| การควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครองโดยศาลปกครอง |
 |
|
|
| อาจารย์โชต อัศวลาภสกุล
นิติศาสตรบัณฑิต, เนติบัณฑิตไทย, นิติศาสตรมหาบัณฑิต (กฎหมายมหาชน).
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
มนุษย์ได้เรียนรู้มาโดยตลอดว่า อำนาจทำให้ผู้ถืออำนาจนั้นเลวลง อำนาจเด็ดขาดยิ่งทำให้ผู้ถืออำนาจนั้นเลวลงอย่างถึงที่สุด (Power corrupts; absolute power corrupts absolutely)[1] เพราะ คนเราทุกคนเมื่อมีอำนาจแล้วมักจะมัวเมาในอำนาจและมักจะใช้อำนาจอย่างสุดโต่งเสมอ[2] เมื่อใดที่ผู้ปกครองมีอำนาจมากก็มักจะใช้อำนาจอย่างสุดโต่ง ยิ่งถ้าอำนาจนั้นเป็นอำนาจเด็ดขาด ประชาชนผู้อยู่ภายใต้การปกครองก็มักจะถูกผู้ปกครองกดขี่ ข่มเหง และเอารัดเอาเปรียบเสมอ ผู้ปกครองที่ใช้อำนาจในลักษณะนี้อาจเรียกว่า ทรราช (tyrant) ซึ่งหมายถึง ผู้ปกครองบ้านเมืองที่ใช้อำนาจตามอำเภอใจทำความเดือดร้อน ทารุณให้แก่ผู้อยู่ใต้การปกครองของตน[3] โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงยุคกลางของยุโรป ประมาณคริสต์ศตวรรษที่ 10-16 มนุษย์มีความเชื่อในพระเจ้า และเชื่อว่า กษัตริย์ คือ ตัวแทนของพระเจ้า กษัตริย์จึงมีอำนาจมาก สามารถปกครองโดยกดขี่ ข่มเหง และเอารัดเอาเปรียบประชาชนได้ ไม่ว่าจะเป็นในด้านการจัดเก็บภาษี การถือครองที่ดิน หรือการเกณฑ์แรงงาน เป็นต้น[4] หรือตัวอย่างกรณีการใช้อำนาจของกษัตริย์อังกฤษในอดีต เช่น ในปี ค.ศ. 1215 พระเจ้าจอห์น เรียกเก็บภาษีจากประชาชนตามอำเภอใจ ในปี ค.ศ. 1646 พระเจ้าชาร์ลที่ 1 บังคับกู้เงินจากประชาชน หรือในปี ค.ศ. 1688 พระเจ้าเจมส์ที่ 2 บังคับให้ประชาชนนับถือศาสนาคริสต์นิกายที่พระองค์ต้องการ[5]
ด้วยเหตุนี้ จึงก่อให้เกิดแนวคิดที่จะหยุดยั้งผู้ปกครองไม่ให้มีอำนาจมากจนสามารถกดขี่ ข่มเหง หรือเอารัดเอาเปรียบประชาชนผู้อยู่ภายใต้การปกครองตามอำเภอใจได้ โดยการควบคุมการใช้อำนาจของผู้ปกครองให้อยู่ในขอบเขตที่เหมาะสม แนวคิดนี้ได้รับการพัฒนาและนำมาใช้ในทางปฏิบัติจวบจนปัจจุบันซึ่งเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปแล้วว่า การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้ปกครองเป็นสิ่งจำเป็นและมีอยู่ด้วยกันหลายระดับ ไม่ว่าจะเป็นการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้ปกครองในระดับองค์กรที่ใช้อำนาจสูงสุดของประเทศที่ก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ เช่น การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรี รัฐสภา หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ โดยอาศัยกลไกต่าง ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนด นอกจากนั้นก็ยังมีการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรในระดับรองลงมาซึ่งเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรที่ใช้อำนาจในการปกครองและมีบทบาทสำคัญในการบริหารประเทศที่เรียกว่า ฝ่ายปกครอง ด้วย
ฝ่ายปกครอง แม้จะเป็นองค์กรในระดับรองลงมาจากองค์กรที่ใช้อำนาจสูงสุดในการบริหารปกครองประเทศ แต่การใช้อำนาจของฝ่ายปกครองก็มีผลกระทบโดยตรง สามารถสร้างคุณประโยชน์หรือก่อให้เกิดโทษต่อประชาชนได้ และหากไม่มีการควบคุมก็อาจส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองจึงเป็นสิ่งจำเป็น โดยมีกลไกต่าง ๆ ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ กลไกสำคัญประการหนึ่งก็คือการควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครอง
ฝ่ายปกครอง ผู้ถูกควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครองนั้น อาจพิจารณาได้จากหลักเกณฑ์ ด้านองค์กร ซึ่งตาม หลักการแบ่งแยกอำนาจ นั้น อำนาจอธิปไตยอันเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ฝ่าย คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยอำนาจนิติบัญญัติ คือ อำนาจในการออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับที่เรียกว่า กฎหมาย เพื่อการอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขของประชาชนในรัฐ อำนาจบริหาร คือ อำนาจหน้าที่ในการบริหารปกครองประเทศโดยนำเอากฎหมายต่าง ๆ ที่บัญญัติขึ้นโดยองค์กรนิติบัญญัติไปบังคับใช้กับประชาชน ส่วนอำนาจตุลาการ คือ อำนาจในการตรวจสอบว่า กฎหมายต่าง ๆ ได้รับการเคารพและปฏิบัติตามหรือมีการละเมิดกฎหมายเหล่านั้นหรือไม่[6]
ประเทศไทยรับหลักการดังกล่าวมาใช้อย่างเป็นรูปธรรม โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 3 วรรคแรก บัญญัติว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า องค์กรหลักที่เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยของไทยทั้งสามฝ่ายนั้น ได้แก่ รัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลเป็นผู้ใช้อำนาจบริหาร และศาลเป็นผู้ใช้อำนาจตุลาการ
กล่าวโดยเฉพาะองค์กรในส่วนอำนาจบริหารนั้นอาจแบ่งออกได้เป็น 2 ส่วนใหญ่ ๆ คือ รัฐบาล กับ ฝ่ายปกครอง โดย รัฐบาล หมายถึงบุคคลและคณะบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจบริหารเพื่อดำเนินการปกครองประเทศ มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน เป็นผู้กำหนดนโยบายและวางแนวทางในการปกครองประเทศ แต่ผู้ที่จะปฏิบัติให้สำเร็จตามนโยบายและดำเนินงานประจำ คือ ฝ่ายปกครอง ซึ่งมีหน้าที่และกำลังคน ตลอดจนเครื่องมือที่จะดำเนินการในรายละเอียดเป็นปกติประจำวัน โดยปฏิบัติงานต่าง ๆ เพื่อสนองความต้องการหรือประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน ซึ่งเรียกว่า บริการสาธารณะ[7] ฝ่ายปกครองจึงเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรฝ่ายบริหาร การปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการของฝ่ายปกครอง จึงไม่ใช่การใช้อำนาจในทางนิติบัญญัติหรือตุลาการ[8]
ตามกฎหมายไทย รัฐบาล หมายถึง คณะรัฐมนตรี หรือนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคน ส่วนฝ่ายปกครองหรือ องค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง[9] ก็คือ บรรดาองค์กรของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับหรือควบคุมดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง เช่น กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ในระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง จังหวัด อำเภอ ในระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเฉพาะหรือพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 หน่วยงานอื่นของรัฐที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเฉพาะ หรือองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ซึ่งองค์กรเหล่านี้จะมีบุคคลธรรมดาหรือคณะบุคคลเรียกว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นผู้ดำเนินการแทนและในนามขององค์กร เช่น ปลัดกระทรวง อธิบดี ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ สภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น คณะกรรมการและผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ หรือคณะกรรมการและผู้บริหารหน่วยงานอื่นของรัฐหรือองค์การมหาชน ซึ่งองค์กรและเจ้าหน้าที่ของรัฐเหล่านี้ล้วนอยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับหรือควบคุมดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งทั้งสิ้น
ที่กล่าวมานั้นเป็นการพิจารณาถึงฝ่ายปกครองในด้านองค์กรเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม ฝ่ายปกครองที่อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครองนั้น นอกจากการพิจารณาด้านองค์กรแล้วยังต้องพิจารณาถึงเนื้อหาของงานหรือกิจการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐจัดทำว่าเป็นงานหรือกิจการทางปกครองหรือไม่ รวมทั้งพิจารณารูปแบบของกฎหมายที่ให้อำนาจฝ่ายปกครองใช้ในการปฏิบัติงานหรือกิจการดังกล่าวประกอบด้วย[10]
ฝ่ายปกครอง เป็นองค์กรที่รับภาระหน้าที่ที่มีความแตกต่างหลากหลาย อันเป็นภาระหน้าที่ที่มีการกำหนดวัตถุประสงค์ในการดำเนินการ โดยทั่วไปแล้วเป็นองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม และเป็นองค์กรที่จะต้องมีความรับผิดชอบในการดำเนินการ[11] ลักษณะหรือสาระสำคัญขององค์กรฝ่ายปกครองเมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาของงานหรือกิจการ จึงอยู่ที่การทำภาระหน้าที่เพื่อการอาศัยอยู่ร่วมกันของมนุษย์ในสังคม โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ มีความมุ่งหมายไปในอนาคต โดยนำกฎหมายซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติได้กำหนดไว้ในลักษณะที่เป็นนามธรรม-ทั่วไป (generell-abstrakt) มาทำให้ปรากฏเป็นรูปธรรมและเกิดผลเป็นจริงตามความมุ่งหมายที่กำหนดไว้[12]
ในการปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครอง ฝ่ายปกครองมีเครื่องมือสำคัญที่เรียกว่า การกระทำทางปกครอง[13] คือ การใช้อำนาจรัฐของฝ่ายปกครองโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ (เช่น พระราชกำหนด) การกระทำที่ไม่ใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวจะมิใช่การกระทำทางปกครอง แต่เป็นเพียงการกระทำประเภทหนึ่งของฝ่ายปกครอง เช่น การพิมพ์หนังสือราชการ การส่งใบแจ้งหนี้ค่าใช้บริการของรัฐวิสาหกิจไปยังผู้ใช้บริการ หรือการขับรถของส่วนราชการไปส่งหนังสือราชการ
การกระทำทางปกครองดังกล่าว อาจจำแนกออกได้เป็น 2 ประเภท คือ นิติกรรมทางปกครอง และ ปฏิบัติการทางปกครอง[14] โดย นิติกรรมทางปกครอง หมายถึง การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง องค์กรอื่นของรัฐ หรือองค์กรเอกชน ที่กระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ แทนและในนามขององค์กรดังกล่าวแต่เพียงฝ่ายเดียว เพื่อแสดงเจตนาให้ปรากฏต่อบุคคลคนหนึ่งหรือคณะบุคคลคณะหนึ่งว่า ตนประสงค์จะให้เกิดผลทางกฎหมาย เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างองค์กรดังกล่าวกับบุคคลนั้นหรือคณะบุคคลนั้น โดยที่บุคคลนั้นหรือคณะบุคคลนั้นไม่จำต้องให้ความยินยอม
นิติกรรมทางปกครองจึงมีลักษณะสำคัญ 4 ประการประกอบกัน[15] ประการแรก คือ การกระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ แสดงเจตนาต่อบุคคลภายนอก ประการที่สอง มีวัตถุประสงค์ที่จะก่อให้เกิดผลทางกฎหมาย ประการที่สาม เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลสองฝ่าย โดยฝ่ายหนึ่งมีอำนาจบังคับให้อีกฝ่ายหนึ่งกระทำการหรืองดเว้นการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง และมีผลเป็นการก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่เป็นคู่กรณี เช่น ผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งแต่งตั้งหรือเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ใต้บังคับบัญชา หรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ออกใบอนุญาตให้บุคคลก่อสร้างอาคาร ซึ่งมีผลเป็นการสร้างสิทธิหรือหน้าที่ให้แก่ผู้ได้รับคำสั่งดังกล่าว ประการสุดท้าย เป็นการแสดงเจตนาของฝ่ายปกครองแต่เพียงฝ่ายเดียว โดยไม่จำต้องได้รับความยินยอมจากผู้รับการแสดงเจตนาแต่อย่างใด
ส่วน ปฏิบัติการทางปกครอง[16] นั้น หมายถึง การกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง องค์กรอื่นของรัฐ หรือองค์กรเอกชนที่กระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ แทนและในนามขององค์กรดังกล่าว โดยที่การกระทำนั้นไม่ใช่นิติกรรมทางปกครอง กล่าวคือ การกระทำนั้นขาดลักษณะหนึ่งลักษณะใดของนิติกรรมทางปกครอง
นิติกรรมทางปกครองอาจแบ่งได้เป็น 2 ประเภท[17] คือ กฎ และ คำสั่งทางปกครอง ลักษณะของ กฎ คือ บทบัญญัติหรือข้อความเป็นข้อ ๆ ในเอกสารที่เรียกว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือในเอกสารที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ[18] กฎ จึงมีลักษณะสำคัญ 2 ประการ[19] ประการแรก คือ บุคคลที่ถูกบังคับให้กระทำการ ถูกห้ามมิให้กระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการ ต้องเป็นบุคคลที่ถูกนิยามไว้เป็นประเภท เช่น ผู้เยาว์ คนต่างด้าว หรือข้าราชการพลเรือนสามัญ ดังนั้น จึงไม่อาจทราบจำนวนที่แน่นอนของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับนั้นได้ ประการต่อมา คือ บุคคลซึ่งถูกนิยามไว้เป็นประเภทจะถูกบังคับในกรณีที่กำหนดไว้อย่างเป็นนามธรรม (abstract) เช่น บังคับให้กระทำการทุกครั้งที่มีกรณีตามที่กำหนดไว้เกิดขึ้น หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการทุกวันสิ้นเดือน การห้ามมิให้สูบบุหรี่บนรถโดยสารประจำทาง ผู้ขับขี่รถยนต์ต้องคาดเข็มขัดนิรภัย หรือข้าราชการต้องแต่งเครื่องแบบมาทำงานทุกวันจันทร์
ส่วน คำสั่งทางปกครอง นั้น หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ[20]
นิติกรรมทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็น กฎ หรือ คำสั่งทางปกครอง ต่างก็เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลทั้งสิ้น ข้อแตกต่างอยู่ที่ว่า กฎ มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ส่วน คำสั่งทางปกครอง มีผลบังคับแก่กรณีใดและ/หรือแก่บุคคลใดเป็นการเฉพาะ[21] เช่น สภามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ใช้อำนาจตามกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ฯ ออกข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยการศึกษาชั้นปริญญาตรีฯ วางกฎเกณฑ์ว่า ในแต่ละภาคการศึกษา นักศึกษาต้องลงทะเบียนศึกษาลักษณะวิชาไม่น้อยกว่า 9 หน่วยกิต และไม่เกิน 22 หน่วยกิต ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงมีลักษณะเป็น กฎ ซึ่งต่างจากการที่อธิการบดีมหาวิทยาลัยฯ อาศัยอำนาจตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ว่าด้วยนักศึกษา (ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ฯ) ออกคำสั่งให้ถอนชื่อนักศึกษาที่ทุจริตในการสอบออกจากทะเบียนนักศึกษาของมหาวิทยาลัยฯ คำสั่งเช่นว่านี้เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล โดยมุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดเป็นการเฉพาะ คือ นักศึกษาที่ทุจริต จึงมีลักษณะเป็น คำสั่งทางปกครอง[22]
นอกจากการกระทำทางปกครองแล้ว เครื่องมือสำคัญอีกอย่างหนึ่งที่ฝ่ายปกครองใช้ในการปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครอง คือ สัญญาทางปกครอง ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ให้คำนิยามไว้ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ การที่กฎหมายใช้คำว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง... เช่นนี้ สัญญาทางปกครองจึงมิได้จำกัดอยู่เพียงสัญญาที่มีลักษณะดังที่ปรากฏในคำนิยามเท่านั้น โดยเปิดโอกาสให้ศาลปกครองสามารถพัฒนาต่อไปได้ว่าจะมีสัญญาอื่นใดอีกบ้างที่อาจถือได้ว่าเป็นสัญญาทางปกครอง[23]
ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ว่า สัญญาใดจะมีลักษณะเป็น สัญญาทางปกครองนั้น จะต้องมีสาระสำคัญ 2 ประการ ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ ประการที่สอง สัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้น หากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งบนพื้นฐานของความเสมอภาคโดยสมัครใจ และสัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง[24]
การพิจารณาว่า องค์กรหรือบุคคลหรือคณะบุคคลใดกระทำการในฐานะที่เป็นฝ่ายปกครองตามหลักเกณฑ์ด้านเนื้อหา จึงอาจพิจารณาได้จากการกระทำว่า การกระทำนั้นมีลักษณะเป็นการกระทำทางปกครองหรือสัญญาทางปกครองหรือไม่ แม้องค์กรหรือบุคคลหรือคณะบุคคลนั้นจะมิใช่ องค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง ที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับหรือควบคุมดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งก็ตาม เช่น
คณะรัฐมนตรี ในด้านหนึ่งนั้นมีฐานะเป็น รัฐบาล ใช้อำนาจหน้าที่ซึ่งเรียกว่าเป็น การกระทำของรัฐบาล ได้แก่ การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา เช่น การเสนอร่างกฎหมาย การประชุมสภา หรือการยุบสภา และการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศกับรัฐอื่น หรือองค์การระหว่างประเทศ เช่น การเจรจาและการทำสนธิสัญญา รวมถึงการประกาศสงคราม ซึ่งการกระทำของรัฐบาลนี้จะไม่ถูกควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครอง[25] แต่ในอีกด้านหนึ่ง คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคนก็มีฐานะเป็นหัวหน้าขององค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง มีหน้าที่ควบคุมกำกับการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายปกครองโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ เช่น การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ ผู้ทรงคุณวุฒิ ที่ปรึกษา หรือข้าราชการการเมือง การควบคุมการบริหารราชการในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น หรือการใช้อำนาจยับยั้งการปฏิบัติราชการที่ขัดต่อนโยบายหรือมติคณะรัฐมนตรี[26]
ตัวอย่าง คณะรัฐมนตรีมีมติแต่งตั้งหรือถอดถอนบุคคลจากการเป็นกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช 2485 จึงเป็นการกระทำในฐานะที่เป็นฝ่ายปกครอง แต่กรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ความเห็นชอบให้นายกรัฐมนตรีไปลงนามในร่างความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่น เป็นมติคณะรัฐมนตรีที่อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญในการทำความตกลงกับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ กรณีนี้การกระทำของคณะรัฐมนตรีจึงมิใช่กระทำในฐานะที่เป็นฝ่ายปกครอง[27]
หน่วยงานเอกชนก็อาจมีฐานะเป็นฝ่ายปกครองได้[28] เช่น สภาทนายความซึ่งเป็นหน่วยงานเอกชนแต่ปฏิบัติงานโดยใช้อำนาจรัฐในการจดทะเบียนและออกใบอนุญาตให้เป็นทนายความหรือคณะกรรมการมรรยาททนายความลบชื่อทนายความออกจากทะเบียนทนายความตามพระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528 หรือ บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) ซึ่งเดิมเป็นนิติบุคคลและเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมการท่าอากาศยาน รวมทั้งการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าอากาศยาน ตามพระราชบัญญัติการท่าอากาศยานแห่ง-ประเทศไทย พ.ศ. 2522 ต่อมาได้แปรสภาพจากรัฐวิสาหกิจไปเป็นบริษัทมหาชนจำกัด แต่ก็ยังคงมีวัตถุประสงค์เช่นเดิม ทั้งยังมีอำนาจหรือสิทธิพิเศษตามกฎหมายว่าด้วยการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่น บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) จึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง[29]
ศาลยุติธรรมเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ มีสำนักงานศาลยุติธรรมเป็นหน่วยงานธุรการก็อาจปฏิบัติงานหรือกิจการทางปกครองได้[30] เช่น สำนักงานประจำศาลจังหวัดกันทรลักษ์ซึ่งเป็นหน่วยงานธุรการของศาลจังหวัดกันทรลักษ์และเป็นหน่วยงานราชการ กระบวนการคัดเลือกคู่สัญญาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจึงต้องปฏิบัติตามระเบียบราชการ ประกาศแจ้งผลการสอบราคาตามกระบวนการคัดเลือกคู่สัญญาจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง[31]
องค์กรตามรัฐธรรมนูญ เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งเป็นองค์กรอิสระไม่อยู่ภายใต้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหาร มีอำนาจกึ่งนิติบัญญัติ กึ่งบริหาร และกึ่งตุลาการ เช่น กกต. หรือ ป.ป.ช. สามารถออกระเบียบได้ (กึ่งนิติบัญญัติ) กกต. มีอำนาจจัดการเลือกตั้ง ป.ป.ช. มีอำนาจสอบสวน (กึ่งบริหาร) หรือ กกต. มีอำนาจวินิจฉัยให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ป.ป.ช. มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดความผิดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 (กึ่งตุลาการ) แต่องค์กรตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ก็อาจปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งศาลปกครองควบคุมการใช้อำนาจในลักษณะนี้ได้[32] เช่น หาก กกต. มีมติออกระเบียบขัดรัฐธรรมนูญ หรือดำเนินการจัดการเลือกตั้งไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือสั่งโยกย้ายกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นการใช้อำนาจหรือดำเนินกิจการทางปกครอง จึงอาจถูกฟ้องต่อศาลปกครองได้ แต่ศาลปกครองไม่สามารถตรวจสอบกรณีที่ กกต. วินิจฉัยให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญของ กกต. ได้ เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 223 วรรคสอง จำกัดอำนาจศาลปกครองไม่ให้ตรวจสอบการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น[33]
เมื่อพิจารณาในทางเนื้อหาแล้วจะเห็นได้ว่า องค์กรหรือบุคคลหรือคณะบุคคลอื่นที่มิใช่บรรดาองค์กรของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับหรือควบคุมดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งก็อาจมีลักษณะเป็นฝ่ายปกครองได้ หากองค์กรหรือบุคคลหรือคณะบุคคลนั้นได้ปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครอง
ส่วนหลักเกณฑ์การพิจารณาฝ่ายปกครองในด้านรูปแบบนั้น คือ การพิจารณาว่า สิ่งที่องค์กรหรือเจ้าหน้าที่กระทำนั้น ได้กระทำโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายปกครองหรือไม่[34] ซึ่งมักจะต้องพิจารณาว่าการกระทำนั้นเป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายปกครอง เช่น การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารนั้น หากเป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ก็ถือว่ากระทำ ในฐานะที่เป็น รัฐบาล แต่หากเป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ก็ถือว่ากระทำในฐานะที่เป็น ฝ่ายปกครอง ดังตัวอย่างกรณีของมติของคณะรัฐมนตรีที่แต่งตั้งหรือถอดถอนบุคคลจากการเป็นกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยกับมติของคณะรัฐมนตรีที่ให้ความเห็นชอบให้นายกรัฐมนตรีไปลงนามในร่างความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย-ญี่ปุ่นที่กล่าวมาแล้ว ส่วนกรณีที่องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ หน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ในสังกัดขององค์กรของรัฐที่เป็นอิสระหรือหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น รัฐสภา ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือ ประธานวุฒิสภา หรือองค์กรเอกชนบางองค์กรที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ กระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติ การใช้อำนาจรัฐนั้นก็เป็นการกระทำทางปกครองเช่นเดียวกัน[35]
บางกรณีองค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็อาจกระทำการในความสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน เช่น รัฐวิสาหกิจ แม้จะมีฐานะเป็นฝ่ายปกครอง แต่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐวิสาหกิจกับเอกชน ก็มีทั้งความสัมพันธ์ตามกฎหมายปกครองและกฎหมายเอกชน[36] ตัวอย่าง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2503 โดยกฎหมายกำหนดวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคไว้หลายประการ บางประการต้องใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินการ เช่น อำนาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ แต่บางประการก็มิได้ใช้อำนาจทางปกครองแต่เป็นการดำเนินธุรกิจในเชิงพาณิชย์ เช่น การดำเนินธุรกิจเกี่ยวกับพลังงานไฟฟ้า การไฟฟ้าส่วนภูมิภาคจึงดำเนินธุรกิจได้เช่นเดียวกับเอกชนทั่วไป โดยมีนิติสัมพันธ์กับเอกชนตามหลักกฎหมายแพ่ง การตรวจสอบและแจ้งให้เอกชนผู้ใช้บริการชำระหนี้ค่าไฟฟ้า การงดจ่ายกระแสไฟฟ้าและให้ธนาคารชำระหนี้ค่ากระแสไฟฟ้าในฐานะผู้ค้ำประกันของผู้ใช้บริการ เป็นการกระทำที่เกี่ยวเนื่องกับสัญญาซื้อขายไฟฟ้า ซึ่งเป็นธุรกิจของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคที่กระทำกับผู้ใช้บริการในฐานะเสมอภาคเช่นเดียวกับเอกชนต่อเอกชน มิได้ใช้อำนาจทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง[37]
ข้อสังเกต ในบางกรณีแม้จะเป็นการที่ผู้ใช้อำนาจรัฐมีการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ แต่ก็ไม่ถือว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง[38] กล่าวคือ ในกรณีที่เป็นเรื่อง กระบวนการยุติธรรมทางอาญา ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจสอบสวนความผิดทางอาญาโดยพนักงานสอบสวน การตรวจสำนวนการสอบสวนแล้วมีคำสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้องผู้ต้องหาต่อศาลโดยพนักงานอัยการ การบังคับคดีอาญาให้เป็นไปตามคำพิพากษาของศาลโดยเจ้าหน้าที่ราชทัณฑ์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา-ความอาญา หรือพระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พุทธศักราช 2479 เป็นต้น ดังนั้น หมายเรียกที่เป็นคำสั่งให้บุคคลไปพบพนักงานสอบสวน จึงเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่มิใช่การใช้อำนาจทางปกครอง เพราะเป็นเรื่องกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
นอกจากนี้ยังมีเรื่องของ กระบวนการยุติธรรมทางแพ่ง คือ การใช้อำนาจของเจ้าพนักงานบังคับคดีในการบังคับคดีให้เป็นไปตามคำพิพากษาของศาลในคดีแพ่ง เช่น การยึดหรืออายัดทรัพย์สินของลูกหนี้ตามคำพิพากษา หรือการขายทอดตลาดทรัพย์สินนั้น ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางบริหารมิใช่อำนาจทางตุลาการโดยมีที่มาจากพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ แต่การดำเนินการในชั้นบังคับคดีนี้ก็มิใช่การใช้อำนาจทางปกครองที่อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง
ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งคือ การดำเนินกิจการของรัฐสภา โดยเฉพาะการที่ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา หรือประธานรัฐสภาใช้อำนาจดำเนินกิจการของแต่ละสภาให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อยถูกต้องตามข้อบังคับการประชุมของแต่ละสภา เช่น การบรรจุหรือปฏิเสธไม่บรรจุเรื่องเข้าสู่การประชุมของรัฐสภา การสั่งให้เลิกการประชุม หรือการเปลี่ยนสถานที่ประชุม แม้จะมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางบริหาร แต่ก็ไม่ใช่อำนาจทางปกครอง
จากที่กล่าวมานี้จะเห็นได้ว่า การพิจารณาว่าองค์กรหรือบุคคลหรือคณะบุคคลใดเป็นฝ่ายปกครองผู้อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครองหรือไม่ จะอาศัยแต่เพียงหลักเกณฑ์ด้านองค์กรอย่างเดียวนั้นไม่ได้ แต่จะต้องพิจารณาโดยอาศัยหลักเกณฑ์ด้านเนื้อหาเป็นสำคัญว่า องค์กรหรือบุคคลหรือคณะบุคคลนั้นปฏิบัติงานหรือกิจการในทางปกครองหรือไม่ และต้องพิจารณาหลักเกณฑ์ด้านรูปแบบด้วยว่า การปฏิบัติงานหรือกิจการนั้นได้กระทำโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายปกครองหรือไม่
ในการปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครองนั้น ฝ่ายปกครองจะใช้อำนาจอยู่ 2 ลักษณะ คือ ลักษณะที่เป็นอำนาจผูกพันกับอำนาจดุลพินิจ[39] ซึ่งลักษณะของอำนาจผูกพัน คือ การที่กฎหมายกำหนดโดยสั่งการให้ฝ่ายปกครองกระทำการอย่างไร ฝ่ายปกครองก็ต้องปฏิบัติตามที่กฎหมายสั่งการ ถ้าไม่ปฏิบัติถือว่าละเลยหรือกระทำโดยไม่มีอำนาจ เช่น การจดทะเบียนสมรสหากข้อเท็จจริงเป็นไปตามเงื่อนไขที่จะสมรสได้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยครอบครัว หนังสือเวียนของกระทรวงมหาดไทยที่ห้ามมิให้จดทะเบียนสมรสให้กับหญิงต่างด้าวที่จะสมรสกับชายไทยก็ไม่มีผลใช้บังคับ เพราะหนังสือเวียนออกเกินขอบอำนาจของกฎหมาย ฝ่ายปกครองไม่สามารถออกกฎเพิ่มเติมเงื่อนไขโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมายได้
ส่วนอำนาจดุลพินิจนั้น คือ การที่กฎหมายกำหนดให้อำนาจฝ่ายปกครองเลือกที่จะปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติ และหากเลือกปฏิบัติก็สามารถเลือกปฏิบัติได้หลายทาง โดยในบรรดาสิ่งที่ให้ฝ่ายปกครองเลือกได้นั้นชอบด้วยกฎหมายทุกทาง เช่น พระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 มาตรา 21 บัญญัติว่า ...เมื่อสถานบริการใดดำเนินกิจการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน...ให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจไม่ต่ออายุใบอนุญาต หรือสั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือสั่งเพิกถอนใบอนุญาตได้... ฝ่ายปกครองจึงมีอำนาจดุลพินิจเลือกปฏิบัติโดยการไม่ต่ออายุใบอนุญาต หรือสั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือสั่งเพิกถอนใบอนุญาตทางใดทางหนึ่งก็ได้ แล้วแต่ว่ามาตรการใดจะเหมาะสมกับสถานการณ์ที่เกิดขึ้น
การปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจผูกพันหรืออำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองอาจส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมี การควบคุมฝ่ายปกครอง โดยการตรวจสอบฝ่ายปกครองที่อาจกระทำการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการแก้ไขความเสียหายแก่ประชาชนผู้ได้รับความเดือดร้อนอันเนื่องมาจากการกระทำของฝ่ายปกครอง ทั้งที่เป็นการควบคุมโดยฝ่ายปกครองเองและการควบคุมจากภายนอก[40] โดยมี หลักนิติรัฐ เป็นเครื่องสนับสนุน
หลักนิติรัฐ เน้นว่า รัฐจะต้องกำหนดแนวทางและขอบเขตในการทำให้บรรลุความมุ่งหมายต่อการแก้ไขปัญหาของรัฐและพัฒนารัฐไปสู่ยุคใหม่ โดยจะต้องเคารพในขอบเขตส่วนบุคคลของประชาชนและจะต้องให้การรับรองคุ้มครองขอบเขตส่วนบุคคลโดยกฎหมาย และทำให้เกิดความมั่นคงต่อแนวทางดังกล่าว นอกจากนั้น รัฐไม่ควรจะใช้อำนาจเหนือของรัฐบังคับบุคคลตามแนวจารีตที่เคยปฏิบัติมาอีกต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในขอบเขตส่วนบุคคล[41] นิติรัฐ จึงเป็นระบบที่สร้างขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์ให้เป็นหลักในการป้องกันและแก้ไขเยียวยาการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจของผู้ปกครองหรือรัฐ ทั้งนี้ ก็เพื่อคุ้มครอง สิทธิและเสรีภาพของประชาชน[42] ด้วยเหตุนี้จึงก่อให้เกิดหลักการอันเป็นเหตุผลอย่างน้อย 3 ประการ[43] ที่จะต้องควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครอง คือ หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย และหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
หลักการแบ่งแยกอำนาจแบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 ฝ่าย คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยอำนาจแต่ละฝ่ายจะต้องสามารถควบคุมตรวจสอบและยับยั้งซึ่งกันและกันได้ เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลระหว่างอำนาจ ตามหลักการนี้องค์กรภายนอกไม่ว่าจะเป็นองค์กรนิติบัญญัติ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ รวมทั้งองค์กรตุลาการจะต้องสามารถควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครองได้
ตามหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายนั้น ฝ่ายปกครองจะต้องใช้อำนาจภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นองค์กรที่ประกอบด้วยตัวแทนของประชาชนตามหลักประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่มีผลกระทบสิทธิหรือจำกัดสิทธิของประชาชนจะต้องผ่านความเห็นชอบจากตัวแทนของประชาชน และต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ จึงต้องสามารถควบคุมตรวจสอบได้ว่า การใช้อำนาจของฝ่ายปกครองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยอาจเป็นการควบคุมตรวจสอบภายในฝ่ายปกครองเองหรือโดยองค์กรภายนอกก็ได้
ส่วนหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนนั้น ยอมรับในความเป็นอิสระของประชาชน รัฐต้องให้ความเคารพต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน การแทรกแซงสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยอำนาจรัฐจะทำได้ต่อเมื่ออาศัยอำนาจตามกฎหมายซึ่งผ่านความเห็นชอบจากตัวแทนของประชาชน การใช้อำนาจของฝ่ายปกครองจึงต้องสามารถควบคุมตรวจสอบได้ โดยอาจเป็นการควบคุมตรวจสอบภายในฝ่ายปกครองเองหรือโดยองค์กรภายนอกก็ได้ และเพื่อให้ประชาชนมีหลักประกัน ประชาชนผู้ถูกกระทบสิทธิจะต้องสามารถเข้าถึงองค์กรตุลาการได้ เพราะองค์กรตุลาการเป็นองค์กรที่มีหลักประกันความเป็นอิสระ ประชาชนจึงได้รับหลักประกันว่า เรื่องของตนจะได้รับการพิจารณาอย่างถูกต้องและเป็นธรรมโดยปราศจากอิทธิพลจากองค์กรอื่น
ด้วยหลักการดังกล่าว การควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครองจึงมีทั้งการควบคุมตรวจสอบภายในฝ่ายปกครองเองหรือโดยองค์กรภายนอก ซึ่งการควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครองนั้น เป็นการควบคุมโดยองค์กรภายนอก มีลักษณะเป็นการควบคุมแบบแก้ไขหรือการควบคุมภายหลังการดำเนินการ ต่างจากการควบคุมแบบป้องกันหรือการควบคุมก่อนการดำเนินการ โดยการควบคุมแบบป้องกัน คือ การควบคุมในขั้นตอนตระเตรียมการก่อนที่ฝ่ายปกครองจะมีคำสั่งหรือการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งมีทั้งการควบคุมโดยการปรึกษาหารือองค์กรที่ปรึกษา เช่น คณะกรรมการกฤษฎีกา หรือควบคุมโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยการโต้แย้งคัดค้านก่อนฝ่ายปกครองมีคำสั่ง การปรึกษาหารือหรือรับฟังความเห็นจากบุคคลผู้มีส่วนได้เสียหรือองค์กรหรือตัวแทนของกลุ่มบุคคลนั้น รวมทั้งการให้ประชาชนได้รับรู้และเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ และการให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครอง
ส่วนการควบคุมแบบแก้ไขนั้น นอกจากการควบคุมโดยศาลซึ่งเป็นการควบคุมภายนอกแล้ว ยังมีการควบคุมภายในโดยการร้องเรียนต่อเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้ทำคำสั่งทางปกครอง การขอให้ผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทบทวนคำสั่งทางปกครอง[44] หรือการยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) ส่วนการควบคุมภายนอกนั้น อาจควบคุมโดยการฟ้องคดีต่อศาล[45]
การควบคุมตรวจสอบฝ่ายปกครองในรูปแบบต่าง ๆ ดังกล่าวมานั้นล้วนเป็นสิ่งจำเป็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการควบคุมโดยองค์กรตุลาการหรือศาล เนื่องจากศาลมีหลักประกันความเป็นอิสระในการวินิจฉัยคดีโดยไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลใด ๆ หากฟ้องคดีอย่างถูกต้อง ศาลก็มีหน้าที่ต้องพิจารณาพิพากษาคดีเสมอ ประชาชนจึงได้รับหลักประกันว่า ทุกข์ หรือความเดือดร้อนของตนจะได้รับการเยียวยาในเวลาอันสมควร วิธีพิจารณาคดีของศาลก็เป็นไปโดยเปิดเผย สาธารณชนสามารถเข้าฟังการพิจารณาคดีได้ คู่กรณีสามารถนำพยานหลักฐานต่าง ๆ มานำสืบสนับสนุนข้ออ้างข้อเถียงของตนและหักล้างข้ออ้างข้อเถียงของฝ่ายตรงข้ามได้อย่างเต็มที่ รวมทั้งศาลต้องให้เหตุผลประกอบการวินิจฉัยคดีของตนทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายให้ปรากฏแก่คู่กรณีและสาธารณชนเสมอ จึงเป็นหลักประกันได้ว่าศาลจะไม่พิพากษาคดีตามอำเภอใจ[46] โดยเฉพาะหากศาลนั้นเป็นศาลปกครองที่แยกระบบออกมาจากศาลยุติธรรมซึ่งเป็นศาลที่พิจารณาพิพากษาคดีตามกฎหมายเอกชน เนื่องจากศาลปกครองมีวิธีพิจารณาคดีที่ต่างจากการพิจารณาคดีตามกฎหมายเอกชน[47] โดยคำนึงถึงการที่คู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นฝ่ายปกครองที่มีอำนาจรัฐและความได้เปรียบเหนือเอกชน กระบวนพิจารณาในคดีปกครองจึงมุ่งสร้างความสมดุลในความไม่เสมอภาคระหว่างคู่กรณีที่เป็นฝ่ายปกครองกับเอกชน โดยใช้ระบบไต่สวนที่เน้นบทบาทของศาลในการดำเนินกระบวนพิจารณาและการแสวงหาข้อเท็จจริง เพื่อช่วยฝ่ายเอกชน ไม่ผลักภาระการนำเสนอข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานไปที่เอกชนผู้ฟ้องคดีเช่นในระบบวิธีพิจารณาความแพ่ง เพราะพยานหลักฐานส่วนใหญ่มักจะเป็นเอกสารที่อยู่ในความครอบครองของฝ่ายปกครอง ซึ่งเป็นการยากที่เอกชนจะสามารถนำเสนอเอกสารดังกล่าวต่อศาลได้ ค่าใช้จ่ายในการพิจารณาคดีปกครองก็จะถูกกว่าการพิจารณาคดีแพ่ง เพราะคดีส่วนใหญ่ของศาลปกครอง ไม่จำเป็นต้องมีทนายความ เอกสารต่าง ๆ ไม่ต้องผ่านการรับรองของเจ้าหน้าที่ศาลเช่นในกระบวนพิจารณาทางแพ่งซึ่งต้องเสียค่ารับรอง สามารถส่งทางไปรษณีย์ลงทะเบียนหรือส่งตามระบบราชการปกติได้ ค่าธรรมเนียมศาลก็ถูกกว่าในคดีแพ่ง วิธีพิจารณาคดีปกครองจึงมีความเรียบง่าย รวดเร็ว และประหยัด[48]
ศาลปกครองจะควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองในการปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครองที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนทั้งในลักษณะที่เป็นการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง[49] โดยมีขอบเขตที่ต่างไปจากการควบคุมภายในฝ่ายปกครองที่สามารถควบคุมได้ทั้งปัญหาความชอบด้วยกฎหมายและความชอบด้วยวัตถุประสงค์หรือความเหมาะสมของการกระทำของฝ่ายปกครอง แต่ศาลจะควบคุมเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายโดย ไม่เข้าไปควบคุมเรื่องความเหมาะสม[50] กล่าวคือ การใช้อำนาจของฝ่ายปกครองไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจผูกพันหรืออำนาจดุลพินิจ ศาลปกครองจะตรวจสอบแต่เพียงว่า การใช้อำนาจนั้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากการใช้อำนาจนั้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ศาลปกครองจะไม่ตรวจสอบว่า การใช้อำนาจนั้นมีความเหมาะสมหรือไม่ เช่น กรณีตัวอย่างของพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 มาตรา 21 ที่กล่าวแล้วว่า ฝ่ายปกครองมีอำนาจใช้ดุลพินิจเลือกที่จะปฏิบัติโดยการไม่ต่ออายุใบอนุญาต หรือสั่งพักใช้ใบอนุญาต หรือสั่งเพิกถอนใบอนุญาตทางใดทางหนึ่ง หากฝ่ายปกครองเลือกที่จะสั่งเพิกถอนใบอนุญาตโดยการใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ศาลปกครองจะไม่เข้าไปตรวจสอบว่าการสั่งเพิกถอนใบอนุญาตนั้นไม่เหมาะสม และให้สั่งพักใช้ใบอนุญาตแทน
ในทางกลับกัน หากการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองก็มีอำนาจควบคุมตรวจสอบได้ การใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วยกฎหมายนั้นจะต้องมีพยานหลักฐานสนับสนุน มีเหตุผลเพียงพอ และเป็นไปโดยสุจริต ซึ่งศาลปกครองจะตรวจสอบการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยพิจารณาจากขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดไว้ วัตถุประสงค์ของกฎหมาย ขอบเขตที่กฎหมายกำหนด บรรทัดฐานหรือระเบียบที่ฝ่ายปกครองเคยวางไว้ รวมถึงเหตุผลในการใช้ดุลพินิจ[51] เช่น
การใช้ดุลพินิจโดยไม่ได้ผ่านขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดไว้อย่างถูกต้องในการแปรสภาพทุนรัฐวิสาหกิจ ซึ่งกฎหมายและระเบียบกำหนดให้ประกาศเรื่องที่จะมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในหนังสือพิมพ์ติดต่อกันไม่น้อยกว่า 3 วัน ดังนั้น การประกาศในหนังสือพิมพ์ติดต่อกัน 3 วัน วันละ 1 ฉบับ แต่มิใช่หนังสือพิมพ์ฉบับเดียวกัน จึงขัดต่อระเบียบที่มีเจตนารมณ์ให้ประชาชนมีโอกาสรับรู้อย่างกว้างขวางว่าจะมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยต้องประกาศในหนังสือพิมพ์ ฉบับเดียวติดต่อกันไม่น้อยกว่า 3 วัน จึงเป็นกรณีที่ไม่ได้ดำเนินการให้ถูกต้องครบถ้วนตามระเบียบในขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดให้กระทำ[52]
การที่ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค 7 อาศัยข้อเท็จจริงซึ่งยังไม่อาจฟังเป็นที่ยุติว่า จ่าสิบตำรวจ ภ. เป็นผู้ลักเงินของพันตำรวจโท ส. มาพิจารณาลงโทษทางวินัยจ่าสิบตำรวจ ภ. เป็นการนำข้อเท็จจริงซึ่งไม่มีพยานหลักฐานเพียงพอและไม่มีเหตุผลเพียงพอไปประกอบการใช้ดุลพินิจ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย[53] หรือการสอบคัดเลือกเพื่อเข้ารับการฝึกอบรมหลักสูตรผู้กำกับการ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) มีอำนาจออกระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการคัดเลือกและการสอบแข่งขัน ดังนั้น เมื่อเกิดการทุจริตในการสอบและ ก.ตร. ยังมิได้พิจารณากำหนดวิธีดำเนินการ แต่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติใช้ดุลพินิจรับรองผลการสอบที่มีการทุจริต จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่มีเหตุผลและไม่ชอบด้วยกฎหมาย[54]
อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองจะไม่เข้าไปตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองที่ต้องอาศัยความเชี่ยวชาญเฉพาะ เช่น การพิจารณาว่ามีสารพิษอยู่ในสินค้าหรือไม่ สินค้ามีคุณค่าเพียงไร หรือการคิดค่าธรรมเนียม เพราะไม่ได้อาศัยแต่เพียงการคำนวณต้นทุนและกำไรเท่านั้น แต่อาจมีการคำนวณความเสี่ยงรวมอยู่ด้วย[55]
ศาลปกครองจึงเป็นองค์กรภายนอกที่เข้ามาควบคุมตรวจสอบในเชิงแก้ไขเยียวยาผลกระทบที่เกิดจากการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายปกครองในการกระทำทางปกครอง รวมถึงสัญญาทางปกครอง โดยมีขอบเขตของการควบคุมตรวจสอบอยู่ที่ความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจผูกพันหรืออำนาจดุลพินิจ ศาลปกครองจึงมีบทบาทสำคัญในการควบคุมตรวจสอบ ยับยั้ง และถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง ให้การปฏิบัติงานหรือดำเนินกิจการทางปกครองเป็นไปโดยรอบคอบรัดกุมและอยู่บนพื้นฐานของการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย สิทธิเสรีภาพของประชาชนจึงมีหลักประกันและได้รับความคุ้มครอง สามารถเชื่อมั่นได้ว่าจะไม่ถูกกดขี่ ข่มเหง หรือเอารัดเอาเปรียบจากการใช้อำนาจทางปกครองตามอำเภอใจดังเช่นในอดีตที่ผ่านมา
บรรณานุกรม
จิรนิติ หะวานนท์. กฎหมายปกครอง. ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 3, หน้า 289-316. กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552.
. กฎหมายปกครอง. ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 6, หน้า 329-342. กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552.
ชาญชัย แสวงศักดิ์. คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2545.
. คำอธิบายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 13. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2551.
บรรเจิด สิงคะเนติ. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับคดีปกครองเยอรมัน. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2547.
. หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2548.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. กฎหมายรัฐธรรมนูญ. ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 7, หน้า 161-186. กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และนันทชัย เพียรสนอง. คำอธิบายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, ม.ป.ป..
ประยูร กาญจนดุล. คำอธิบายกฎหมายปกครอง. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2523.
โภคิน พลกุล. 2545. คำอธิบายเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง. แหล่งที่มา: http://www.pub-law.net/ 7 มีนาคม 2553.
. ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครอง. ใน รพี 43 (ม.ป.ป.): 106-112.
. รูปแบบและวิธีการควบคุมฝ่ายปกครอง. วารสารนิติศาสตร์ 12, 1 (มกราคม 2524): 36-86.
ภูริชญา วัฒนรุ่ง. กฎหมายมหาชน: การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง. รามฯ รพี 44 (มีนาคม 2544): 105-119.
ราชบัณฑิตยสถาน. พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542. แหล่งที่มา: http://rirs3.royin.go.th/new-search/word-search-all-x.asp 11 มีนาคม 2553.
ฤทัย หงส์สิริ. นิติกรรมทางปกครอง. ใน คู่มือการศึกษาวิชากฎหมายปกครอง. หน้า 173-361. กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2545.
. ศาลปกครองและการดำเนินคดีในศาลปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546.
วรพจน์ วิศรุตพิชญ์. กฎหมายปกครอง. ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 11, หน้า 335-343. กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552.
. การกระทำทางปกครอง. เอกสารประกอบการอบรมหลักสูตรพนักงานคดีปกครองระดับต้น รุ่นที่ 1 พ.ศ. 2543. ณ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กรุงเทพมหานคร, 25 มกราคม 2543.
. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับศาลปกครอง. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2544.
. สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2543.
วรเจตน์ ภาคีรัตน์. ปัญหาเขตอำนาจศาล : ศาลปกครองกับศาลยุติธรรม. การถอดเทปบันทึกเสียงการสัมมนาทางวิชาการ ณ ห้องประชุมจิตติ ติงศภัทิย์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กรุงเทพมหานคร, 19 กรกฎาคม 2543 เวลา 9.00-12.00 น.
วิชัย สังข์ประไพ. หลักกฎหมายมหาชน. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2544.
วุฒิกร อัศวลาภสกุล. ปัญหาการพิจารณาและวินิจฉัยสิทธิสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในศาลฎีกา. วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต, มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2549.
สิริวัฒน์ สุภรณ์ไพบูลย์ และสถาพร สระมาลีย์. กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองชั้นสูง (เอกสารประกอบการบรรยาย). กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, ม.ป.ป..
สุเมธ เดียวอิศเรศ. ตุลาการศาลปกครองกลาง. สัมภาษณ์, 11 มีนาคม 2553.
Debbasch, Charles, and Jean-Claude Ricci. Contentieux Administratif. 7e ed. n.p.: Dalloz, 1999, p. 16-19. อ้างถึงใน โภคิน พลกุล. ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครอง. ใน รพี 43 (ม.ป.ป.): 106-112.
Maurer, Hartmut. Alleghenies Verwaltungsrecht. 8 Aufl. n.p.: München 1992, S. 2. อ้างถึงใน บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง.กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2548.
Singh, Mahendra P. German Administrative Law in Common Law Perspective. Berlin, Germany: Springer-verlag Berlin Heidelberg, 1985, p. 34. อ้างถึงใน ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 13. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2551.
Wolff, H. J., O. Bachof, and R. Stober. Verwaltungsrecht I. 10 Aufl. n.p.: München, 1994, S 30. อ้างถึงใน บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง. กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2548.
[1]คำกล่าวของ Lord Acton: André Moliter in Ladministration de la Belgique.
[2]คำกล่าวของ Montesquieu in Lesprit des lois.
[3]ราชบัณฑิตยสถาน, พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542, แหล่งที่มา: http://rirs3.royin.go.th/new-search/word-search-all-x.asp 11 มีนาคม 2553.
[4]วิชัย สังข์ประไพ, หลักกฎหมายมหาชน, พิมพ์ครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2544), หน้า 28-29.
[5]บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และนันทชัย เพียรสนอง, คำอธิบายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ, (กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, ม.ป.ป.), หน้า 20-31.
[6]สิริวัฒน์ สุภรณ์ไพบูลย์ และสถาพร สระมาลีย์, กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองชั้นสูง (เอกสารประกอบการบรรยาย), (กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, ม.ป.ป.), หน้า 1.
[7]ประยูร กาญจนดุล, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2523), หน้า 13-16.
[8]Hartmut Maurer, Alleghenies Verwaltungsrecht, 8 Aufl. (n.p.: München, 1992), S. 2, อ้างถึงใน บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2548), หน้า 10.
[9]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, การกระทำทางปกครอง, เอกสารประกอบการอบรมหลักสูตรพนักงานคดีปกครองระดับต้น รุ่นที่ 1 พ.ศ. 2543, ณ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กรุงเทพมหานคร, 25 มกราคม 2543, หน้า 9.
[10]ฤทัย หงส์สิริ, นิติกรรมทางปกครอง, ใน คู่มือการศึกษาวิชากฎหมายปกครอง, (กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2545), หน้า 206-210.
[11]H. J. Wolff, O. Bachof, and R. Stober, Verwaltungsrecht I, 10 Aufl. (n.p.: München 1994), S. 30, อ้างถึงใน บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง, หน้า 11.
[12]Maurer, op. cit., p. 5, อ้างถึงใน บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง, หน้า 12.
[13]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, เรื่องเดิม, หน้า 1-12.
[14]เรื่องเดียวกัน, หน้า 13.
[15]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2543), หน้า 14.
[16]เรื่องเดียวกัน, หน้า 19.
[17]เรื่องเดียวกัน, หน้า 28.
[18]เรื่องเดียวกัน, หน้า 21.
[19]Mahendra P. Singh, German Administrative Law in Common Law Perspective (Berlin, Germany: Springer-verlag Berlin Heidelberg, 1985), p. 34, อ้างถึงใน ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 13, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2551), หน้า 279.
[20]พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5.
[21]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540, หน้า 23-24.
[22]เรื่องเดียวกัน, หน้า 23-25.
[23]วรเจตน์ ภาคีรัตน์, ปัญหาเขตอำนาจศาล : ศาลปกครองกับศาลยุติธรรม, การถอดเทปบันทึกเสียงการสัมมนาทางวิชาการ, ณ ห้องประชุมจิตติ ติงศภัทิย์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กรุงเทพมหานคร, 19 กรกฎาคม 2543 เวลา 9.00-12.00 น.
[24]ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 4, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2545), หน้า 145-146.; โภคิน พลกุล, 2545, คำอธิบายเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง, แหล่งที่มา: http://www.pub-law.net/ 7 มีนาคม 2553.
[25]ฤทัย หงส์สิริ, เรื่องเดิม, หน้า 201-206.
[26]จิรนิติ หะวานนท์, กฎหมายปกครอง, ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 3, (กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552), หน้า 293-294.
[27]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, กฎหมายปกครอง, ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 11, (กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552), หน้า 340.
[28]จิรนิติ หะวานนท์, เรื่องเดิม, หน้า 296.
[29]คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 4/2549.
[30]จิรนิติ หะวานนท์, เรื่องเดิม, หน้า 291.
[31]คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 13/2546.
[32]จิรนิติ หะวานนท์, เรื่องเดิม, หน้า 299.
[33]บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 5, (กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552), หน้า 171-172.
[34]ฤทัย หงส์สิริ, เรื่องเดิม, หน้า 207.
[35]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, การกระทำทางปกครอง, หน้า 7-9.
[36]จิรนิติ หะวานนท์, เรื่องเดิม, หน้า 297.
[37]คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 7/2548.
[38]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, กฎหมายปกครอง, หน้า 341-343.
[39]จิรนิติ หะวานนท์, กฎหมายปกครอง, ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 6, (กรุงเทพฯ: สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2552), หน้า 334-335.
[40]ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, หน้า 287.
[41]บรรเจิด สิงคะเนติ, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับคดีปกครองเยอรมัน, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2547), หน้า 190.
[42]ภูริชญา วัฒนรุ่ง, กฎหมายมหาชน: การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง, รามฯ รพี 44 (มีนาคม 2544): 105.
[43]บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง, หน้า 18-21.
[44]โภคิน พลกุล, รูปแบบและวิธีการควบคุมฝ่ายปกครอง, วารสารนิติศาสตร์ 12, 1 (มกราคม 2524): 36-86.
[45]สุเมธ เดียวอิศเรศ, ตุลาการศาลปกครองกลาง, สัมภาษณ์, 11 มีนาคม 2553.
[46]วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับศาลปกครอง, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2544), หน้า 56.
[47]Charles Debbasch, and Jean-Claude Ricci, Contentieux Administratif, 7e ed. (n.p.: Dalloz, 1999), pp. 16-19, อ้างถึงใน โภคิน พลกุล, ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครอง, รพี 43 (ม.ป.ป.): 107.
[48]ฤทัย หงส์สิริ, ศาลปกครองและการดำเนินคดีในศาลปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546), หน้า 119-120.
[49]พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9.
[50]บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง, หน้า 170.
[51]จิรนิติ หะวานนท์, กฎหมายปกครอง, ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 6, หน้า 339-341.
[52]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ. 5/2549.
[53]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 293/2552.
[54]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 9/2547.
[55]จิรนิติ หะวานนท์, กฎหมายปกครอง, ใน รวมคำบรรยาย ภาค 1 สมัยที่ 62 ปีการศึกษา 2552 เล่มที่ 6, หน้า 342.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
