| ปกิณกะ: ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์เพื่อตอบสนองการจัดทำบริการสาธารณะด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย |
 |
|
|
| ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ศิริชัย มงคลเกียรติศรี
LL.M. in Law (By Research) University of Aberdeen อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยกรุงเทพ
อาจารย์ ปีดิเทพ อยู่ยืนยง
LL.M. in Business Law De Montfort University นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ Leicester De Montfort Law School, UK |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
[1] บทนำ
ประเทศเนเธอร์แลนด์ (Netherlands) หรืออาจเรียกว่าฮอลแลนด์ (Holland) หรือดัชต์ (Dutch) เป็นอีกประเทศหนึ่ง ที่ได้บัญญัติในมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วมขึ้นมาเป็นการเฉพาะ เนื่องด้วยประเทศเนเธอร์แลนด์เป็นที่ราบลุ่มที่มีพื้นที่ต่ำกว่าระดับน้ำทะเล (low-lying coastal areas) ค่อนข้างมากเมื่อเทียบกับประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปโดยทั่วไป ดังนั้น ความหมายภายในชื่อประเทศเนเธอร์แลนด์จึงประกอบด้วย เนเธอร์ (Nether) ซึ่งแปลว่า ต่ำ ซึ่งการที่ประเทศเนเธอร์แลนด์มีสภาพภูมิประเทศเป็นที่ราบลุ่มที่มีพื้นที่ระดับต่ำกว่าน้ำทะเลนี้ ทำให้ในอดีตที่ผ่านมา ประเทศฮอลแลนด์ได้ประสบปัญหาน้ำท่วมมาหลายครั้ง
สำหรับเหตุการณ์น้ำท่วมครั้งร้ายแรงที่สุดในประวัติศาสตร์ของเนเธอร์แลนด์ ได้แก่ เหตุการณ์คลื่นพายุซัดชายฝั่ง ในปี ค.ศ. 1953 (Storm surge disaster 1953)[1] อันทำให้เกิดวิกฤติน้ำท่วมครั้งรุนแรงที่สุดในประวัติศาสตร์เนเธอร์แลนด์ โดยเหตุการณ์ดังกล่าวได้เริ่มเกิดขึ้นในวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 1953 จากการที่พายุพัดจากทางทิศตะวันตกเฉียงเหนือ ทำให้บริเวณชายทะเลในทางตอนเหนือของเมืองรอตเตอร์ดัม (Rotterdam) รับผลกระทบอย่างรุนแรง โดยภาวะระดับน้ำทะเลหนุนสูงอันเกิดจากการพัดของพายุดังกล่าว ก่อให้เกิดวิกฤติน้ำท่วมที่มีผู้เสียชีวิตในเหตุการณ์น้ำท่วมครั้งนั้นถึง 1,836 คนและบ้านเรือนประมาณ 4,500 หลังถูกทำลาย รวมไปถึงประชาชนกว่า 100,000 คนที่กลายเป็นผู้ไร้ที่อยู่อาศัยโดยชั่วคราว[2] ทั้งนี้ แม้ว่าในขณะนั้นประเทศเนเธอร์แลนด์ ได้เตรียมพนังกั้นน้ำทะเล (sea dykes) เพื่อเตรียมรับมือกับภาวะน้ำทะเลหนุนสูง แต่อย่างไรก็ดี การเตรียมการสร้างพนังกั้นน้ำและเขื่อนเพื่อรับมือกับคลื่นพายุซัดชายฝั่งไม่เพียงพอ[3]และไม่ได้สัดส่วนกับปริมาณน้ำที่หนุนมาสูงมากกว่าที่ได้มีการคาดการณ์ไว้[4] นอกจากนั้น เทคโนโลยีด้านการสื่อสารในสมัยนั้นยังไม่มีประสิทธิภาพมากพอ ซึ่งการติดตั้งโทรศัพท์ตามบ้านในสมัยนั้นยังไม่เป็นที่แพร่หลายนัก ประกอบกับการเตือนภัยในสมัยนั้นมีเพียงการเตือนภัยจากวิทยุและโทรเลขเท่านั้น ทำให้ประชาชนไม่สามารถเตรียมรับมือหรือหนีภัยที่กำลังจะเกิดขึ้นได้อย่างทันท่วงที[5] ซึ่งจากวิกฤตการณ์น้ำท่วมที่เกิดขึ้นดังกล่าว[6] รัฐบาลเนเธอร์แลนด์จึงได้ทบทวนถึงความเสียหายจากเหตการณ์ที่เกิดขึ้นและวิเคราะห์ถึงแนวโน้มของภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดวิกฤติขึ้นอีกได้ในอนาคตหากไม่มีมาตรการและแผนรองรับเฉพาะในการป้องกันเหตุร้ายล่วงหน้า[7]
เมื่อพิจารณาถึงสภาพภูมิประเทศในบริเวณตะวันตกเฉียงใต้ของเนเธอร์แลนด์แล้ว ภูมิประเทศดังกล่าวประกอบด้วยพื้นที่สามเหลี่ยมปากแม่น้ำ (Delta area) แม่น้ำไรน์ (Rijn) แม่น้ำเมิร์ซ (Maas) และแม่น้ำเชลดท์ (Schelde) อันเป็นพื้นที่ที่อุดมสมบูรณ์และมีความสำคัญต่ออุตสาหกรรมท่าเรือของเมืองรอตเตอร์ดัมค่อนข้างมาก[8] นอกจากนี้ เมืองรอตเตอร์ดัมยังเป็นเมืองที่มีความสำคัญต่อการค้าระหว่างประเทศและเป็นยังเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองระหว่างประเทศที่สำคัญแห่งหนึ่งของยุโรป[9] โดยการค้าระหว่างประเทศของเนเธอร์แลนด์สามารถทำรายได้แก่ให้แก่รัฐบาลและประชาชนประเทศเนเธอร์แลนด์อย่างมหาศาล[10] แต่อย่างไรก็ดี พื้นที่บริเวณสามเหลี่ยมปากแม่น้ำดังกล่าวเป็นพื้นที่ที่อยู่ระดับต่ำกว่าน้ำทะเลและจากบทเรียนของเหตุการณ์คลื่นพายุซัดชายฝั่ง ในปี ค.ศ. 1953 ทำให้รัฐบาลเนเธอร์แลนด์ตระหนักถึงความเสี่ยงที่อาจเกิดภาวะน้ำท่วมในอนาคต
ภายหลังจากเกิดวิกฤติเหตุการณ์คลื่นพายุซัดชายฝั่ง ในปี ค.ศ. 1953 เพียงยี่สิบวัน รัฐบาลเนเธอร์แลนด์และคณะกรรมการสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ (Delta commission) ได้ประชุมและวางแผนร่วมกันในการหาทางออกและวิธีการแก้ปัญหาเพื่อป้องกันวิกฤติน้ำท่วมระยะยาว ซึ่งรัฐบาลและคณะกรรมการดังกล่าวได้พยายามทบทวนแผนสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ (Dutch Delta Plan) ที่มีมาแต่เดิมว่ามีข้อบกพร่องหรือข้อผิดพลาดในการป้องกันประการใดบ้างเพื่อที่จะได้นำมาปรับปรุงและพัฒนาต่อไป
ในการทบทวนแผนสามเหลี่ยมปากแม่น้ำหลังจากเกิดวิกฤตการณ์ดังกล่าว คณะกรรมการสามเหลี่ยมปากแม่น้ำได้ให้ความเห็นว่าควรมีการจัดทำโครงการพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำขึ้น (Delta Works หรือ Deltawerken) โดยโครงการดังกล่าวมีลักษณะเป็นโครงการทางวิศวกรรมขนาดใหญ่ที่อาศัยงบประมาณและกำลังคนจำนวนมาก เพื่อพัฒนาสิ่งก่อสร้างทางวิศวกรรมที่สามารถแก้ปัญหาน้ำท่วมได้ในระยะยาว ทั้งนี้ การสร้างโครงการดังกล่าวนอกจากต้องการที่จะปกป้องชีวิตและทรัพยสินของประชาชนชาวเนเธอร์แลนด์แล้ว การก่อสร้างในโครงการดังกล่าวยังเป็นการป้องกันความเสียหายทางเศรษฐกิจของเมืองรอตเตอร์ดัมและเมืองแอนต์เวิร์ป (Antwerp) อันเป็นเมืองท่าที่สำคัญของยุโรป[11] โดยการก่อสร้างตามโครงการพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ ได้ก่อให้เกิดการสิ่งก่อสร้างทางวิศวกรรมที่สามารถต่อสู้กับภาวะน้ำท่วมได้ในระยะยาว ได้แก่ ประตูกั้นน้ำ Haringvliet (Haringvlietsluizen) เขื่อน Brouwers (Brouwersdam) และการก่อสร้างพัฒนาปากอ่าวตะวันออก Eastern Schelde (Oosterschelde) ซึ่งสิ่งก่อสร้างทางวิศวกรรมดังกล่าวยังอาจถือได้ว่าเป็นสิ่งมหัศจรรย์อันดับที่แปดของโลกที่เป็นความภาคภูมิใจของชาวดัชต์[12]
ลักษณะสำคัญของโครงการพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำขึ้น (Belang van de Deltawerken) มีหลายประการได้แก่
- โครงการพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำขึ้นสามารถเอื้อประโยชน์ต่อการรักษาสมดุลระหว่างน้ำจืดและน้ำเค็มเพื่อการเกษตร กล่าวคือ โครงการดังกล่าวเป็นการป้องกันน้ำเค็มไม่ให้ไหลมาสู่แหล่งน้ำจืดเวลามีภาวะน้ำท่วมและป้องกันไม่ให้น้ำจืดไหลลงสู่น้ำเค็มอันอาจทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงระบบนิเวศได้ เช่น การตายของสิ่งมีชีวิตที่อาศัยอยู่ในทะเล เป็นต้น[13]
- โครงการพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำขึ้นการก่อสร้างพัฒนาปากอ่าวของโครงการดังกล่าวสามารถเพิ่มศักยภาพในการกำจัดมลพิษหรือของเสียส่วนเกินออกไปจากน้ำจืดได้ โดยอาศัยกลไกของความแตกต่างระหว่างประตูระบายน้ำชนิดต่างๆ (sluice)[14]
- การก่อสร้างตามโครงการนี้ สามารถส่งเสริมการคมนาคมระหว่างเกาะและบริเวณคาบสมุทร ให้สามารถเชื่อมต่อระหว่างเกาะต่างๆ ได้ เช่น การก่อสร้างสะพาน Zeeland Bridge[15] และอุโมงค์ Westerscheldetunnel[16] เป็นต้น
- โครงการดังกล่าวสามารถสนับสนุนการขนส่งทางน้ำระหว่างประเทศ โดยในปี 1976 ประเทศเบลเยียมและเนเธอร์แลนด์ได้ลงนามความร่วมมือระหว่างประเทศด้านการขนส่งสินค่าระหว่างท่าเรือรอตเตอร์ดัมและแอนต์เวิร์ป เพื่อก่อให้เกิดการความสะดวกต่อการดำเนินกิจกรรมพาณิชย์นาวีของเอกชนและความร่วมมือทางการค้าของทั้งสองประเทศ
- โครงการดังกล่าวสามารถพัฒนาพื้นที่ธรรมชาติเพื่อเป็นแหล่งท่องเที่ยวในบริเวณสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ และโครงการดังกล่าวยังเป็นแหล่งดึงดูดนักท่องเที่ยวให้เข้าชมโครงการดังกล่าว อันเป็นการสร้างรายได้ให้แก่ประเทศเนเธอร์แลนด์ทางหนึ่ง
นอกจากประเทศเนเธอร์แลนด์ได้พัฒนาโครงการพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำแล้ว ประเทศเนเธอร์แลนด์ยังได้พัฒนากฎหมายเฉพาะในการส่งเสริมและสนับสนุนกลไกการทำงานของโครงการดังกล่าวและกำหนดแนวทางในการป้องกันภาวะน้ำท่วมในระยะยาวไว้อีกด้วย
[2] กฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์ (Dutch Flood Protection Law)
[2.1] พระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996
รัฐบาลเนเธอร์แลนด์ได้บัญญัติพระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 ขึ้นภายใต้คำแนะนำของคณะกรรมการสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวนี้ ได้กำหนดมาตรการในการวางแผนการป้องกันภาวะน้ำท่วมระยะยาว โดยมาตรการทางกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดแนวทางในการกำหนดขอบเขตของอุทกภัย (hydraulic boundary)[17] ซึ่งระบุขอบเขตของอุทกภัยจากภาวะน้ำท่วม โดยขอบเขตดังกล่าวอาจพิจารณาได้จากระดับน้ำและคลื่นทะเล
สำหรับวัตถุประสงค์ที่สำคัญในการระบุขอบเขตดังกล่าว เพื่อเป็นการกำหนดความเสี่ยงและสร้างแนวทางในการป้องกันน้ำท่วมเพื่อประกันความปลอดภัยให้กับประชาชนเมื่อเผชิญกับความเสี่ยงและภัยอันตรายจากภาวะน้ำท่วม ทั้งนี้ ขอบเขตภาวะอุทกภัยจากภาวะน้ำท่วมอาจปรับเปลี่ยนได้ตามลักษณะของภูมิอากาศและลักษณะภูมิประเทศได้และเพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะการณ์ที่อาจมีการเปลี่ยนแปลงในทางธรรมชาติหรือจากการดำเนินการของโครงการดังกล่าว ดังนั้น พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวนี้จึงได้กำหนดให้มีการจัดทำแผนประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้นทุกๆห้าปี (5-yearly safety assessment of all primary flood defences) นอกจากนี้ มาตรการดังกล่าวยังได้กำหนดให้มีการรายงานระดับความปลอดภัยที่เกี่ยวข้องกับลักษณะทางกายภาพและการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่สอดคล้องกับการป้องกันภาวะน้ำท่วมทุกๆ ห้าปีและสิบปี[18] โดยมาตรฐานความปลอดภัยของกฎหมายฉบับนี้คำนวนได้จากมาตรฐานค่าเฉลี่ยของระดับน้ำที่สูงสุดต่อปี เพื่อนำค่าเฉลี่ยดังกล่าวมากำหนดมาตรการในการป้องกันน้ำท่วม[19]
ทั้งนี้ พระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 ได้กำหนดสาระสำคัญในการกำหนดมาตรการป้องกันน้ำท่วมไว้สองประการดังนี้ ประการแรก มาตรการดังกล่าวได้กำหนดมาตรฐานความปลอดภัยของพื้นที่บริเวณเขื่อนกั้นน้ำประเภทต่างๆในเนเธอร์แลนด์ (Dutch dike-ring area development)[20] โดยการกำหนดให้มีความปลอดภัยดังกล่าวสามารถคำนวณได้จากมาตรฐานค่าเฉลี่ยของระดับน้ำที่สูงสุดต่อปี เพื่อนำค่าเฉลี่ยดังกล่าวมาประเมินแนวทางในการรับมือและป้องกันน้ำท่วม นอกจากนี้ ข้อมูลค่าเฉลี่ยดังกล่าวสามารถนำมากำหนดความเสี่ยงภัยบริเวณเขื่อนต่างๆ อันนำมาซึ่งการเตรียมการเพื่อวางแผนรับมือกับปัญหาน้ำท่วมที่ดีในอนาคต ผลที่ตามมาจากการกำหนดการคำนวณดังกล่าว ทำให้รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของเนเธอร์แลนด์สามารถประเมินมูลค่าทางเศรษฐกิจของพื้นที่ที่อยู่บริเวณเขื่อนดังกล่าวในการรับมือกับภาวะน้ำท่วม (economic value of the dike-ring area) และสามารถกำหนดแนวทางในการอพยพประชาชนที่อยู่อาศัยในบริเวณรอบๆเขื่อนดังกล่าวออกจากพื้นที่ได้อย่างทันท่วงทีหากประสบกับปัญหาอุทกภัย (possibilities for evacuation of the dike-ring area)[21] ประการต่อมา พระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 ได้กำหนดมาตรการกำหนดระยะการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมทุกๆห้าปี (5-yearly safety assessment of all primary flood defences) เพื่อลดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินจากการเกิดวิกฤติน้ำท่วม โดยรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถนำการบริหารความเสี่ยง โดยอาศัยการประเมินความเสี่ยงทุกๆห้าปีมาสนับสนุนการคาดการณ์และพยากรณ์ระดับความรุนแรงของอุทกภัย ซึ่งการประเมินความเสี่ยงเกี่ยวกับเหตุการณ์น้ำท่วมในอดีต (past floods) สามารถนำมาสนับสนุนแนวทางในการกำหนดและแสวงหาแนวโน้มที่จะเกิดอันตรายภาวะน้ำท่วมในอนาคต (the possible harmful consequences of future floods) อีกประการหนึ่ง
[2.2] พระราชบัญญัติ Water Act 2009
ต่อมารัฐบาลเนเธอร์แลนด์ได้ยกเลิกพระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 และได้ตราพระราชบัญญัติ Water Act 2009 ขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญสองประการ ประการแรก พระราชบัญญัติ Water Act 2009 ได้ถูกบัญญัติขึ้น เพื่อบูรณาการกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรน้ำต่างๆ เช่น พระราชบัญญัติเกี่ยวกับมลภาวะทางทะเล (Pollution of Sea Water Act) พระราชบัญญัติน้ำบาดาล (Groundwater Act) และ พระราชบัญญัติน้ำดื่ม (Drinking Water Act) เป็นต้น ประการต่อมา รัฐบาลเนเธอร์แลนด์ได้รับเอาข้อบังคับแห่งสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการทรัพยากรน้ำ เพื่อสนับสนุนแนวคิดของการจัดการทรัพยากรน้ำที่ยั่งยืน ได้แก่ ข้อบังคับสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการทรัพยากรน้ำ (Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the Community action in the field of water policy) และข้อบังคับสหภาพยุโรปว่าด้วยการประเมินความเสี่ยงและจัดการภาวะน้ำท่วม (Directive 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks)
พระราชบัญญัติ Water Act 2009 ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันน้ำท่วม ได้กำหนดแนวทางในการบริหารและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยอาศัยแนวทางกำหนดขอบเขตของภาวะน้ำท่วม (flood extent) และประเมินความเสี่ยงที่ประชาชนชาวเนเธอร์แลนด์อาจเผชิญกับภาวะน้ำท่วมตามหลักเกณฑ์ในพระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 ฉบับเดิมดังที่ได้กล่าวไปในข้างต้น นอกจากนี้ พระราชบัญญัติ Water Act 2009 ยังได้เพิ่มสาระสำคัญได้กำหนดมาตรการในการรับมือกับภาวะน้ำท่วมโดยอาศัยหลักเกณฑ์ตามข้อบังคับสหภาพยุโรปว่าด้วยการประเมินความเสี่ยวและจัดการภาวะน้ำท่วม มากำหนดแนวทางในการป้องกันและประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม เช่น การประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้น (Preliminary flood risk assessment) การกำหนดพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วม (Duty to identify flood risk areas) แผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard map) และแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (flood risk map) และการจัดทำแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood Risk Management Plans) เป็นต้น
[3] การปกป้องประโยชน์สาธารณะภายใต้กฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์ (Public Interest in Flood Protection Law)
หลักการที่สำคัญของพระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 และพระราชบัญญัติ Water Act 2009 ได้แก่ การรับมือกับภาวะน้ำท่วมและสามารถกำหนดแนวทางในการอพยพประชาชนที่อยู่อาศัยในบริเวณรอบๆเขื่อนดังกล่าวออกจากพื้นที่ได้อย่างทันท่วงทีเมื่อมีภัยจากภาวะน้ำท่วมมาถึง กล่าวคือ บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดกิจกรรมในการปกป้องประโยชน์สาธารณะ (Public Interest)[22] ของประชาชนในพื้นที่ได้รับความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม และประชาชนทั่วไปที่อาจได้รับผลกระทบหากเกิดภาวะน้ำท่วมที่ก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิต ความมั่นคงเศรษฐกิจของประเทศและคุณภาพของสิ่งแวดล้อม
ดังนั้น ภายใต้พระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 และพระราชบัญญัติ Water Act 2009 ประเทศเนเธอร์แลนด์จึงจำเป็นต้องจัดกิจกรรมต่างๆ เพื่อให้สอดคล้องกับประโยชน์สาธารณะ[23] ที่ประชาชนได้รับเมื่อเกิดภัยพิบัติหรือกำลังจะเกิดภัยพิบัติตามธรรมชาติโดยการกำหนดขอบเขตของอุทกภัยดังที่ได้กล่าวไว้ในข้างต้นโดยอาศัยวิธีการต่างๆและรูปแบบของกิจกรรมต่างๆ เพื่อสนับสนุนการป้องกันและบรรเทาภัยจากธรรมชาติที่อาจเกิดขึ้นได้อย่างเหมาะสมและนำมาซึ่งการปกป้องประโยชน์สาธารณะและอนาคตของประเทศ[24] เช่น การพัฒนาระบบเตือนภัยจากภาวะน้ำท่วม การก่อสร้างและบำรุงรักษาระบบสาธารณูปโภคด้านชลประทานและสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ที่ใช้เพื่อวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันน้ำท่วม เป็นต้น
ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น กิจกรรมในการลดความเป็นไปได้ของภาวะน้ำท่วม (flood probability) และลดผลกระทบจากภาวะน้ำท่วม (potential flood impact) ถือเป็นแนวทางในการกำหนดประโยชน์ของประชาชนและประโยชน์สาธารณะที่อาจส่งผลกระทบต่อประชาชนทั่วไป
[4] การตอบสนองการบริการสาธารณะด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของกฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์
การบริการสาธารณะด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยภายใต้พระราชบัญญัติ Water Act 2009 ที่กำหนดวิธีและแนวทางในการป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยจากภาวะน้ำท่วม คือ การกำหนดแนวทางในการสนับสนุนความต้องการของประชาชนในบริเวณที่อาจได้รับผลกระทบที่ต้องการความปลอดภัยจากภาวะน้ำท่วม โดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายต่างๆ กัน เช่น มาตรการล่วงหน้าก่อนเกิดเหตุอุทกภัย (Precautionary measures) มาตรการในการป้องกันภาวะน้ำท่วม (Preventive Action measures) และ การกระจายอำนาจในการป้องกันภัยน้ำท่วม (Decentralisation of Disaster Prevention and Mitigation Power) เป็นต้น ทั้งนี้ กิจกรรมด้านป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยภายใต้พระราชบัญญัติ Water Act 2009 ต้องดำเนินและเฝ้าระวังภัยอย่างต่อเนื่อง เช่น การจัดกิจกรรมการประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมตามที่พระราชบัญญัติกำหนดไว้ให้กระทำทุกๆห้าปี และการบำรุงรักษาระบบสาธารณูปโภคด้านชลประทานให้สามารถใช้งานได้อย่างต่อเนื่อง เป็นต้น
นอกจากนี้ การจัดทำบริการสาธารณะด้านป้องกันน้ำท่วม ยังต้องคำนึงถึงปัจจัยทางด้านสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศที่อาจทำให้ต้องปรับมาตรฐาน (adaptation) ในการป้องกันสาธารณะชนจากภาวะน้ำท่วมให้มีมาตรฐานที่ดีขึ้นหรือสูงขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิประเทศและการเปลี่ยนแปลงของระดับน้ำทะเลที่ได้รับอิทธิผลมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change)[25] อันอาจเพิ่มความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมมากยิ่งขึ้น
การพัฒนาระบบที่มุ่งเน้นการบริการสาธารณะ (Public service-oriented system) ภายใต้กฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์จึงสร้างแนวทางในการป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัยจากภาวะน้ำท่วม โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะด้านการป้องกันภาวะน้ำท่วมและบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้นได้จากลักษณะทางกายภาพของประเทศเนเธอร์แลนด์เองที่มีพื้นที่ระดับต่ำกว่าน้ำทะเลค่อนข้างมากและมีความเสี่ยงที่อาจเกิดภาวะน้ำท่วมสูงได้โดยง่าย
[5] บทสรุปและข้อเสนอแนะ
[5.1] บทสรุปของการจัดการปัญหาอุทกภัยของประเทศเนเธอร์แลนด์
จากบทเรียนของเหตุการณ์คลื่นพายุซัดชายฝั่ง ในปี ค.ศ. 1953 ทำให้รัฐบาลเนเธอร์แลนด์ตระหนักถึงความเสี่ยงจากลักษณะทางภูมิศาสตร์ของเนเธอร์แลนด์ที่อาจเกิดภาวะน้ำท่วมในอนาคตอีก ดังนั้น รัฐบาลเนเธอร์แลนด์ในขณะนั้นจึงได้ตัดสินใจอย่างอย่างรวดเร็วและเป็นการเร่งด่วนโดยใช้เวลาพิจารณาเพียงยี่สิบวันในการเสนอโครงการพัฒนาสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ หรือ Deltawerken ขึ้น โดยโครงการดังกล่าวได้มีอิทธิพลต่อการกำหนดแนวทางการพัฒนาการป้องกันน้ำท่วมในระยะยาวและการพัฒนามาตรการทางกฏหมายในการป้องกันภาวะน้ำท่วมที่ส่งผลมาถึงกฎหมายที่มีผลใช้บังคับอยู่ในฉบับปัจจุบัน โดยอาจสรุปข้อดีที่ได้รับจากการพัฒนามาตรการทางกฎหมายป้องกันภาวะน้ำท่วมของประเทศเนเธอร์แลนด์หลายประการ
ประการแรก การที่รัฐบาลและคณะกรรมการสามเหลี่ยมปากแม่น้ำ ได้ตัดสินใจอย่างรวดเร็วที่จะพัฒนาโครงการดังกล่าว ด้วยเพราะรัฐบาลเนเธอร์แลนด์ตระหนักถึงหน้าที่และความรับผิดชอบของตนในฐานะผู้แทนของประชาชนทั้งประเทศในการรักษาความปลอดภัยของชีวิตและทรัพย์สินทั้งในระดับอนุภาคและระดับมหภาค โดยเห็นได้จากการดำเนินการโดยเร่งด่วนเพื่อปกป้องทรัพยกากรและประชาชนของประเทศเนเธอแลนด์ประการหนึ่งตลอดจนการตระหนักถึงความสำคัญของเมืองท่ารอตเตอร์ดัม ที่มีความสำคัญต่อการค้าและเศรษฐกิจของเนเธอร์แลนด์และสหภาพยุโรปอีกประการหนึ่ง รัฐบาลและคณะกรรมการสามเหลี่ยมปากแม่น้ำจึงมิได้รอช้าในการเสนอและพัฒนาโครงการดังกล่าว นอกจากนี้ ประเทศเนเธอร์แลนด์ยังได้คำนึงถึงแนวทางในการพัฒนาโครงการดังกล่าวและแผนป้องกันน้ำท่วมในระยะยาว จึงได้ออก พระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 และ พระราชบัญญัติ Water Act 2009 ในเวลาต่อมา เพื่อสนับสนุนขั้นตอนและแนวทางในการกำหนดวิธีและมาตรการเพื่อรับมือกับปัญหาน้ำท่วมให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น
ประการที่สอง พระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 และพระราชบัญญัติ Water Act 2009 ถือเป็นกฎหมายมหาชนทางสิ่งแวดล้อมที่ถูกบัญญัติขึ้นเพื่อตอบสนองต่อการพัฒนากลไกในการป้องกันภาวะน้ำท่วมของเนเธอร์แลนด์อย่างแท้จริงและเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable development) โดยได้มีการกำหนดให้มีการประเมินการดำเนินการดังกล่าวและรายงานผลของการประเมินโครงการทุกๆ ระยะเวลาห้าปี ด้วยเหตุที่โครงการพัฒนาขนาดใหญ่ดังกล่าวและนโยบายสาธารณะที่อยู่ภายใต้แนวทางการพัฒนาของกฎหมายทั้งสองฉบับ ย่อมทำให้เกิดการคุ้มครองเพื่อประโยชน์ของประชาชนจำนวนมากหรือประโยชน์สาธารณะ ซึ่งถือเป็นการคุ้มครองทั้งประชาชนที่อาจได้รับผลกระทบทั้งโดยตรงและทางอ้อมได้ เช่น ประชาชนที่อยู่อาศัยและทำการค้าบริเวณชายฝั่ง Zeeland และประชาชนที่อาศัยบริเวณอื่นๆ ที่อาจได้รับผลกระทบทางอ้อมจากภาวะน้ำท่วม เป็นต้น
ประการที่สาม พระราชบัญญัติ Flood Protection Act 1996 และพระราชบัญญัติ Water Act 2009 เป็นมาตรการที่สนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะด้านการป้องกันและบรรเทาภัยจากภาวะน้ำท่วมที่สอดคล้องกับหลักการจัดทำบริการสาธารณะ กล่าวคือ กฎหมายดังกล่าวได้สนับสนุนการดำเนินโครงการป้องกันภาวะน้ำท่วมขนาดใหญ่ไม่ให้หยุดชะงัก โดยกำหนดมาตรการและขั้นตอนหลายประการที่ช่วยให้โครงการดังกล่าวดำเนินไปได้ด้วยดี นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังช่วยให้มีการพัฒนาโครงการให้สอดคล้องกับเทคโนโลยีและสภาพการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศของโลกที่นับวันจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น
[5.2] ข้อเสนอแนะ
[5.2.1] จากวิกฤตการณ์น้ำท่วมที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในช่วงเดือนกันยายนของปี พ.ศ. 2554 ที่ผ่านเป็นสิ่งที่สะท้อนให้ประเทศไทยได้เห็นถึงอุปสรรคและปัญหารในการดำเนินการแก้ไขและการจัดการปัญหาน้ำของประเทศไทยอย่างยั่งยืน จากการศึกษากฎหมายเกี่ยวกับการจัดการปัญหาน้ำท่วมของประเทศเนเธอร์แลนด์ดังได้กล่าวมาข้างต้น รัฐบาลไทยอาจอัญเชิญแนวพระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวที่ได้ทรงตรัสไว้ตั้งแต่ในปี พ.ศ. 2538 ในการแก้ไขและการจัดการปัญหาน้ำท่วมของประเทศไทย ประกอบกับแนวทางในการพัฒนาอย่างยั่งยื่นที่ประเทศเนเธอร์แลนด์ได้วางไว้ คือ การประเมินและการติดตามสถานการณ์ของปัญหาน้ำท่วมและแนวป้องกัน หรือมาตรการในการป้องกันน้ำท่วมในทุกๆ ระยะเวลาห้าปีมาปรับใช้ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของประเทศไทย
[5.2.2] ประเทศไทยควรจัดทำแผนการบริหารและจัดการน้ำเช่นเดียวกันกับที่รัฐบาลแห่งประเทศเนเธอร์แลนด์ได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับ โดยจะต้องมีการระดมความคิดจากทั้งฝ่ายข้าราชการผู้ปฏิบัติงานและนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องร่วมกันในการกำหนดมาตรการป้องกันภัยและการรับมือล่วงหน้า (Precautionary measures) มาตรการเตือนภัย การอพยพ ตลอดจนมาตรการภายหลังจากอุทกภัยได้ผ่านพ้นไปแล้ว อีกทั้งดำเนินการอย่างเคร่งครัดในการออกกฎหมายเกี่ยวกับการผังเมืองและบังคับการให้เป็นไปตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้เพื่อการแก้ไขปัญหาและการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน
ดังนั้น การที่รัฐบาลเนเธอร์แลนด์ได้ตอบสนองต่อปัญหาจากวิกฤติน้ำท่วมที่เคยเผชิญ จนนำไปสู่การจัดทำโครงการขนาดใหญ่และมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการป้องกันภาวะน้ำท่วม ย่อมเป็นตัวอย่างที่ดีให้แก่หลายประเทศซึ่งอาจรวมถึงประเทศไทย ในการเป็นต้นแบบของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการบริหารจัดการการป้องกันภาวะน้ำท่วมในระยะยาว
[1] คลื่นพายุซัดชายฝั่ง (Strom surge) อันเป็นคลื่นจากพายุที่ก่อให้เกิดอิทธิพลที่มีผลต่อการการเปลี่ยนแปลงของระดับน้ำที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมได้ (Flooding caused by surges) โปรดดู คำอธิบายเพิ่มเติมใน Met Office, Floods and flooding, available online at www.metoffice.gov.uk/education/teens/case-studies/floods
[2] De Kraker, A. M. J., Flood events in the southwestern Netherlands and coastal Belgium, 2006, 1400-1953. Hydrol. Sci. J.51 (5), 913-929. และโปรดดูเพิ่มเติมใน Pauwels, O. B. Overstromingen in Assenede in 1808 en 1809. In: Over den Vier Ambachten 750 Keure 500 jaarGraaf Jansdijk (ed. by A. M. J. de Kraker, H. van Royen & M. E. E. de Smet), 221-227. Duerinck bv,Kloosterzande, The Netherlands, 1993.
[3] ตัวอย่างของการรับมือกับคลื่นพายุซัดชายฝั่งไม่เพียงพอของประเทศเนเธอร์แลนด์ในเวลานั้น เช่น การสร้างเขื่อนที่มีความสูงไม่เพียงพอ ความยาวโดยรวมของเขื่อนที่น้อยเกิดไป และการขาดการบำรุงรักษาเขื่อนที่ได้รับความเสียหายมาจากการสู้รบในสงครามโลกครั้งที่สอง เป็นต้น โปรดดูเพิ่มเติมใน Deltawerken Online, The North Sea flood of 1953, available online at www.deltawerken.com/The-Flood-of-1953/1523.html
[6] วิกฤติน้ำท่วมจากเหตุการณ์คลื่นพายุซัดชายฝั่ง ในปี ค.ศ. 19 ยังส่งผลกระทบต่อประเทศอังกฤษ เยอรมนีและเบลเยี่ยมด้วยเช่นกัน โปรดดู Bliek, A.J. and Jansen, M.H.P., FLOOD REDUCTION AND WATER QUALITY IMPROVEMENT BY A CONNECTIONBETWEEN THE EASTERN AND THE WESTERN SCHELDT, available online at http://www.overschelde.nl/uk/paper.pdf
[7] Jonkman S.N., Brinkhuis M., Kok M. Cost benefit analysis and flood damage mitigation in the Netherlands, 2004, Heron Vol. 49 No. 1, pages 95-111.
[12] Ministerie van Verkeer en Waterstaat, The Delta Project for safety, wildlife, space and water, Directorate-General for Public Works and Water Management (the Rijkswaterstaat), 2001, pages 10 - 13.
[14] นอกจากนี้ โครงการดังกล่าวยังมีส่วนช่วยในการพัฒนาระบบการลำเลียงน้ำประปาของเนเธอร์แลนด์อีกทางหนึ่ง Kielen, N., Challenges in fresh water supply in the Netherlands in relation to the Delta Programme, which is aimed at creating a safe and attractive Netherlands, now and in the future, available online at http://www.water.ca.gov/climatechange/docs/NeeltjeKielen_AMS_MH.pdf และ ‘The Netherlands lives with Water’ campaign tea, The Water Handbook 2004-2005, Ministry of Transport and Public Work, 2004, page 15-16.
[16] นอกจากโครงการดังกล่าวสามารถช่วยส่งเสริมความสะดวกด้านการคมนาคมขนส่งแล้ว โครงการดังกล่าวยังสามารถสร้างรายได้ให้แก่รัฐโดยการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผ่านทางของอุโมงค์ดังกล่าวด้วย (Toll Payments) โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน Westerscheldetunnel, Tarieven 2012, available online at http://www.westerscheldetunnel.nl/
[20] Hoeksema, R., Designed for Dry Feet: Flood Protection and Land Reclamationa in the Netherlands, American Society of Civil Engineer, 2006, page 127.
[21] Ten Brinke, W. B. M. and Bannink B. A., Dutch Dikes and Risk Hikes. A Thematic Policy Evaluation of Risks of Flooding in The Netherlands, Bilthoven, RIVM.
[23] ประเทศเนเธอร์แลนด์เป็นประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Civil Law) เช่นเดียวกับประเทศฝรั่งเศส ประเทศเยอรมนี และประเทศไทย นอกจากนี้ ประเทศเนเธอร์แลนด์ยังได้บัญญัติหลักการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์สาธารณะไว้ใน รัฐธรรมนูญอันเป็นลายลักษณ์อักษรด้วย โปรดดูเพิ่มเติมใน Kuks, S., The Evolution of the National Water Regime in the Netherlands, Center for Clean Technology and Environmental Policy, 2002, page 10.
[25]Ligtvoet, W., Knoop, B. S., and Bouwman, A., Flood protection in the Netherlands: framing long-term challenges and options for a climate-resilient delta, Netherlands Environmental Assessment Agency, 2009, page 19.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
