[1] บทนำ
ปัญหาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ย่อมเป็นสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่งที่อาจส่งผลกระทบต่อสก็อตแลนด์ (Scotland) แม้ว่าในอดีตที่ผ่านมา วิกฤติและภาวะน้ำท่วมของสก็อตแลนด์ไม่ได้รุนแรงเท่าอังกฤษ (England) ที่เผชิญวิกฤติน้ำท่วมอยู่บ่อยครั้ง แต่อย่างไรก็ดี จากบทเรียนในประวัติศาสตร์ของสก็อตแลนด์พบว่า สก็อตแลนด์ก็เคยเผชิญวิกฤติน้ำท่วมใหญ่มาแล้ว เช่น วิกฤติน้ำท่วมในบริเวณแม่น้ำเนส (River Ness) ในปี ค.ศ.1990 วิกฤติน้ำท่วมในบริเวณแม่น้ำเทย์ (River Tay) ในปี ค.ศ. 1990 วิกฤติน้ำท่วมในบริเวณแม่น้ำสเปย์ (River Spey) ในปี ค.ศ. 1900 และน้ำท่วมใหญ่ในเมือง เมืองสแตรธไคลด์ (Strathclyde)ในปี ค.ศ. 1994[1] เป็นต้น จากเหตุการณ์น้ำท่วมในอดีตที่ผ่านมาประกอบของสก็อตแลนด์ประกอบกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่นับวันจะทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น จึงได้มีการคาดการณ์ว่าปัญหาน้ำท่วมอาจเกิดอย่างถี่ขึ้นและอาจเกิดวิกฤติน้ำท่วมครั้งใหญ่ในสก็อตแลนด์ได้ในอนาคต
แม้ว่ากฎหมายสก็อตแลนด์ที่กำหนดมาตรการในการป้องกันน้ำท่วม ได้แก่ กฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ซึ่งบัญญัติขึ้นโดยรัฐบาลสก็อตแลนด์ (Scottish Government - Riaghaltas na h-Alba) ได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของสก็อตแลนด์[2] วางมาตรการในการป้องกันภาวะน้ำท่วมหรือลดระดับอันตรายจากภาวะน้ำท่วม จากพื้นที่ที่มิได้ประกอบเกษตรกรรม (non-agricultural land) แต่อย่างไรก็ดี กฎหมายดังกล่าวมีข้อบกพร่องหลายประการและไม่สอดรับกับแนวทางในการจัดการภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน เช่น การเน้นแนวทางการแก้ปัญหาโดยการอาศัยกลไกทางวิศวกรรมในการแก้ปัญหาภาวะน้ำท่วม จนนำไปสู่ความยุ่งยากในการบังคับใช้กฎหมายและการปฏิบัติตามกฎหมายและมาตรการในกฎหมายฉบับนี้ เหมาะกับการจัดการภาวะน้ำท่วมจากแหล่งน้ำและภาวะน้ำท่วมจากการเพิ่มระดับน้ำทะเลที่ได้วางกรอบหรือแนวทางอย่างกว้างๆเท่านั้น แต่ไม่ได้ระบุประเภทของน้ำท่วม (Types of flooding) เพื่อก่อให้เกิดการจัดการน้ำท่วมอย่างยั่งยืน
ดังนั้น รัฐบาลสก็อตแลนด์ จึงได้ตรากฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ในเวลาต่อมา เพื่อกำหนดมาตรการทางกฎหมายในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและเพื่อแก้ปัญหาช่องว่างของกฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ทั้งนี้ การบัญญัติกฎหมายเพื่อจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมฉบับใหม่นี้ เป็นการอนุวัตรการกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (DIRECTIVE 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks) ที่กำหนดแนวทางให้ประเทศสมาชิกของสหภาพยุโรป สามารถบริหารจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม จากแหล่งน้ำต่างๆ และพื้นที่แนวริมชายฝั่งที่มีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมและเพื่อกำหนดแนวทางและวิธีการในการจัดการปัญหาน้ำท่วมได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด ทั้งนี้ การจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้ถูกกำหนดขึ้นภายใต้การตอบสนองต่อมาตรการทางกฎหมายของสหภาพยุโรป ก็เพื่อกำหนดขอบเขตของภาวะน้ำท่วม (flood extent) และประเมินความเสี่ยงของมนุษย์ที่ต้องเผชิญกับความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงและเพื่อเป็นการกำหนดการป้องกันพอเพียงต่อสถานการณ์ที่กำลังเผชิญและกำหนดมาตรการประสานงาน ในการลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม[3]
บทความฉบับนี้เขียนขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความรู้เกี่ยวกับแนวทางในการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมของสหภาพยุโรปและการอนุวัตรการกฎหมายสหภาพยุโรปของสก็อตแลนด์ เพื่อกำหนดมาตรการเฉพาะในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยถือเป็นการสนับสนุนแนวคิดในการจัดการภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน (Sustainable flood risk management) ในสก็อตแลนด์ที่สำคัญประการหนึ่ง
[2] ปัญหาน้ำท่วมของสก็อตแลนด์ในอดีต (Scottish Historical Flooding)
แม้ว่าสก็อตแลนด์ไม่เผชิญปัญหาภาวะน้ำท่วมบ่อยครั้งเท่ากับอังกฤษและเวลส์ แต่อย่างไรก็ดี สก็อตแลนด์เคยประสบปัญหาน้ำท่วมที่ส่งผลกระทบต่อความเสียหายทางเศรษฐกิจและธุรกิจต่างๆหยุดชะงัก ทั้งนี้ สก็อตแลนด์เคยเผชิญวิกฤติน้ำท่วมใหญ่มาหลายครั้ง เช่น วิกฤติน้ำท่วมในบริเวณภาคตะวันออกเฉียงเหนือของสก็อตแลนด์ (North-east Scotland) ใน ค.ศ. 1829 หรืออาจเรียกวิกฤติน้ำท่วมดังกล่าวว่า The Muckle Spate 1829 ที่ถือเป็นภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งร้ายแรงที่สุดในประวัติศาสตร์ของสหราชอาณาจักรครั้งหนึ่ง อันมีสาเหตุมาจากการเกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติซ้ำซ้อนกันหลายเหตุการณ์ เช่น การเกิดพายุดีเปรสชั่น (depression) ที่ก่อให้เกิดพายุฝนและปริมาณน้ำฝนที่มาก ทำให้เกิดผลกระทบโดยตรงต่อพื้นที่ลุ่มแม่น้ำฟินด์ฮอนน์ (River Findhorn) และการเพิ่มระดับน้ำในแม่น้ำดี (River Dee) ที่เพิ่มสูงขึ้นทำให้เกิดภาวะน้ำท่วมในบริเวณลุ่มน้ำนั้น เป็นต้น[4]
วิกฤติน้ำท่วมในบริเวณลุ่มแม่น้ำเนส (Ness) ในปี ค.ศ.1990 ที่บริเวณลุ่มแม่น้ำเนสมีน้ำท่วมที่มีความรุนแรงมากที่สุดในช่วง 15 ปี อันมีสาเหตุมาจากการเกิดฝนตกหนักผิดปกติ (Extreme rain) เป็นเวลาหลายสัปดาห์ จนก่อให้เกิดกระแสน้ำรุนแรงและระดับน้ำที่สูงผิดปกติ[5] และน้ำท่วมใหญ่ในเมือง เมืองสแตรธไคลด์ (Strathclyde) ในปี ค.ศ. 1994 ที่มีสาเหตุมาจากการเกิดฝนตกหนักติดต่อกันเป็นเวลา 48 ชั่วโมง (extreme 48-hour rainfalls)[6] โดยภาวะน้ำท่วมดังกล่าว ทำให้ระดับน้ำในแม่น้ำไคลด์ (River Clyde) มีระดับสูงที่สุดในรอบ 150 ปี[7] และภาวะน้ำท่วมดังกล่าวได้สร้างความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินชองประชาชนชาวสก็อตแลนด์อย่างมหาศาล เป็นต้น
แม้ว่าภัยธรรมชาติจะอยู่นอกเหนือจากความควบคุมของส่วนราชการต่างๆและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของสก็อตแลนด์แล้ว ปัญหาเฉพาะหน้าที่ส่วนราชการต่างๆ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของสก็อตแลนด์ ที่เผชิญอยู่ ณ ขณะนั้น ได้แก่ ปัญหาการขาดการมาตรการและแนวทางในการเตรียมการล่วงหน้าเพื่อรองรับวิกฤติน้ำท่วม เช่น การขาดการพัฒนาแนวทางในการเตือนภัยน้ำท่วม (Flood warning dissemination) แม้ว่าการลงทุนในเทคโนโลยีการเตือนภัยเพื่อพัฒนาระบบเตือนภัยจากภาวะน้ำท่วม (Flood warning system) จะมีมูลค่าไม่แพงมาก แต่รัฐบาลสก็อตแลนด์ในขณะนั้น กลับละเลยและไม่ยอมลงทุนเพื่อบริหารความเสี่ยงจากเหตุการณ์ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ทำให้ประชาชนและส่วนราชการต่างๆ ไม่สามารถเตรียมการรับมือกับภาวะน้ำท่วมได้อย่างทันท่วงที เป็นต้น[8]
จากเหตุการณ์น้ำท่วมในอดีตที่ผ่านมาของสก็อตแลนด์ประกอบกับปัญหาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ย่อมเป็นสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่งที่ก่อให้เกิดวิกฤติน้ำท่วมในสก็อตแลนด์ ซึ่งได้มีการคาดการณ์ว่าปัญหาน้ำท่วมอาจเกิดอย่างถี่ขึ้น และอาจเกิดวิกฤติน้ำท่วมเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต
[3] กฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961
ในสภาพก่อนปี ค.ศ. 1961 สก็อตแลนด์เผชิญเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่มาหลายครั้ง โดยเฉพาะครั้งที่ส่งผลกระทบต่อชาวสก็อตแลนด์มากที่สุด ได้แก่ วิกฤติน้ำท่วมในบริเวณภาคตะวันออกเฉียงเหนือของสก็อตแลนด์ ค.ศ. 1829 หรือ The Muckle Spate of 1829 ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น ดังนั้น ในปี ค.ศ. 1961 รัฐบาลสก็อตแลนด์จึงได้ตรากฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ที่กำหนดมาตรการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของสก็อตแลนด์กำหนดมาตรการในการป้องกันภาวะน้ำท่วมหรือบรรเทาผลจากภาวะน้ำท่วม เพื่อการป้องกันภาวะน้ำท่วมในบริเวณที่ไม่ได้ทำการเกษตร (non-agricultural land in areas) และเพื่อปฏิบัติการสนับสนุนการป้องกันและบรรเทาผลจากภาวะน้ำท่วม[9]
กฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ได้ให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Powers of local authorities) ในการป้องกันน้ำท่วม โดยอำนาจของกฎหมายดังกล่าวในการปฏิบัติการเพื่อป้องกันภัยน้ำท่วม (powers to carry out operations) เช่น อำนาจในการซ่อมแซมคันกั้นน้ำ อำนาจในการป้องกันชายฝั่ง และอำนาจบำรุงรักษาทางระบายน้ำ เพื่อเสริมการป้องกันภาวะน้ำท่วม เป็นต้น นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำแผนในการป้องกันน้ำท่วม (Flood prevention schemes) เพื่อกำหนดแนวทางในการป้องกันน้ำท่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง รวมไปถึงการประเมินงบประมาณในการปฏิบัติงานเพื่อป้องกันน้ำท่วมอีกด้วย[10]
แต่อย่างไรก็ดี กฎหมายดังกล่าวมีข้อจำกัดหลายประการ ได้แก่ ประการแรก กฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ไม่สามารถตอบสนองต่อกลไกการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันที่มีโครงสร้างการทำงานและหน่วยงานด้านการบริหารจัดการน้ำที่มีจำนวนมากขึ้น ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละท้องถิ่น ประการที่สอง กฎหมายฉบับนี้ไม่สามารถส่งเสริมมาตรการในการจัดการน้ำของกฎหมาย Water Environment and Water Service Act 2003 ได้[11] ที่กำหนดมาตรการในการส่งเสริมการจัดการน้ำอย่างยั่งยืน (Sustainable Water Management)
นอกจากนี้ ยังมีข้อโต้แย้งบางประการ เกี่ยวกับปัญหาของกฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ได้แก่[12]
- กฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ไม่สอดรับกับการแก้ปัญหาน้ำท่วมโดยกาศัยกลไกทางวิศวกรรม โดยกฎหมายดังกล่าวกำหนดแนวทางในการกำหนดมาตรการในการเก็บกักน้ำ (catchment) ที่กว้างมากเกินไป
- กฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 เหมาะสำหรับการจัดการน้ำท่วมจากระดับน้ำในแม่น้ำและน้ำท่วมจากระดับน้ำทะเลเท่านั้น แต่กฎหมายดังกล่าวไม่ได้ระบุประเภทหรือชนิดของน้ำท่วมอื่นๆ (types of flooding) เพื่อสนับสนุนในการจัดการน้ำท่วมทุกประเภทอย่างยั่งยืน
- ขั้นตอนและกระบวนการตามกฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ดังกล่าว ค่อนข้างล่าช้า (cause of the lengthy delays) และไม่ทันต่อการบริหารจัดการน้ำท่วมที่ต้องการความรวดเร็วและแก้ปัญหาได้อย่างทันท่วงที
ดังนั้น ในเวลาต่อมารัฐบาลสก็อตแลนด์จึงได้แสวงหามาตรการทางกฎหมายในแนวทางการบูรณาการ (Integrated approach) ในรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพของลุ่มน้ำต่างๆ ที่อาจก่อให้เกิดภาวะน้ำท่วมหรือวิกฤติน้ำท่วมในอนาคต[13] เพื่อบรรลุจุดมุ่งหมายในการลดโอกาสและความเสี่ยงจากผลกระทบจากภาวะน้ำท่วม[14]
[4] Flood Prevention and Land Drainage (Scotland) Act 1997
นอกจากรัฐบาลสก็อตแลนด์เคยบัญญัติกฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 ในการให้อำนาจในการปฏิบัติการเพื่อป้องกันภัยน้ำท่วม (powers to carry out operations) ในเวลาต่อมา รัฐบาลสก็อตแลนด์ยังได้ตรากฎหมาย Flood Prevention and Land Drainage (Scotland) Act 1997 ที่แก้ไขบทบัญญัติกฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961[15] โดยการยกเลิกมาตรา 11(2) ที่เกี่ยวข้องกับอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการระบายน้ำบนดิน (Land Drainage) ของกฎหมาย Land Drainage (Scotland) Act 1930 และยกเลิกมาตรา 8(2) ของกฎหมาย Land Drainage (Scotland) Act 1941[16]
ทั้งนี้ กฎหมาย Flood Prevention and Land Drainage (Scotland) Act 1997 ยังได้กำหนดหน้าที่หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการป้องกันภาวะน้ำท่วมและการระบายน้ำ ได้แก่ ประการแรก หน้าที่ในการประเมินทางน้ำ (Duty to assess watercourses) โดยกฎหมาย Flood Prevention and Land Drainage (Scotland) Act 1997 ได้กำหนดหน้าที่ในการประเมินทางน้ำประเภทต่างๆ กล่าวคือ กฎหมายดังกล่าวได้ให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการประเมินทางน้ำในท้องที่ของตน โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องประเมินแนวโน้มของภาวะน้ำท่วมที่อาจจะเกิดขึ้นและหาสาเหตุในการเกิดภาวะน้ำท่วม เพื่อป้องกันภาวะน้ำท่วมที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต
ประการที่สอง หน้าที่ในการบำรุงรักษาทางน้ำ (Duty to maintain watercourses) กล่าวคือ กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้ท้องถิ่นมีหน้าที่ในการบำรุงรักษาทางน้ำ เพื่อเป็นการป้องกันแนวโน้มของภาวะน้ำท่วมที่อาจจะเกิดขึ้นและเพื่อสนับสนุนการใช้ทางน้ำเพื่อการระบายน้ำหรือเพื่อการเกษตรกรรมและอุตสาหกรรมอย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ การบำรุงรักษาทางน้ำ ครอบคลุมไปถึงการบำรุงรักษาทุกแนวทาง ได้แก่ การบำรุงรักษาแบบแก้ไข (Corrective Maintenance: CM) การบำรุงรักษาเพื่อป้องกัน (Preventive Maintenance: PM) และการบำรุงรักษาตามสภาพ (Condition-based maintenance: CBM)
ประการสุดท้าย หน้าที่ในการจัดพิมพ์รายงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการป้องกันภาวะน้ำท่วมและการระบายน้ำ (Duty to publish reports) กล่าวคือ กฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้ท้องถิ่นจัดพิมพ์รายงานเผยแพร่มาตรการเฉพาะ (a report specifying the measures) ที่ต้องกระทำเพื่อป้องกันและลดภัยจากภาวะน้ำท่วมในท้องที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ โดยต้องจัดทำให้เสร็จภายในหกเพือนนับตั้งแต่กฎหมายฉบับนี้บังคับใช้
แม้ว่ากฎหมาย Flood Prevention and Land Drainage (Scotland) Act 1997 ที่แก้ไขบทบัญญัติกฎหมาย Flood Prevention (Scotland) Act 1961 โดยกำหนดหน้าที่หลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการป้องกันภาวะน้ำท่วมและการระบายน้ำสามประการดังที่ได้กล่าวมาในข้างต้น แต่อย่างไรก็ดี กฎหมายดังกล่าวไม่ได้กำหนดมาตรการในการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมโดยเฉพาะ ที่ครอบคลุมไปถึงทางน้ำ (water courses) ทุกชนิด เช่น แม่น้ำ คลอง และทางน้ำต่างๆ เป็นต้น และพื้นที่แนวริมชายฝั่ง (coast lines) ที่มีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วม นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวมิได้กำหนดถึงขอบเขตของภาวะน้ำท่วม (flood extent) และการประเมินความเสี่ยงที่ต้องเผชิญต่อภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ที่มีความเสี่ยง นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวไม่ได้กำหนดมาตรการในการป้องกันอย่างพอเพียงต่อสถานการณ์ที่อาจเผชิญในอนาคตและไม่ได้กำหนดมาตรการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในการลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
จากการขาดมาตรการเฉพาะในการการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่กำหนดแนวทางเฉพาะในการแก้ปัญหาดังกล่าว ทำให้รัฐบาลและนักกฎหมายสิ่งแวดล้อมของสก็อตแลนด์ต่างพยายามแสวงหาแนวทางในการจัดทำมาตรการทางกฎหมายที่เหมาะสมกับการจัดการความเสี่ยงของภาวะน้ำท่วมที่อาจจะเกิดขึ้นได้จากปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้ในอนาคต[17]
[5] กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (DIRECTIVE 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks)
สหภาพยุโรป (European Union - EU) ได้บัญญัติกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (DIRECTIVE 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks) โดยกฎหมายสหภาพยุโรปดังกล่าวได้บังคับใช้เมื่อ 26 พฤศจิกายน 2007 ทั้งนี้ กฎหมายฉบับดังกล่าวได้กำหนดให้ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป (EU Members) ได้จัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม จากทางน้ำ (water courses) เช่น แม่น้ำ คลอง และทางน้ำต่างๆ เป็นต้น และพื้นที่แนวริมชายฝั่ง (coast lines) มีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วม
การจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้ถูกกำหนดขึ้นภายใต้มาตรการทางกฎหมายของสหภาพยุโรป ก็เพื่อกำหนดขอบเขตของภาวะน้ำท่วม (flood extent) และประเมินความเสี่ยงของมนุษย์ที่ต้องเผชิญกับความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงและเพื่อเป็นการกำหนดการป้องกันพอเพียงต่อสถานการณ์ที่กำลังเผชิญและกำหนดมาตรการประสานงาน ในการลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม[18] นอกจากนี้ กฎหมายฉบับนี้ยังกำหนดสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับภาวะน้ำท่วมและวางหลักเกณฑ์ในเรื่องกระบวนการผังเมืองอีกด้วย[19]
กฎหมายดังกล่าวยังกำหนดแนวทางที่สอดคล้องกับกฎหมายสหภาพยุโรปในการบริหารจัดการน้ำ (Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy)[20] โดยกำหนดให้แผนในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและแผนการจัดการแหล่งน้ำต้องมีความสอดคล้องกัน โดยผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน (public participation procedures)[21] ในการจัดทำแผนต่างๆที่เกี่ยวข้อง นอกจากนี้ ประชาชนยังสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม แผนที่น้ำท่วม และแผนรับมือกับวิกฤติน้ำท่วมต่างๆได้ อันถือเป็นการสนับสนุนสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารด้านสิ่งแวดล้อมของประชาชนทางหนึ่ง
มาตรการทางกฎหมายสหภาพยุโรปดังกล่าว ยังได้วางแนวทางเพื่อก่อให้เกิดการประสานความร่วมมือ (coordination) ระหว่างประเทศในกลุ่มสมาชิก โดยประเทศในกลุ่มสมาชิกไม่ควรดำเนินการใดๆ เพื่อเพิ่มความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมต่อประเทศเพื่อนบ้าน (Member States shall in solidarity not undertake measures that would increase the flood risk in neighbouring countries.) นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปควรร่วมมือกันในการพัฒนาแผนระยะยาวเพื่อแก้ปัญหาน้ำท่วมหรือรับมือกับภาวะน้ำท่วมในอนาคตร่วมกัน ทั้งนี้ รวมไปถึงการรับมือต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศและการกำหนดวิธีการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืนที่เกี่ยวข้องกับการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้
[5.1] สาระสำคัญของกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเพื่อเป็นแนวทางในการกำหนดขั้นตอนในการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ได้กำหนดวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อกำหนดมาตรการในการการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต โดยกำหนดแนวทางที่สำคัญในการรับมือกับปัญหาวิกฤติน้ำท่วม 4 ประการ ดังต่อไปนี้
[5.1.1] การประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้น (Preliminary flood risk assessment)
กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม มาตรา 4 และ มาตรา 5 ได้กำหนดแนวทางในการประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้น (Preliminary flood risk assessment) โดยกำหนดให้ประเทศสมาชิก ควรเตรียมแผนที่ในการประเมินความเสี่ยงเบื้องต้น (preliminary assessment maps) ได้แก่ แผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (flood hazard map) และแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (flood risk map) นอกจากนี้ กฎหมายสหภาพยุโรปดังกล่าว ยังได้กำหนดรายละเอียดองค์ประกอบเบื้องต้นของแผนที่ประเมินความเสี่ยงเบื้องต้น โดยแผนที่ดังกล่าวต้องแสดงที่ตั้งลุ่มน้ำ (river basin) ควรมีรายละเอียดที่สำคัญ ได้แก่ เส้นขอบชายผั่งของแม่น้ำและสายน้ำย่อยๆ ในแต่ละพื้นที่ พื้นที่บริเวณชายฝั่ง ลักษณะทางกายภาพของพื้นดิน วัตถุประสงค์ของการใช้ที่ดินในแต่ละบริเวณ
ทั้งนี้ กฎหมายสหภาพยุโรปดังกล่าว ยังได้กำหนดแนวทางในการกำหนดองค์ประกอบของรายงานประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเบื้องต้นที่ประเทศสมาชิกควรจัดทำ (Preliminary assessment description) โดยองค์ประกอบดังกล่าวบรรยายรายละเอียดการประเมินความเสี่ยงเกี่ยวกับเหตุการณ์น้ำท่วมในอดีต (past floods) และแนวโน้มที่จะเกิดอันตรายภาวะน้ำท่วมในอนาคต (future floods) ซึ่งองค์ประกอบของรายงานประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเบื้องต้นยังต้องชี้แจงในเรื่องของผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อสุขภาพประชาชน (human health) ผลกระทบต่อเศรษฐกิจ (economic activity) ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (the environment) และผลกระทบต่อมรดกทางวัฒนธรรม (cultural heritage) ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในข้างต้น
สำหรับแนวโน้มที่จะเกิดอันตรายภาวะน้ำท่วมในอนาคตในรายงานประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเบื้องต้น ต้องกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการประเมินความเป็นไปได้เกี่ยวกับผลของภาวะน้ำท่วมในอนาคต (Possible consequences of future floods) ได้แก่ ลักษณะทางกายภาพของพื้นดิน (topography) ที่ตั้งของทางน้ำประเภทต่างๆ (position of watercourses) ลักษณะทั่วไปทางอุทกวิทยาและทางธรณีวิทยา(general hydrological and geo-morphological characteristics) ประสิทธิภาพของโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคที่รองรับภาวะน้ำท่วม (effectiveness of existing man-made flood defence infrastructures) พื้นที่ตั้งของที่อยู่อาศัยของประชาชน (position of populated areas) พื้นที่ที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจและแผนพัฒนาระยะยาว (areas in which economic activity and long-term developments) และผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศในปัจจุบันและระยะยาว (impacts of climate change on the occurrence of floods)[22]
[5.1.2] การจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมและพื้นที่อันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood risk management maps)
กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม มาตรา 6 ได้กำหนดแนวทางในการจัดทำแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard map) และแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (flood risk map) ของประเทศสมาชิก โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้[23]
[5.1.2.1] แผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard maps)
ประเทศสมาชิก ควรจัดทำแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard maps) ที่มีองค์ประกอบ ได้แก่ ความน่าจะเป็นในการเกิดภาวะน้ำท่วม ว่าเป็นภาวะน้ำท่วมระดับต่ำ ระดับกลางหรือระดับสูง (whether the probability of each possible flood occurring in low, medium or high) และขอบเขตภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้น โดยรวมไปถึงระดับน้ำและความลึกของน้ำ (likely extent of possible floods) ทิศทางและความเร็วของกระแสน้ำจากภาวะน้ำท่วม (likely direction and speed of flow) ที่อาจจะเกิดขึ้นด้วย
[5.1.2.2] แผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood risk maps)
ประเทศสมาชิกมีหน้าที่ในการจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood risk maps) จากแหล่งน้ำในแต่ละแห่ง โดยแผนที่ดังกล่าวต้องแสดงถึงพื้นที่ที่อาจได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมได้ นอกจากนี้ แผนที่ดังกล่าวควรมีองค์ประกอบ ได้แก่ ระบุจำนวนประชากรที่อาศัยอยู่ในบริเวณนั้น ที่อาจได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์น้ำท่วม (indicative number of inhabitants potentially affected) และประเภทของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบ (type of economic activity of the area potentially affected) อันตรายจากมลภาวะที่เกิดจากภาวะน้ำท่วม (accidental pollution in case of flooding) และข้อมูลเกี่ยวกับภาวะน้ำท่วมและมลพิษที่เกิดจากภาวะน้ำท่วม ที่อาจเป็นประโยชน์ต่อประเทศในกลุ่มสมาชิก
[5.1.3] การกำหนดแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood Risk Management Plans)
กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม มาตรา 7 ได้กำหนดแนวทางสำหรับประเทศสมาชิกในการจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม (Flood risk management plans) โดยกำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องจัดทำแผนทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่นในการบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม โดยต้องกำหนดความเสี่ยงจากแหล่งน้ำภายในประเทศและพื้นที่ลุ่มน้ำระหว่างประเทศ ทั้งนี้ การจัดทำแผนดังกล่าว ประเทศสมาชิกต้องจัดทำแผน ที่มุ่งเน้นในการลดผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อสุขภาพประชาชน ผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และผลกระทบต่อมรดกทางวัฒนธรรม
กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ยังได้กำหนดให้ประเทศสมาชิกได้จัดทำแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมฉบับแรก (Components of the first flood risk management plans) อันประกอบด้วยสาระสำคัญ ได้แก่[24]
- บทสรุปของการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมเบื้องต้น ไม่ว่าจะเป็นการประเมินความเสี่ยงเกี่ยวกับเหตุการณ์น้ำท่วมในอดีตและแนวโน้มที่จะเกิดอันตรายภาวะน้ำท่วมในอนาคต นอกจากนี้ประเทศสมาชิกต้องจัดทำบทสรุปสาระสำคัญของแผนที่ลุ่มน้ำท้องถิ่นเพื่อวัตถุประสงค์ในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วมในอนาคตและแผนดังกล่าวต้องสอดคล้องกับการประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้นอีกด้วย
- แผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วมและบทสรุปเนื้อหาจากแผนที่
- รายละเอียดของวัตถุประสงค์ที่เหมาะสมในการจัดการภาวะน้ำท่วม
- บทสรุปมาตรการและการจัดลำดับความสำคัญของการปฏิบัติ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการจัดการภาวะน้ำท่วม ภายใต้แนวทางการจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม นอกจากนี้ ในการจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม ประเทศสมาชิกต้องคำนึงถึงกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการประเมินผลกระทบของโครงการภาครัฐและเอกชนที่อาจเป็นอันตรายต่อสิ่งแวดล้อม (Council Directives 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment ) กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการควบคุมอันตรายจากอุบัติเหตุที่เกี่ยวข้องกับสารพิษอันตราย (Council Directives 96/82/EC of 9 December 1996 on the control of major accident hazards involving dangerous substances) กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการประเมินผลกระทบจากแผนและโครงการสิ่งแวดล้อม (EU Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment) และกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการลุ่มน้ำ (Water Framework Directive 2000/60/EC) กล่าวคือ แผนหรือแนวทางของสมาชิกต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อหลักกฎหมายของสหภาพยุโรปที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำ
- แผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมฉบับแรกได้บังคับใช้ในประเทศสมาชิกแล้ว ประเทศสมาชิกต้องวิเคราะห์ประโยชน์ต้นทุน (Cost-Benefit Analysis) ที่ใช้ในการประเมินมาตรการที่อาจได้รับผลกระทบข้ามชาติ (transnational effects) จากภาวะน้ำท่วมหรือความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมจากการใช้แหล่งน้ำร่วมกันระหว่างประเทศด้วย
แผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมต้องคำนึงถึงหลักการที่เกี่ยวข้องต่างๆ ในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เช่น ต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับ เป็นต้น โดยการกำหนดศักยภาพของพื้นที่และเส้นทางในการรองรับภาวะน้ำท่วมเพื่อบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ต้องไม่ขัดต่อกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการลุ่มน้ำ ที่กำหนดหลักการในการใช้ที่ดิน[25] การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและการจัดการทรัพยากรน้ำและดิน เพื่อให้การบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมของรัฐไม่กระทบต่อสิทธิของประชาชนในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติและไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติโดยตรง
นอกจากนี้ แผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมภายใต้กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ยังต้องประเทศสมาชิกควรกำหนดแผนเพื่อให้สอดคล้องกับการจัดการความเสี่ยงในทุกๆด้าน เพื่อป้องกันภาวะน้ำท่วม ปกป้องไม่ให้มนุษย์และทรัพย์สินเสียหายจากภาวะน้ำท่วม รวมไปถึงการพยากรณ์อากาศและการพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้าอีกด้วย โดยการกำหนดแผนดังกล่าวต้องคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของแหล่งน้ำและพื้นที่รองรับน้ำประเภทต่างๆ ด้วย ทั้งนี้ แผนดังกล่าวควรรวมไปถึงการสนับสนุนการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืน การพัฒนาการการเก็บกักน้ำที่เหมาะสม และ การควรคุมภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ที่กำหนดไว้เฉพาะในกรณีที่มีภาวะน้ำท่วมเกิดขึ้น
แต่อย่างไรก็ดี แผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมของประเทศสมาชิกแต่ละประเทศ ภายใต้กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ไม่ควรกำหนดแผนและมาตรการที่กำหนดขอบเขตของการบริหารความเสี่ยงและผลกระทบของภาวะน้ำท่วมของประเทศอื่นๆ ที่อาศัยพื้นที่ลุ่มน้ำหรืออาศัยแหล่งน้ำร่วมกัน[26] เว้นเสียแต่ การกำหนดมาตรการดังกล่าวได้กระทำภายใต้ มาตรา 8 กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม[27]
ทั้งนี้ กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม มาตรา 8 ได้กำหนดมาตรการเพื่อสอดรับกับข้อยกเว้นภายใต้ มาตรา 7 กล่าวคือ แม้ว่ามีหลายประเทศที่อาศัยพื้นที่ลุ่มน้ำหรืออาศัยแหล่งน้ำร่วมกัน ประเทศต่างๆเหล่านี้ อาจกำหนดแผนร่วมกันในการจัดการแหล่งน้ำร่วมกัน (level of the international river basin district) เพื่อหลีกเลี่ยงผลกระทบของการจัดการลุ่มน้ำและความขัดแย้งระหว่างประเทศที่อาจเกิดขึ้นจากการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมในอนาคต โดยแผนที่ตกลงร่วมกันควรมีลักษณะเป็นแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเพียงแผนเดียว (One single flood risk management plan)
สำหรับแนวทางในการจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเพียงแผนเดียว (One single flood risk management plan) ระหว่างประเทศที่ใช้ลุ่มน้ำร่วมกันนั้น ประเทศสมาชิกที่ใช้ลุ่มน้ำร่วมกันควรจัดให้มีการประสานงานในระดับลุ่มน้ำภูมิภาคที่มีพื้นที่อันเป็นที่ตั้งของลุ่มน้ำเพื่อกำหนดการบูรณาการในการจัดทำและการปฏิบัติแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเพียงแผนเดียวร่วมกัน ทั้งนี้ การจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมดังกล่าวอาจจัดทำร่วมกันในกรณีที่มีการใช้ลุ่มน้ำย่อยร่วมกันด้วย (sub-basin) ทั้งนี้ต้องคำนึงถึงความเหมาะสมสำหรับประเทศที่มีการใช้แหล่งน้ำย่อยร่วมกัน
หากประเทศสมาชิกที่ใช้ลุ่มน้ำร่วมกันหรือลุ่มน้ำย่อยร่วมกัน ไม่สามารถจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเพียงแผนเดียวร่วมกันได้ ให้ประเทศสมาชิกใดประเทศหนึ่งที่เกี่ยวข้อง กำหนดปัญหาที่อาจส่งผลกระทบต่อการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและปัญหาที่ยังไม่ได้รับการแก้ไข และรายงานปัญหาดังกล่าวไปให้กรรมาธิการและสมาชิกประเทศอื่นๆที่เกี่ยวข้องและอาจทำคำแนะนำถึงวิธีการแก้ปัญหาดังกล่าว[28]
[5.1.4] การประสานความร่วมมือ (Coordination)
กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม มาตรา 9 และมาตรา 10 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องการประสานความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกและการเปิดเผยข้อมูลการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมต่อสาธารณะ กล่าวคือ สหภาพยุโรปได้กำหนดแนวทางให้ประเทศสมาชิกจัดทำขั้นตอนที่เหมาะสม (steps) ในการประสานความร่วมมือและการปฏิบัติตามกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการลุ่มน้ำ (Water Framework Directive 2000/60/EC) โดยมุ่งเน้นถึงโอกาสในการปรับปรุงศักยภาพ การแลกเปลี่ยนข้อมูลเพื่อการความร่วมมือร่วมใจและมุ่งเน้นถึงประโยชน์ด้านสิ่งแวล้อมภายใต้หลักเกณฑ์ของกฎหมายฉบับนี้และกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการลุ่มน้ำ[29] เช่น การนำการจัดทำแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard map) และแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (flood risk map) ฉบับแรกและแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมฉบับแรก (Components of the first flood risk management plans) มาพัฒนาให้กลายเป็นขั้นตอน (steps) ในการรับมือกับปัญหาน้ำท่วม เป็นต้น
นอกจากสหภาพยุโรปได้กำหนดแนวทางให้ประเทศสมาชิกจัดทำขั้นตอนที่เหมาะสม (Steps) ในการประสานความร่วมมือและการปฏิบัติตามกฎหมายสหภาพยุโรปดังกล่าวแล้ว บทบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดมาตรการทางกฎหมายเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับรู้และรับทราบข้อมูลข่าวสาร (Public information) ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เช่น แผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม แผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและข้อมูลการประเมินความเสี่ยงจากภาวน้ำท่วมเบื้องต้น เป็นต้น[30]
นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังได้สนับสนุนให้ผู้มีส่วนได้เสียกับการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม(Interested parties) ให้จัดทำ ทบทวนและปรับปรุงแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมของประเทศสมาชิกเพื่อประโยชน์ในการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม[31]
[5.2] การอนุวัติการกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (EU Flood Directive implementation)
กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม มาตรา 11[32] ได้วางหลักเกณฑ์ในเรื่องแนวทางในการอนุวัติการ (Implementation) กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ทั้งนี้ กฎหมายสหภาพยุโรปดังกล่าวได้แนวทางในการอนุวัตรการ (Implementing of the Floods Directive) ไว้ 3 ประการ ได้แก่[33]
- ประเทศสมาชิกควรกำหนดแนวทางและจัดทำการประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเบื้องต้นของลุ่มน้ำและพื้นที่ชายฝั่งที่เกี่ยวข้อง โดยระบุพื้นที่ที่อาจมีความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมได้ โดยควรจัดทำให้เสร็จภายในปี ค.ศ. 2011
- ประเทศสมาชิกต้องพัฒนาแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard map) และแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood risk map) ให้เสร็จภายในปี ค.ศ. 2013 ทั้งนี้ แผนดังกล่าวต้องระบุแผนดังกล่าวต้องระบุพื้นที่ที่อาจเกิดความเสี่ยงได้ในระดับต่ำ ระดับกลางและระดับสูง โดยต้องระบุการคาดการณ์ระดับน้ำ นอกจากนี้ สำหรับพื้นที่ที่อาจมีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมที่มีผู้คนอาศัยอยู่ด้วยนั้น ควรระบุความเสี่ยงและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อกิจกรรมทางเศรฺษฐกิจและความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมด้วย
- ประเทศสมาชิกต้องจัดทำแผนบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมให้เสร็จภายในปี ค.ศ. 2015 โดยแผนเหล่านี้ต้องระบุถึงมาตรการในการลดความเป็นไปได้ในการเกิดภาวะน้ำท่วมและมาตรการอื่นๆที่เกี่ยวข้อง ซึ่งแผนต่างๆควรระบุระยะเวลาในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (phases of the flood risk management cycle) ให้ชัดเจน เช่น การปรับปรุงโครงสร้างอาคารและที่อยู่อาศัยที่สอดคล้องกับการจัดการความเสี่ยงเมื่อเกิดภาวะน้ำท่วม เป็นต้น ทั้งนี้ ในแผนบริหารความเสี่ยงดังกล่าว ควรระบุถึงความเป็นไปได้และผลกระทบเฉพาะพื้นที่ (impact of floods in a specific location) เพื่อให้เกิดการเตรียมการในการป้องกันเหตุการณ์น้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต
ทั้งนี้ ภายใต้แนวทางในการอนุวัตรการ ประเทศสมาชิกที่อนุวัตรการกฎหมายดังกล่าว ต้องทบทวนขั้นตอนและแนวทางในการปฏิบัติทุกๆ 6 ปี เพื่อประสานและกำหนดกรอบการปฏิบัติของประเทศสมาชิกให้ตรงกับแนวทางการบริหารจัดการแหล่งน้ำตามกฎหมายจัดการแหล่งน้ำของสหภาพยุโรปดังที่ได้กล่าวไปในข้างต้นด้วย
[6] การตอบสนองกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมของสก็อตแลนด์ (Scottish response to DIRECTIVE 2007/60/EC on the assessment and management of flood risks)
รัฐสภาสก็อตแลนด์จึงได้ตอบสนองกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยอนุวัตรการ (Implement) กฎหมายสหภาพยุโรปดังกล่าวมาบังคับใช้ในสก็อตแลนด์ ซึ่งกฎหมายอนุวัตรการดังกล่าว ได้แก่ Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ได้บังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 16 มิถุนายน 2009 ทั้งนี้ กฎหมายในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมดังกล่าว ได้รวมเอา (incorporate) บทบัญญัติในกฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยเรื่องการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม มาบังคับใช้ในสก็อตแลนด์ โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญเพื่อกำหนดมาตรการในการการจัดการและประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต โดยกำหนดขั้นตอนที่สำคัญในการรับมือกับปัญหาวิกฤติน้ำท่วม[34]
ทั้งนี้ กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ได้กำหนดมาตรการเฉพาะ (Specific measures) ในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ได้แก่
- ,มาตรการกำหนดกรอบความร่วมมือ (coordination) และการประสานงาน (cooperation) ระหว่างองค์กรต่างๆในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
- มาตรการการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและการเตรียมแผนจักการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
- มาตรการกำหนดบทบาทและหน้าที่ขององค์กรที่รับผิดชอบการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ได้แก่ สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ (Scottish Environment Protection Agency - SEPA) การประปาสก็อตแลนด์ (Scottish Water) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของสก็อตแลนด์
- มาตรการปรับปรุงและเพิ่มศักยภาพกระบวนการในการป้องกันน้ำท่วม (flood protection schemes)
- มาตรการกำหนดวิธีการใหม่ๆ ในการให้ประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย มีส่วนร่วมในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
- มาตรการกำหนดให้หน่วยงานเพียงหน่วยงานเดียว (a single enforcement authority) ปฏิบัติการเพื่อความปลอดภัยของแหล่งเก็บน้ำต่างๆ ในสก็อตแลนด์ (safe operation of Scotland's reservoirs)
[7] กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009
กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ได้ให้อำนาจคณะรัฐมนตรีสก็อตแลนด์ในการกำหนดระยะเวลาในการปฏิบัติงานที่สำคัญ (key tasks) รวมไปถึงการเตรียมแผนที่ในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมโดยหน่วยงานจัดการทรัพยากรน้ำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประเมินการระบายน้ำจากภาวะน้ำท่วม (sewerage flooding) โดยการประปาสก็อตแลนด์ นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังให้อำนาจรัฐบาลในการทบทวนระยะเวลาการปฏิบัติเพื่อแก้ปัญหาหรือบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมทั้งหมด เพื่อเป็นการสร้างความมั่นใจว่าการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมหรือวิกฤติน้ำท่วมจะเสร็จทันท่วงทีและทันต่อสภาพเหตุการณ์ในอนาคต นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าว ยังได้ให้อำนาจแก่คณะรัฐมนตรีสก็อตแลนด์ในการกำหนดหน้าที่เฉพาะ (specific functions) สำหรับสำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการประปาสก็อตแลนด์ ทั้งนี้ หน้าที่ต่างๆภายใต้กฎหมายดังกล่าวต้องสอดคลอ้งกับกฎหมายฉบับนี้และกฎหมายฉบับอื่นๆที่เกี่ยวข้องกับการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม[35]
นอกจากอำนาจของคณะรัฐมนตรีแล้วดังที่ได้กล่าวมาในข้างต้นแล้ว รัฐบาลสก็อตแลนด์ยังได้จัดตั้งเวทีความร่วมมือในการปฏิบัติการและการให้คำแนะนำเกี่ยวกับการจัดการน้ำท่วมของสก็อตแลนด์ (Scottish Advisory and Implementation Forum for Flooding - SAIFF) โดยมีบทบาทและหน้าที่ดังต่อไปนี้ [36]
- สนับสนุนการปฏิบัติการตามแนวทางของกฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ภายใต้คำแนะนำของรัฐบาลสก็อตแลนด์ในการเตรียมการในการจัดความร่วมมือที่เหมาะสมกับกฎหมายและนโยบายของสก็อตแลนด์ในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
- กำหนดแนวทางความร่วมมือและภาคีในการปฏิบัติงานตามกฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009
- สนับสนุนการดำเนินการตามกฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 โดยเตรียมคำแนะนำทางเทคนิคและกระบวนการในการสร้างโอกาศให้เกิดการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย
ทั้งนี้ เวทีความร่วมมือในการปฏิบัติการและการให้คำแนะนำเกี่ยวกับการจัดการน้ำท่วมของสก็อตแลนด์ ยังได้แบ่งกลุ่มย่อยในการให้การสนับสนุนแนวการปฏิบัติการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ได้แก่
- กลุ่มสนับสนุนการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood Risk Assessment Group) [37] ได้แก่ กลุ่มที่มีหน้าที่ในการให้คำแนะนำด้านนโยบายและทางเทคนิคในการประเมินความเสียงและการจัดทำแผนที่ในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เพื่อสนับสนุนแนวการปฏิบัติการตามกฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009
- กลุ่มการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood Risk Management Group) [38] ได้แก่ กลุ่มที่ให้คำแนะนำในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยหน้าที่สำคัญสำหรับกลุ่มนี้ คือ การเตรียมแผนในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยแผนดังกล่าวต้องกำหนดความรับผิดชอบขององค์กรต่างๆ ในการจัดการภาวะน้ำท่วมและการประสานงานเพื่อลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
- กลุ่มการจัดการน้ำท่วมแบบธรรมชาติ (Natural Flood Management Group) [39] ได้แก่ รัฐบาลสก็อตแลนด์มีแนวคิดในการสนับสนุนการจัดการน้ำท่วมตามธรรมชาติ (natural flood management - NFM) เพื่อสนับสนุนแนวความคิดในการจัดการภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน (sustainable flood management) ดั้งนั้น รัฐบาลสก็อตแลนด์ จึงได้คำนึงถึงแนวคิดในการฟื้นฟูแหล่งน้ำ (river restoration) และความหลากหลายทางชีวภาพ (biodiversity) เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติการภายใต้กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 นอกจากนี้รัฐบาลสก็อตแลนด์ยังได้พัฒนากลยุทธ์การจัดการน้ำท่วมแบบธรรมชาติ (NFM strategy) ที่กำหนดให้ผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ หันมาใส่ใจกับการจัดการน้ำท่วมแบบวิถีธรรมชาติอีกด้วย
[7.1] สาระสำคัญของกฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม
นอกจาก ให้อำนาจคณะรัฐมนตรีสก็อตแลนด์ในการกำหนดพื้นที่ [40] แนวทางและยุทธศาสตร์ในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมแล้ว กฎหมายดังกล่าวยังกำหนดอำนาจหน้าที่หลักในการจัดการภาวะน้ำท่วมให้แก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ การประปาสก็อตแลนด์ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของสก็อตแลนด์ [41]
ทั้งนี้ แนวทางที่สำคัญในการจัดการภาวะน้ำท่วมสำหรับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ดังต่อไปนี้
[7.1.1] การประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม (Flood risk assessment)
สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์มีหน้าที่หลักในการกำหนดขั้นตอนกำหนดแนวทางในการประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม (Flood risk assessment) กล่าวคือ สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ต้องเตรียมรายงานเพื่อการประเมินความเสี่ยง (Assessment reports) โดยต้องจัดทำรายงานภาวะน้ำท่วมโดยนำข้อมูลเกี่ยวกับการคาดการภาวะน้ำท่วม เช่นระดับน้ำทะเล แม่น้ำ อ่างเก็บน้ำ ลักษณะทางกายภาพของพื้นดิน การใช้ที่ดินและข้อมูลอื่นๆที่คณะรัฐมนตรีสก็อตแลนด์กำหนด เป็นต้น มากำหนดและพิจารณาในการประเมินความเสี่ยง นอกจากนี้ องค์ประกอบของรายงานประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ต้องระบุผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมต่อสุขภาพประชาชน (human health) ผลกระทบต่อเศรษฐกิจ (economic activity) ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (environment) และผลกระทบต่อมรดกทางวัฒนธรรม (cultural heritage) ที่อาจส่งผลต่อประชาชนในกรณีที่มีวิกฤติหรือภาวะน้ำท่วมเกิดขึ้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐจะเข้ามาบริหารความเสี่ยงดังกล่าวเพื่อสร้างความปลอดภัยให้กับชีวิต ทรัพย์สินของมนุษย์และระบบนิเวศ [42]
นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังให้อำนาจสำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ในการทบทวน (Review) ต่อการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละท้องถิ่น นอกจากนี้ สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์อาจให้ข้อมูล (update) แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อเป็นการตรวจสอบและทำความเข้าใจในเรื่องของการบริหารจัดการความเสี่ยงร่วมกันทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น [43]
แม้สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์มีอำนาจในการทบทวนการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละท้องถิ่น แต่อย่างไรก็ดี กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ยังได้ให้อำนาจแก่คณะรัฐมนตรีสก็อตแลนด์ในการกำหนดข้อบังคับเพิ่มเติมเพื่อเตรียมการในการป้องกันและบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและอำนาจในการทบทวนการประเมินความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละท้องถิ่นอีกประการหนึ่ง [44]
[7.1.2] การจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมและพื้นที่อันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard maps and flood risk maps)
สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์มีหน้าที่จัดทำแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard map) และแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (flood risk map) ที่กำหนดจุดเสี่ยงในพื้นที่บริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (vulnerable areas in each flood risk management district) [45] โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้
[4.3.3.1] แผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard maps)
สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์มีหน้าที่ในการจัดทำแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม (Flood hazard maps) ในแต่ละพื้นที่ โดยแผนที่เหล่านี้ต้องระบุถึงความเสี่ยงจากน้ำทะเล แม่น้ำสายหลักและแหล่งเก็บน้ำที่อาจเสี่ยงต่อการเกิดภาวะน้ำท่วม โดยแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วมต้องกำหนดหลักเกณฑ์สำคัญสามประการ ได้แก่ ขอบเขตภาวะน้ำท่วมที่อาจเกิดขึ้น (flood extent) โดยรวมไปถึงระดับน้ำและความลึกของน้ำ (water level) ทิศทางและความเร็วของกระแสน้ำจากภาวะน้ำท่วม (water flow) และความน่าจะเป็นในการเกิดภาวะน้ำท่วม ว่าเป็นภาวะน้ำท่วมระดับต่ำ ระดับกลางหรือระดับสูง (low, medium and high probability)
แต่อย่างไรก็ดี มีข้อยกเว้นในกรณีสำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ไม่ต้องจัดทำแผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วม หากสำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์พิจารณาแล้วเห็นว่าพื้นที่ดังกล่าวไม่มีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมหรือมีความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมต่ำ [46]
[4.3.3.2] แผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood risk maps)
นอกจากนี้ สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ยังมีหน้าที่ในการจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood risk maps) จากแหล่งน้ำในแต่ละแห่ง โดยแผนที่ดังกล่าวต้องแสดงถึงพื้นที่ที่อาจได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมได้ ทั้งนี้ ต้องระบุหลักเกณฑ์สำคัญหกประการ ได้แก่ จำนวนประชากรที่อาศัยอยู่ในบริเวณนั้น ที่อาจได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์น้ำท่วม (indicative number of inhabitants who potentially could be affected) ประเภทของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่อาจได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์น้ำท่วม (the type of economic activity in the area which could be flooded) กิจกรรมทางอุตสาหกรรมที่อยู่ในบริเวณพื้นที่ที่เสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ที่ดำเนินกิจกรรมที่อาจเพิ่มความเสี่ยงต่อการปล่อยมลพิษอันเนื่องจากการเกิดภาวะน้ำท่วม (accidental pollution) [47] พื้นที่ที่เกี่ยวข้องที่อาจได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมอื่นๆ พื้นที่ที่กำหนดมาตรการเฉพาะในการป้องกันเพื่อรักษาคุณภาพน้ำที่อาจได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์น้ำท่วม (any areas of water subject to specified measures or protection for the purpose of maintaining the water quality that may be affected in the event of flooding) และพื้นที่อื่นๆตามที่คณะรัฐมนตรีสก็อตแลนด์ระบุ
ทั้งนี้ กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ยังได้ระบุให้ สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์มีหน้าที่ในการจัดพิมพ์แผนที่กำหนดอันตรายจากภาวะน้ำท่วมและแผนที่กำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยกำหนดระยะเวลาในการพิมพ์สำหรับพื้นที่ที่มีความเสี่ยงในแต่ละท้องถิ่น โดยต้องตีพิมพ์ก่อนวันที่ 22 ธันวาคม ค.ศ. 2013 และกำหนดให้มีการทบทวนแผนที่ดังกล่าวภายในวันที่ 22 ธันวาคม ค.ศ. 2019 [48]
[7.1.3] การจัดทำแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมระดับชาติ (Flood Risk Management Plans)
กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 กำหนดให้สำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ต้องมีหน้าที่ในการจัดทำแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood Risk Management Plans) ที่กำหนดแผนในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมในพื้นที่ที่มีโอกาศเกิดภาวะน้ำท่วม (vulnerable areas) ได้แก่ ทะเล แม่น้ำ และอ่างเก็บน้ำ เป็นต้น[49]
แผนดังกล่าวต้องระบุรายละเอียดที่สำคัญ ได้แก่ วัตถุประสงค์เพื่อเตรียมการในการวางแผนสำหรับการกำหนดเป้าหมายในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและการกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อทำให้วัตถุประสงค์ดังกล่าวสัมฤทธิ์ผล[50] และมาตรการในแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่ประกอบสองมาตรการหลักที่สำคัญ ได้แก่ มาตรการที่อาศัยสิ่งก่อสร้างด้านโครงสร้างชลประทานและการระบายน้ำ (Structural measures) เพื่อการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและมาตรการที่ไม่ต้องอาศัยสิ่งก่อสร้าง (Non-structure measures) ในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เช่น การเตือนภัยน้ำท่วม การเพิ่มการเฝ้าระวัง การเตรียมการพัฒนาแผน การติดตามและเผ้าระวัง และการให้ข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชน เป็นต้น
ทั้งนี้ กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ยังได้ระบุให้จัดพิมพ์แผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมที่จัดทำโดยสำนักคุ้มครองสิ่งแวดล้อมสก็อตแลนด์ โดยกำหนดเงื่อนเวลาในการพิมพ์สำหรับพื้นที่ที่มีความเสี่ยงในแต่ละท้องถิ่น โดยต้องตีพิมพ์ก่อนวันที่ 22 ธันวาคม ค.ศ. 2015
[7.1.4] การจัดทำแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมระดับท้องถิ่น (Local Flood Risk Management Plans)
กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการจัดทำบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมระดับท้องถิ่น (Local Flood Risk Management Plans) ทั้งนี้ กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำแผนที่ประกอบด้วย แผนในการปฏิบัติ (Implementation part) ได้แก่ แผนที่บรรยายถึงกรอบมาตรการในปัจจุบันโดยมีสาระสำคัญ เช่น กรอบเวลาในการปฏิบัติ ความสัมพันธ์ของมาตรการแต่ละมาตรการ หน้าที่ของผู้ปฏิบัติในภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง และข้อมูลที่จำเป็นต่อการปฏิบัติ เป็นต้น และแผนในการสนับสนุน (Supplementary part) [51] ได้แก่ แผนที่กล่าวถึงวัตถุประสงค์ มาตรการและข้อมูลอื่นๆโดยย่อ และแผนดังกล่าวต้องประกอบด้วยแผนที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ระบุความเสี่ยง ข้อมูลในการปฏิบัติโดยย่อ และข้อมูลในการสนับสนุนมาตรการดังกล่าว
[7.2] แนวทางพัฒนาการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืนภายใต้กฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 (Legal Sustainable Flood Risk Management)
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) เป็นสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่งที่ก่อให้เกิดวิกฤติน้ำท่วมในสก็อตแลนด์ ที่ถือเป็นภัยอันตรายจากสภาพอากาศ (climatic hazards) ที่กระทบต่อประชาชนในประเทศชาวสก็อตแลนด์ ทั้งนี้ ภัยอันตรายจากสภาพภูมิอากาศถือเป็นสาเหตุที่สำคัญในการเพิ่มความเสี่ยงต่อการเกิดภาวะน้ำท่วมในหลายรูปแบบ เช่น ภาวะน้ำท่วมขึ้นอย่างช้าๆ จากระดับความสูงของแม่น้ำที่เพิ่มขึ้น (slow-onset riverine floods) ภาวะน้ำท่วมขึ้นอย่างฉับพลัน (rapid-onset (flash) floods) และการสะสมของปริมาณน้ำฝนประกอบกับระบบระบายน้ำที่ไม่ดี (accumulation of rainwater in poorly-drained environments) เป็นต้น
ดังนั้น รัฐบาลสก็อตแลนด์จึงได้ตระหนักถึงแนวทางในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน (Sustainable Flood Risk Management) [52] กล่าวคือ การวางแนวทางในการการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมโดยคำนึงถึงผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคมและทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของประชาชนรุ่นต่อไปของสก็อตแลนด์ด้วย [53] ดังนั้น รัฐบาลอังกฤษจึงมีหน้าที่ตอบสนองต่อหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนและนำหลักการพัฒนาที่ยั่งยืนมากำหนดเป็นมาตรการทางกฏหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เพื่อป้องกันผลเสียต่อคนรุ่นต่อไป
ทั้งนี้ หลักการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) ได้ถูกนำมาบรรจุในกฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 โดยกำหนดองค์กรที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการการบริหารความเสี่ยงในกรณีที่เกิดวิกฤติน้ำท่วมประสานความร่วมมือ (contribute) เพื่อให้เกิดการบูรณาการในการปฏิบัติงานเพื่อแก้ปัญหาน้ำท่วมที่ยั่งยืน เช่น การจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมและพื้นที่อันตรายจากภาวะน้ำท่วมและการกำหนดแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม เป็นต้น
ดังนั้น ในการส่งเสริมการปฏิบัติงานตามกฎหมาย Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 ให้สอดคล้องกับการพัฒนาอย่างยั่งยืน ต้องกำหนดแนวทาง 5 ประการในการปฏิบัติ ได้แก่[54]
- รัฐบาลสก็อตแลนด์และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ต้องจัดงบประมาณสาธารณะในการสนับสนุนการปฏิบัติงานเพื่อป้องกันความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม โดยจัดเตรียมการป้องกันเพื่อป้องกันความเสี่ยงในระดับสูงสุด (the most vulnerable) สำหรับพื้นที่ที่มีความเสี่ยงทุกพื้นที่ในระดับสูงสุด ทั้งนี้ การที่รัฐทุ่มงบประมาณดังกล่าวก็เพื่อให้ประชาชนที่อยู่ในบริเวณที่ได้รับความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมสูง ได้รับความปลอดภัยเมื่อประสบกับเหตุการณ์หรือภาวะน้ำท่วม
- รัฐบาลสก็อตแลนด์และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ต้องสนับสนุนให้มีการปรับภูมิประเทศหรือกำหนดภูมิประเทศในการบริหารจัดการภาวะน้ำท่วม เพื่อสร้างพื้นที่ในการเก็บกักน้ำ (store water) และชะลอการไหลของน้ำ (slow down) ในกรณีที่มีเหตุการณ์น้ำท่วมเกิดขึ้น
- รัฐบาลสก็อตแลนด์และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ต้องกำหนดการบริหารจัดการการระบายน้ำเมืองแบบบูรณาการ (Integrated urban drainage) เพื่อเพิ่มศักยภาพในการระบายน้ำในเวลาที่เกิดภาวะน้ำท่วม ให้สามารถลดความเสี่ยงที่จะเกิดภาวะน้ำท่วมและเป็นการปรับปรุงการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอีกทางหนึ่ง
- รัฐบาลสก็อตแลนด์และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องทำความเข้าใจกับประชาชน ให้ประชาชนได้ทราบถึงความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมและการปฏิบัติเมื่อประชาชนเผชิญความเสี่ยงดังกล่าว ในการป้องกันตัวเองจากภัยน้ำท่วม ป้องกันทรัพย์สินและธุรกิจให้รอดจากอันตรายน้ำท่วม
- ในการปฏิบัติการเพื่อบริหารจัดการภาวะน้ำท่วม จะต้องทดสอบเวลาและความสามารถในการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศในอนาคต[55]
[8] บทสรุปและข้อเสนอแนะสำหรับวิกฤติน้ำท่วมประเทศไทย พ.ศ. 2554
แม้ว่าประเทศไทยไม่ใช่ประเทศที่เป็นสมาชิกกลุ่มสหภาพยุโรป (non-EU country)[56] และไม่ใช่ประเทศในเครื่องจักรภพ (Commonwealth of England) แต่อย่างไรก็ดี การศึกษามาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ย่อมเป็นการแสวงหาแนวทางหนึ่งในการกำหนดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกำหมายเฉพาะในการแก้ปัญหาและบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมในระยะยาว ทั้งนี้ การที่ประเทศไทยได้เผชิญกับวิกฤติน้ำท่วมในปี พ.ศ. 2554 ถือว่าเป็นเรื่องปกติของวัฎจักรธรรมชาติและเป็นเรื่องปกติจากการขาดนโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายเฉพาะในการบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม ที่หลายประเทศเคยประสบพบเจอกับปัญหาเช่นนี้ แต่อาจไม่เป็นเรื่องปกติ หากเมื่อได้รับบทเรียนจากความเสียหายในอดีตแล้วและไม่ได้จัดทำแนวทางเพื่อป้องกันหรือรับมือกับเหตุการณ์ที่อาจมีความเสี่ยงจะเกิดได้อีกในอนาคต
ดังนั้น ประเทศไทยอาจกำหนดมาตรการทางกฎหมายที่กำหนดแนวทางที่สำคัญในการจัดการภาวะน้ำท่วมสำหรับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและกำหนดขั้นตอนในการบริหารความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมเช่นเดียวกับสก็อตแลนด์ เช่น การประเมินความเสี่ยงภาวะน้ำท่วม การจัดทำแผนที่กำหนดความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมและพื้นที่อันตรายจากภาวะน้ำท่วม การจัดทำแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมระดับชาติ และการจัดทำแผนบริหารจัดการความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมระดับท้องถิ่น เป็นต้น
* น.บ. มหาวิทยาลัยกรุงเทพ น.ม. (กฎหมายมหาชน) มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ รป.ม. (นโยบายสาธารณะ) มหาวิทยาลัยราชภัฏวไลยอลงกรณ์ฯ LL.M. in Business Law De Montfort Law School, Leicester นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ (กฎหมายสิ่งแวดล้อม) De Montfort Law School, Leicester อีเมลล์ pedithep.youyuenyong@email.dmu.ac.uk
[1] Werritty, A. and McEwen, L. J., The 'Muckle Spate of 1829'- reconstruction of a catastrophic flood on the River Findhorn, Scottish, Highlands, in Palaeofloods, Historical Data and Climatic Variability: Applications in Flood Risk Assessment, Thorndy craft V R, Benito G, Barriendos M and Llasat M C, (eds.) Proceedings of the International Workshop, Barcelona, Spain October 2002, pages 125-130.
[2] สก็อตแลนด์แบ่งการปกครองท้องถิ่น ตามกฎหมาย Local Government (Gaelic Names) (Scotland) Act 1997 เป็นในรูปแบบของสภาเมือง (Council) ที่มีทั้งหมด 32 แห่ง โดยการปกครองแต่ละท้องถิ่นเป็นในในลักษณะเอกรูป (Unitary Authority) กล่าวคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งมีอำนาจในการบริหารและรับผิดชอบกลไกการบริการสาธารณะของท้องถิ่นทั้งหมด (local functions)
[3] การลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายสิ่งแวดล้อม ถือเป็นการกำหนดธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม (Environmental Governance) และเป็นการสนับสนุนหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) ประการหนึ่ง โปรดดูเพิ่มเติมใน Turner, S., Devolution as a barrier to environment reform: assessing the response to the review of environmental governance in Northern Ireland, Environmental Law Review, 2009, 11(3), 150-160.
[4] สภาเมืองอาเบอร์ดีนได้พัฒนาแบบเรียนทางประวัติศาสตร์เพื่อให้นักศึกษาและผู้สนใจได้ศึกษาถึงประวัติศาสตร์น้ำท่วมดังกล่าว โปรดดูเพิ่มเติมในเอกสาร Aberdeen City & Aberdeenshire, The Muckle Spateof 1829 a project based on historical sources from Aberdeenshire, Aberdeenshire Council, 2011.
[5] MacDonal, M., River Ness Flooding -InvernessPre-feasibility StudyFlood Protection, The Highland Council, 2005, pages 2-5.
[6] Werritty, A. and Chatterto, J., Foresight Future Flooding Scotland, Flood and Coastal Defenceproject of the Foresight programme, 2005, page 6.
[10] Directorate for Planning and Environmental Appeals, Report to the Scottish Ministers FLOOD PREVENTION (SCOTLAND) ACT 1961 Report by Michael J P Cunliffe, available online at http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/1057/0105096.pdf และ โปรดดูคำอธิบายกฎหมายดังกล่าวใน Cunliffe, M., Flood Prevention (Scotland) Act 1961 Report of Public Local Inquiry Concerning The Forres (Burn of Mosset) Flood Prevention Scheme 2005, Scottish Executive Inquiry Reporters Unit, 2006.
[11] กฎหมาย Water Environment and Water Service Act 2003 เป็นกฎหมายอนุวัตรการ ของ กฎหมายสหภาพยุโรปว่าด้วยการจัดการลุ่มน้ำ (Water Framework Directive 2000/60/EC) และแก้ไขกฎหมาย Sewerage (Scotland) Act 1968 และกฎหมาย Water (Scotland) Act 1980 โดยกฎหมายดังกล่าวสนับสนุนการใช้แหล่งน้ำที่ยั่งยืนและเป็นการสนับสนุนการใช้แหล่งน้ำที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม แต่อย่างไรก็ดี กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้มุ่งมิได้กำหนดมาตรการทางกฎหมายหรือแนวทางเฉพาะในการบริหารจัดการความเสี่ยงภาวะน้ำท่วมแต่ประการใด ดังนั้น ในเวลาต่อมารัฐบาลสก็อตแลนด์จึงได้บัญญัติกฎหมายเฉพาะในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม ได้แก่ Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 โปรดดู Water Environment and Water Services (Scotland) Act 2003, 2003 asp 3, available online at www.legislation.gov.uk/asp/2003/3/introduction
[12] Flooding Bill Team, Regulatory Impact Assessment REGULATORY IMPACT ASSESSMENT OF PROPOSALS FOR FLOOD RISK MANAGEMENT (SCOTLAND) BILL, The Scottish Government, 2008, page 1.
[13] Hendry, S., Flood management, Water Law, 2010, 21(3), 130-131.
[14] โปรดดูข้อพิจารณาในกฎหมายฉบับเดิมและอำนาจของกฎหมายฉบับใหม่ในการจัดการปัญหาน้ำท่วมที่ได้กำหนดขึ้น (New powers to undertake flood management actions) Scottish Government, Implementation of the Flood Risk Management Scotland Act 2009 Briefing note 1 - Commencement, transitional arrangements and funding, available online at www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/1057/0085735.pdf
[16] Junor, G., The Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 - controlling the floodgates?, Reparation Bulletin, 2009, 89 (Aug), 3-6. และโปรดดูคดีที่เกี่ยวข้องภาวะน้ำท่วมใน House of Lords, Judgments - Marcic (Respondent) v. Thames Water Utilities Limited (Appellants), OPINIONSOF THE LORDS OF APPEALFOR JUDGMENT IN THE CAUSE Marcic (Respondent) v. Thames Water Utilities Limited (Appellants)ONTHURSDAY 4 DECEMBER 2003, available online at http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200304/ldjudgmt/jd031204/marcic-1.htm
[17] โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติม เรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate change) กับการบัญญัติกฎหมายเฉพาะในการบริหารความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมของสก็อตแลนด์ได้ใน Ross, A., Scottish Planning Policy: proposed policy changes, Scottish Planning and Environmental Law, 2009, 136, 123-125.
[18] การลดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมโดยอาศัยมาตรการทางกฎหมายสิ่งแวดล้อม ถือเป็นการกำหนดธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม (Environmental Governance) และเป็นการสนับสนุนหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) ประการหนึ่ง โปรดดูเพิ่มเติมใน Turner, S., Devolution as a barrier to environment reform: assessing the response to the review of environmental governance in Northern Ireland, Environmental Law Review, 2009, 11(3), 150-160.
[20] Bach, S., Perspective for European Water Management Law: Report of a conference in Brussels, 3 and 4 April 2008, Journal for European Environmental & Planning Law, 2008, 5(3/4), 341-348.
[21] การมีส่วนร่วมของประชาชน (Participatory action) ย่อมส่งผลดีต่อการพัฒนานโยบายสาธารณะและมาตรการทางกฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โปรดดู Kirk, A. E. and Reeves, D. A., Regulatory agencies and regulatory change: breaking out of the routine, Environmental Law Review, 2011, 13(3), 155-168.
[22] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks CHAPTER II PRELIMINARY FLOOD RISK ASSESSMENT articles 4 and 5
[23] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks CHAPTER III FLOOD HAZARD MAPS AND FLOOD RISK MAPS article 6
[24] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks ANNEX A. Flood risk management plans
[25] Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the Community action in the field of water policy article 4
[26] สาเหตุที่ได้บัญญัติหลักเกณฑ์ไว้เช่นนี้ เพราะสหภาพยุโรปต้องการป้องกันการกระทบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (International relations) โดยเฉพาะประเทศที่ใช้แหล่งน้ำร่วมกันหรือมีพื้นที่ลุ่มน้ำร่วมกัน ซึ่งถือเป็นการสร้างธรรมภิบาลในการบริหารทรัพยากรน้ำ (Water governance) ประการหนึ่ง โปรดดูเพิ่มเติมใน Howarth, W., Visions, strategies and realization, Environmental Law Review, 2008, 10(4), 310-318.
[27] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks article 7
[28] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks article 8
[29] Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the Community action in the field of water policy article 4
[30] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks article 9
[31] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks article 10
[32] Directive 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks article 11
[40] พื้นที่ในกรณีนี้ ได้แก่ พื้นที่ ในการกำหนดความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วม (Flood risk management districts) ได้แก่ แหล่งเก็บกักน้ำจากแม่น้ำ (river basin) และพื้นที่อื่นๆที่คณะรัฐมนตรีสก็อตแลนด์กำหนด โปรดดู Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 8
[41] Hendry, S., The Flood Risk Management Act 2009, Water Law, 2008, 19 (5), 213 - 215.
[42] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 9
[43] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 10
[44] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 11
[45] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 21
[46] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 22
[48] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 24
[49] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 27
[50] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 28
[51] Flood Risk Management (Scotland) Act 2009 section 34
[52] Department for Environment, Food and Rural Affairs, Guidance for risk management authorities on sustainable development in relation to their flood and coastal erosion risk management functions, page 6.
[53] โปรดดู หลักการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) ใน The Royal Academy of Engineering, Engineering for SustainableDevelopment: Guiding Principles, The Royal Academy of Engineering, The Royal Academy of Engineering, 2005, pages 9-10.
[54] Scottish Government, The Flood Risk Management (Scotland) Act Delivering Sustainable Flood Risk Management - a consultation, Scottish Government, 2011, page 3.
[55] ในด้านการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศ (Climate change) นั้น รัฐบาลสก็อตแลนด์ได้บัญญัติมาตรทางกฎหมายเฉพาะ ได้แก่ Climate Change (Scotland) Act 2009 ที่กำหนดมาตรการในการปรับตัวให้เข้ากับสภาพภูมิอากาศที่นับวันจะเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรงยิ่งขึ้น โปรดดู Ross, A., Scottish Planning Policy: proposed policy changes, Scottish Planning and Environmental Law, 2009, 136, 123-125. และโปรดศึกษาบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวใน Scottish Government, Climate Change (Scotland) Act 2009, available online at http://scotland.gov.uk/Topics/Environment/climatechange/scotlands-action/climatechangeact
|
ดูทั้งหมด
