มีการตรวจสอบที่เป็นไปได้สูง มีแนวทางปฏิบัติรองรับ คือ ระเบียบวุฒิสภา ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการตรวจสอบและการพิจารณาคำร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งตามมาตรา 270 ของรัฐธรรมนูญออกจากตำแหน่ง พ.ศ. 2551 และ เหตุปัจจัยอันเป็นมูลฐานความผิดของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่จะนำไปสู่การถอดถอนจากตำแหน่งโดยประชาชนมีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดไว้ 6 ประการ ตามที่ได้กล่าวในข้อ 3.1.1
ในการเข้าถึงข้อมูลซึ่งประชาชนอาจใช้เป็นช่องทางแห่งการเข้าถึงข้อมูลหรือใช้บริการจากองค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหมด 10 ประเภทตามที่ได้กล่าวในข้อ 3.1.1
3.2.5 จากการวิเคราะห์เปรียบเทียบขั้นตอน วิธีการถอดถอนตุลาการของต่างประเทศ 5 ประเทศ ปรากฏว่าประเทศที่มีแนวทางที่ชัดเจนในการถอดถอนตุลาการออกจากตำแหน่ง คือ สหรัฐอเมริกา และเป็นรูปแบบที่เหมาะสมสำหรับกับการศึกษาประยุกต์เพื่อให้เหมาะสมกับการถอดถอนตุลาการของไทย เพราะสหรัฐอเมริกามีรูปแบบชัดเจนและมีประสบการณ์ในการถอดถอนตุลาการเป็นจำนวนมาก
3.2.6 การใช้สิทธิของประชาชนในการถอดถอนตุลาการออกจากตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของไทยมีน้อยมาก คือ มีเพียงกรณีเดียว (เมื่อ พ.ศ.2544) เท่านั้น และการถอดถอนจากตำแหน่งต่อตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของไทยไม่เคยประสบผลสำเร็จ
จากการศึกษากรณีดังกล่าวพบว่า มีความยุ่งยากทั้งเรื่องหลักฐานและการอำนวยการขององค์กรที่เกี่ยวข้องมีความไม่ชัดเจนในการดำเนินการของทุกองค์กรตามบทบาทหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง เช่น
1) ผู้ยื่นคำร้องและคณะถูกตัดสิทธิในการลงชื่อถอดถอน เนื่องมาจากรายชื่อในเอกสารแสดงตนกับผู้แสดงตนไม่ตรงกัน หรือการถูกตัดสิทธิใด ๆ ตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งมีผลทำให้จำนวนผู้ลงชื่อยื่นถอดถอนลดน้อยลง
2) การตรวจสอบเอกสารและสิทธิของผู้ยื่นคำร้องและคณะของสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาซึ่งใช้เวลานานและมีหลายขั้นตอนของการตรวจสอบกว่าจะเสร็จเรียบร้อย อาจมีผลกระทบต่อผู้ยื่นถอดถอนทำให้เสียโอกาสในการเข้าสู่กระบวนการยื่นถอดถอนขั้นตอนต่อไป เนื่องจากกรอบระยะเวลาในการยื่นถอดถอนที่จำกัด และจำนวนของผู้ถูกตัดสิทธิเข้าชื่อถอดถอนอาจส่งผลทำให้จำนวนผู้ลงชื่อไม่ครบตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด
3.2.7 เหตุปัจจัยอันเป็นมูลฐานความผิดของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอันนำไปสู่การถอดถอนจากตำแหน่งทั้ง 6 ประการ ไม่มีฐานข้อมูลสาธารณะที่เปิดเผย โปร่งใส และอำนวยความสะดวกต่อประชาชนในการสืบค้นหรือเข้าถึงข้อมูลอันเป็นรากฐานสำคัญในการรับรู้ การตรวจสอบ และการร่วมลงชื่อของประชาชนเพื่อถอดถอนออกจากตำแหน่ง ที่มีจำนวนถึง 20,000 คน
4. สรุป (Conclusions)
จากการศึกษาวิจัยสรุปข้อค้นพบว่าการให้คำนิยามการถอดถอนจากตำแหน่งตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและคำที่เกี่ยวข้องมีลักษณะมาจากแนวคิดการถอดถอน 2 รูปแบบ คือการถอดถอนโดยการฟ้องขับจากตำแหน่ง (Impeachment) และการถอดถอนโดยการถอดจากตำแหน่ง (Recall) ซึ่งการถอดถอนดังกล่าวนี้พัฒนามาจากแนวทางที่ประเทศอังกฤษ และประเทศสหรัฐอเมริกาใช้อยู่ สำหรับการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่งนั้นในรัฐธรรมนูญของประเทศที่ศึกษามีการบัญญัติไว้ชัดเจน แสดงถึงการยอมรับหลักคิดในการให้สิทธิและคุ้มครองสิทธิแก่ประชาชนในการมีส่วนร่วมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในระดับนานาชาติ ส่วนประเทศไทยกลับพบว่าการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่งตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 270 ประกอบกับ มาตรา 164 เป็นแบบผสม 2 แนวคิด คือ การถอดถอนแบบการฟ้องขับจากตำแหน่ง (Impeachment) และ การถอดถอนแบบถอดจากตำแหน่ง (Recall)
สำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญเพื่อดำเนินการถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในการใช้อำนาจนั้นสรุปจากข้อค้นพบได้ว่ามีกฎหมายรองรับการดำเนินการถอดถอนของประชาชน คือ
1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 270 ประกอบ มาตรา 164
2) พระราชบัญญัติสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 58-61
ส่วน มูลฐานความผิดเพื่อการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีแนวทางปฏิบัติรองรับ คือ ระเบียบวุฒิสภา ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการตรวจสอบและการพิจารณาคำร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งตามมาตรา 270 ของรัฐธรรมนูญออกจากตำแหน่ง พ.ศ. 2551 และ เหตุปัจจัยอันเป็นมูลฐานความผิดของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่จะนำไปสู่การถอดถอนจากตำแหน่งโดยประชาชนก็มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดไว้แล้ว แต่อาจจะเพิ่มเติมเหตุปัจจัยบางประการก็ได้
ข้อสรุปอีกประการหนึ่งคือ การตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยการถอดถอนจากตำแหน่ง เป็นปัญหาที่ยังขาดความชัดเจนใน แนวคิด รูปแบบ กระบวนการ และการอำนวยความสะดวกต่อประชาชน ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบน้อยครั้งมาก และการถอดถอนจากตำแหน่งต่อตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่เคยประสบผลสำเร็จ เนื่องมาจากเหตุปัจจัยที่ยุ่งยาก และความไม่ชัดเจนในการดำเนินการของทุกองค์กรตามบทบาทหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง
ช่องทางของประชาชนในการถอดถอนออกจากตำแหน่งที่เหมาะสมและมีความเป็นไปได้จากผลการศึกษา มีดังต่อไปนี้
1) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
2) คณะกรรมการผู้ตรวจการแผ่นดิน
อย่างไรก็ตามจากการวิเคราะห์เปรียบเทียบขั้นตอน วิธีการถอดถอนตุลาการของต่างประเทศ 5 ประเทศ ปรากฏว่าประเทศที่มีแนวทางที่ชัดเจนในการถอดถอนตุลาการออกจากตำแหน่ง คือ สหรัฐอเมริกา และเป็นรูปแบบที่เหมาะสมสำหรับกับการศึกษาประยุกต์เพื่อให้เหมาะสมกับการถอดถอนตุลาการของไทย เพราะสหรัฐอเมริกามีรูปแบบชัดเจนและมีประสบการณ์ในการถอดถอนตุลาการเป็นจำนวนมาก
การใช้สิทธิของประชาชนในการถอดถอนตุลาการออกจากตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของไทยมีน้อยมาก คือ มีเพียงกรณีเดียว (เมื่อ พ.ศ.2544) เท่านั้น และการถอดถอนจากตำแหน่งต่อตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของไทยไม่เคยประสบผลสำเร็จ
จากการศึกษากรณีดังกล่าวพบว่า มีความยุ่งยากทั้งเรื่องหลักฐานและการอำนวยการขององค์กรที่เกี่ยวข้องมีความไม่ชัดเจนในการดำเนินการของทุกองค์กรตามบทบาทหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง เช่น
1) ผู้ยื่นคำร้องและคณะถูกตัดสิทธิในการลงชื่อถอดถอน เนื่องมาจากรายชื่อในเอกสารแสดงตนกับผู้แสดงตนไม่ตรงกัน หรือการถูกตัดสิทธิใด ๆ ตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งมีผลทำให้จำนวนผู้ลงชื่อยื่นถอดถอนลดน้อยลง
2) การตรวจสอบเอกสารและสิทธิของผู้ยื่นคำร้องและคณะของสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาซึ่งใช้เวลานานและมีหลายขั้นตอนของการตรวจสอบกว่าจะเสร็จเรียบร้อย อาจมีผลกระทบต่อผู้ยื่นถอดถอนทำให้เสียโอกาสในการเข้าสู่กระบวนการยื่นถอดถอนขั้นตอนต่อไป เนื่องจากกรอบระยะเวลาในการยื่นถอดถอนที่จำกัด และจำนวนของผู้ถูกตัดสิทธิเข้าชื่อถอดถอนอาจส่งผลทำให้จำนวนผู้ลงชื่อไม่ครบตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด
ส่วนเหตุปัจจัยอันเป็นมูลฐานความผิดของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอันนำไปสู่การถอดถอนจากตำแหน่งทั้ง 6 ประการ ไม่มีฐานข้อมูลสาธารณะที่เปิดเผย โปร่งใส และอำนวยความสะดวกต่อประชาชนในการสืบค้นหรือเข้าถึงข้อมูลอันเป็นรากฐานสำคัญในการรับรู้ การตรวจสอบ และการร่วมลงชื่อของประชาชนเพื่อถอดถอนออกจากตำแหน่ง ที่มีจำนวนถึง 20,000 คน
5. ข้อเสนอแนะ (Suggestion)
การวิจัยได้เสนอแนะแนวทางการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่ง ดังนี้
5.1 ระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการยื่นถอดถอน
ควรมีการออกระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการยื่นถอดถอนอย่างชัดเจนในเรื่องคุณสมบัติของผู้ยื่นคำร้อง หลักฐานในการแสดงตน หลักฐานขั้นต่ำประกอบการยื่นคำร้องเพื่อเป็นข้อมูลสำหรับหน่วยงานที่รับเรื่องใช้ในการหาพยานหลักฐานต่อไป และวิธีการเขียนคำร้อง โดยอาจมีตัวอย่างการเขียน ที่สำคัญก็คือ ความง่ายและสะดวกในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารโดยประชาชน และระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการถอดถอนที่มีความชัดเจนปฎิบัติได้ง่าย
5.2 ระบบเทคโนโลยี
ควรจัดให้มีระบบเทคโนโลยีที่ทันสมัยและประชาชนสามารถตรวจสอบข้อมูลและสิทธิ
ใด ๆ ของตนเองในเบื้องต้น ได้อย่างสะดวกรวดเร็ว ขณะเดียวกันสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาก็สามารถตรวจสอบผ่านระบบข้อมูลเครือข่ายนี้ได้อย่างรวดเร็วถูกต้องเช่นเดียวกัน ซึ่งจะช่วยประหยัดเวลาและเพิ่มประสิทธิภาพในการตรวจสอบได้เป็นอย่างดี แต่อย่างไรก็ตามควรมีการกำหนดหลักเกณฑ์ในการตรวจสอบสิทธิใด ๆ ของประชาชนอย่างรัดกุมเพื่อป้องกันการละเมิดสิทธิของประชาชน
5.3 การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสู่สาธารณะ
ควรมีระเบียบว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสู่สาธารณะของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการปฏิบัติหน้าที่และเป็นช่องทางสำคัญที่ให้ประชาชนสามารถเข้าไปตรวจสอบข้อมูลเพื่อเป็นการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยประชาชนได้สะดวกมากขึ้น รวมทั้งต้องอำนวยความสะดวกในการตรวจสอบจากประชาชน สื่อมวลชน ให้สามารถทำหน้าที่ตรวจสอบได้ง่าย และรวดเร็วขึ้น
5.4 ช่องทางของประชาชนในการเริ่มต้นใช้บริการ
ช่องทางของประชาชนในการเริ่มต้นใช้บริการทั้งด้านข้อมูลและการสนับสนุนด้านต่าง ๆ เพื่อนำไปสู่ขั้นตอนต่อไปในการถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญออกจากตำแหน่งที่มีความเป็นไปได้และเหมาะสมมากกว่าช่องทางอื่น เช่นการใช้ช่องทางคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หรือ ผู้ตรวจการแผ่นดิน
5.5 ช่องทางอันเป็นเหตุปัจจัยแห่งมูลฐานความผิด
เพื่อให้มีการตรวจสอบการใช้อำนาจตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยประชาชนด้วยการถอดถอนจากตำแหน่งมีโอกาสเป็นไปได้มากขึ้น จึงเสนอแนะให้เพิ่มเหตุปัจจัยแห่งมูลฐานความผิด 2 มูลฐาน คือ
1) ส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย
2) ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง
5.6 การประยุกต์แนวทางของต่างประเทศ
ขั้นตอน และวิธีการถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของไทย หากมีการศึกษาเพิ่มเติมเพื่อนำมาประยุกต์ใช้ ควรนำรูปแบบของสหรัฐอเมริกามาประยุกต์ใช้ เพราะมีความเหมาะสมเนื่องจากมีรูปแบบการปฏิบัติที่ชัดเจน และมีกรณีตัวอย่างในการถอดถอนตุลาการที่ประสบผลสำเร็จให้ศึกษาเป็นจำนวนมาก และประเทศญี่ปุ่นเป็นอีกประเทศหนึ่งที่สมควรจะได้ทำการศึกษาเพื่อประยุกต์ใช้ เนื่องจากเป็นประเทศที่มีบริบทหลายเรื่องใกล้เคียงกับประเทศไทย
5.7 ข้อเสนอแนะสำหรับการวิจัยต่อไป
1) ควรสนับสนุนให้มีการศึกษาวิจัยการสร้างจิตสำนึกของประชาชนให้มีความตระหนักในระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในรูปแบบเครือข่ายสังคมกลุ่มต่าง ๆ ให้มากขึ้น เพราะจะทำให้เกิดระบบการตรวจสอบและการควบคุมการใช้อำนาจรัฐเพื่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน
2) ควรสนับสนุนให้มีการศึกษาวิจัย รูปแบบและการพัฒนาเครือข่ายสังคมกลุ่มต่าง ๆ โดยประชาชน เพราะจะมีผลต่อจำนวนประชาชนผู้เข้าชื่อถอดถอนผู้ใช้อำนาจรัฐออกจากตำแหน่งซึ่งตามรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ 20,000 คน
อ้างอิง (References)
นันทวัฒน์ บรมานันท์. 2553. บทความกฎหมายมหาชนจากเว็บไซด์ www.pub-law.net: ตรวจสอบการใช้อำนาจของตุลาการ.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. 2538. คำอธิบายกฎหมายมหาชน เล่ม 3. กรุงเทพมหานคร: นิติธรรม.
พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540. ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 114, 64ก (10 กันยายน): 1-16.
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542. ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 116, 114ก (17 พฤศจิกายน): 1-41.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย. ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม 124, 47ก (24 สิงหาคม): 1-127.
อัฏพร คงสุภาพศิริ. 2553. การสร้างตัวแบบบูรณาการเพื่อให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่ประชาชน กรณีศึกษาศาลรัฐธรรมนูญ. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต มหาวิทยาลัย
ราชภัฏพระนคร
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
