ความนำ
หลายทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกต่างตระหนักถึงผลร้ายที่เกิดขึ้นจากปัญหาการทุจริตมากยิ่งขึ้น เพราะผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการทุจริตนั้นได้ส่งผลกระทบอย่างใหญ่หลวงหลายประการ เช่น การก่อให้เกิดภาวะการถดถอยของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ปัญหาสังคมที่เพิ่มมากยิ่งขึ้นเพราะขาดปัจจัยในการแก้ปัญหา การเกิดปัญหาการเลือกปฏิบัติและให้อภิสิทธิ์แก่บุคคลที่เอื้อผลประโยชน์ในภาครัฐ นอกจากนี้ การทุจริตยังถือได้ว่าเป็นพฤติกรรมอันเป็นปฏิปักษ์ต่อหลักธรรมาภิบาล หลักการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี หลักนิติรัฐและหลักนิติธรรมอันเป็นหลักการสำคัญของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ดังนั้น สังคมโลกจึงได้สร้างเครื่องมือเพื่อป้องกันและปราบปรามการทุจริตร่วมกันขึ้น เพราะต่างตระหนักดีว่าการแก้ไขปัญหาการทุจริตนั้น ไม่สามารถกระทำได้โดยลำพัง จึงได้เกิดความร่วมมือในการต่อต้านการทุจริตระหว่างประเทศขึ้น ทั้งในระดับภูมิภาคและในระดับนานาชาติ
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อที่ประชุมสมัชชาแห่งสหประชาชาติได้ตระหนักถึงความรุนแรงของปัญหาและภัยคุกคามอันเกิดจากการทุจริตที่ส่งผลต่อเสถียรภาพและความมั่นคงของสังคม จึงได้ตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจขึ้น เพื่อการเจรจาจัดทำ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต และในคราวประชุมสมัชชาแห่งสหประชาชาติ เมื่อวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๔๖ ที่ประชุมได้มีมติที่ ๕๘/๔ เปิดการลงนามในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต และอนุสัญญาดังกล่าวก็ได้มีผลใช้บังคับนับแต่วันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๔๘ เป็นต้นมา
เป้าหมายสุดท้ายของอนุสัญญาฉบับนี้คือ ประเทศสมาชิกสหประชาชาติได้ให้สัตยาบัน
อนุสัญญาฉบับนี้อย่างทั่วถึงครอบคลุมทั่วทุกภูมิภาคของโลก เพื่อให้เกิดการประสานความร่วมมือระหว่างกัน อันจะทำให้การป้องกันและปราบปรามการทุจริตทั้งระดับภายในประเทศและในระดับสากลเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ณ โอกาสนี้ จึงขอเสนอบทความชุด อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ : United Nations Convention against Corruption 2003 ตอนที่ ๑ บทบัญญัติทั่วไปและพันธกรณีในการกำหนดมาตรการป้องกันการทุจริตของภาคี เพื่อให้ท่านผู้อ่านได้ทราบถึงสาระสำคัญโดยภาพรวมของอนุสัญญาฉบับดังกล่าว ตลอดจนรายละเอียดของอนุสัญญาฉบับนี้ในหมวด ๑ ซึ่งว่าด้วยบทบัญญัติทั่วไป และในหมวด ๒ ซึ่งว่าด้วยมาตรการป้องกันการทุจริตดังจะได้นำเสนอต่อไปนี้
สาระสำคัญของอนุสัญญา
อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ มีข้อบทแบ่งออกเป็น ๘ หมวด โดยแต่ละหมวดมีสาระสำคัญดังนี้[๑]
หมวด ๑ บทบัญญัติทั่วไป
กล่าวถึง ความมุ่งประสงค์ของอนุสัญญา บทนิยาม ขอบเขตการใช้บังคับของอนุสัญญา และหลักการเคารพอธิปไตยแห่งรัฐ
หมวด ๒ มาตรการป้องกันการทุจริต
กล่าวถึง พันธกรณีของรัฐภาคีที่จะต้องจัดทำนโยบายป้องกันการทุจริตที่มีประสิทธิภาพ การกำหนดมาตรการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งในภาครัฐและเอกชนตั้งแต่การจัดตั้งองค์กรพิเศษเพื่อการต่อต้านการทุจริต นโยบายและแนวทางปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ในการส่งเสริมธรรมาภิบาล หลักนิติธรรม ความโปร่งใสตรวจสอบได้
หมวด ๓ ความผิดทางอาญาและการบังคับใช้กฎหมาย
กำหนดให้การกระทำบางอย่างที่ไม่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายภายในของรัฐภาคีเป็นความผิดทางอาญา เพื่อให้ครอบคลุมการทุจริตได้อย่างกว้างขวางมากยิ่งขึ้น ซึ่งการกระทำความผิดอาญาบางประการภายใต้ข้อบทแห่งอนุสัญญานี้กำหนดให้รัฐภาคีต้องกำหนดให้เป็นฐานความผิดเพิ่มเติม
หมวด ๔ ความร่วมมือระหว่างประเทศ
กำหนดให้รัฐภาคีกำหนดรูปแบบความร่วมมือทางกฎหมายระหว่างกันในการรวบรวมและนำส่งพยานหลักฐาน การส่งผู้ร้ายข้ามแดน การติดตาม อายัด ยึด และริบทรัพย์สินที่ได้จากการทุจริต
หมวด ๕ การติดตามทรัพย์สินคืน
กล่าวถึง ความร่วมมือและการให้ความช่วยเหลือระหว่างรัฐภาคีในการคืนทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดให้แก่รัฐภาคีที่ร้องขอ ตลอดจนพิจารณาถึงผลประโยชน์หรือส่วนได้เสียของผู้เสียหายและเจ้าของโดยชอบด้วยกฎหมายซึ่งทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิด
หมวด ๖ ความช่วยเหลือทางวิชาการและการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร
กล่าวถึง มาตรการในการฝึกอบรม วิจัย และการแลกเปลี่ยนข้อมูลรวมทั้งการให้ความช่วยเหลือแลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างรัฐภาคีและองค์การระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง
หมวด ๗ กลไกในการปฏิบัติตามอนุสัญญา
กำหนดให้มีที่ประชุมใหญ่ของรัฐภาคีอนุสัญญา การประชุมของรัฐภาคี รวมทั้งบทบาทหน้าที่ของฝ่ายเลขานุการในที่ประชุมใหญ่ของรัฐภาคี
หมวด ๘ บทบัญญัติสุดท้าย
กล่าวถึง การปฏิบัติตามอนุสัญญา การระงับข้อพิพาท การลงนาม การให้สัตยาบัน การยอมรับ การให้ความเห็นชอบ และการภาคยานุวัติ การมีผลใช้บังคับ การแก้ไขเพิ่มเติม การบอกเลิก ผู้เก็บรักษาและภาษาที่ใช้ในการจัดทำอนุสัญญา
หมวด ๑
บทบัญญัติทั่วไป (General provisions)
ความมุ่งประสงค์ของอนุสัญญา[๒]
อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ ได้กำหนดความมุ่งประสงค์ของอนุสัญญาไว้ดังต่อไปนี้
๑. ส่งเสริมและเสริมสร้างมาตรการในการป้องกันและต่อต้านการทุจริตให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากยิ่งขึ้น
๒. ส่งเสริม อำนวยความสะดวก และสนับสนุนความร่วมมือระหว่างประเทศและความช่วยเหลือทางวิชาการในการป้องกันและการต่อต้านการทุจริต รวมทั้งการติดตามทรัพย์สินจากการกระทำความผิดกลับคืน
๓. ส่งเสริมความมีคุณธรรม การตรวจสอบได้ และการบริหารกิจการบ้านเมืองและทรัพย์สินของรัฐอย่างเหมาะสม
บทนิยามที่ใช้บังคับแก่อนุสัญญา [๓]
บทนิยาม ซึ่งถือเป็นข้อบทที่มีความสำคัญยิ่ง ได้มีการกำหนดไว้ในบทบัญญัติทั่วไปของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ เพื่อให้เป็นไปตามความมุ่งประสงค์แห่งอนุสัญญาฯ ดังต่อไปนี้
เจ้าหน้าที่ของรัฐ มีความหมายรวมถึง
๑. บุคคลใด ๆ ซึ่งดำรงตำแหน่งด้านนิติบัญญัติ บริหาร ปกครอง หรือตุลาการ ของรัฐภาคี ไม่ว่าโดยการแต่งตั้งหรือการเลือกตั้ง ไม่ว่าถาวรหรือชั่วคราว ไม่ว่าได้รับค่าตอบแทนหรือไม่ โดยไม่คำนึงถึงระดับอาวุโสของบุคคลนั้น
๒. บุคคลอื่นใด ซึ่งปฏิบัติงานที่เกี่ยวกับหน้าที่ราชการ รวมถึงการปฏิบัติหน้าที่สำหรับหน่วยงานของรัฐ หรือหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ หรือให้บริการสาธารณะ ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายภายในของรัฐภาคีนั้น และตามที่ใช้บังคับตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องของรัฐภาคีนั้น
๓. บุคคลอื่นใด ซึ่งกฎหมายภายในของรัฐภาคีนั้นกำหนดให้เป็น เจ้าหน้าที่ของรัฐ
อย่างไรก็ตามเพื่อความมุ่งประสงค์ของมาตรการพิเศษบางประการในหมวด ๒ ของอนุสัญญานี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐ อาจหมายถึง บุคคลใด ๆ ซึ่งปฏิบัติงานเกี่ยวกับหน้าที่ราชการ หรือให้บริการสาธารณะตามที่ระบุไว้ในกฎหมายภายในของรัฐภาคีนั้น และตามที่รัฐภาคีได้มีการบังคับใช้ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ หมายถึง บุคคลใด ๆ ซึ่งดำรงตำแหน่งด้านนิติบัญญัติ บริหาร ปกครอง หรือตุลาการ ของรัฐต่างประเทศ ไม่ว่าโดยการเลือกตั้งหรือแต่งตั้ง และบุคคลใด ๆซึ่งปฏิบัติงานเกี่ยวกับหน้าที่ราชการให้แก่รัฐต่างประเทศ รวมทั้งการปฏิบัติหน้าที่สำหรับหน่วยงานของรัฐหรือหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ
เจ้าหน้าที่ขององค์การภาครัฐระหว่างประเทศ หมายถึง เจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนระหว่างประเทศ หรือบุคคลใดซึ่งได้รับมอบอำนาจจากองค์การภาครัฐระหว่างประเทศนั้น ให้ปฏิบัติหน้าที่ในนามขององค์การระหว่างประเทศดังกล่าว
ทรัพย์สิน หมายถึง สินทรัพย์ทุกประเภท ไม่ว่ามีรูปร่างหรือไม่มีรูปร่าง อสังหาริมทรัพย์และสังหาริมทรัพย์ จับต้องได้หรือจับต้องไม่ได้ และเอกสารหรือตราสารทางกฎหมายที่เป็นหลักฐานกรรมสิทธิ์หรือผลประโยชน์ในสินทรัพย์เช่นว่านั้น
ทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำความผิดทางอาญา หมายถึง ทรัพย์สินใด ๆ ที่เกิดจากหรือได้รับมาทั้งโดยทางตรงและโดยทางอ้อมจากการกระทำความผิด
การอายัด หรือ การยึด หมายถึง การห้ามโอน เปลี่ยนสภาพ จำหน่ายจ่ายโอน หรือเคลื่อนย้ายทรัพย์สินเป็นการชั่วคราว หรือการเก็บรักษา หรือควบคุมทรัพย์สินเป็นการชั่วคราวตามคำสั่งที่ออกโดยศาลหรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจอื่น
การริบทรัพย์สิน ซึ่งรวมถึงการริบโดยเฉพาะเจาะจงตัวทรัพย์สินในกรณีที่ใช้บังคับได้หมายถึง การบังคับเอาทรัพย์สินไปอย่างถาวรโดยคำสั่งศาลหรือโดยเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจอื่น
ความผิดมูลฐาน หมายถึง ความผิดใด ๆ ซึ่งเป็นเหตุก่อให้เกิดทรัพย์สินที่อาจกลายเป็นมูลฐานของความผิดตามที่ได้กำหนดไว้ใน ข้อ ๒๓ ของอนุสัญญาซึ่งว่าด้วยการฟอกทรัพย์สินที่ได้มากจากการกระทำความผิดอาญา (Laundering of proceeds of crime)
การจัดส่งภายใต้การควบคุม หมายถึง วิธีการที่อนุญาตให้นำของผิดกฎหมายหรือต้องสงสัยออกไปจาก ผ่าน หรือเข้าไปในอาณาเขตของรัฐใดรัฐหนึ่งหรือหลายรัฐ โดยการรับรู้และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจเพื่อการสืบสวนสอบสวน และเพื่อการระบุตัวบุคคลที่เกี่ยวข้องในการกระทำความผิดนั้น
ขอบเขตการใช้บังคับของอนุสัญญาและหลักการเคารพอธิปไตยแห่งรัฐ
อนุสัญญานี้มีขอบเขตการใช้บังคับแก่การป้องกัน การสืบสวนสอบสวน การฟ้องร้องดำเนินคดีเกี่ยวกับการทุจริต การอายัด การยึด การริบทรัพย์สิน และการส่งทรัพย์สินที่ได้จากการกระทำความผิดที่ได้กำหนดไว้ตามอนุสัญญานี้ โดยความผิดนั้นไม่จำเป็นต้องก่อให้เกิดความเสียหายหรือเป็นภัยแก่ทรัพย์สินของรัฐ เว้นแต่อนุสัญญานี้จะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น[๔]
ทั้งนี้ รัฐภาคีต้องยึดหลักความเสมอภาคแห่งอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดนของรัฐ หลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของรัฐอื่น และต้องไม่ดำเนินการในอาณาเขตของรัฐอื่นซึ่งกฎหมายภายในของรัฐเช่นว่านั้นสงวนขอบเขตอำนาจหน้าที่ไว้เฉพาะแก่เจ้าหน้าที่ของตน[๕]
หมวด ๒
มาตรการป้องกันการทุจริต (Preventive measures)
การกำหนดนโยบายและแนวปฏิบัติเชิงป้องกันเพื่อต่อต้านการทุจริต[๖]
อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ ได้วางเป้าหมายหลักสำหรับการป้องกันการทุจริตและวิธีการเพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าวโดยให้สอดคล้องกับกฎหมายภายในของรัฐภาคี ทั้งนี้ โดยให้รัฐภาคีกำหนดนโยบายและมาตรการในการต่อต้านการทุจริต ดังนี้
๑. รัฐภาคีต้องพัฒนาและปฏิบัติตาม ตลอดจนคงไว้ซึ่งนโยบายการประสานงานในการต่อต้านการทุจริตอย่างมีประสิทธิผล ซึ่งส่งเสริมการมีส่วนร่วมของสังคมและสะท้อนหลักการของหลักนิติธรรม การบริหารจัดการกิจการบ้านเมืองและทรัพย์สินของรัฐอย่างเหมาะสม ความซื่อสัตย์สุจริต ความโปร่งใสและตรวจสอบได้ ทั้งนี้ โดยให้เป็นไปตามหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายของรัฐภาคีนั้น
๒. รัฐภาคีต้องพยายามจัดให้มีและส่งเสริมแนวปฏิบัติในการป้องกันการทุจริต
๓. รัฐภาคีต้องพยายามประเมิน เครื่องมือทางกฎหมาย และมาตรการทางบริหารที่เกี่ยวข้องเป็นระยะ เพื่อพิจารณาว่าเพียงพอต่อการป้องกันและต่อต้านการทุจริตหรือไม่
ทั้งนี้ นอกจากการดำเนินงานภายในของแต่ละประเทศแล้ว รัฐภาคียังต้องประสานความร่วมมือทั้งระหว่างรัฐภาคีด้วยกันเอง และองค์การระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องทั้งในระดับภูมิภาคและระดับสากลในการส่งเสริมและพัฒนามาตรการต่าง ๆ ข้างต้นตามความเหมาะสมและเป็นไปตามหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายของตน ความร่วมมือดังกล่าวนี้อาจรวมถึงการมีส่วนร่วมในแผนการดำเนินงานและโครงการระหว่างประเทศซึ่งมุ่งป้องกันการทุจริต
การกำหนดให้มีองค์กรเพื่อการต่อต้านการทุจริตเชิงป้องกัน[๗]
อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ได้กำหนดให้รัฐภาคีจัดตั้งหรือคงไว้ซึ่งองค์กรที่มีหน้าที่ในการป้องกันและต่อต้านการทุจริตตามหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายภายในที่มีความเป็นอิสระและได้รับการสนับสนุนทรัพยากรสำหรับการดำเนินงานอย่างเพียงพอ ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการดำเนินงานตามนโยบายและแนวปฏิบัติเชิงป้องกันเพื่อต่อต้านการทุจริตตามที่ได้เสนอข้างต้น
นอกจากภารกิจตามแนวนโยบายและแนวปฏิบัตินั้น องค์กรเพื่อการต่อต้านการทุจริตเชิงป้องกันนี้ยังมีภารกิจในการดูแลและประสานการดำเนินงานตามนโยบายดังกล่าว ตลอดจนจัดทำและเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการป้องกันการทุจริต โดยให้รัฐภาคีแจ้งชื่อและที่อยู่ขององค์กรดังกล่าวให้เลขาธิการสหประชาชาติทราบด้วย
การดำเนินการในภาครัฐ [๘]
ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการในภาครัฐนั้น อนุสัญญาฯ ได้กำหนดให้รัฐภาคีพยายามดำเนินการในภาครัฐไว้หลายประการด้วยกัน ทั้งนี้ โดยให้เป็นไปตามหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายภายในของรัฐภาคี ดังต่อไปนี้
๑. ส่งเสริมระบบการสรรหาแต่งตั้ง การจ้างงาน การดำรงสถานภาพ การเลื่อนระดับและการเกษียณอายุของเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนของรัฐอย่างเหมาะสม ทั้งนี้ อาจรวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น ๆ ซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้งด้วย
๒. จัดให้มีมาตรการทางนิติบัญญัติและทางบริหารซึ่งได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการที่เหมาะสมเกี่ยวกับการสมัครรับเลือกตั้งของบุคคลเพื่อดำรงตำแหน่งในภาครัฐ
๓. ดำเนินมาตรการทางนิติบัญญัติและทางบริหารที่เหมาะสมเพื่อความโปร่งใสในการสนับสนุนทางการเงินให้แก่บุคคลผู้สมัครรับเลือกตั้งและพรรคการเมือง
๔. ส่งเสริมสนับสนุนระบบเพื่อความโปร่งใสตรวจสอบได้ และการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflict of Interest)
การดำเนินการในภาครัฐตามที่อนุสัญญาฯ ได้กำหนดให้รัฐภาคีพยายามดำเนินการนี้ เป็นส่วนที่เกี่ยวกับการกำหนดหลักการกว้าง ๆ ในการปฏิบัติงานของภาครัฐเพื่อการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แต่หลักการสำคัญที่ได้มีการกำหนดไว้ในข้อนี้ คือ หลักการขัดกันแห่งผลประโยชน์ หรือ Conflict of Interest ซึ่งถือเป็นมูลเหตุสำคัญของปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น เพราะอาจมีการใช้ตำแหน่งหน้าที่เข้าไปจัดการเอื้อประโยชน์แก่กลุ่มธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับผู้ใช้อำนาจและขัดแย้งกับผลประโยชน์ของรัฐได้
ประมวลจริยธรรมสำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐ[๙]
อนุสัญญาฯ กำหนดให้รัฐภาคีต้องดำเนินการอย่างจริงจังโดยสอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายภายในของตน ในการส่งเสริมค่านิยมความมีคุณธรรม ความซื่อสัตย์สุจริต และความรับผิดชอบในหมู่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
โดยเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติตามความในอนุสัญญาเกี่ยวกับประมวลจริยธรรมนี้ รัฐภาคีต้องพิจารณาถึงแนวคิดริเริ่มที่เกี่ยวข้องขององค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาค ระดับระหว่างภูมิภาคและในระดับพหุภาคีร่วมด้วย เช่น ประมวลจริยธรรมระหว่างประเทศของเจ้าหน้าที่ของรัฐ (International Code of Conduct for Public officials) ซึ่งแนบท้ายเป็นภาคผนวกในข้อมติสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ ที่ ๕๑/๕๙ เมื่อวันที่ ๑๒ ธันวาคม ค.ศ. ๑๙๙๖
นอกจากนี้ รัฐภาคีต้องพยายามดำเนินการภายใต้หลักการพื้นฐานของกฎหมายภายในแห่งรัฐ ในการจัดให้มีเรื่องดังต่อไปนี้
๑. ประมวลจริยธรรมหรือมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้มีความถูกต้องเหมาะสมอย่างเต็มภาคภูมิ
๒. มาตรการและระบบที่อำนวยความสะดวกแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการรายงานการกระทำการทุจริตที่พบในการปฏิบัติหน้าที่
๓. มาตรการและระบบที่กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐจัดทำคำแถลงต่อเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง นอกจากประการอื่นแล้วให้รวมถึงกิจกรรมนอกเหนือจากการทำงาน การลงทุน สินทรัพย์ และของขวัญหรือผลประโยชน์ ซึ่งอาจก่อทำให้เกิดการขัดกันแห่งผลประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ
๔. การพิจารณานำมาตรการทางวินัยหรือมาตรการอื่นใดมาใช้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมหรือมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมซึ่งได้จัดทำขึ้นตามข้อบทของอนุสัญญาฯ
การจัดซื้อจัดจ้างและการจัดการการคลังภาครัฐ[๑๐]
อนุสัญญาฯ ได้กำหนดหลักการในเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างและการจัดการการคลังภาครัฐไว้ในข้อ ๙ ซึ่งได้กำหนดหลักการเกี่ยวกับการตรวจสอบการเงินของหน่วยงานภาครัฐ โดยกำหนดให้รัฐภาคีต้องดำเนินการอย่างจริงจังอย่างสอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายภายใน ดังต่อไปนี้
๑. ดำเนินขั้นตอนที่จำเป็นในการจัดทำระบบการจัดซื้อจัดจ้างที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ รวมทั้งระบบการป้องกันการทุจริตบนพื้นฐานของความโปร่งใส การแข่งขัน และหลักเกณฑ์ในการตัดสินใจ
๒. ดำเนินมาตรการที่เหมาะสมเพื่อความโปร่งใสและตรวจสอบได้ในการจัดการการคลังภาครัฐ
๓. ดำเนินมาตรการทางแพ่งและทางปกครองเท่าที่จำเป็นเพื่อรักษาสมุดบัญชี บันทึก รายงานการเงิน หรือเอกสารอื่นที่เกี่ยวข้องกับรายจ่ายและรายรับของรัฐให้ครบถ้วนและสมบูรณ์ และเพื่อป้องกันการปลอมแปลงเอกสารดังกล่าว
การรายงานต่อสาธารณะ[๑๑]
หลักการรายงานต่อสาธารณะนี้ ถือเป็นหลักการที่รับรอง สิทธิได้รู้ ของสาธารณชน ซึ่งได้กำหนดให้รัฐภาคีต้องดำเนินมาตรการที่จำเป็นทั้งปวงตามหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายภายใน เพื่อส่งเสริมความโปร่งใสและตรวจสอบได้ในการบริหารงานภาครัฐ กระบวนการปฏิบัติงานและตัดสินใจในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรของรัฐ
มาตรการที่เกี่ยวข้องกับการเข้ารับหน้าที่ฝ่ายตุลาการและอัยการ[๑๒]
กำหนดให้รัฐภาคีต้องดำเนินการอย่างจริงจัง ในการดำเนินมาตรการเพื่อเสริมสร้างความมีคุณธรรมและป้องกันการทุจริตในส่วนของผู้ดำรงตำแหน่งฝ่ายตุลาการ โดยมาตรการเช่นว่านี้อาจรวมถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับความประพฤติของตุลาการ ทั้งนี้ โดยให้เป็นไปตามหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายของรัฐนั้นภายใต้หลักความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการและบทบาทที่สำคัญของตุลาการในการต่อต้านการทุจริต และรัฐภาคีที่ฝ่ายอัยการมิได้เป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายตุลาการแต่มีความเป็นอิสระเช่นเดียวกันกับฝ่ายตุลาการย่อมอาจนำมาตรการดังกล่าวข้างต้นนี้มาใช้แก่ฝ่ายอัยการได้เช่นกัน
มาตรการที่เกี่ยวข้องกับภาคเอกชน[๑๓]
ในส่วนของการต่อต้านการทุจริตในภาคเอกชนนั้น อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ ได้กำหนดหลักการกว้าง ๆ เกี่ยวกับการดำเนินธุรกิจให้ถูกต้องตามกฎหมายและสามารถตรวจสอบได้ โดยเน้นย้ำการป้องกัน การขัดกันแห่งผลประโยชน์ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งแม้เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งพ้นจากหน้าที่แล้วก็ต้องอยู่ภายใต้หลักดังกล่าวนี้ด้วย
ทั้งนี้ อนุสัญญาฯ ได้กำหนดให้รัฐภาคีต้องดำเนินการอย่างจริงจังในการดำเนินมาตรการป้องกันการทุจริตที่เกี่ยวข้องกับภาคเอกชน เพิ่มมาตรฐานทางบัญชีและการตรวจสอบบัญชีในภาคเอกชน และกำหนดบทลงโทษทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางปกครองที่มีประสิทธิภาพ ได้สัดส่วน และมีผลเป็นการห้ามปรามยับยั้ง สำหรับการไม่ปฏิบัติตามมาตรการดังกล่าว
การมีส่วนร่วมของภาคส่วนทางสังคมในการป้องกันการทุจริต[๑๔]
กำหนดให้รัฐภาคีต้องดำเนินการอย่างจริงจังในการดำเนินมาตรการที่เหมาะสมตามหลักการพื้นฐานทางกฎหมายภายใน เพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงของบุคคล และภาคส่วนต่าง ๆ นอกจากภาครัฐ เช่น ประชาสังคม องค์กรเอกชน และองค์กรระดับชุมชนท้องถิ่นในการป้องกันและต่อต้านการทุจริตตลอดจนเพื่อให้สาธารณชนเพิ่มความตระหนักเกี่ยวกับสาเหตุและความร้ายแรงของการทุจริต
นอกจากนี้ อนุสัญญาฯ ได้กำหนดให้รัฐภาคีดำเนินการอย่างเหมาะสมเพื่อให้หน่วยงานต่อต้านการทุจริตเป็นที่รู้จักของสาธารณชนและให้ประชาชนสามารถเข้าถึงหน่วยงานนั้นได้ เพื่อประโยชน์ในการรายงานการกระทำความผิดที่อนุสัญญานี้กำหนดขึ้น
มาตรการป้องกันการฟอกเงิน[๑๕]
มาตรการที่สำคัญอีกอย่างที่กำหนดในอนุสัญญานี้ คือ เรื่องการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน โดยกำหนดให้มีการจัดตั้งหน่วยงานในการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน โดยกำหนดอำนาจหน้าที่ และดำเนินการต่างๆ ตามอนุสัญญานี้ ซึ่งได้กำหนดหลักการให้รัฐภาคีนำไปปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายภายในต่อไป ดังต่อไปนี้
๑. รัฐภาคีต้องจัดให้มีระบบควบคุมดูแลอย่างทั่วถึงสำหรับธนาคาร สถาบันการเงินซึ่งมิใช่ธนาคาร บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลที่ให้บริการในการโอนเงินหรือมูลค่า และหน่วยงานอื่น ๆ ที่อาจเกิดการฟอกเงินได้ ทั้งนี้ เพื่อยับยั้งและสืบเสาะการฟอกเงินทุกรูปแบบ
๒. รัฐภาคีต้องรับรองได้ว่า เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ออกข้อบังคับ เจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมาย และเจ้าหน้าที่อื่นที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านการฟอกเงินรวมถึงเจ้าพนักงานในการยุติธรรม มีความสามารถในการให้ความร่วมมือและแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารในระดับประเทศและระหว่างประเทศได้ภายใต้ขอบเขตที่กำหนดโดยกฎหมายภายในได้
๓. ให้รัฐภาคีพิจารณาจัดตั้งหน่วยข่าวกรองทางการเงินเพื่อเป็นศูนย์กลางแห่งชาติในการรวบรวม วิเคราะห์ และเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับการฟอกเงินที่อาจเกิดขึ้น
๔. ให้รัฐภาคีพิจารณาดำเนินมาตรการในการสืบเสาะและควบคุมดูแลการเคลื่อนย้ายเงินสดและตราสารซึ่งข้ามพรมแดนของตนโดยไม่เป็นการขัดขวางการเคลื่อนย้ายทุนอันชอบด้วยกฎหมาย
๕. ให้รัฐภาคีพิจารณาดำเนินการกำหนดให้สถาบันการเงินและผู้ส่งเงินระบุข้อมูลสำคัญเกี่ยวกับผู้โอนในแบบการโอนเงินและในการส่งข้อความที่เกี่ยวข้องทางอิเล็กทรอนิกส์ และเก็บรักษาข้อมูลดังกล่าวไว้ตลอดวงจรการจ่ายเงิน และเพิ่มการตรวจสอบการโอนเงินซึ่งมีข้อมูลเกี่ยวกับผู้โอนเงินที่ไม่สมบูรณ์
๖. ให้รัฐภาคีนำแนวคิดริเริ่มขององค์การต่อต้านการฟอกเงินระดับภูมิภาค ระหว่างภูมิภาคและระดับพหุภาคีมาใช้เป็นแนวทางในการกำหนดข้อบังคับและระบบการควบคุมดูแลเกี่ยวกับการป้องกันการฟอกเงินตามอนุสัญญานี้ เท่าที่ไม่ขัดต่อข้อบทอื่นของอนุสัญญา
๗. ให้รัฐภาคีพยายามพัฒนาและส่งเสริมความร่วมมือเพื่อต่อต้านการฟอกเงินระหว่างเจ้าพนักงานในการยุติธรรม ผู้บังคับใช้กฎหมาย และผู้ควบคุมดูแลด้านการเงินทั้งในระดับทวิภาคี ระดับอนุภูมิภาค ระดับภูมิภาคและระดับโลก
ในการดำเนินการตามข้อบทเกี่ยวกับการฟอกเงินนี้ รัฐภาคีจะกำหนดมูลฐานความผิด
อย่างครอบคลุมรวมถึงมูลฐานความผิดทางอาญาที่กำหนดขึ้นตามอนุสัญญานี้ โดยอนุสัญญาได้
ให้คำจำกัดความของความผิดมูลฐานว่า เป็นความผิดใด ๆ ซึ่งผลจากการกระทำดังกล่าวทำให้
เกิดรายได้ที่อาจจะนำไปฟอกเงินได้ โดยการฟอกเงินตามอนุสัญญานี้ หมายถึง การแปลง
หรือโอนย้ายทรัพย์สินทั้งที่ทราบว่าเป็นรายได้จากการกระทำความผิด โดยมีวัตถุประสงค์ในการ
ปกปิดหรืออำพรางที่มาโดยผิดกฎหมายของทรัพย์สิน หรือช่วยเหลือบุคคลใดที่เกี่ยวข้องกับ
ความผิดในการหลบหนีผลทางอาญาจากการกระทำของบุคคลนั้น หรือ การปกปิด อำพราง
ลักษณะที่แท้จริง ที่มา แหล่งที่ตั้ง การจำหน่าย การเคลื่อนที่ หรือการเป็นเจ้าของ หรือการได้สิทธิ
ซึ่งทรัพย์สิน ทั้งที่ทราบว่าทรัพย์สินดังกล่าวเป็นรายได้จากการกระทำความผิด
ความส่งท้าย
อาจกล่าวได้ว่า อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. ๒๐๐๓ เป็นความพยายามของสังคมโลกในการส่งเสริมและเสริมสร้างมาตรการในการป้องกันและต่อต้านการทุจริตให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากยิ่งขึ้น เพราะตระหนักดีว่าปัญหาการทุจริตนั้นเป็นบ่อเกิดของปัญหาสำคัญในสังคมมนุษย์หลายประการ และการทำให้ปัญหาการทุจริตหมดไปจากประเทศใดประเทศหนึ่งนั้นมิอาจกระทำได้โดยปราศจากความร่วมมือในระดับสากล
อนุสัญญาฉบับนี้ได้กำหนดความมุ่งประสงค์ของอนุสัญญา บทนิยาม ขอบเขตการใช้บังคับของอนุสัญญาไว้ ซึ่งอยู่ภายใต้หลักการเคารพอธิปไตยแห่งรัฐและการไม่แทรกแทรกกิจการภายในอันเป็นหลักการสำคัญประการหนึ่งที่รัฐสมาชิกขององค์การสหประชาชาติต่างจะต้องยึดถือเป็นพันธกรณี นอกจากนี้ อนุสัญญาฯ ได้กำหนดพันธกรณีของรัฐภาคีที่จะต้องจัดทำนโยบายป้องกันการทุจริตที่มีประสิทธิภาพ และกำหนดมาตรการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งในภาครัฐและเอกชนเพื่อบรรลุเป้าหมายสูงสุดในการป้องกันการทุจริตอันถือเป็นวาระแห่งชาติของทุกรัฐในโลก และเป็นวาระแห่งโลกของมนุษยชาติ
---------------------------------------
[๑] โปรดดู สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, สรุปสาระสำคัญอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 United Nations Convention against Corruption UNCAC ฉบับผู้บริหาร, พิมพ์ครั้งที่ ๒, (กรุงเทพฯ: ป.ป.ช., ๒๕๕๑), หน้า ๑๒ - ๑๓.
[๒] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 1 Statement of purpose.
[๓] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 2 Use of terms.
[๔] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 3 Scope of application.
[๕] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 4 Protection of sovereignty.
[๖] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 5 Preventive anti-corruption policies and practices.
[๗] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 6 Preventive anti-corruption body or bodies.
[๘] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 7 Public sector.
[๙] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 8 Codes of conduct for public officials.
[๑๐] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 9 Public procurement and management of public finances.
[๑๑] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 10 Public reporting.
[๑๒] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 11 Measures relating to the judiciary and prosecution services.
[๑๓] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 12 Private sector.
[๑๔] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 13 Participation of society.
[๑๕] United Nations Convention against Corruption 2003: Article 14 Measures to prevent money-laundering.
|
ดูทั้งหมด
