| จงทำรัฐธรรมนูญให้เป็นรัฐธรรมนูญ |
 |
|
|
| ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย |
|
| 26 กุมภาพันธ์ 2555 20:58 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน ประเทศไทยประกาศใช้รัฐธรรมนูญไปแล้วทั้งสิ้น 18 ฉบับ หากคำนวณแบบหยาบๆ อาจพอสรุปได้ว่า รัฐธรรมนูญไทยฉบับหนึ่งๆ จะมีอายุการใช้งานเพียงแค่ประมาณ 4 ปี ซึ่งถือได้ว่าสั้นมากหากเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญของนานาอารยประเทศ อาทิ รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกามีอายุการบังคับใช้อย่างยาวนานถึง 222 ปี รัฐธรรมนูญประเทศนอร์เวย์ 196 ปี รัฐธรรมนูญประเทศออสเตรเลีย 109 ปี รัฐธรรมนูญประเทศเยอรมนี 61 ปี รัฐธรรมนูญประเทศเดนมาร์ก 57 ปี รัฐธรรมนูญประเทศฝรั่งเศส 52 ปี หรือรัฐธรรมนูญประเทศสวีเดนอายุประมาณ 35 ปี เป็นต้น
จากข้อมูลข้างต้นนำไปสู่ "คำถามยอดนิยม" ที่ในแง่มุมหนึ่งสะท้อนให้เห็นถึง "ความล้มเหลวของรัฐธรรมนูญไทย" ว่าเหตุใดประเทศไทยจึงมีรัฐธรรมนูญมากมายหลายฉบับอันส่งผลให้อายุการบังคับ ใช้สั้นลงตามไปด้วย และสิ่งใดจะสามารถช่วยในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้
สำหรับผู้เขียน เห็นว่า สาเหตุสำคัญที่ส่งกระทบต่อเสถียรภาพของรัฐธรรมนูญไทยคือ "ความไม่เป็นรัฐธรรมนูญของรัฐธรรมนูญไทย" นั่นเอง
ตาม หลักการการประเมินค่ารัฐธรรมนูญแต่ละฉบับว่ามีความชอบธรรม (Legitimacy) ประสบความสำเร็จเพียงพอในการที่จะสถาปนาความเป็นรัฐธรรมนูญในตัวเองได้นั้น อาจพิจารณาได้ด้วยปัจจัยหลัก 3 ประการดังต่อไปนี้
- 1. มาตรฐานทางด้านรูปแบบของรัฐธรรมนูญ
โดยทั่วไป ประเทศต่างๆ มิพักจะมีปัญหานักต่อการกำหนดมาตรฐานรัฐธรรมนูญของตนเองให้สอดคล้องต้องกันกับมาตรฐานในเชิงรูปแบบ (Formal Standard) กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับใดๆ จะถือได้ว่าต้องด้วยมาตรฐานทางด้านรูปแบบอันนำไปสู่ความเป็นรัฐธรรมนูญต้องแสดงให้เห็นถึงความชัดเจนในการตราขึ้นโดยผ่านกระบวนการในระบอบประชาธิปไตย อันหมายถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่ว่าจะโดยทางตรง หรือโดยทางอ้อม
การประเมินค่าในประเด็นนี้ ต้องตั้งคำถามว่า รัฐธรรมนูญมีการตราขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนหรือไม่ ถูกร่างและประกาศใช้ด้วยกระบวนการที่มีจุดเกาะเกี่ยว หรือเชื่อมโยงกับประชาชนหรือไม่
เช่น มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญ มีการทำประชามติก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ กระบวนการตรารัฐธรรมนูญผ่านการพิจารณาและให้ความเห็นชอบโดยรัฐสภาอันประกอบไปด้วยตัวแทนของประชาชน ฯลฯ เป็นต้น
2. มาตรฐานทางด้านเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ
ประเด็นนี้ถือเป็นหลักการที่พัฒนาขึ้นบนพื้นฐานของแนวคิดทฤษฎีทางด้านการเมืองการปกครองที่รู้จักกันในวงการนิติศาสตร์ว่า "กฎหมายธรรมชาติ" (Natural Law) โดยมาตรฐานนี้เรียกร้องให้รัฐธรรมนูญทุกฉบับต้องสถาปนาโครงสร้างทางการเมือง อันประกอบไปด้วยอำนาจทางการปกครองควบคู่ไปกับการรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
ซึ่งทั้งหมดมีความสัมพันธ์กันอย่างยิ่งยวดอันนำไปสู่การให้เหตุผลว่า เหตุใดรัฐธรรมนูญจึงมีผลผูกพันให้ประชาชนต้องให้ความเคารพและปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของผู้ปกครองในแง่มุมหนึ่ง และด้วยเหตุใดผู้ปกครองจึงสามารถเข้ามาปกครองประชาชนได้ในอีกแง่มุมหนึ่ง
การประเมินด้วยมาตรวัดทางด้านเนื้อหา (Substantive Standard) พิเคราะห์ด้วยการตั้งคำถามในทำนองว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีบทบัญญัติที่รับรองคุ้มครองสิทธิเสรีภาพหรือไม่อย่างไร เช่น มีการรับรองและคุ้มครองเสรีภาพในการนับถือศาสนาหรือไม่ มีการรับรองเสรีภาพในทางแสดงความคิดเห็นหรือไม่ ฯลฯ เป็นต้น
ทั้งนี้ มาตรฐานด้านเนื้อหาไม่ได้มีนัยเพียงแต่การกำหนดไว้ซึ่งบทบัญญัติในการรับรองและคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพใดๆ เท่านั้น หากแต่จำต้องไปพิจารณาในมิติทางรูปธรรมด้วยว่าในทางปฏิบัติแล้วใช้บังคับได้จริงหรือไม่
หากนำมาตรฐานดังกล่าวมาพิจารณากับรัฐธรรมนูญไทยจะพบว่า แม้จะปรากฏซึ่งบทบัญญัติในการรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่ก็เป็นเพียงแค่นามธรรมอันจับต้องมิได้เท่านั้น เพราะไม่สามารถนำมาบังคับใช้ได้จริงอันเป็นการเข้าตำรา "สร้างวิมานในอากาศ"
เช่น การที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันให้สิทธิกับประชาชนในการรวบรวมรายชื่อจำนวน 10,000 รายชื่อ ในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมาย ซึ่งลดจำนวนจากเดิมที่รัฐธรรมนูญฉบับ 40 กำหนดไว้ให้ต้องรวบรวมรายชื่อถึง 50,000 รายชื่ออันถือได้ว่าเป็นเจตนาที่ดี แต่คำถามคือกลไกทำนองนี้เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ใช้สิทธิของตนเองจริง หรือไม่คำตอบคือ ไม่เลย
ปัญหาที่เกิดขึ้นมิได้อยู่ที่ตัวจำนวนของประชาชนในการรวบรวมรายชื่อเสนอร่างกฎหมายแต่ประการใด หากแต่เกิดขึ้นภายหลังจากที่ได้ "ส่งไม้ต่อ" ให้กับรัฐสภาในการดำเนินการพิจารณาเพื่อตราออกมาเป็นกฎหมายเพื่อใช้บังคับต่อไป เพราะข้อเท็จจริงปรากฏว่าร่างกฎหมายดังกล่าวถูก "แช่แข็ง" อยู่ในขั้นตอนนี้ หรือหากมีการดำเนินการพิจารณาจริงก็อาจประสบกับปัญหาที่เนื้อหาของร่างกฎหมายถูกแปรเปลี่ยนไปจนในบางครั้งถือได้ว่า "ผิดฝาผิดตัว"
นี่จึงเป็นประเด็นที่ควรมาถกเถียงกันอย่างจริงจังในการวางกลไกของการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ
3. มาตรฐานทางด้านความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญ
ประเด็นนี้ถือว่าเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่มีความสำคัญมาก หากรัฐธรรมนูญใดขาดไปซึ่งความศักดิ์สิทธิ์แล้วก็ย่อมจะไร้ประสิทธิภาพและเสถียรภาพ ไม่สามารถทำหน้าที่ในฐานะของกฎหมายแม่บทของประเทศในการเข้าไปกำหนดหลักเกณฑ์ว่าด้วยโครงสร้างอำนาจหน้าที่ของสถาบันทางการเมืองต่างๆ รวมตลอดไปถึงการรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้
ผลคือ การไม่ยอมรับนับถือของผู้คนในสังคมต่อรัฐธรรมนูญ ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐธรรมนูญโดยตรง
สำหรับการสถาปนาความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญไม่สามารถเกิดขึ้นได้เพียงเพราะมีกระบวนการร่างและตราขึ้นตามระบอบประชาธิปไตย หรือมีบทบัญญัติอันสะท้อนให้เห็นถึงแนวคิดทางด้านการเมืองอันกล่าวถึงความสัมพันธ์และอำนาจหน้าที่ระหว่างผู้ปกครองและประชาชนที่ดีเท่านั้น
หากแต่สามารถเกิดขึ้นด้วยการที่รัฐธรรมนูญสามารถ "ลงหลักปักฐาน" ในสังคมได้
การลงหลักปักฐาน (Embeddedness) ของรัฐธรรมนูญในสังคมสามารถเกิดขึ้นได้หากปรากฏข้อเท็จจริงดังต่อไปนี้
1.รัฐธรรมนูญต้องได้รับการสนับสนุนและยอมรับจากสาธารณชน ประชาชนจะต้องมองว่ารัฐธรรมนูญเป็นเอกสารทางการเมือง หรือกฎหมายฉบับหนึ่งที่เป็นศูนย์กลางของการประพฤติปฏิบัติทางสังคม ไม่ว่าจะเป็นการจัดระเบียบ อนุญาต ยอมรับนับถือ มอบให้ แต่ในขณะเดียวกันก็จำกัดจัดแจงซึ่งการใช้อำนาจทางการเมืองต่างๆ รับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยไม่มีการเลือกปฏิบัติ ถูกตราขึ้นตามระบอบประชาธิปไตยอันสะท้อนให้เห็นว่าเป็นเจตจำนงของประชาชนโดยแท้จริง ฯลฯ เพราะหากปราศจากการสนับสนุนและการยอมรับตามที่ได้กล่าวมาในข้างต้นก็คงจะกล่าวมิได้ว่ามีกฎเกณฑ์ที่เรียกว่ารัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในสังคมเป็นแน่
2.ผู้นำของประเทศรวมถึงนักการเมืองต้องให้ความเคารพและปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญอย่างจำกัดครัดเคร่ง หากเพิกเฉยต่อบทบัญญัติก็จะเป็นการแสดงให้เห็นต่อสาธารณชนว่ารัฐธรรมนูญนั้นไม่มีความสำคัญใดๆ ในทางกลับกัน หากมีการให้ความเคารพและปฏิบัติตามก็จะเป็นการสร้างบรรทัดฐานทางสังคมด้วยการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญดังกล่าวนั่นเอง กรณีนี้เช่นประเทศสหรัฐที่นักการเมืองและประชาชนต่างตระหนักและปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญอย่างยิ่ง
ผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกขานกันว่า "ผู้ก่อร่างสร้างประเทศ" (Founding Father) ให้ความสำคัญต่อการปฏิบัติตนเองอย่างเคร่งครัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอันทำให้นักการเมืองและประชาชนต่างตระหนักและให้ความสำคัญต่อรัฐธรรมนูญเฉกเช่นเดียวกันกับผู้นำของประเทศ
อย่างไรก็ดี หากพิเคราะห์ถึงบริบททางด้านการเมืองการปกครองของสหรัฐแล้วจะพบว่ามีความผิดแผกแตกต่างกับประเทศไทยมากพอสมควร
กล่าวคือ สหรัฐนับตั้งแต่ประกาศตัวเป็นอิสรภาพอันนำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญ อยู่บนพื้นฐานความคิดทางการเมืองแบบเสรีประชาธิปไตยที่เน้นไปทางด้านการจำกัดอำนาจของผู้ปกครอง (Limited Government) ซึ่งถือเป็นหลักประกันสำคัญในการรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
ในขณะที่ของประเทศไทยกลับยังคงอยู่บนพื้นฐานแนวคิดทางการเมืองแบบอนุรักษนิยมที่เน้นไปในเชิงการใช้อำนาจของภาครัฐอยู่มากพอสมควร
จึงเป็นการหนีไม่พ้นที่การเมืองไทยจะขัดแย้งกับแนวคิดเสรีประชาธิปไตยที่สถิตย์อยู่ในรัฐธรรมนูญอันนำไปสู่การปฏิเสธและต่อต้านการบังคับใช้อยู่เสมอ
เมื่อเป็นเช่นนี้แล้วทางออกสำหรับปัญหาดังกล่าวก็คือ ผู้ที่เกี่ยวข้องอย่างผู้นำของประเทศ นักการเมืองและประชาชนทุกคนต้องปรับเปลี่ยนแนวคิดให้สอดคล้องกับหลักการของรัฐธรรมนูญและปฏิบัติตาม
หากนักการเมืองไม่ปฏิบัติตามจึงเป็นหน้าที่ของภาคประชาชนที่จะร่วมกันกดดันให้บุคคลเหล่านี้ต้องให้ความเคารพและปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญในท้ายที่สุด
กรณีนี้จึงเป็นการสะท้อนให้เห็นว่า การปฏิบัติตามและกดดันให้ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญอย่างเป็นนิจจะนำไปสู่การวางบรรทัดฐานในการบังคับใช้ที่เป็นการสถาปนาความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญได้ในท้ายที่สุด
3.รัฐธรรมนูญต้องได้รับการเคารพนับถือมาอย่างยาวนาน กล่าวอีกนัยหนึ่ง สังคมใดให้ความสำคัญต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยการปฏิบัติตามอย่างเป็นนิจแล้วไซร้ ถือได้ว่าสังคมนั้นได้สถาปนาการลงหลักปักฐานของรัฐธรรมนูญแล้ว อันส่งผลให้ประชาชนทุกคนปฏิบัติตามกันจนกระทั่งเป็นจารีตประเพณี (Tradition) ไป
ตรงกันข้าม หากสังคมไม่เคยตระหนักต่อความสำคัญของรัฐธรรมนูญ นักการเมืองหรือแม้กระทั่งประชาชนเพิกเฉยต่อกฎเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ กระทำการใดๆ อันเป็นการละเมิดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอยู่เสมอ กรณีก็ย่อมเป็นการสร้างบรรทัดฐานของการละเมิดเพิกเฉยต่อการให้ความเคารพต่อรัฐธรรมนูญจนกระทั่งส่งผลให้รัฐธรรมนูญขาดความศักดิ์สิทธิ์ไปโดยปริยาย
อนึ่ง การสร้างจารีตประเพณีทางสังคมว่าด้วยเรื่องการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการสนับสนุนของสาธารณชนตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
กล่าวคือ หากประชาชนให้การยอมรับว่ารัฐธรรมนูญนั้นมีองค์ประกอบพื้นฐานเป็นไปตามมาตรฐานทั้งทางด้านรูปแบบและเนื้อหาแล้ว กรณีจึงส่งผลให้รัฐธรรมนูญดังกล่าวมีความชอบธรรมขึ้น
อย่างไรก็ตาม การสร้างจารีตประเพณีดังกล่าวมานี้ยังมิอาจปรากฏขึ้นได้ในสังคมไทย ทั้งนี้เนื่องจากหากพิจารณาจากประวัติศาสตร์และวิวัฒนาการของรัฐธรรมนูญแล้วจะพบว่า ค่อนข้างมีปัญหาว่าทั้งทางด้านกระบวนการตราและเนื้อหายังไม่เป็นไปตามหลักการของระบอบประชาธิปไตย ฉะนั้น จึงนำไปสู่การต่อต้านจากประชาชนเนื่องจากพวกเขาเห็นว่ารัฐธรรมนูญขาดความชอบธรรม
4.จำต้องมีองค์กรต่างๆ ในการรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ได้แก่ องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และที่มีความสำคัญมากที่สุดก็คือ องค์กรตุลาการ เพราะมีหน้าที่สำคัญในการสำรวจตรวจสอบการกระทำทางฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่อย่างไร
หน้าที่ดังกล่าวของศาลจะสถาปนาความศักดิ์สิทธิ์และคุณค่าให้กับรัฐธรรมนูญผ่านคำวินิจฉัยที่ถูกต้อง รวดเร็วและเป็นธรรม บรรลุเป้าประสงค์ หรือเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญในการจำกัดอำนาจรัฐและรับรองคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยทั่วกัน
ตามที่ได้หยิบยกหลักการในการตรวจสอบและประเมินรัฐธรรมนูญว่ามีความเป็นรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากนำมาพิจารณากับสังคมไทยที่มีการใช้รัฐธรรมนูญไปมากมายถึง 18 ฉบับ ก็จะพบว่านอกจากปัจจัยทางด้านการเมืองทั้งในแง่ของการทำรัฐประหารก็ดี การประสานประโยชน์ของชนชั้นนำก็ดี
ปัจจัยที่สำคัญมากส่วนหนึ่งคือ รัฐธรรมนูญไทยของเราที่ผ่านมาไม่มีความเป็นรัฐธรรมนูญเพราะขาดความศักดิ์สิทธิ์อันมีผลมาจากการที่ไม่สามารถที่จะ "ตอกเสาเข็มทางรัฐธรรมนูญ" ได้ ทั้งนี้เนื่องมาจากปัญหาของการที่รัฐธรรมนูญของไทยไม่สามารถสร้างความเคารพนับถือ ความเชื่อมั่นศรัทธากับประชาชนอันนำไปสู่การลงหลักปักฐานในสังคม
หากผู้ที่เกี่ยวข้องไม่หันมาตระหนักและถกเถียงจนนำไปสู่การปฏิบัติและแก้ไขในปัญหาที่ผู้เขียนได้หยิบยกขึ้นมานี้อย่างจริงจังแล้ว รัฐธรรมนูญไทยก็คงจะเป็นเพียง "กฎหมายที่อ่อนปวกเปียก" (Soft Law) ฉบับหนึ่งที่บัญญัติขึ้นมาเพื่อรอวันฉีกและเปลี่ยนแปลงต่อไปเรื่อย
ในเมื่อกฎหมายแม่บทยังไม่สามารถที่จะอยู่ได้อย่างดำรงคงทนและบังคับใช้ได้ อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว จะไปนับประสาอะไรกับกฎหมายลูกเยอะแยะมากมายที่ถูกล่วงละเมิดไปในปัจจุบัน
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
