| ปกิณกะ: ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายในการแก้ปัญหาน้ำท่วมของประเทศฝรั่งเศส |
 |
|
|
| อาจารย์ ปีดิเทพ อยู่ยืนยง
LL.M. in Business Law De Montfort University นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ Leicester De Montfort Law School, UK |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
[1] ความนำ
สาธารณรัฐฝรั่งเศสหรือประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศหนึ่งที่เคยเผชิญกับปัญหาภัยพิบัติจากธรรมชาติมาหลายครั้งและได้ตระหนักถึงความเสี่ยงภัยจากภาวะทางธรรมชาติ ที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตได้ทุกขณะ (Les risques majeurs)[1] โดยรัฐบาลฝรั่งเศสได้กำหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะ[2] ในการป้องกันความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่อาจจะเกิดขึ้นจากธรรมชาติอันอาจส่งผลกระทบต่อชีวิต ทรัพยสินและสิ่งแวดล้อมของประชาชนชาวฝรั่งเศส ดังนั้น การที่รัฐบาลฝรั่งเศสได้กำหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการป้องกันภัยธรรมชาติย่อมถือเป็นการเตรียมการในการป้องกันความเสี่ยงล่วงหน้า (Prévention des risques majeurs) เพื่อเผชิญกับภัยธรรมชาติ[3] เช่น คลื่นสึนามิ (tsunamis) ภูเขาไฟระเบิด(volcans) และไฟไหม้ป่า (feux de forêt) เป็นต้น
ภัยพิบัติจากภาวะน้ำท่วม (Inondations) ถือเป็นความเสี่ยงภัยจากภาวะทางธรรมชาติที่ประเทศฝรั่งเศสกำลังเผชิญประการหนึ่ง[4] (Le risque naturels) อันอาจเกิดขึ้นกับประเทศฝรั่งเศสได้ทุกขณะ[5] ทั้งนี้ ด้วยประเทศฝรั่งเศสมีภูมิประเทศติดทะเลและประกอบกับมีแม่น้ำสายใหญ่หลายสาย เช่น แม่น้ำแซน แม่น้ำเมิซ และแม่น้ำไรน์ เป็นต้น[6] ทำให้ประเทศฝรั่งเศสเผชิญต่อความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้ตลอดเวลาและหลายครั้งประเทศฝรั่งเศสได้ประสบกับภาวะน้ำท่วมจนก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิต ทรัพย์สิน เศรษฐกิจ และทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ด้วยเหตุผลที่กล่าวมา ทำให้รัฐบาลฝรั่งเศสต้องกำหนดมาตรการทางกฎหมายเฉพาะขึ้นเพื่อต่อสู้กับภาวะน้ำท่วมและบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ซึ่งกฎหมายดังกล่าว ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยการป้องน้ำความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย (Loi n° 2003-699 du 30/07/03 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages)[7] ทั้งนี้ ได้มีการบรรจุหลักการที่สำคัญเพื่อต่อสู้กับปัญหาน้ำท่วมในระยะยาว เช่น หลักการป้องกันภัยจากภาวะน้ำท่วมล่วงหน้า (Le principe de precaution) หลักการกระทำเพื่อป้องกันและแก้ไขเมื่อเกิดภัยจากภาวะน้ำท่วม (Le principe d'action préventive et de correction) หลักการมีส่วนร่วมในการป้องกันและบรรเทาภัยจากภาวะน้ำท่วม (Le principe de participation) เป็นต้น
บทความฉบับนี้ ผู้เขียนมุ่งเขียนขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ที่สำคัญสองประการ ประการแรก บทความฉบับนี้ประสงค์จะให้ความรู้เกี่ยวกับหลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมทั่วไปของฝรั่งเศส ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ประการที่สอง บทความฉบับนี้มุ่งให้ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะของฝรั่งเศสเพื่อป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ซึ่งแนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับความรู้เรื่องหลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมเบื้องต้นและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม อาจเป็นแนวทางสำคัญในการศึกษา เพื่อนำมาสู่แนวทางการบัญญัติมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการจัดการปัญหาน้ำท่วมของประเทศไทยในอนาคต
[2] ปัญหาน้ำท่วมของประเทศฝรั่งเศสในอดีต
ประเทศฝรั่งเศสมีสภาพภูมิประเทศที่ติดกับทะเลและประกอบกับมีแม่น้ำสายใหญ่หลายสายที่แม่น้ำแซน แม่น้ำเมิซ และแม่น้ำไรน์ เป็นต้น ทำให้ประเทศฝรั่งเศสเผชิญต่อความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้ตลอดเวลา โดยจากเหตุการณ์น้ำท่วมที่ผ่านมาในอดีต ประเทศฝรั่งเศสได้เผชิญกับภาวะน้ำท่วมหลายรูปแบบ เช่น ภาวะน้ำท่วมอย่างช้าๆ (Des crues lentes)[8] และภาวะน้ำท่วมอย่างเฉียบพลัน (Des crues rapides)[9] เป็นต้น
ทั้งนี้ สาเหตุของปัญหาของภาวะน้ำท่วมในประเทศฝรั่งเศสอาจมีสาเหตุหลักมาจากปัจจัยที่สำคัญ ได้แก่ ปัญหาน้ำท่วมที่มีสาเหตุการจากภาวะทางธรรมชาติ (causes naturelles)[10] กล่าวคือ การเกิดสภาพการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศและสภาพอากาศในขณะนั้น ส่งผลให้เกิดภาวะน้ำท่วม เช่น คลื่นสึนามิ (tsunamis) และลมมรสุม (mousson) เป็นต้น นอกจากนี้เหตุการณ์ทางธรรมชาติอื่นๆอาจเป็นปัจจัยให้เกิดภาวะน้ำท่วมได้ (événements naturels) เช่น ภาวะดินถล่ม เป็นต้น จากอดีตที่ผ่านมาประเทศฝรั่งเศสเคยมีประสบการณ์เกี่ยวกับปัญหาน้ำท่วมที่รุนแรงและก่อให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินหลายครั้ง ตัวอย่างเช่น[11]
- ภาวะน้ำท่วมแม่น้ำแซน ค.ศ. 1910 (La crue de la Seine de 1910) หรืออาจเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า วิกฤติน้ำท่วมร้อยปี (crue centennale) ที่มีระดับน้ำสูงถึงเกือบแปดเมตรและทำให้ผู้คนกว่าสองแสนคนได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมในครั้งนั้น น้ำท่วมในครั้งนี้ยังนำความเสียหายสู่อาคารบ้านเรือนของปารีสถึงร้อยละสิบห้าในปารีส ทั้งนี้ วิกฤติน้ำท่วมดังกล่าวเกิดจากปัจจัยทีสำคัญหลายประการด้วยกัน เช่น ประมาณฝนที่ตกหนักติดต่อกันอย่างมาก (pluviométrie importante) การละลายตัวของหิมะและน้ำแข็ง (neige et gel) และปริมาณน้ำจากแม่น้ำที่ไหลเออท่วมเมืองปารีส (débordement de plusieurs cours d'eau) เป็นต้น
- ภาวะน้ำท่วมในบริเวณทางภาคตะวันตกเฉียงใต้ของฝรั่งเศส ค.ศ. (1930 Le Sud-Ouest ravagé par les inondations 1930) อันทำให้ประชาชนนับพันเสียชีวิตจากวิกฤติน้ำท่วมดังกล่าว ซึ่งสาเหตุหลักของภาวะน้ำท่วมดังกล่าวเกิดมาจากฝนที่ตกอย่างหนักระหว่างช่วงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ ถึง วันที่ 3 มีนาคม 1930 ประกอบกับการน้ำจากละลายตัวของหิมะที่มาสมทบกับปริมาณฝนที่ตกหนัก จึงทำให้เกิดน้ำท่วมครั้งใหญ่ในประวัติศาสตร์ของฝรั่งเศสอีกครั้งหนึ่ง น้ำท่วมครั้งนั้นได้ทำให้เมืองหลายเมืองเสียหาย เช่น เมืองตาร์น เมืองตูลูส เป็นต้น
- ภาวะน้ำท่วมจากทะเลเหนือในปี ค.ศ. 1953 (Inondation causée par la mer du Nord en 1953) ที่คร่าชีวิตประชาชนชาวเนเธอร์แลนด์กว่า 1,800 คน และพื้นที่กว่า 160,000 เฮกเตอร์ได้รับความเสียหาย นอกจากนี้ ภาวะน้ำท่วมดังกล่าวยังได้ส่งผลกระทบต่อภูมิภาคใกล้เคียงด้วย โดยประเทศฝรั่งเศสได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมในครั้งนี้เช่นเดียวกับ โดยภาวะน้ำท่วมในครั้งนี้มีสาเหตุมาจากพายุที่พัดผ่านจากทางทิศตะวันตกเฉียงเหนือ ทำให้บริเวณชายทะเลในทางตอนเหนือของเมืองรอตเตอร์ดัม (Rotterdam) รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากระดับน้ำทะเลที่หนุนสูงอันเกิดจากการพัดของพายุดังกล่าว เป็นต้น
- ภาวะน้ำท่วมบริเวณแม่น้ำแซน ค.ศ. 1955 (La crue de la Seine en janvier 1955) ประกอบกับสภาพอากาศที่แปรปรวนของมหาสมุทรแอตแลนติกที่ทำให้เกิดปริมาณฝนที่ตกหนักอย่างต่อเนื่อง ทำให้ประชนหลายร้อยหลังคาเรือนได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมในครั้งนั้นทันที เป็นต้น
นอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (changements climatique)[12] ย่อมส่งผลต่อการเกิดภาวะน้ำท่วมได้ อันเนื่องมาจากอุณหภูมิของโลกเราในปัจจุบันได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างต่อเนื่องตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน โดยการเปลี่ยนแปลงความถี่ของการเกิดการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศอย่างรุนแรง เช่น พายุ น้ำท่วม ภัยแล้ง และคลื่นความร้อน เป็นต้น ล้วนแต่เป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่ย่อมส่งผลกระทบต่อประชาชน ภาคธุรกิจ และสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน เช่น การคมนาคม พลังงานและการประปา เป็นต้น การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศยังส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคม เช่น รายได้ของประชาชน ผู้สูงอายุและผู้พิการ เป็นต้น ด้วยเหตุผลที่กล่าวมา ทำให้ประเทศฝรั่งเศสพยายามแสวงหามาตรการทางนโยบายสาธารณะและกฎหมาย ในการเตรียมตัวและป้องกันให้ประชาชนและประเทศฝรั่งเศสสามารถปรับตัวเข้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศได้ในอนาคต[13] เช่น การป้องกันภาวะเอ่อล้นของน้ำจากแม่น้ำอันเป็นผลมาจากการละลายของหิมะหรือน้ำแข็งที่ไหลมาจากต้นน้ำ (débordement d'un cours d'eau) การป้องกันปัญหาการสะสมตัวของปริมาณน้ำที่ก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมอย่างฉับพลัน (accumulation d'eau) และการป้องกันปัญหาการอิ่มตัวของปริมาณน้ำใต้ดิน (saturation et remontée des nappes souterraines) เป็นต้น
[3] แผนในการป้องกันความเสี่ยงที่สำคัญของประเทศฝรั่งเศส
รัฐบาลฝรั่งเศสได้กำหนดแผนในการป้องกันความเสี่ยงที่สำคัญ (Plan de prévention des risques majeurs) กล่าวคือ รัฐบาลฝรั่งเศสได้กำหนดแนวทางในการวางนโยบายสาธารณะที่สอดคล้องกับมาตรการทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมและกฎหมายป้องกันความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติและภัยจากเทคโนโลยีต่างๆ ทั้งนี้แผนดังกล่าวมีประโยชน์โดยตรงต่อการวางผังเมืองและการกำหนดมาตรการเพื่อความปลอดภัยในกรณีที่มีภัยที่เกิดจากธรรมชาติโดยตรงหรือภัยอันเกี่ยวเนื่องมาจากการกระทำของมนุษย์ ดังนั้น รัฐบาลฝรั่งเศสจำต้องกำหนดมาตรการหลายประการเพื่อสนับสนุนการจัดการความเสี่ยงหรือการป้องกันความเสี่ยงต่างๆ ไม่ให้เกิดขึ้น เช่น ภัยน้ำท่วม (Inondations) ภัยจากแผ่นดินถล่ม (mouvements de terrains) ไฟไหม้ป่า (incendies de forêt) หิมะถล่ม (avalanches) พายุ (tempêtes) และ ภูเขาไฟระเบิด (éruptions volcaniques) เป็นต้น[14]
ด้วยเหตุผลที่กล่าวมา รัฐบาลฝรั่งเศสจึงได้กำหนดแผนต่างๆ เพื่อเป็นแนวทางในการกำหนดมาตรการเฉพาะในการป้องกันความเสี่ยงจากความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติและภัยจากเทคโนโลยีต่างๆ ทั้งนี้ แผนต่างๆต้องกำหนดโดยอาศัยแนวทางจากมาตรการทางกฎหมายเฉพาะที่ให้อำนาจหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดทำแผนหรือนโยบายสาธารณะต่างๆ ซึ่งแผนดังกล่าวประกอบด้วย
[3.1] แผนการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
กฎหมายส่งเสริมการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 (Loi n° 95-101 du 2/02/95 relative au renforcement de la protection de l'environnement)[15] ได้กำหนดแนวทางในการจัดทำแผนป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Plan de Prévention du Risque Inondation - PPRI)[16] โดยกำหนดมาตรการในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่สำคัญ ได้แก่ กำหนดยุทธศาสตร์ในการป้องกันน้ำท่วมจากที่ราบน้ำท่วมถึง ที่อาศัยการกำหนดพื้นที่ทางภูมิศาสตร์ในการควบคุมภาวะน้ำท่วม (Echelle géographique)[17] โดยแผนดังกล่าวต้องมีความสอดคล้องกับการพัฒนาชุมชนและสอดคล้องกับการพัฒนาพื้นที่ที่มีลุ่มน้ำติดกันด้วย
แผนป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้กำหนดให้ท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดทำแผนตามแนวทางที่กฎหมายส่งเสริมการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995[18] ได้กำหนดไว้ ทั้งนี้ ประกอบด้วยสาระสำคัญ ดังต่อไปนี้[19]
- ต้องจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยง เพื่อความถูกต้องในการกำหนะพื้นที่ในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
- ห้ามประชาชนตั้งบ้านเรือนหรือที่อยู่อาศัยในพื้นที่ที่ถูกระบุว่ามีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมสูงหรือพื้นที่ที่อาจถูกน้ำท่วมได้ง่ายอื่นๆ
- ต้องมีการกำหนดแนวทางในการลดข้อบกพร่องของอาคารและสิ่งปลูกสร้างอื่นๆ ให้สามารถเอื้อต่อการระบายน้ำได้ดี
- ต้องกำหนดมาตรการในการป้องกันและคุ้มครองชุมชน
- ต้องบำรุงทางน้ำและการระบายน้ำต่างๆ เพื่อให้เกิดการระบายน้ำที่ดี อันเป็นการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมประการหนึ่ง
นอกจากแผนป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้กำหนดสาระสำคัญแล้ว แผนดังกล่าวยังได้กำหนดมาตรการในการสนับสนุนให้เกิดการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมในระยะยาวด้วย เช่น เทศบาลท้องถิ่นต้องดำเนินการติดตั้งเครื่องหมายระบุความเสี่ยงจากน้ำท่วมในบริเวณถนน เพื่อให้ประชาชนได้รับทราบถึงความเสี่ยงภัยที่กำลังเผชิญ และเทศบาลแต่ละท้องถิ่นอาจกำหนดให้มีการประชุมทบทวนแผนการปฏิบัติทุกๆสองปี และแจ้งผลการประชุมดังกล่าวให้ประชาชนได้ทราบ เป็นต้น
[3.2] แผนการป้องกันความเสี่ยงทางเทคโนโลยีและความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้
รัฐบาลฝรั่งเศสได้จัดทำแผนการป้องกันความเสี่ยง (Plan de prévention des risqué) โดยมีเป้าหมายในกำหนดแนวทางการจัดการความเสี่ยงของภัยอันตรายต่างๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนที่อยู่ในแต่ละท้องถิ่น นอกจากนี้ รัฐได้กำหนดแนวทางในการจัดทำแผนในการจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติประเภทต่างๆ เพื่อกำหนดมาตรการในป้องกันอันตรายที่อาจเกิดขึ้นต่อประชาชนชาวฝรั่งเศสได้ เช่น การกำหนดโครงสร้างอาคารและการใช้ที่ดิน (l’utilisation des sols) การกำหนดมาตรฐานในการก่อสร้าง (la construction) และการกำหนดพื้นที่ในการในการจัดการความเสี่ยง (la gestion des territories) เป็นต้น
ทั้งนี้ รัฐบาลฝรั่งเศสได้กำหนดแนวทางในการจัดทำแผนการป้องกันความเสี่ยง ไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 (Loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement) หรือกฎหมายบาร์นิเยร์ (Loi Barnier) ที่เป็นกฎหมายในการจัดการสิ่งแวดล้อมทั่วไปและกฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 (Loi n° 2003-699 du 30/07/03 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages) อันเป็นมาตรการทางกฎหมายเฉพาะที่กำหนดแนวทางในการปรับปรุงวิธีการรับมือกับความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติและกำหนดมาตรการในการรับมือกับความเสี่ยงภัยประเภทต่างๆที่อาจส่งผลกระทบกับประชาชนได้
นอกจากนี้ การจัดทำแผนป้องกันความเสี่ยงตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 ยังเป็นมาตรการในการส่งเสริมและสนับสนุนการบังคับใช้กฎหมายส่งเสริมการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 ในการป้องกันภัยพิบัติจากทรัพยากรธรรมชาติ โดยมุ่งผลักดันยุทธศาสตร์การจัดความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติไปสู่การปฏิบัติและพัฒนากระบวนการปฏิบัติในการควบคุมภัยธรรมชาติให้เหมาะสมกับสถานการณ์
[3.2.1] แผนการป้องกันความเสี่ยงทางเทคโนโลยี
กฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 (Loi n° 2003-699 du 30/07/03 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages) ได้กำหนดให้มีการจัดทำแผนในการป้องกันความเสี่ยงทางเทคโนโลยี (Plan de Prévention des Risques Technologiques - PPRT)[20] เพื่อกำหนดแนวทางในการป้องกันภัยอันตรายอันเกิดจากเทคโนโลยีและกำหนดแนวทางในการจัดการความเสี่ยงจากการเจริญเติบโตของภาคอุตสาหกรรม (la prévention des risques technologiques et industriels majeurs) นอกจากนี้ แผนดังกล่าวยังเป็นเครื่องมือของรัฐในการดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเฉพาะในการควบคุมอันตรายจากเทคโนโลยีหรือเทคโนโลยีภาคอุตสาหกรรมที่อาจส่งผลกระทบต่อประชาชนชาวฝรั่งเศสได้ ทั้งนี้ แผนดังกล่าวได้ระบุให้จำแนกพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่อการเกิดอันตรายจากเทคโนโลยีและอุตสาหกรรมไม่เท่ากัน ขึ้นอยู่กับความเสี่ยงและอันตรายของแต่ละพื้นที่ที่กำลังเผชิญอยู่ เช่น พื้นที่ประกอบอุตสาหกรรม (établissements industriels) ย่อมมีความเสี่ยงสูงกว่าพื้นที่ทั่วๆไป (haut risqué) เป็นต้น
การกำหนดแผนในการป้องกันความเสี่ยงทางเทคโนโลยีก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการจัดการความเสี่ยงจากการดำเนินกิจกรรมทางอุตสาหกรรมหลายประการ ได้แก่ ประการแรก สร้างความปลอดภัยให้กับประชาชนที่อาศัยอยู่บริเวณรอบๆอุตสาหกรรม เพื่อให้มีการเตรียมการและซักซ้อมเมื่อมีภัยอันตรายมาถึง เช่น กรณีที่มีสารเคมีรั่วไหลจากโรงงานอุตสาหกรรม เป็นต้น ประการที่สอง สร้างการดำเนินมาตรการทางความปลอดภัยภายใต้หลักการป้องกันล่วงหน้าสำหรับภาคอุตสาหกรรมต่างๆ เพื่อให้ภาคอุตสาหกรรมได้ตระหนักถึงภัยที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินกิจกรรมทางธุรกิจหรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจของตน ว่าอาจทำให้เกิดอันตรายแก่ภาคอุตสาหกรรมนั้นๆ เองและต่อชุมชนที่อยู่โดยรอบ ประการสุดท้าย สร้างการเตรียมการที่ดีสำหรับภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละระดับชั้นของฝรั่งเศส เพื่อให้มีการกำหนดแนวทางล่วงหน้าในการแก้ปัญหาเมื่อมีภัยอันตรายจากเทคโนโลยีและอุตสาหกรรมมาถึง นอกจากนี้ แผนดังกล่าวยังได้กำหนดให้รัฐสามารถเวนคืนที่อยู่อาศัยของประชาชนในบริเวณที่มีความเสี่ยงสูงต่อการเกิดอันตรายทางเทคโนโลยีหรืออันตรายจากการดำเนินกิจกรรมทางอุตสาหกรรม (l'expropriation des résidents situés dans une zone où existent des risques importants d'accident)[21] โดยมาตรการในการเวนคืนดังกล่าว นอกจากจะส่งผลดีต่อประชาชนและภาคธุรกิจที่อาจได้รับความเสี่ยงภัยจากจากอันตรายทางเทคโนโลยีและอันตรายจากการดำเนินอุตสาหกรรมแล้ว มาตรการดังกล่าวยังเป็นการสนับสนุนให้เกิดการจัดระเบียบผังเมืองประการหนึ่งด้วย
จะเห็นได้ว่าแผนดังกล่าว ได้กำหนดแนวทางเพื่อผู้มีส่วนได้เสีย (les acteurs concernés) ได้มีการตระหนักร่วมกันถึงภัยอันตรายจากเทคโนโลยีหรืออุตสาหกรรมที่อาจจะเผชิญได้ในอนาคต เช่น คณะกรรมการผังเมืองทั่วไป ที่อยู่อาศัยและการก่อสร้าง (Direction Générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction) คณะกรรมการป้องกันมลพิษและความเสี่ยง ( Direction de la Prévention de la Pollution et des Risques) เป็นต้น สามารถประสานความร่วมมือในการป้องกันความเสี่ยงทางเทคโนโลยีหรือความเสี่ยงจากการดำเนินกิจกรรมอุตสาหกรรมได้
แม้แผนดังกล่าวจะเป็นแผนเฉพาะในการรับมือกับความเสี่ยงทางเทคโนโลยี แต่อย่างไรก็ดี แผนดังกล่าวก็มีความสำคัญต่อการรับมือกับภาวะน้ำท่วมด้วยเช่นกัน เช่น ในกรณีที่มีสารพิษรั่วไหลจากโรงงานอุตสาหกรรมในสถานการณ์น้ำท่วม เป็นต้น ซึ่งการรับมือกับความเสี่ยงทางเทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์น้ำท่วมหรือภาวะน้ำท่วม ย่อมถือเป็นการป้องกันล่วงหน้าในกรณีที่มีความเสี่ยงภัยที่ซับซ้อนยิ่งขึ้น (risques et complexité)[22]
[3.2.2] แผนป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้
กฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 (Loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement) หรือกฎหมายบาร์นิเยร์ (Loi Barnier)[23] ที่นายมิเชล บาร์นิเยร์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสิ่งแวดล้อมในขณะนั้น ได้เสนอและผลักดันกฎหมายฉบับนี้ ได้กำหนดให้มีการจัดทำแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ (Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles - PPR) อันเป็นเครื่องมือของรัฐในการกำหนดแนวทางและขั้นตอนในการป้องกันความเสี่ยงจากภัยทางธรรมชาติที่อาจพยากรณ์หรือคาดการณ์ว่ามีแนวโน้มจะเกิดขึ้นได้ เช่น ภัยจากภาวะน้ำท่วม (inondation) ภัยจากดินถล่ม (mouvement de terrain) ภัยจากไฟไหม้ป่า (incendie de forêt) และภัยจากพายุไซโคลน (cyclone) เป็นต้น
กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดมาตรการในการส่งเสริมการกระจายอำนาจในการบริการสาธารณะของรัฐเพื่อป้องกันภัยทางธรรมชาติให้กับท้องถิ่นของฝรั่งเศส (les services déconcentrés de l'État)[24] เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถกำหนดแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ ในการระบุพื้นที่เสี่ยงต่อภัยทางธรรมชาติและมาตรการต่างๆที่สอดคล้องกับภัยทางธรรมชาติหรือสภาวะทางธรรมชาติที่ท้องถิ่นแต่ละท้องถิ่นกำลังเผชิญหรือมีแนวโน้มจะเผชิญในอนาคต ทั้งนี้ แผนดังกล่าวได้กำหนดให้มีการระบุประเภทของพื้นที่ระบุความเสี่ยง(types de zones)จากภาวะทางธรรมชาติ ได้แก่
- พื้นที่ที่ถูกระบุความเสี่ยงว่าจะเกิดภัยอันตรายจากภาวะทางธรรมชาติอย่างรุนแรง (les zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru)
- พื้นที่ไม่ได้ถูกระบุให้เป็นพื้นที่ที่มีความเสี่ยงที่จะเกิดอันตรายจากภาวะทางธรรมชาติอย่างรุนแรง แต่มีแนวโน้มที่อาจจะเกิดความเสี่ยงรุนแรงได้ในอนาคต (les zones qui ne sont pas directement exposées mais où des réalisations pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux)
ทั้งนี้ แผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ต้องมีการพัฒนาให้สอดคล้องกับแผนการถือครองที่ดิน (Plan d’occupation des Sols-POS) อันเป็นการควบคุมการใช้ประโยชน์จากที่ดินและการถือครองกรรมสิทธิ์ของเอกชน เพื่อให้ประชาชนได้รับความปลอดภัยในกรณีที่มีภัยทางธรรมชาติเกิดขึ้นหรือเพื่อให้มีการอพยพประชาชนได้ทันท่วงทีก่อนที่จะมีภัยมาถึง ซึ่งหากปล่อยให้ประชาชนได้ครอบครองหรือทำกินในที่ดินที่มีความเสี่ยงที่จะเกิดอันตรายจากภาวะทางธรรมชาติสูง ย่อมอาจก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนในภายภาคหน้า
นอกจาก มาตรการในการกำหนดพื้นที่ที่มีความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมแล้ว แผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ยังได้กำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนพิเศษเพื่อการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่สำคัญ (Le fond de prévention des risques naturels majeurs - FPRNM) ทั้งนี้ เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการป้องน้ำความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 ที่ได้กำหนดมาตรการเพิ่มเติมในการกำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนพิเศษดังกล่าวขึ้น
มาตรการเพิ่มเติมภายใต้กฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 ยังได้กำหนดมาตรการทางการคลังและภาษีเพื่อสนับสนุนให้กองทุนดังกล่าวสามารถดำเนินกิจกรรมในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่สำคัญได้ เช่น การกำหนดอัตราภาษีของกองทุนพิเศษเพื่อการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่สำคัญ (Taux de prélèvement du Fonds de prévention des risques naturels majeurs) การกำหนดวงเงินในการใช้จ่ายเกี่ยวกับการอพยพประชาชนในกรณีที่มีเหตุการณ์ภัยทางธรรมชาติ (les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées aux risque) เป็นต้น ทั้งนี้ การดำเนินงานของกองทุนดังกล่าวอยู่ภายใต้การบริหารและกำกับดูแลของกระทรวงการคลังและกระทรวงนิเวศวิทยาของฝรั่งเศส
[4] หลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมของฝรั่งเศสในการแก้ปัญหาน้ำท่วม
ปัญหาวิกฤติน้ำท่วมของประเทศฝรั่งเศสมีสาเหตุประการหนึ่งมาจากปัญหาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Le changement climatique)[25] โดยเป็นการเปลี่ยนแปลงลักษณะอากาศโดยเฉลี่ยของโลก ที่อาจส่งผลกระทบหรือก่อให้เกิดความแปรผันของธรรมชาติอย่างรุนแรงกว่าที่เคยเป็นในอดีต ดังนั้น รัฐบาลฝรั่งเศสจึงได้แสวงหาแนวทางในการปรับตัวให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสุดขั้ว (les phénomènes météorologiques extrêmes)[26] เพื่อป้องกันความเสียหายต่อชีวิตและสิ่งแวดล้อมของประชาชนในประเทศ เช่น การแสวงหาเทคนิคทางวิศวกรรมชลประทานและสาธารณูปโภคของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการบริหารทรัพยากรน้ำ เพื่อป้องกันปัญหาน้ำท่วม เป็นต้น
นอกจากนี้ รัฐบาลฝรั่งเศสยังได้พยายามหามาตรการทางนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเพื่อตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างสุดขั้วที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต โดยนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายของฝรั่งเศส ประกอบด้วยหลักกฎหมายที่จำเป็นต่อการป้องกันภาวะน้ำท่วมและบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (principes applicables)[27] เพื่อให้ประชาชนได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมน้อยที่สุด
[4.1] หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Principes du développement durable)
แม้รัฐบาลฝรั่งเศสและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถพยากรณ์หรือคาดเดาถึงปรากฏการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมในอนาคต จากวิศวกรรมชลประทาน (Ingénierie irrigation) และวิศวกรรมอุทกศาสตร์ (Ingénierie des hydrosystèmes et des bassins versants) แต่อย่างไรก็ดี การพยากรณ์หรือคาดเดาถึงปรากฏการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมอาจมีการผิดพลาด (Erreur) ได้จากปัจจัยและตัวแปรหลายประการ เช่น ความผิดพลาดเรื่องการพยากรณ์และการบริหารน้ำในเขื่อน เป็นต้น [28] จากปัญหาปัจจัยของความไม่แน่นอนหรือข้อผิดพลาดที่อาจเกิดขึ้นได้จากการพยากรณ์ภาวะน้ำท่วมหรือสภาพอากาศ รัฐบาลฝรั่งเศสจึงได้กำหนดวิธีและมาตรการรับมือในระยะยาวเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมในอนาคตก็ถือเป็นสิ่งที่จำเป็นประการหนึ่ง
ในการรับมือกับสถานการณ์ความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมได้เสมอและการรับมือให้สอดคล้องกับสภาพทางกายภาพของภูมิประเทศของฝรั่งเศส รัฐบาลฝรั่งเศสจึงได้พัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่จำเป็นต่อการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในอนาคตและการจัดการชลประทานที่เหมาะสมกับสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
ดังนั้น ไม่ว่าจะเป็นการสร้างเทคโนโลยีเพื่อป้องกันภาวะน้ำท่วมหรือการกระทำทางกายภาพของฝ่ายปกครองย่อมต้องคำนึงถึงผลเสียของคนรุ่นปัจจุบันและคนรุ่นต่อไป นอกจากนี้ การสร้างมาตรการทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมของฝรั่งเศสเพื่อรับมือกับความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมย่อมต้องคำนึงถึงผลระยะยาวที่จะได้รับจากนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายมหาชนทางสิ่งแวดล้อมที่ภาครัฐได้จัดทำขึ้นภายใต้หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน
หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Développement durable) หมายถึง การพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม โดยต้องไม่ก่อให้เกิดผลเสียต่อคนรุ่นต่อไปอีกด้วย ดังนั้น การพัฒนาอย่างยั่งยืนจึงถือเป็นแนวคิดในการพัฒนาที่พยายามตอบสนองต่อผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นหรือเป็นผลเสียต่อคนรุ่นอนาคต โดยภาวะน้ำท่วมหรือวิกฤติน้ำท่วมถือเป็นภัยต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ คุณภาพชีวิตของมนุษย์และสิ่งแวดล้อม รัฐบาลฝรั่งเศสควรมีหน้าที่ตอบสนองต่อหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนและนำหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนมาบรรจุในกฏหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อป้องกันผลเสียต่อคนรุ่นต่อไป
ทั้งนี้ ในการนำหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนไปปฏิบัตินั้น หน่วยงานของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของฝรั่งเศสจำต้องสร้างความร่วมมือ (contribuer) .ในการปฏิบัติการเพื่อแก้ปัญหาน้ำท่วมอย่างยั่งยืน ทั้งนี้ รัฐบาลฝรั่งเศสได้นำหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่นำมาประยุกต์ใช้กับนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายมหาชนทางสิ่งแวดล้อมในปัจจุบัน เช่น การพัฒนาระบบระบายน้ำอย่างยั่งยืน (Système de drainage durable - SDD) และการพัฒนาหลักการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน (La gestion durable du risque inondation) เป็นต้น
จากที่กล่าวมาข้างต้น อาจเห็นได้ว่าการกำหนดมาตรการทางกฎหมายของประเทศฝรั่งเศสในการป้องกันปัญหาน้ำท่วม อาจต้องคำนึงถึงแนวทางของการพัฒนาและป้องกันผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม ดังต่อไปนี้
- การจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน ควรคำนึงถึงผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อภาคธุรกิจและภาพรวมทางเศรษฐกิจ (les affaires économiques) โดยการสร้างสมดุลทางเศรษฐกิจและหาวิธีการเยี่ยวยาทางเศรษฐกิจเมื่อประเทศได้ประสบวิกฤติน้ำท่วม เช่น การสร้างมาตรการทางกฎหมายในการสนับสนุนระบบประกันภัย โดยรัฐบาลและภาคอุตสาหกรรมประกันภัย (l'industrie de l'assurance) ควรประสานงานร่วมกันเพื่อเยี่ยวยาความเสียหายให้กับประชาชนกรณีที่มีภัยพิบัติน้ำท่วม เป็นต้น
- การจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืนโดยภาครัฐ ต้องอาศัยการวางระบบในสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน เพื่อหลีกเลี่ยงความสูญเสียจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจากวิกฤติน้ำท่วม นอกจากนี้ ภาครัฐควรจัดทำมาตรการในการพิทักษ์และบำรุงรักษาความหลายหลายทางชีวภาพ (Le maintien de la biodiversité) เพื่อรักษาสมดุลของระบบนิเวศกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น การหามาตรการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมที่อาจส่งผลกระทบต่อพื้นที่อนุรักษ์ตามแนวชายฝั่ง และการใช้พื้นที่อนุรักษ์เพื่อกำหนดยุทธศาสตร์ในการรองรับน้ำท่วม เป็นต้น
- การจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืนโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายมหาชนทางสิ่งแวดล้อม ควรคำนึงถึงผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อสภาพสังคม ให้ประชาชนได้รับความเยี่ยวยาที่เป็นธรรมหรือได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมภายใต้สถานการณ์วิกฤติน้ำท่วม เช่น การสร้างธรรมาภิบาลในการบรรเทาภัย (gouvernance) เพื่อก่อให้เกิดความโปร่งใส่และเป็นธรรมในการช่วยเหลือผู้ประสบภัย เป็นต้น
ดังนั้น รัฐบาลฝรั่งเศส ควรเตรียมการจัดทำมาตรการทางกฎหมายรับมือกับสถานการณ์ความไม่แน่นอนของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมได้เสมอ ทั้งนี้ มาตรการทางกฎหมายควรกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ (la probabilité) และผลกระทบจากภาวะน้ำท่วม (impacts) เพื่อเป็นการสร้างมาตรการทางกฏหมายในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเพื่อรับมือกับอนาคต
[4.2] หลักการป้องกันภัยล่วงหน้า (Principe de precaution)
หากรัฐบาลฝรั่งเศสต้องกระทำการใดๆที่อาจมีความเสี่ยงและส่งผลกระทบต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อม รัฐบาลฝรั่งเศสต้องกระทำหรือปฏิบัติการ เพื่อให้เกิดความแน่ใจว่าประชาชนของตนจะได้รับความปลอดภัยหรือได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์อันเกิดจากความเสี่ยงดังกล่าวน้อยที่สุด ดังนั้น การพัฒนาวิธีการป้องกันภัยล่วงหน้า (L'approche de précaution) เพื่อเสริมสร้างความมั่นใจให้กับประชาชนว่าประชาชนฝรั่งเศสจะได้รับอันตรายน้อยที่สุดภายใต้การรับมือต่อวิกฤติน้ำท่วมของภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น ภาครัฐจึงต้องแสวงหาแนวทางในการคาดการณ์อันตรายก่อนที่จะเกิดขึ้นและศึกษาระดับของอันตรายและระดับความไม่แน่นอนของเหตุการณ์ต่างๆ (les dommages possibles) โดยกำหนดวิธีการป้องกันภัยล่วงหน้าที่ระบุถึงเงื่อนไขของภัยที่จะเกิดขึ้น
หลักการป้องกันล่วงหน้า (Principe de precaution) หมายถึง หลักในการเสริมสร้างศักยภาพในการป้องกันสิ่งแวดล้อมโดยการป้องกันล่วงหน้า ซึ่งมีสาเหตุมาจากผลกระทบจากที่รุนแรงและการขาดความเชื่อมั่นในทางวิทยาศาสตร์ที่จะป้องกันเหตุการณ์ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมทุกๆเหตุการณ์ได้ เช่น การที่มนุษย์ไม่สามารถคาดเดาหรือพยากรณ์เหตุการณ์ทางธรรมชาติได้แม่นยำทุกๆเหตุการณ์ เป็นต้น ดังนั้น หลักการป้องกันล่วงหน้าจึงจำเป็นสำหรับการตอบสนองต่อการแสวงหาแนวทางในการปรับตัวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพราะการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสามารถสร้างผลกระทบหลายประการที่เกี่ยวกับภาวะน้ำท่วม เช่น ปริมาณน้ำฝนและระดับความรุนแรงของพายุ เป็นต้น จากปัจจัยของความไม่แน่นอน (incertitudes) จากการพยากรณ์หรือคาดเดาถึงปรากฏการณ์ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภาวะน้ำท่วมในอนาคต ทำให้รัฐบาลฝรั่งเศสได้นำหลักการป้องกันล่วงหน้ามากำหนดเป็นมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วมหรือมาตรการทางกฎหมายในการควบคุมน้ำท่วม [29]
[4.3] หลักการกระทำเพื่อป้องกันและแก้ไข (Principe d'action préventive et de correction)
การกระทำเพื่อป้องกัน (action préventive) คือ วิธีการเพื่อลดความเสี่ยงจากความเสียหายทางทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยจุดมุ่งหมายของวิธีการดังกล่าว ก็เพื่อลดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมให้เกิดขึ้นน้อยที่สุด (minimiser les dommages à l'environnement) ทั้งนี้ การกระทำเพื่อป้องกันผลร้ายต่อทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ถือเป็นขั้นตอนเริ่มต้น (stade précoce) ในการจัดการความเสี่ยงต่อภัยพิบัติธรรมชาติและภัยอันตรายต่อสิ่งแวดล้อม โดยกฎหมายสิ่งแวดล้อมของฝรั่งเศสได้กำหนดวิธีการป้องกันภัยล่วงหน้าจากการบริหารความเสี่ยงในความไม่แน่นอนของภาวะน้ำท่วม เช่น การกำหนดการปฏิบัติในการประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้น การกำหนดวิธีการจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมและพื้นที่อันตรายจากภาวะน้ำท่วม วิธีการจัดทำแผนป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม และวิธีการประสานความร่วมมือ เป็นต้น[30]
นอกจากนี้ การกระทำเพื่อป้องกันโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายเฉพาะเพื่อป้องกันภาวะน้ำท่วม ควรกำหนดแนวทางเบื้องต้นไว้โดยอาศัยหลักการกระทำเพื่อป้องกัน ดังนี้
- การป้องกัน (prévention) ได้แก่ การป้องกันความเสียหายที่เกิดจากภาวะน้ำท่วมโดยหลีกเลี่ยงการปลูกสร้างบ้านเรือนหรืออุตสาหกรรมที่อาจก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภูมิประเทศจนอาจก่อให้เกิดน้ำท่วมในอนาคตและส่งเสริมการใช้ที่ดิน การเพาะปลูกและป่าไม้ตามความเหมาะสมและไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมการคุ้มครอง (Protection) ได้แก่ การกำหนดมาตรการทั้งในการลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือลดผลกระทบที่เกิดจากภาวะน้ำท่วมในพื้นที่เฉพาะหรือพื้นที่ที่ได้กำหนดไว้
- การเตรียมการล่วงหน้า (préparation) ได้แก่ การแจ้งข้อมูลข่าวสารต่อประชาชนเกี่ยวกับความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและสิ่งที่ต้องเตรียมการและสิ่งที่ต้องกระทำในกรณีที่เกิดภาวะน้ำท่วมขึ้น
- การตอบสนองต่อสถานการณ์ฉุกเฉิน (Service d'intervention d'urgence) ได้แก่ การพัฒนาแนวทางและมาตรการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมโดยการกำหนดแผนฉุกเฉินและแผนซักซ้อมเพื่อเตรียมการในการรับมือในกรณีที่เกิดเหตุการณ์หรือภาวะน้ำท่วม
[4.4] หลักการมีส่วนร่วม (Principe de participation)
องค์กรของภาครัฐและผู้มีส่วนได้เสีย ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมตามกฎหมายว่าด้วยการแก้ปัญหาน้ำท่วมของประเทศฝรั่งเศส ต้องประสานความร่วมมือ (coopération) กับองค์กรอื่นๆที่เกี่ยวข้องในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม นอกจากนี้ องค์กรที่เกี่ยวข้องอาจแบ่งปันข้อมูลกับองค์กรอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เป็นไปวัตถุประสงค์ในการปฏิบัติภารกิจเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงจากการกัดเซาะชายฝั่งและภาวะน้ำท่วม ทั้งนี้ ในด้านความร่วมมือเพื่อการรับมือกับภาวะน้ำท่วม ควรกำหนดให้องค์กรต่างๆ มีหน้าที่รับผิดชอบ (fonctions) ในการเสริมสร้างความร่วมมือในการจัดการปัญหาน้ำท่วมอย่างยั่งยืน เช่น หากสถานการณ์น้ำท่วมฉุกเฉินได้กินวงกว้างไปหลายพื้นที่ รัฐบาลท้องถิ่นควรทำการเชื่อมโยงและประสานงาน หากกรณีแห่งความจำเป็นให้ดำเนินการฟื้นฟู่รวมกันระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นด้วยกันและระหว่างท้องถิ่นกับรัฐบาลกลาง เป็นต้น
[5] สาระสำคัญของมาตรการทางกฏหมายในการแก้ปัญหาน้ำท่วมของฝรั่งเศส
[5.1] กฎหมายส่งเสริมการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม
กฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 (Loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement) หรือกฎหมายบาร์นิเยร์ (Loi Barnier) ที่นายมิเชล บาร์นิเยร์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสิ่งแวดล้อมในขณะนั้น ได้เสนอและผลักดันกฎหมายฉบับนี้ ได้กำหนดให้มีการจัดทำแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ (Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles - PPR) อันเป็นเครื่องมือของรัฐในการกำหนดแนวทางและขั้นตอนในการป้องกันความเสี่ยงจากภัยทางธรรมชาติที่อาจพยากรณ์หรือคาดการณ์ว่ามีแนวโน้มจะเกิดขึ้นได้ เช่น ภัยจากภาวะน้ำท่วม (inondation) ภัยจากดินถล่ม (mouvement de terrain) ภัยจากไฟไหม้ป่า (incendie de forêt) และภัยจากพายุไซโคลน (cyclone) เป็นต้น
โดยกฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 มาตรา 16 ได้กำหนดหลักการที่สำคัญในการกำหนดแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ ที่ถือเป็นภัยธรรมชาติอันอาจคาดการณ์ได้ล่วงหน้า ดังต่อไปนี้
- ห้ามไม่ให้ก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างหรือประกอบกิจกรรมการเกษตร ปศุสัตว์และการป่าไม้ ในบริเวณพื้นที่ที่ถูกระบุความเสี่ยงอันตรายจากภาวะน้ำท่วม
- แม้พื้นที่ดังกล่าวโดยสภาพไม่ได้มีความเสี่ยงต่ออันตรายจากภาวะน้ำท่วม แต่ด้วยสภาพของโครงสร้างของสิ่งปลูกสร้าง ลักษณะในการประกอบธุรกิจและอุตสาหกรรมที่อาจก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการก่อให้เกิดความเสียหายเมื่อเกิดภัยจากภาวะน้ำท่วม ดังนั้น พื้นที่ดังกล่าวอาจถือเป็นพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงเช่นเดียวกับพื้นที่ที่มีความเสี่ยงสูงโดยสภาพหรือโดยความเสี่ยงจากภัยจากภาวะน้ำท่วม
- หากพื้นที่ใดเป็นพื้นที่ที่ถูกระบุความเสี่ยงอันตรายจากภาวะน้ำท่วมหรือแม้ว่าพื้นที่ดังกล่าวโดยสภาพไม่ได้มีความเสี่ยงต่ออันตรายจากภาวะน้ำท่วม แต่ด้วยสภาพของโครงสร้างของสิ่งปลูกสร้าง ลักษณะในการประกอบธุรกิจและอุตสาหกรรมอาจเสี่ยงต่อการก่อให้เกิดความเสียหายเมื่อเกิดภัยจากภาวะน้ำท่วม รัฐและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องมีหน้าที่ในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมไม่ให้เกิดขึ้น
- มาตรการในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมจากสิ่งปลูกสร้าง โครงสร้างสร้างอาคาร และการใช้ที่ดินเพื่อการเพาะปลูก ให้บังคับใช้ต่อเจ้าของอสังหาริมทรัพย์และสังหาริมทรัพย์ที่เกี่ยวข้องกับอสังหาริมทรัพย์และสังหาริมทรัพย์ในข้างต้น ให้บังคับใช้ในวันที่แผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ดังกล่าวได้กำหนดเวลาการบังคับใช้
กฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 กำหนดให้มีการประเมินความเสี่ยงจากภัยทางธรรมชาติหรือภาวะน้ำท่วมภายในระยะเวลาห้าปี แต่ในกรณีที่มีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมสูงมาก รัฐบาลอาจลดระยะเวลาวงรอบของการประเมินความเสี่ยงให้สั้นลง เพื่อให้ทันต่อการตัดใจทางนโยบาย (décision rendue publique) และการกำหนดมาตรการตามแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเป็นการเฉพาะ
กฎหมายดังกล่าวยังได้กำหนดให้การจัดทำเนื้อหาและสาระสำคัญตามแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 เช่น กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายการผังเมือง และกฎหมายป่าไม้ เป็นต้น
หากเมื่อเกิดภัยจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ได้ในกรณีดังที่ได้กล่าวมาในข้างต้น รัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่สำคัญในการแจ้งข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนได้ทราบเกี่ยวกับความเสี่ยงหรือภัยอันตรายที่ประชาชนกำลังเผชิญอยุ่ ทั้งนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการกระจายข่าวเกี่ยวกับภาวะน้ำท่วมที่กำลังเผชิญและข้อปฏิบัติต่างๆ ผ่านสื่อท้องถิ่น (Presse Locale) เพื่อให้สื่อท้องถื่นได้ช่วยเสนอข่าวสารและสาระที่ประชาชนควรทราบในการรับมือกับปัญหาน้ำท่วม
นอกจากนี้ กฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 ยังได้กำหนดหลักการที่สำคัญในการระบุหรือกำหนดพื้นที่ที่ถูกน้ำท่วม (les zones inondables) โดยการระบุหรือกำหนดพื้นที่ที่ถูกน้ำท่วมย่อมส่งก่อให้เกิดประโยชน์ในการวิเคราะห์การไหลของทางน้ำ (le libre écoulement des eaux) ในกรณีที่มีภาวะน้ำท่วมเกิดขึ้น ซึ่งผลลัพท์ที่ตามมาจากการวิเคราะห์ดังกล่าว นั้นคือ รัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกำหนะขอบเขตของที่ราบน้ำท่วมถึงได้ (l'extension des champs d'inondation) เพื่อให้สามารถดำเนินการในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้ต่อไป
[5.2] กฎหมายว่าด้วยการป้องน้ำความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย
กฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 (Loi n° 2003-699 du 30/07/03 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages) ได้กำหนดแนวทางในการปรับปรุงวิธีการรับมือกับความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติและกำหนดมาตรการในการรับมือกับความเสี่ยงภัยประเภทต่างๆที่อาจส่งผลกระทบกับประชาชนได้ โดยแผนดังกล่าวได้ถูกจัดทำขึ้นในการกำหนดแนวทางในการวางแผนที่ดินหรือบริเวณพื้นที่ที่มีความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
ทั้งนี้ กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้รัฐจัดทำแผนที่เกี่ยวข้องกับการจัดการความเสี่ยงในการป้องกันภาวะน้ำท่วม ได้แก่ แผนในการป้องกันความเสี่ยงทางเทคโนโลยี (Plan de Prévention des Risques Technologiques - PPRT) เพื่อกำหนดแนวทางในการป้องกันภัยอันตรายอันเกิดจากเทคโนโลยีและกำหนดแนวทางในการจัดการความเสี่ยงจากการเจริญเติบโตของภาคอุตสาหกรรม ซึ่งประกอบด้วยมาตรการที่สำคัญหลายประการ เช่น การกำหนดพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่อการเกิดอันตรายจากเทคโนโลยีและอุตสาหกรรไม่เท่ากัน ขึ้นอยู่กับความเสี่ยงและอันตรายของแต่ละพื้นที่ที่กำลังเผชิญอยู่ เป็นต้น นอกจากนี้ กฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 ยังได้กำหนดแนวทางที่สำคัญในการจัดการความเสี่ยงจากการดำเนินกิจกรรมทางอุตสาหกรรม ในกรณีที่มีสารพิษรั่วไหลจากโรงงานอุตสาหกรรมในสถานการณ์น้ำท่วม อันเป็นประโยชน์ต่อการรับมือกับความเสี่ยงทางเทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์น้ำท่วมหรือภาวะน้ำท่วม ซึ่งอาจถือเป็นการป้องกันล่วงหน้าในกรณีที่มีความเสี่ยงภัยที่ซับซ้อนยิ่งขึ้นดังที่ได้กล่าวไปแล้วในข้างต้น
กฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 ยังได้กำหนดมาตรการในการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (les collectivités territoriales) เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถรับมือกับภาวะน้ำท่วมได้และสร้างความสมดุลในทรัพยากรน้ำในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (la gestion équilibrée de la ressource en eau) โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับผู้มีส่วนได้เสียอื่นๆ (leurs groupements) ต้องดำเนินการกำหนดมาตรการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมในบริเวณที่ระบุว่ามีความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (les zones exposées au risque d’inondations) ทั้งนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีหน้าที่ปฏิบัติตามแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ (Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles - PPR)ได้ดังที่ได้กล่าวไปในข้างต้น เพื่อป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมบริเวณที่ราบน้ำท่วมถึงและบริเวณน้ำท่วมจากภาวะระดับน้ำทะเลสูง เช่น การกำหนดให้ท้องถิ่นบำรุงรักษาทางน้ำและที่ดินชายฝั่งเพื่อป้องกันภาวะน้ำท่วมและภาวะดินถล่ม (l’érosion des sols) อันเป็นภัยที่เกี่ยวเนื่องมาจากภาวะน้ำท่วม เป็นต้น นอกจากนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีหน้าที่ในการเตรียมพื้นที่รองรับน้ำท่วม (les zones de rétention temporaire des eaux de crues) เพื่อเป็นการเพิ่มศักยภาพของท้องถิ่นในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมและบรรเทาผลร้ายที่จะเกิดขึ้นจากภาวะน้ำท่วม
[6] บทสรุป
ประเทศฝรั่งเศสได้เผชิญวิกฤติน้ำท่วมมาแล้วหลายครั้งและได้ตระหนักถึงความเสี่ยงภัยจากภาวะน้ำท่วมที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตได้ทุกขณะ ด้วยเหตุผลดังกล่าว รัฐบาลฝรั่งเศสจึงได้กำหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการป้องกันความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่อาจจะเกิดขึ้นจากธรรมชาติอันอาจส่งผลกระทบต่อชีวิต ทรัพยสินและสิ่งแวดล้อมของประชาชนชาวฝรั่งเศส โดยนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายสิ่งแวดล้อมของฝรั่งเศส ได้นำเอาหลักการพื้นฐานในกฎหมายสิ่งแวดล้อม ได้แก่ หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Principes du développement durable) หลักการป้องกันภัยล่วงหน้า (Principe de precaution) หลักการกระทำเพื่อป้องกันและแก้ไข (Principe d'action préventive et de correction) และหลักการมีส่วนร่วม (Principe de participation) มาบัญญัติเป็นมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยการเสริมสร้างการคุ้มครองทางสิ่งแวดล้อม ค.ศ. 1995 (Loi no 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement) หรือกฎหมายบาร์นิเยร์ (Loi Barnier) และกฎหมายว่าด้วยการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติและเทคโนโลยีและฟื้นฟูความเสียหาย ค.ศ. 2003 (Loi n° 2003-699 du 30/07/03 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages)
ซึ่งมาตรการทางกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดแนวทางการจัดทำแผนในการรับมือกับความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเพื่อเป็นการส่งเสริมให้เกิดกลไกในการป้องกันภาวะน้ำท่วมอย่างเป็นรูปธรรมจากรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้มีส่วนได้เสียอื่นๆ เช่น แผนป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Plan de Prévention du Risque Inondation - PPRI) และแผนในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะทางธรรมชาติที่อาจคาดการณ์ (Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles - PPR) เป็นต้น
ดังนั้น การเตรียมการด้านนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายมหาชนทางสิ่งแวดล้อมในการป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ย่อมเป็นประโยชน์ต่อประชาชนโดยทั่วไป เพื่อให้ประชาชนชาวฝรั่งเศสได้รับความปลอดภัยเมื่อเผชิญกับวิกฤติน้ำท่วม ทั้งยังเป็นการส่งเสริมการกระจายอำนาจในการควบคุมภาวะน้ำท่วมไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเสริมศักยภาพของท้องถิ่นในการรับมือและบรรเทาผลร้ายที่จะเกิดขึ้นจากภาวะน้ำท่วมในอนาคต
[2] นอกจากฝรั่งเศสได้พัฒนากฎหมายในการแก้ปัญหาน้ำท่วมโดยแนวทางของตนเองแล้ว แนวคิดของกฎหมายแก้ปัญหาน้ำท่วมของฝรั่งเศสบางส่วนยังได้รับอิทธิพลมาจากกฎหมายสหภาพยุโรป โปรดดูเพิ่มเติมใน Ministère de l’Écologie, del’Énergie, du Développement durable et de la Mer, Propositions pour un plan de prevention des submersions marines et des crues repids, Direction générale de la prévention des risques, juillet 2010, p 2.
[5] Machkouri El, H.,, Le Risque d' Inondation Cahiers Techniques, Nature Centre, p 3.
[12] Institut du développement durable et des relations internationales, Évaluer les risques climatiques :enjeux pour la décision,enjeux pour la recherche, Ecole normale supérieure - Parisdu 2 novembre 2003 au 8 juin 2005Séminaire organisé par l'Iddri, dans le cadre de son programmeChangement climatique, avec le concours scientifique de : CentreAlexandre Koyré ; Cired ; ENS ; IPSL., available online at http://www.iddri.org/Activites/Seminaires-reguliers/sem_risk_climat_presentation2.pdf
[13] Secrétariat de la Convention sur les changementsclimatiques et Programme des Nations Unies pourl’environnement, Changements Climatiques FICHE D’ INFORMATION, Publié par le PNUE et la UNFCCC, 2001, p 1-2.
[19] L'EAU du BASSIN RHONE-MEDITERRANEE, Fiche thématique n°14 INONDATIONS, SDAGE RMC Volume 2, p 170.
[20] Ministère de l’Écologie et du Développement durable et Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, Le plan de préventiondes risques technologiques (PPRT) Guide à destinationdes élus locaux, Ministère de l’Écologie et du Développement durable et Ministère des Transports, de l’Équipement, du Tourisme et de la Mer, 2006, p 5.
[22] Abida, E., H., Le risque inondation : conditions de déclenchement et perspectives, Seine - Aval, 2010, p 7.
[25] Pécour, S., Protection des déplacés et réfugiés climatiquesMigrations forcées, droits de l'homme et changement climatique, Université de Genève, 2008, p 4.
[27] Commission mondiale d’éthique desconnaissances scientifiques et des technologies, Les implications éthiques duchangement climatique mondial, UNESCO, 2010, p 23.
[28] Prieur, M., LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT, Faculté de Droit et des Sciences Économiques de Limoges, 2009, p 17.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
