| ปาฐกถาในงานสัมมนาวิชาการเนื่องในโอกาสครบรอบ ๑๐ ปีศาลปกครอง เรื่อง บทบาทของนักกฎหมายและตุลาการในยุคแห่งนิติปรัชญาศตวรรษที่ ๒๐ |
 |
|
|
| ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ |
|
| 20 พฤศจิกายน 2554 17:37 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ท่านประธานศาลปกครองสูงสุด ท่านอดีตประธานศาลปกครองสูงสุด ท่านตุลาการ ท่าน Professor ผู้ทรงคุณวุฒิ และท่านผู้มีเกียรติทั้งหลาย
ก่อนอื่น ผมต้องขอขอบคุณศาลปกครองที่ให้เกียรติผมมาพูดในวันนี้ ; และในโอกาสแรกนี้ ผมต้องขอแสดงความยินดีที่ศาลปกครองได้ปฏิบัติหน้าที่และแก้ปัญหาให้ประเทศมาเป็นเวลาครบ ๑๐ ปีแล้ว และ ในอนาคตอีก ๑๐ ปีข้างหน้านั้น ผมก็เชื่อว่า ศาลปกครองคงจะต้องก้าวหน้าและแก้ปัญหาให้ประเทศมากกว่าสิ่งที่ผ่านมาแล้ว เพราะในขณะนี้ ทุกคนก็มองเห็นแล้วว่า ประเทศของเรานั้นเต็มไปด้วยปัญหาที่เกิดมาจากการบริหาร ที่ไม่มีกฎเกณฑ์ที่เป็นระบบ
ผมได้เลือก หัวข้อที่จะมาพูดในวันนี้ ให้ตรงกับปัญหาของประเทศในปัจจุบัน เพราะว่าประเทศของเราขณะนี้ แตกแยก และมีความคิดเห็นในทางกฎหมายหลากหลายที่ขัดแย้งกันเอง ; หัวข้อที่จะมาพูดในวันนี้ ก็คือ บทบาทของนักกฎหมายและตุลาการในยุคแห่งนิติปรัชญาศตวรรษที่ ๒๐ คือ นิติปรัชญาเมื่อ ๑๐๐ ปีที่ผ่านมา และในขณะนี้ เรากำลังเริ่มต้นศตวรรษที่ ๒๑
ผมอยากจะเรียนว่า สิ่งที่เราเคยเรียนกันมาเรื่อง หลักการแบ่งแยกอำนาจ สมัยมองเตสกิเออ สมัย (โทมัส) ฮอบบ์ สมัย(จอห์น) ล็อค นั้นได้ผ่านพ้นไปกว่า ๒๕๐ ปีมาแล้ว และขณะนี้เป็นระยะแห่งนิติปรัชญาในยุคศตวรรษที่ ๒๐ ; ผมจะไม่อยากจะกล่าว;ถึงชื่อนะครับว่า นักปรัชญาในยุคศตวรรษที่ ๒๐ เหล่านี้ มีใครบ้าง ชื่ออะไร มีทั้งเยอรมัน อังกฤษ สหรัฐอเมริกา แต่ผมอยากจะเอาสิ่งที่เรารู้ ๆ กันอยู่มาพูด คือ เรารู้ว่า ในปัจจุบันนี้ นักกฎหมายของเราถูกเรียกว่า เป็น social engineer คือ วิศวกรสังคม
ปัญหามีว่า วิศวกรสังคมของเราในเมืองไทย ทำหน้าที่ได้ ดี หรือเปล่า ทำหน้าที่ได้ถึง มาตรฐาน ที่จะแก้ปัญหาให้ประเทศ ทั้งในขณะนี้และในอนาคต ได้หรือไม่
ผมอยากจะเรียนว่า บทบาทของนักกฎหมายในฐานะที่เป็น วิศวกรสังคมนั้น มีบทบาทสำคัญอยู่ ๒ ประการ บทบาทแรก ก็คือ การ Design กฎหมาย หรือการออกแบบกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่จะใช้บังคับเป็น กฎเกณฑ์ ในสังคมของเรา รวมทั้งการกำหนด การจัดรูปแบบองค์กรบริหารของรัฐ ให้เป็นองค์กรที่ดีมีประสิทธิภาพ ข้อนี้คือบทบาทแรกที่สำคัญมาก ต่อมา บทบาทที่ ๒ ก็คือ บทบาทในฐานะตุลาการหรือผู้พิพากษา เพราะตุลาการนั้นเป็นผู้ที่จะต้องใช้กฎหมาย คือนำตัวบทกฎหมายมาใช้บังคับในการชี้ขาดคดีและตัดสินข้อพิพาท ; แน่นอนนะครับ ถ้าตัวบทกฎหมายดี ก็ลดปัญหาไปได้มาก แต่อย่างไรเสีย ก็เป็นเพียงแต่ลดปัญหา แต่ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ทั้งหมด ตุลาการยังจะต้อง ตีความกฎหมาย ในกรณีที่ถ้อยคำในต้วบทกฎหมายมีปัญหา ; แต่แม้ว่าตุลาการตีความแล้ว ก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้ทั้งหมด นักกฎหมายในฐานะตุลากร ก็จะต้อง อุดช่องว่างของกฎหมายด้วย
ตรงนี้แหละครับ ที่เป็น จุดอ่อนของตุลาการของเรา ผมอยากจะเรียนว่าเมื่อเราพูดถึง บทบาทของตุลาการ เรามักจะคิดถึงเรื่อง การตีความกฎหมาย แต่เราไม่ได้คิดไปถึงเรื่อง การอุดช่องว่างของกฎหมาย และเราก็มักจะคิดว่า การตีความกฎหมาย ก็เหมือนกับ การอุดช่องว่างของกฎหมาย ซึ่งอันที่จริงแล้ว ไม่เหมือนกัน ; การอุดช่องว่างของกฎหมาย คือ การนำเอากฎเกณฑ์ ที่สังคมรู้ และยอมรับกันอยู่ อันเป็นเจตนารมณ์ที่ซ่อนอยู่เบื้องหลังถ้อยคำของบทกฎหมาย แต่บทกฎหมายไม่ได้เขียนออกมาให้ชัดเจน มาใช้ในการชี้ขาดคดี เช่น หลักเรื่องนิติกรรมอำพราง หลักเรื่องการใช้สิทธิโดยสุจริต ที่ผู้ที่กระทำผิดกฎหมายมักจะอาศัยประโยชน์จากการที่ทำเป็นไม่รู้ กฎเกณฑ์ เหล่านี้ เพื่อหลบหลีกบทกฎหมาย โดยอ้างว่า บทกฎหมายไม่ได้เขียนไว้
ไม่มีประเทศใดในโลก ที่จะเขียนกฎหมายแล้วแก้ปัญหาได้ทุกอย่าง ตุลาการ ไม่ว่าจะเป็นตุลาการของศาลปกครอง ของศาลรัฐธรรมนูญ หรือแม้ของศาลยุติธรรมเอง ก็ยังจะต้องทำหน้าที่ ตีความกฎหมาย และ อุดช่องว่างของกฎหมาย
เหตุผลอีกประการหนึ่ง ที่ทำให้ผมเลือกหัวข้อ บทบาทของนักกฎหมายและตุลาการในยุคแห่งนิติปรัชญาศตวรรษที่ ๒๐ นี้มาพูด ก็คือ ในขณะที่ผมกำลังนั่งนึกว่า จะเอา หัวข้อ อะไรมาพูดในวันนี้ดี ก็บังเอิญมีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องยุบพรรคประชาธิปัตย์ คือ คำวินิจฉัยที่ ๑๕ / ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นคำวินิจฉัยที่ถูกนักวิชาการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากมาย ซึ่งทำให้ผมนึกถึงบทบาทของนักกฎหมายในฐานะที่เป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการ ที่ใช้อำนาจวินิจฉัยชี้ขาดคดี
กฎหมายไม่ใช่เ รื่องของ การแบ่งแยกอำนาจ เป็น อำนาจนิติบัญญัติ - อำนาจบริหาร -อำจาจตุลาการ เพื่อความเป็นประชาธิปไตย อย่างง่าย ๆ ตามที่เข้าใจกัน ; เช่นคิดว่า เมื่อตนเองได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ก็เข้ามาใช้อำนาจนิติบัญญัติ เขียนกฎหมายได้ตามใจชอบโดยอ้างว่า ตนได้รับเลือกตั้งขึ้นมาแล้ว จะเขียนอะไรก็ได้ หรือเมื่อเป็นตุลาการแล้ว ก็วินิจฉัยชี้ขาดคดีได้ตามอำเภอใจโดยคิดว่าตนเองมีฐานะเป็นอิสระ จะชี้ขาดโดยอธิบายเหตุผลอะไร ๆ ก็ได้
มองเตสกิเออตายไปแล้วตั้ง ๒๕๐ ปี คือ ตั้งแต่ปี ค.ศ. ๑๗๕๕ ; และในปัจจุบันนี้ การเขียนกฎหมายได้กลายเป็นเทคนิคทางวิชาการ ที่ต้องการการศึกษาวิจัยทางกฎหมายเปรียบเทียบ เพื่อออกแบบกฎหมาย โดยมี ความมุ่งหมาย ที่ทำให้การบริหารประเทศมีประสิทธิภาพ เพื่อประโยชน์ส่วนรวม ; และ การชี้ขาดและตัดสินคดีของตุลาการก็เหมือนกัน ผู้พิพากษาหรือตุลาการที่ชี้ขาดคดี ก็ต้องคำนึงถึงพฤติกรรมของมนุษย์ในทางสังคมวิทยาและนึกถึงความสุจริตหรือไม่สุจริตของผู้กระทำด้วย
เมื่อเรารู้ว่า บทบาท ของนักกฎหมายและตุลาการตามนิติปรัชญาในยุคศตวรรษที่ ๒๐ ในฐานะที่เป็น social engineer มีอยู่ ๒ บทบาท; ต่อไปนี้ เราลองมาทบทวนดูสิว่า สภาพการณ์ในปัจจุบันนี้ ขณะที่คนไทยเราแตกแยกกันเป็นฝักเป็นฝ่าย และเรายังหาทางออกเพื่อแก้ปัญหากันยังไม่ได้ สภาพการณ์นี้เกิดมาจากเหตุอะไรบ้าง และ เราลองมาดูสิว่า บทบาทของนักกฎหมายไทย ในฐานะเป็น social engineer นักกฎหมายและตุลาการของเราได้ทำอะไรไปบ้าง
ผมขอ เริ่มต้นด้วยการพิจารณา บทบาทของนักกฎหมายในการร่างกฎหมาย ว่า นักกฎหมายของเราในด้านการร่างกฎหมายในปัจจุบัน มีความสำเร็จมากน้อยเพียงใด ; ผมจะพูดอย่างสั้น ๆ โดยจะพูดถึงการเขียนหรือการออกแบบ รัฐธรรมนูญ ของเรา ; และวันนี้ เรามีโอกาสดีที่เราได้มี ท่าน professor จากต่างประเทศหลายท่านมาร่วมฟังอยู่ด้วย และมีแปลให้ท่านได้เข้าใจไปพร้อมกัน ; ท่านprofessor เหล่านี้ ก็จะได้รับรู้ ปัญหาของระบบสถาบันการเมือง ของเราด้วย
ผมอยากจะบอก ความเห็นของผม ให้ท่านผู้มีเกียรติได้ทราบเสียตั้งแต่ในตอนต้นนี้เลย ว่า ตามความเห็นผม บทบาทของนักกฎหมายในการออกแบบกฎหมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกแบบกฎหมายสูงสุดของประเทศ คือ รัฐธรรมนูญนั้น ประสบความล้มเหลวโดยสิ้นเชิง และขอให้ท่านลองพิจารณา เหตุผล ของผมที่จะกล่าวต่อไปนี้ ดูว่า มีความสมเหตุสมผล พอหรือไม่
ท่านที่ได้เคยอ่านบทความของผม คงจะรู้แล้วว่า ผมได้บอกว่า ประเทศไทยเป็นประเทศเดียวในโลก ที่ใช้ ระบบสถาบันการเมือง - form of government เป็น ระบบผูกขาดอำนาจรัฐ โดยพรรคการเมืองนายทุน ; ท่าน professor จากต่างประเทศ อาจจะไม่ทราบก็ได้ว่า มีระบบนี้อยู่ในโลก เพราะระบบนี้ไม่เคยมีในประเทศของเขา และไม่มีอยู่ในตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ
รัฐธรรมนูญของประเทศไทย มีบทบัญญัติอยู่ ๓ บทบัญญัติ ที่ไม่มีในรัฐธรรมนูญของต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว ; ประการแรก ก็คือ บทบัญญัติที่บังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง ประเทศในยุโรปไม่มี และประเทศในเอเชียก็ไม่มี เพราะเขาถือว่า เสรีภาพทางการเมือง หมายรวมถึง เสรีภาพที่บุคคลจะสมัตรรับเลือกตั้งได้โดยอิสระด้วย ; ประการที่สอง ก็คือ เรามีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่ให้ พรรคการเมือง มีอำนาจให้ ส.ส. พ้นจากสมาชิกภาพของ ส.ส.ได้ ตรงนี้ก็เหมือนกันครับ ที่รัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ ไม่มี ; รัฐธรรมนูญของเราบัญญัติให้ สมาชิกภาพของ ส.ส. ของเรา ต้องสิ้นสุดลงไปพร้อมกันถ้าหากผู้ที่เป็น ส.ส.นั้น ต้องพ้นจากการเป็นสมาชิกของพรรคการเมือง นี่ คือ บทบัญญัติข้อที่ ๒ ที่แปลกประหลาดมาก ; บทบัญญัติประการที่สาม ก็คือว่า เรามีบทบัญญัติบังคับไว้ว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น จะเป็นบุคคลอื่นไม่ได้แม้ว่า ส.ส. ฝ่ายข้างมากจะเลือกและเห็นด้วยก็ตาม ; บทบัญญัตินี้ก็แปลก ผมไม่เคยพบในรัฐธรรมนูญของประเทศที่พัฒนาแล้ว
ท่านทราบหรือไม่ว่า บทบัญญัติ ๓ บทบัญญัตินี้ ก่อให้เกิด อะไร ขึ้นในประเทศไทย และทำไมประเทศอื่น เขาจึงไม่มีบทบัญญัติเช่นนี้
สามบทบัญญัตินี้ เป็นบทบัญญัติที่ทำให้เกิด ระบบผูกขาดอำนาจรัฐหรือระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุนในระบบรัฐสภา ไม่ว่า การผูกขาดอำนาจนั้นจะเป็นการผูกขาดอำนาจรัฐ โดยพรรคการเมืองนายทุนเพียงพรรคเดียวที่คุมเสียงข้างมากในสภา หรือจะเป็นพรรคการเมืองนายทุนหลายพรรคที่จับกลุ่มรวมกัน เป็นเสียงข้างมาก ก็ตาม
สามมาตรานี้ ทำให้บรรดานายทุนทั้งหลาย ร่วมทุน กันจัดตั้งพรรคการเมือง แล้วใช้อิทธิพลทางการเงินซื้อเสียงในการเลือกตั้งภายใต้สภาพสังคมของคนไทยที่ยังไม่พัฒนาและยากจน เข้ามาผูกขาดอำนาจรัฐ ; ดังนั้น ตรงนี้แหละครับ คือ ตัวสาเหตุสำคัญ ; ผลของการที่เราออกแบบรัฐธรรมนูญที่เป็นฉบับเดียวในโลกนี้ ทำให้นายทุนทั้งหลายทั้งนายทุนท้องถิ่นและนายทุนระดับชาติของเรา รวมทุนกันตั้งพรรคการเมือง และแข่งขันกัน เพื่อที่จะได้ชนะการเลือกตั้งและเข้ามาคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในระบบรัฐสภา เพื่อเข้ามาเป็นรัฐบาล ; เพราะเราทราบกันอยู่แล้วว่า ใน ระบบรัฐสภานั้น พรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองใดที่คุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร พรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองนั้น ย่อมเป็น รัฐบาล
ตรงนี้นะครับ ที่ระบบรัฐสภา - parliamentary system แตกต่างกับ ระบบประธานาธิบดี ที่มีการแบ่งแยกองค์กรที่ใช้อำนาจบริหารและองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ ออกจากกันและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน และก็แตกต่างกับ ระบบสังคมนิยมของประเทศคอมมิวนิสต์ เช่น ประเทศจีน ซึ่งเขาใช้ระบบที่มีการ screen หรือคัดสรรตัวบุคคลที่จะ ผู้นำทางการเมือง โดยระบบพรรคคอมมิวนิสต์ ; แล้วหลังจากนั้น เขาจึงจะมอบหมายให้บุคคลที่พรรคคอมมิวนิสต์ได้คัดสรรแล้ว เข้ามาดำรงตำแหน่งบริหารสูงสุดในรัฐธรรมนูญ คือ เป็นประธานาธิบดี และเป็นนายกรัฐมนตรี ฯลฯ
แต่ระบบตามรัฐธรรมนูญของเรา ฉบับเดียวในโลกนี้ ทำให้ อำนาจรัฐของเราตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของ นายทุน ที่เป็นเจ้าของพรรคการเมือง
ท่านอาจจะไม่ได้สังเกตว่า ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุนประเทศเดียวในโลกของเรานี้ เกิดขึ้นอย่างไร และ ตั้งแต่เมื่อไร ทั้ง ๆ ที่ เหตุการณ์นี้ เป็นเหตุการณ์ที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง และเป็นเหตุการณ์ที่ได้ทำให้ ลักษณะของปัญหาการเมืองเของเรา เปลี่ยนแปลงไปจากที่เคยเป็นมา และไม่เหมือนเดิมอีกต่อไป ; ซึ่งก็แปลกอีกเหมือนกัน ก็คือ การเปลียนแปลงนี้ เป็น การเปลี่ยนแปลง โดยที่เราคนไทยไม่รู้ตัว ; แต่ในที่นี้ ผมคงไม่บอกว่า ทำไมเราถึง ไม่รู้ตัว เพราะเป็นเรื่องยาว
ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุนของเรานี้ เกิดขึ้นโดย สมบูรณ์แบบ ตั้งแต่ ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ; ที่ผมใช้คำว่า สมบูรณ์แบบ ก็เพราะว่า เรามีบทบัญญัติที่เป็นเงื่อนไขของระบบเผด็จการโดยพรรคการเมือง บางส่วนมาก่อนแล้ว คือ บทบัญญัติเรื่องการบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และบทบัญญํติว่าด้วย อำนาจของพรรคการเมือง ; แต่เรามาเติมบทบัญญัติประการที่สาม คือ บทบัญญัติที่กำหนดให้ นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.เท่านั้น อันเป็นบทบัญญัติประการสุดท้าย ที่ทำให้ ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุนของเรา สมบูรณ์ครบถ้วน ในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๓๔ ฉบับที่ ๔ ในเดือนกันยายน ๒๕๓๕ ในสมัยที่ท่านอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี
ผมขอให้เราลองมาทบทวนดู สภาพปัญหาการเมือง ของเราหลังจากที่เราแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ จนถึงปัจจุบัน ; เราดูสิว่า อะไรเกิดขึ้นในระบบสถาบันการเมืองของเรา
เราก็จะเห็นว่า พรรคการเมืองนายทุนของเราในระยะแรกนั้น จะเป็น พรรคการเมือง ของนายทุนท้องถิ่น ที่เป็นพรรคระดับกลาง พรรคการเมืองเหล่านี้ ต่างแย่งกันจับขั้วกันเอง เพื่อที่จะคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร แล้วก็เข้ามาเป็น รัฐบาล เพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว ; พรรคการเมืองของนายทุนท้องถิ่นที่แย่งกันจับขั้วกันนี้ ต่างก็สลับกันมาเป็น นายกรัฐมนตรี ; จนกระทั่ง นายทุนระดับชาติมองเห็นโอกาสและรวมทุนกันตั้ง พรรคการเมืองของนายทุนระดับชาติ ขึ้น ตั้งแต่การเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๔๒ ; นายทุนระดับชาติใช้เงินทุนจำนวนมาก ซื้อทั้ง ผู้สมัคร ส.ส.ก่อนการเลือกตั้ง ซื้อทั้ง ส.ส.ที่ได้รับเลือกตั้งแล้ว และซื้อ พรรคการเมืองทั้งพรรค เพื่อให้พรรคการเมืองของตนได้เข้ามาเป็นรัฐบาล และ ผูกขาดรัฐ โดยพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียว คือ เป็นทั้งรัฐบาลฝ่ายบริหาร และคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร ; ซึ่งผมคงไม่ต้องเอ่ยชื่อของพรรคการเมืองนายทุนระดับชาติพรรคนี้ ท่านผู้ฟังนึก ๆ ดู ก็คงจำได้
นี่ คือ ต้นเหตุของการคอรัปชั่นครั้งมโหฬาร มีทั้งคอร์รับชั่นทางตรงและทางอ้อม คอร์รับชั่นทั้งในทางบริหาร และคอร์รัปชั่นทั้งในทางนโยบาย ด้วยการแก้ไขกฎหมายเพื่อประโยชน์ของกิจการตนเอง เช่น การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เป็นการผูกขาดของกิจการเพื่อประโยชน์สาธารณะ และกิจการในระบบสาธารณูปโภค ให้แก่เอกชน คือ ตนเองและพรรคพวก และการขายกิจการที่เป็นความมั่นคงของชาติ ให้แก่ต่างชาติ
ผมเห็นว่า ถ้าเราไม่ยกเลิก ระบบผูกขาดอำนาจรัฐ โดยพรรคการเมืองนายทุนในระบบรัฐสภา เราก็ไม่สามารถแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นและไม่สามารถแก้ปัญหาการเมืองของเราได้
ปัจจุบันนี้ พ.ศ. ๒๕๕๔ การเมืองของเราก็กลับมาสู่ที่เดิม คือ นายทุน ก็ยังคงเป็นเจ้าของพรรคการเมือง และเป็น การผูกขาดอำนาจรัฐ โดยพรรคการเมืองนายทุน ก็เป็นการผูกขาดอำนาจรัฐโดยพรรคการเมืองของนายทุนระดับชาติเพียงพรรคเดียว ; และการพยายามปรองดองหากมี ก็จะเป็นการ ปรองดองในระหว่างนายทุนเจ้าของพรรคการเมืองด้วยกัน ซึ่งต่างก็ต้องการที่จะรักษา ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุนนี้ไว้ เพื่อการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรของส่วนรวมให้แก่พรรคพวกของตนต่อไป ภายใต้ระบบการบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง
เท่าที่กล่าวมา เป็นการพิจารณาในด้านบทบาทประการแรก คือ บทบาทของนักกฎหมายในการออกแบบกฎหมาย โดยนำเอาการร่างกฎหมายที่สำคัญที่สุดของประเทศ คือ การออกแบบ รัฐธรรมนูญของประเทศมาพิจารณา และผมก็ขอพูดสรุปอย่าง สั้น ๆ ตรงนี้ ว่า นักกฎหมายไทยในฐานะที่เป็นผู้ที่ Design รัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดนั้น ได้ประสบความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง
หลักการของระบอบประชาธิปไตย ที่เป็นหลักสากล ที่ผมเชื่อว่าทุกท่านรู้กันดี ก็คือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ต้องมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ได้ตามมโนธรรม - conscious ของตนเอง โดยต้องไม่อยู่ภายใต้อาณัติและการมอบหมายใดๆ นี่ คือ หลักประชาธิปไตย
แต่สิ่งที่แปลกสำหรับประเทศไทย ก็คือ ท่านจะพบว่า ไม่มี นักวิชาการคนใด และ นักการเมือง คนใดของเราพูดว่า เราไม่เป็นประชาธิปไตย ; และยิ่งกว่านั้น นักการเมืองของเรายังพยายามที่จะกลบเกลื่อนและหลอกคนไทย โดยพูดให้ได้ยินทุก ๆ วัน ว่า ระบอบของเราเป็น ระบอบประชาธิปไตย ; ซึ่งความจริง ระบอบของเราไม่ใช่ระบอบประชาธิปไตย แต่เป็น ระบอบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุนในระบบรัฐสภา ซึ่งเป็นประเทศเดียวในโลก
ข้อเท็จจริงที่ผมยกมากล่าวนี้ เป็นการแสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวของนักกฎหมายไทย ในฐานะที่เป็น social engineer ในด้านออกแบบรัฐธรรมนูญ
ซึ่งนอกจากการออกแบบ รัฐธรรมนูญแล้ว บทกฎหมายอื่นๆ ที่ นักกฎหมายของเราออกแบบ ก็มีข้อเท็จจริงหลายประการที่แสดงให้เห็นว่า นักกฎหมายของเราไม่ประสบความสำเร็จและออกแบบผิดพลาด ; ผมขอยก ตัวอย่าง สักตัวอย่างหนึ่ง ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่ซับซ้อนเกินไป
เราคงจะจำได้ว่า เมื่อปีก่อนเราไม่สามารถแต่งตั้ง ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ได้เป็นเวลานานเกือบปี แต่ทำไม เราจึงไม่มีนักกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นอาจารย์กฎหมายในมหาวิทยาลัยหรือเป็นเจ้าหน้าที่ในส่วนราชการที่เกียวข้อง สนใจที่จะทำการวิเคราะห์ดูบ้างว่า ทำไมประเทศไทยเราจึงมี ปัญหานี้ และทำไมประเทศอื่น เขาจึงไม่มีปัญหาเหมือนของเรา
สำหรับผม ผมมีความเห็นว่า การที่เราไม่สามารถแต่งตั้ง ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ได้เป็นเวลาเกือบปีนั้น ก็เพราะ โครงสร้างการบริหารตำรวจ และ กระบวนการแต่งตั้ง (ผู้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ) ตามกฎหมายของเรานั้น ไม่เหมือนกับประเทศอื่นในโลก และมีความผิดพลาด และทำให้นักการเมืองของเราต้องการที่จะอยู่เบื้องหลังของการคัดเลือก ตัวบุคคลที่จะมาเป็นผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ
ก่อนอื่น เรามาพิจารณาดูว่า ทำไม การบริหารตำรวจของเรา จึงผิดพลาด ; ผมขอเรียนอย่างสั้น ๆ และง่าย ๆ ว่า เท่าที่ผมศึกษามา ไม่มีประเทศใดไหนในโลก ที่ ผู้บัญชาการตำรวจ ของเขานั้น จะมีอำนาจและสามารถควบคุมการแต่งตั้งตำรวจได้ทั่วประเทศ เหมือนกับประเทศไทย ; ท่าน Professor จากต่างประเทศที่นั่งฟังอยู่ในที่นี้ ท่านคงทราบดีว่า ตำรวจท้องถิ่นในประเทศของท่านเหล่านี้นั้น ขึ้นอยู่กับท้องถิ่น คือ กระจายกันขึ้นอยู่กับนายกเทศมนตรี และ การบริหารตำรวจท้องถิ่นของเขา จะแยกออกจากการบริหาร ตำรวจส่วนกลางในระดับชาติ โดยมีการแบ่งเขตอำนาจ - jurisdiction ทั้งในด้านเขตพื้นที่ และในด้านความสำคัญของประเภทคดี ; ตำรวจระดับชาติหรือตำรวจส่วนกลางของเขาที่เรารู้จักกันอยู่ ก็เช่น ตำรวจ FBI ของสหรัฐอเมริกา หรือตำรวจสก็อตแลนด์ยาร์ด ของอังกฤษ ฯลฯ
ท่านลองตั้งคำถามดูว่า เมื่อ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติของเรา มีอำนาจอย่างกว้างขวาง คือ สามารถควบคุมและกำกับงานตำรวจได้ทั่วประเทศ คือ มีอำนาจไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม จะแต่งตั้งใครให้ดำรงตำแหน่งใดก็ได้ จะโยกย้ายใครก็ได้ ฯลฯ ผลที่ตามมา คืออะไร
คำตอบ ก็คือ เมื่อผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติของเรามีอำนาจมาก ผลที่ตามมา ก็คือ กระบวนการแต่งตั้งผู้ที่จะดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ย่อมมีความสำคัญ และแน่นอน นักการเมือง ก็ต้องการมีอำนาจในการเลือก ตัวบุคคล ที่จะมาดำรงตำแหน่งนี้ เพราะถ้าสามารถมีอิทธิพลเหนือ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติได้ ก็จะสามารถควบคุมการแต่งตั้งโยกย้ายตำรวจได้ทั่วประเทศ ซึ่งก็จะมีหมายความต่อไปว่า การใดที่เป็น อำนาจหน้าที่ของตำรวจแล้ว ก็อาจถูกแทรกแซงได้ ; ดังนั้น บทมาตราของกฎหมายที่กำหนด กระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ จึงมีความสำคัญ และเป็น จุดหมาย ของนักการเมืองที่จะสงวนอำนาจนี้ไว้
ถ้า ระบบการบริหารตำรวจของเรา ยังอยู่ในสภาพเช่นนี้ ผมก็คิดว่า เราคงไม่สามารถพัฒนาระบบตำรวจได้ และ เราก็คงไม่สามารถแก้ไขบทกฎหมาย เพื่อแยก ตำรวจท้องถิ่น ที่เราเรียกว่าตำรวจภูธร ให้กระจายออกไปเป็นอำนาจ ของ mayor หรือนายกเทศมนตรีตามระบบสากลได้ เพราะนักการเมืองของเราคงไม่ยอม และตำรวจเองก็คงไม่อยากสูญเสีย อำนาจ ที่ตนเคยมี
เรื่องระบบการบริหารตำรวจนี้ ผมเพียงยกเป็น ตัวอย่าง ให้ท่านได้เห็นว่า นักกฎหมายของเราในฐานะที่เป็น social engineer ได้ล้มเหลวในบทบาทประการแรก คือ บทบาทในการออกแบบกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกแบบ รัฐธรรมนูญ หรือเป็น กฎหมายธรรมดา ซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติต่าง ๆ ที่เป็นพื้นฐานของการบริหารประเทศ ; และแน่นอน ยังมีพระราชบัญญัติต่าง ๆ อีกเป็นอันมาก ที่สามารถยกมาพูดได้
ต่อไปนี้ เราลองมาดูบทบาทประการที่สอง คือ บทบาทของนักกฎหมาย ชองเราในการนำตัวบทกฎหมายมาบังคับใช้ดูบ้าง ; นักกฎหมายประเภทนี้ ก็ได้แก่ ตุลาการหรือผู้พิพากษา
เมื่อสักครู่นี้ ผมเรียนแล้วนะครับว่า นักกฎหมายที่เป็น social engineer ในฐานะตุลาการหรือผู้พิพากษา ต้องทำหน้าที่ ตีความกฎหมาย และต้องทำหน้าที่ อุดช่องว่างของกฎหมาย ซึ่งทั้งสองเรื่องนี้ ไม่เหมือนกัน ; และนอกจากนั้น เราต้องไม่ลืมว่า กฎหมายมหาชน ซึ่งได้แก่ กฎหมายปกครอง และ กฎหมายรัฐธรรมนูญ นั้น ไม่ใช่ กฎหมายอาญา และ หลักกฎหมายของกฎหมายมหาชน ก็จะแตกต่างกับหลักกฎหมายของกฎหมายอาญา ; ซึ่งผมคิดว่า ความแตกต่างของหลักกฎหมายเหล่านี้ ท่านผู้ฟังย่อมทราบดีอยู่แล้ว
ผมได้กล่าวแล้วนะครับว่า เมื่อเร็ว ๆ นี้ เรามี คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ในคดีที่มีการร้องขอให้ยุบพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งเป็นคำวินิจฉัยที่ก่อให้เกิดปฏิกริยาอย่างมากจากนักวิชาการในวงการมหาวิทยาลัยจำนวนมาก และอันที่จริง คำวินิจฉัยนี้ก็ไม่ใช่เป็นเรื่องแรก ที่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก่อให้เกิดปฏิกริยาจากวงการวิชาการเช่นนี้ ; ถ้าท่านย้อนกลับไป ท่านก็คงจะจำได้นะครับ เรามีคำพิพากษาศาลรัฐธรรมนูญที่ยัง คาใจ กันอยู่หลายเรื่อง
ในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ เรามีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ตีความคำว่า ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลง เมื่อต้องคำพิพากษาจำคุก ตุลาการของเราแต่ละคน ต่างก็ตีความแตกต่างกันไป ; ตุลาการบางท่าน ก็มีความเห็นว่า คำว่า คำพิพากษาในที่นี้ ต้องหมายถึงเฉพาะที่เป็น คำพิพากษาที่ถึงที่สุด เท่านั้น ตุลาการบางท่าน ก็เห็นว่า ต้องหมายถึงคำพิพากษาที่ลงโทษจำคุกผู้กระทำความผิดโดยต้องไม่มีการรอลงอาญา เท่านั้น ; ทั้ง ๆ ที่ ถ้อยคำในตัวบทรัฐธรรมนูญ ก็เขียนไว้อย่างชัดเจน และมีถ้อยคำในบทมาตราอื่นที่สามารถเทียบเคียงกันได้ ; สำหรับผม คำคำนี้ ตีความได้อย่างง่าย ตรงไปตรงมา คือ เขียนอย่างไรก็หมายความอย่างนั้น ไม่ต้องไปตีความด้วยการเพิ่มเติมถ้อยคำอะไรขึ้นมาด้วยตนเอง ; แต่ปรากฎว่า ในคดีนี้ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องลงมติกันและนับเสียงข้างมากในการชี้ขาด ; และยิ่งกว่านั้น ในการลงมติเอง ก็ยังมี ปัญหาว่า จะตั้งประเด็นเพื่อลงมติกันอย่างไร จึงจะได้เสียงข้างมากอย่างถูกต้อง และประเด็นเรื่องการตั้งประเด็นในการลงมติในคดีนี้ วงการวิชาการก็ยังเป็นที่สงสัยกันว่า การตั้งประเด็นในการลงมติของศาลรัฐธรรมนูญในคดีดังกล่าว ถูกต้องหรือไม่ ; แต่ในทีนี้ ผมคงไม่ย้อนลงไปว่า คำวินิจฉัยในคดีนี้เป็นอย่างไร มีปัญหาอย่างไร แต่หวังว่า ท่านที่สนใจในปัญหากฎหมาย คงจะพอจำได้บ้าง
อีกคดีหนึ่ง คือ คำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญ เรื่องการแสดงทรัพย์สินของนักการเมือง ในปี พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งทุกท่านรู้จักกันดีในชื่อว่า คดีซุกหุ้น; ในคดีนี้ มีการกล่าวหาว่า อดีตนายกรัฐมนตรีได้โอนหุ้น ให้แก่ แม่บ้าน คนขับรถ คนรับใช้ ยามรักษาความปลอดภัย ฯลฯ เพื่อหลีกเลี่ยงการยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ; ในคดีนี้ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของเรา จำนวน ๑๕ คน โดยเสียงข้างมาก ๘ ต่อ ๗ เสียง ก็บอกเราว่า การกระทำดังกล่าวเป็นการถูกต้อง และอดีตนายกรัฐมนตรีไม่มีความผิด ทั้ง ๆ ที่ ดูจะอธิบายได้ยาก ว่า ทำไมอยู่ดี ๆ อดีตนายกรัฐมนตรีผู้นี้ จึงจะโอนหุ้นจำนวนมากและมีราคาสูง ให้แก่แม่บ้าน และคนขับรถ ฯลฯ ถ้าไม่ใช่เพื่อหลีกเลี่ยงการยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
คดีเหล่านี้ เป็นคดีที่มี คำวินิจฉัยที่ขัดต่อสามัญสำนึก และ คำวินิจฉัยของศาลในลักษณะนี้ ก็เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำอีก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในคดีที่ผู้ถูกฟ้องเป็น นักการเมือง ที่มีตำแหน่งบริหารระดับสูง คือ เป็นนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี ; และที่สำคัญ ก็คือ คำวินิจฉัยที่นำมายกเป็น ตัวอย่าง นี้ เป็นคำวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจสูงสุดของประเทศ และมี ตุลาการ ที่ได้คัดสรร มาจากผู้พิพากษาของศาลอื่น ฯลฯ หลายขั้นตอน จนน่าจะสันนิษฐานว่า ตุลาการของศาลรัฐธรรมนูญ เป็น ตุลาการ ที่ดีที่สุดของประเทศ
จากข้อเท็จจริงเหล่านี้ ทำให้ผมจำต้องมีความเห็นว่า ผู้พิพากษาหรือตุลาการ ในฐานะที่เป็น social engineer ในด้านการบังคับใช้กฎหมายของเรา ก็ล้มเหลวในการปฏิบัติหน้าที่ต่อสังคม เช่นเดียวกับนักกฎหมายอื่น ๆ ในบทบาทแรกว่าด้วยการเขียนและออกแบบกฎหมาย ; ความล้มเหลวของนักกฎหมายของเราในการทำหน้าที่เป็น social engineer ทำให้เรามีสำนวนที่พูดกันโดยทั่ว ๆ ไป นักกฎหมายของเรา เป็นนักกฎหมายแบบ ศรีธนญชัย ที่เล่นกลในถ้อยคำ ; และผมก็เชื่อว่า คำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาของศาลในลักษณะนี้ ก็คงจะมีต่อไปในอนาคต ถ้าเราไม่แก้ ระบบกฎหมาย ที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม
ในโอกาส ที่ผมเป็นGuest speaker ในวันนี้ ผมก็ขอเสนอ ปัญหาของนักกฎหมายไทย ในฐานะที่เป็นวิศวกรสังคม social engineer ในศตวรรษที่ ๒๐ เพื่อให้ท่านผู้มีเกียรติได้รับทราบไว้ทั้ง ๒ บทบาท เพื่อที่ท่านผู้มีเกียรติหากมีเวลา จะได้นำไป คิด และแก้ไขต่อไป
ผมคิดว่า ปัญหาการเมืองของประเทศ ในปัจจุบันเกือบทั้งหมด เกิดมาจากนักกฎหมายของเราเองทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นนักกฎหมายที่มีบทบาทในการเขียนออกแบบกฎหมาย หรือเป็นนักกฎหมายที่เป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการที่มีบทบาทในการชี้ขาดคดี
เมื่อสักครู่นี้ ท่านประธานศาลปกครองสูงสุดได้พูดถึงเรื่อง นิติรัฐ หรือ รัฐที่อยู่ภายใต้กฎหมาย ; ;และเราก็ทราบอยู่แล้วว่า กฎหมายสูงสุดของรัฐ ก็คือ รัฐธรรมนูญ
นิติรัฐ คืออะไร ; นิติรัฐ คือ State Order หรือการจัดระเบียบรัฐโดยกฎหมาย ซึ่งได้แก่ รัฐธรรมนูญ ; ในปัจจุบันนี้ โลกเรากำลังจะไปสู่ World Orderที่เราเรียกว่า การจัดระเบียบโลก ; เราจะเห็นว่า World Order ของเราปัจจุบันนี้ มี ๒ ด้าน คือด้านหนึ่ง คือWorld Order ในทางการเมือง ได้แก่ สหประชาชาติ หรือ UN และ อีกด้านหนึ่ง คือ World Order ในทางการค้า ได้แก่ WTO หรือ องค์การการค้าโลก
สหประชาชาติ UN มีการจัดองค์กร คือ มีคณะมนตรีความมั่นคง มีสมัชชาใหญ่ มีศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ และองค์กรต่าง ๆ อีกมากมาย ฯลฯ ; องค์การการค้าโลก WTO มีการจัดองค์กร คือ มีสภา - general council , มีคณะผู้บริหาร - ministerial conference และที่สำคัญก็คือ WTO มีองค์กรรับเรื่องร้องเรียนเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดแก้ปัญหาการขัดแย้งระหว่างประเทศต่าง ๆ - DSB panels และมีองค์กรในระดับอุทธรณ์ - Appellate Body เป็นคณะกรรมาธิการชี้ขาด ฯลฯ ; ต่อไปในอนาคต โลกเรากำลังเริ่มพูดถึง World Order ในทางการเงิน คือ องค์กรในการจัดระบบการเงิน ซี่งอาจจะมีขึ้นในเวลาต่อไป เพราะโลกเรากำลังประสบ ปัญหา จากบรรดากองทุน hedge funds ทั้งหลาย ที่เคลื่อนย้ายเงินทุนไปทั่วโลกเพื่อแสวงหากำไร และ สร้างความปั่นป่วนต่อเศรษฐกิจของโลกโดยไม่มีกฎเกณฑ์ควบคุม
เป็นที่น่าสงสาร ว่า ประเทศไทยเรายังหา State Order หรือ หา รัฐธรรมนูญ ของเราเองไม่พบ ; เราจะเขียนรัฐธรรมนูญทั้งที นักกฎหมายที่เป็นวิศวกรสังคม social engineer ของเรา ก็ยังอุตส่าห์ไปเขียน ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา ที่นักกฎหมายทั่วโลกเขาไม่ใช้กัน จนกระทั่งเกิดการคอร์รัปชั่นกันอย่างมโหฬาร และทำให้บรรดานายทุนของเราต่างแข่งขันกันแจกเงินซื้อเสียงในการเลือกตั้ง และใช้นโยบาย populist policy ลดแลกแจกแถม เอาใจประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียง เพื่อเข้ามาผูกขาดอำนาจรัฐและแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว จนคนไทยต้องแตกแยกกันเป็นจังหวัดเป็นภาค ; แต่ นักกฎหมาย ของเรา ดูเหมือนว่ายังไม่รู้ตัวว่า ตนเองกำลังทำอะไร และมีหน้าที่และบทบาทต่อสังคม อย่างไร
ในขณะที่ โลกไปถึงขั้นที่พัฒนา World Order กันแล้ว ดังเราจะเห็นได้จาก กรณีแหตุการณ์ในอิรักก็ดี ในอิหร่านก็ดี ในเกาหลีเหนือก็ดี หรือหลังสุดนี้ ก็มีลิเบีย ; โลกของเรามีตำรวจโลก มีกองกำลังขององค์กรโลก เข้าไปในประเทศเหล่านี้ เพื่อแก้ปัญหาและรักษาสถานการณ์ให้โลก แต่ในประเทศไทยเรา เรายังทะเลาะกัน นายทุนต่างคนต่างอยากได้อำนาจ และ นักกฎหมายไม่รู้แม้แต่ว่า จะเขียน State Order ให้คนไทยอย่างไร
แน่นอนครับ ถ้าเราตายไปอีกหลาย ๆ ปี และเมื่อมนุษย์เราออกนอกโลก สิ่งที่จะเกิดขึ้นตามมา ก็คือ Universe Order หรือ การจัดระเบียบ จักรวาล ; ผมเชื่อว่าท่านผู้ฟัง คงได้ดูภาพยนตร์เรื่อง Star Wars มาแล้ว ท่านก็จะเห็นว่า เขามีการประชุม สภาผู้แทนแห่งจักรวาล โดยมีมนุษย์รูปร่างแปลก ๆ มานั่งประชุมกัน ตรงนี้อาจจะเกิดขึ้นอีกสัก ๕๐๐ ปี ก็ได้นะครับ
ที่ผมยกตัวอย่าง นิติรัฐ - นิติโลก - นิติจักรวาล ก็เพื่อที่จะให้ท่านระลึกว่า แม้แต่นิติรัฐ คือ การออกแบบ รัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นระบบสถาบันการเมืองของประเทศเราเอง เรายังหาไม่เจอเลย แต่เราอยากจะไปยุ่งกับปัญหาของโลก
ประเทศที่พัฒนาแล้ว เขาผ่านระยะเวลาของ การสร้างระบบสถาบันการเมือง ที่มีความสมดุลซึ่งกันและกัน มานานนับร้อยปีแล้วครับ แต่เราเป็นประเทศเดียวในโลก ที่ใช้ ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา และถ้าหากเราไม่แก้ปัญหาและไม่ยกเลิกระบบนี้ เราก็อย่าคิดว่าเราจะไปแก้ปัญหาอย่างอื่นเลยนะครับ เพราะการแก้ปัญหาอย่างอื่น ต้องอาศัยอำนาจรัฐจาก สถาบันการเมือง ทั้งสิ้น
ขอบคุณครับ.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
